הדפסה

רענן השרון (2008) בע"מ ואח' נ' ועדה מקומית לתכנון ולבניה חדרה ואח'

לפני:
השופטת יעל וילנר

העותרות:

  1. חברת רענן השרון (2008) בע"מ
  2. גשר לקהילה תעסוקה בע"מ

ע"י ב"כ עוה"ד גב' א' סגל-גבסי ואח'

נגד

המשיבים:

  1. הו ועדה המקומית לתכנון ולבניה חדרה
  2. יו"ר הוועדה המקומית לתכנון ולבניה, וראש העיר חדרה מר צבי גנדלמן

ע"י ב"כ עוה"ד גב' מ' ברנע ואח'

פסק דין

1. לפניי עתירה להורות על ביטול החלטת המשיבים מיום 21.10.15 לקיים דיון חוזר במליאת הוועדה המקומית ( להלן: "ההחלטה") בבקשת העותרות למתן היתר בניה לנכס שבבעלות העותרת 1 ובאחזקת העותרת 2 ( להלן: "הבקשה להיתר"). ההחלטה התקבלה לאחר שהבקשה להיתר כבר נדונה במליאת הוועדה המקומית והוכרעה על ידה ביום 11.10.15.

העובדות בקצרה

2. העותרת 1 היא בעלת הזכויות בנכס הנמצא ברח' הרברט סמואל 66 בחדרה ( להלן: "הנכס"). העותרת 2 - חברה המעניקה שירותי שיקום בקהילה לפגועי נפש כספק של משרד הבריאות, על פי חוק נכי נפש בקהילה, התש"ס-2000 - היא המחזיקה בנכס. במקום מתנהל מזה שנים מועדון תעסוקה - קלאב האוס, לפגועי נפש. המשיבה 1 היא הוועדה המקומית לתכנון ולבניה חדרה ( להלן: "הוועדה המקומית" או " הוועדה"). המשיב 2 הוא יו"ר הוועדה המקומית וראש העיר חדרה, מר צבי גנדלמן.

3. ביום 7.6.15 הגישו העותרות בקשה לוועדה המקומית לקבלת היתר בניה בנכס. במסגרת הבקשה ביקשו העותרות להתיר להן בניה הכוללת תוספת מעלית פנימית, בניית רמפה, שירותי נכים, שינויי פנים, ועוד. אדגיש כי הבקשה להיתר היא לתוספות ולשינויים בנכס הקיים ולשימוש המתנהל בנכס המותר על פי התוכנית החלה על הנכס ( תוכנית מס' חד/מק/1001 ג'). מטרת הבקשה להיתר היא שיפור נגישות ושיפור הנכס לטובת פגועי הנפש ולרווחתם בהתאמת הנגישות להוראות הדין.

4. הוועדה המקומית נמנעה מלדון בבקשה ולהכריע בה בתוך שלושה חודשים מיום הגשתה ( כמצוות סעיף 157 לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 (להלן: "החוק")), ולפיכך, דין העדר החלטתה כדין דחיית הבקשה. בהתאם, הגישו העותרות ערר לוועדת הערר המחוזית לתכנון ובניה במסגרתו נטען כי ראוי היה לדון בבקשה ולקבלה. ערר זה תלוי ועומד וטרם התקיים בו כל דיון נכון להיום. בין לבין, ביום 11.10.15 קיימה מליאת הוועדה המקומית דיון בבקשה להיתר ובהתנגדויות הרבות שהוגשו לוועדה. בתום הדיון הוחלט על ידי חברי המליאה לאשר את הבקשה להיתר בתנאים, תוך דחיית כל ההתנגדויות ( נספח ד' לעתירה).

5. ביום 21.10.15 קיבלו העותרות מכתב ממזכירת הוועדה המקומית המודיע להן על זימונן לדיון נוסף בבקשתן להיתר שיתקיים בישיבת מליאת הוועדה המקומית ביום 1.11.15. במענה לפניית ב"כ העותרות לוועדה המקומית בבקשה לדעת מדוע מתקיים דיון חוזר לאחר שהוועדה כבר דנה והכריעה בבקשה, נשלח לעותרות מכתב נוסף בו נאמר כי יו"ר הוועדה המקומית ביקש לקיים דיון חוזר בבקשה, נוכח "ריבוי כמות המתנגדים לבקשה".

על החלטה זו נסבה העתירה שלפנינו.

טענות הצדדים

6. העותרות טוענות כי ההחלטה ניתנה בניגוד לדין, היא נעדרת כל בסיס חוקי, מבטאת שיקולים פסולים ושימוש לרעה בכוח המשרה, כלשונן. נטען כי כל ההתנגדויות נדונו בישיבת מליאת הוועדה שהתכנסה ביום 11.10.15, ולפיכך הנימוק לקיום דיון חוזר הוא נימוק סרק. עוד טוענות העותרות כי אין לוועדה המקומית סמכות לדון מחדש בבקשה לאחר שהבקשה נדונה והוכרעה, ומכל מקום לא מתקיימים במקרה זה הנסיבות בהן ניתן לשוב ולקיים דיון חוזר.

7. המשיבים טוענים כי יש לדחות את העתירה בשל היותה עתירה מוקדמת אשר הוגשה בטרם מוצה ההליך התכנוני. עוד נטען כי לוועדה המקומית סמכות לקיים דיון נוסף בהחלטותיה, ולשנות החלטותיה במידת הצורך אף בהעדר שינוי נסיבות, והיא אינה כפופה לכלל בדבר סופיות הדיון. המשיבים טוענים כי יש מקום לאפשר לוועדה המקומית לקיים דיון נוסף נוכח ריבוי המתנגדים, וכי קיים אינטרס ציבורי בקיום הדיון הנוסף שמטרתו לאפשר שמיעתם של כלל המתנגדים.

8. המשיבים טוענים עוד כי העותרות רשאיות להעלות את טענותיהן כנגד ההחלטה לקיים דיון נוסף במליאת הוועדה, לפני הוועדה עצמה, וככל שטענותיהן תדחנה הן תהיינה רשאיות בסיום ההליך להגיש עתירה מינהלית. עוד טוענים המשיבים כי אין מקום להחליף את שיקול דעת הרשות המנהלית בשיקול דעת בית המשפט והלכה זו היא נר לרגלם של בתי המשפט עוד מימים ימימה. לבסוף מתבססים המשיבים על חזקת התקינות העומדת למוסדות התכנון. בשולי הדברים מוסיפים המשיבים וטוענים כי היה על העותרות לצרף כמשיבים לעתירה את המתנגדים שאותם מבקשת הוועדה המקומית לשמוע במסגרת הדיון הנוסף.

דיון

9. דין העתירה להתקבל.

נדמה כי אין חולק אודות סמכותה של הוועדה המקומית לשוב ולהידרש להחלטותיה, לשנותן ולבטלן וזאת במקרים המתאימים. שוכנעתי כי המקרה שלפנינו אינו בא בגדר מקרים אלה.

כללי

10. נקבע לא אחת כי עקרון סופיות הדיון אינו חל על החלטות של גופים תכנוניים, אולם שינוי של החלטה קודמת צריך להיעשות בכובד ראש, ורק במקרים בהם האינטרס הציבורי גובר על אינטרס ההסתמכות של הפרט. ראו דבריה של כב' השופטת מ' בן פורת בבג"צ 795/79 המועצה האזורית גזר נ' המועצה הארצית לתכנון ולבנייה, פ"ד לו(1) 561, 570 (1981) (להלן: "עניין גזר"):

"הודגש, לדעתי בצדק, כי גם בעניינים מינהליים אין זה רצוי כלל ועיקר, שהאזרח יהיה צפוי על לא עוול בכפו לשינוי החלטה קודמת ... . זוהי סמכות שאין להשתמש בה אלא במקרים כבדי משקל, היינו, כאשר האינטרס הציבורי עדיף בנסיבותיו של המקרה על פני האינטרס של הפרט, שעניינו יידון בהגינות ובבת-אחת ..." ( ההדגשה שלי - י' ו')

עוד נקבע כי ברגיל, נדרש שיתקיים שינוי נסיבות שיהא בו כדי להצדיק דיון מחדש בהחלטה שניתנה והוכרעה. ראו לדוגמה דבריו של כב' השופט ד' לוין בבג"צ 18/82 חברה קדיש"א גחש"א ת"א נ' הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה תל-אביב-יפו, פ"ד לח(1) 701, 717 (1984):

"יודגש וייאמר, כי ההלכה היא, שוועדת תכנון ובנייה מוסמכת לעיין מחדש בהחלטות שנתקבלו על-ידיה ולשנות את עמדותיה עם שינוי הנסיבות. מותר לה לוועדת תכנון ובנייה גם לחזור בה מהחלטה קודמת, שכן עקרון ' מעשה בית הדין' אינו חל על החלטות כאלה" ( ההדגשה שלי - י' ו').

11. נדמה כי שורת ההיגיון והצדק מחייבת שאכן עיון מחדש בהחלטה ייעשה במשורה, בכובד ראש ובמקרים בהם חל שינוי נסיבות, וזאת על מנת להגן כאמור על אינטרס ההסתמכות הלגיטימי של הפרט וציפייתו הסבירה כי החלטת הרשות המינהלית בעניינו היא סופית, ואף כדי למנוע החלטות שרירותיות והשפעה זרה. ראו האמור בעע"מ 1386/04 המועצה הארצית לתכנון ובנייה נ' עמותת נאות ראש העין, סעיף 25 לפסק דינה של כב' השופטת א' פרוקצ'יה (20.5.08):

"חשוב לציין, כי לפרשנות הרחבה בענייננו תורם גם הכלל הבסיסי הנטוע במשפט המינהלי לפיו, בתנאים מסוימים, גוף מינהלי רשאי לעיין פעם נוספת בהחלטה שנתקבלה על ידו, או מטעמו. בדרך כלל, אין לראות בהחלטה מינהלית שנתקבלה משום ' סוף פסוק', שהגוף המינהלי יהא מנוע מלחזור ולעיין בה ( בג"צ 123/64 סאיסנאס טאני קליופי נ' הוועדה המקומית לבנייה ולתכנון עיר, תל-אביב-יפו, פד"י יח(3) 533 (1964); בג"צ 28/74 עזיז שעשע נ' ועדת העררים לענייני מוניות, פד"י כח(2) 652, 656-657 (1974) (להלן: פרשת עזיז)). כלל זה עשוי לחול במקום בו הנסיבות אשר עמדו בבסיס ההחלטה הראשונה נשתנו ( פרשת עזיז, שם, עמ' 658) או כאשר הרשות מבקשת להעריך הערכה חדשה את הנסיבות הקיימות.
...
יש להניח שסמכות כללית זו לא תופעל ביוזמת מוסד התכנון אלא במקרים כבדי משקל, כאשר האינטרס הציבורי בעיון נוסף גובר על פני ערך היציבות והוודאות שבהסתמכות הפרט הנוגע בדבר על החלטה שניתנה על ידי רשות מינהלית..." ( ההדגשה שלי - י' ו').

ואכן, לא אחת אישרה הפסיקה החלטות של רשויות התכנון לשוב ולעיין בהחלטתן נוכח שינוי בנסיבות. ראו למשל עע"מ 8354/04 האגודה לסיוע והגנה על זכויות הבדואים בישראל נ' המועצה הארצית לתכנון ובניה ועדת המשנה לערעורים (25.1.06).

12. אמנם, במקרים בודדים קבעה הפסיקה כי רשות מנהלית רשאית לחזור בה מהחלטתה גם במקרים בהם לא מתקיים שינוי בנסיבות. ואולם, גם החלטה זו כפופה לעקרונות המשפט המינהלי ולרבות לסבירות שיקול הדעת המנהלי, ועליה להתקבל בכובד ראש, תוך איזון ראוי בין אינטרס הציבור לאינטרס הפרט. ראו דבריה של כב' השופטת ד' בייניש בבג"צ 11269/03 כמאל נ' שר המשפטים פ"ד נט(3) 205, 214 (2004) (להלן: "עניין כמאל"):

"סמכותה של הרשות המינהלית לשנות החלטה קודמת או לבטלה צריכה להיות מופעלת בהתאם לעקרונות הכלליים של שיקול-הדעת המינהלי. כך, בין היתר, היא צריכה להיות מופעלת על יסוד שיקולים ענייניים בלבד, ללא הפליה ובאופן סביר ( זמיר [29], בעמ' 1002; בג"ץ 3406/91 בבלי נ' היועץ המשפטי לממשלה ( להלן – פרשת בבלי [5]), בעמ' 10). עם זאת העובדה שמדובר בהחלטה המבטלת החלטה קודמת צריכה להיות מובאת בחשבון בבחינת סבירותה של ההחלטה, אשר צריכה לאזן כראוי בין האינטרס הציבורי שביסוד הביטול לבין הפגיעה שהביטול עלול לגרום לפרט ..."

מן הכלל אל הפרט

13. בענייננו, שוכנעתי כי החלטת יו"ר הוועדה לקיים דיון מחדש נעשתה בלא נימוק כבד משקל כנדרש. הנימוק היחידי, הלאקוני, להחלטת יו"ר הוועדה הוא "ריבוי כמות המתנגדים לבקשה", אלא שנימוק זה לא יכול לעמוד, כשלעצמו, שכן הוא הוא שעמד בבסיס החלטת הוועדה מלכתחילה כי הדיון יתקיים במליאת הוועדה המקומית אף שהסמכות לכך הייתה נתונה לרשות הרישוי בהיותה תואמת את הוראות התוכנית. ראו פרוטוקול הוועדה ממנו עולה כי נוכח ריבוי המתנגדים הוחלט לקיים את הדיון במליאת ועדת ההתנגדות מאחר ו"קיימת רגישות ציבורית בבקשה להיתר והוגשה לה מספר רב של התנגדויות" (נספח ג' לעתירה).

14. יתירה מכך, בהחלטתה מפרטת הוועדה אחד לאחד את כל הנימוקים שהובילו לדחיית כל ההתנגדויות שנ דונו על ידה, כדלקמן:

(-) "הוועדה אינה מקבלת את ההתנגדות לעניין השימוש, מאחר והמוצע בבקשה הינו שינויים פנימיים לרבות הנגשת המבנה לשימוש מועדון חברים ( קלאבהאוס) לשיקום נפגעי נפש בקהילה, במסגרת חוק שיקום נכי נפש בקהילה. המוצע תואם הוראות התב"ע החלה על המקרקעין חד/1001 ג' לעניין התכליות המותרות".
(-) "להתנגדות לשימוש כהוסטל, משיבה הוועדה כי היא אינה מקבלת את ההתנגדות, מאחר ובהתאם לדו"ח פיקוח עדכני, במקום לא לנים וכי השימוש בפועל הינו מועדון לשיקום נפגעי נפש בקהילה הפועל על בסיס יומי בשעות העבודה הרגילות במשרדים".
(-) "להתנגדות למיקום בו מוצע השימוש משיבה הוועדה, כי פגועי הנפש הם בשר מבשרנו ומהווים חלק בלתי נפרד מהחברה והאוכלוסיה בכלל ובהתאם לתקנות לשיוויון זכויות לאנשים עם מוגבלות, יש לשלבם בכל תחומי החיים והחברה. זאת ועוד, מועצת העיר בישיבתה ביום 28/01/15 אישרה אמנה ערונית בה היא מתחייבת כי חדרה תהיה עיר נגישה ואנשים עם מוגלות [כך במקור] בה – אמנה עליה חתמו כל חברי המוצעה [כך במקור] הנוכחית והמהווה הצהרת כוונות של הרשות".
(-) "להתנגדות לעניין מהות השינויים המוצעים בבקשה, משיבה הוועדה כי המוצע הינו שינויים פנימיים לרבות ביצוע הנגשת המבנה כמחוייב עפ"י חוק שוויון זכויות לאנשים עם מוגבלות".
(-) "להתנגדות לעניין החשש בדבר פגיעה בשאר המבנה, הוועדה תחייב את המבקשים להגיש אישור קונסטרוקטור למוצע ובהעדר נימוקים תכנוניים נוספים, מאשרת הוועדה את הבקשה".

עינינו הרואות כי ההתנגדויות שנדונו במליאת הוועדה הקיפו את הסוגיה על כל היבטיה וזוויותיה. הוועדה דנה בכל ההתנגדויות, התייחסה לתוכנן ודחתה אותן באופן ענייני אחת לאחת. במצב דברים זה, תמוהה החלטת יו"ר הוועדה לשוב ולדון בעניין אך נוכח ריבוי ההתנגדויות.

15. לא נעלמה מעיני טענת המשיבים לפיה ניתן לקיים דיון מחדש בהחלטה גם ללא שינוי נסיבות. בעניין זה מבקשים המשיבים להסתמך בעיקר דבריו של כב' השופט א' גרוניס בבג"צ 9717/03 נעלה נ' המנהל האזרחי ליהודה ושומרון (14.6.04), שם נקבע כי "... סטייה מהחלטה מינהלית קודמת יכול שתבוא אף עקב הערכה מחודשת של נתונים קיימים, בלא שינוי נסיבות" (סעיף 4 לפסק הדין).

אדגיש, כאמור לעיל, כי גם באותם מקרים בודדים בהם נכונה הייתה הפסיקה להכיר בהחלטת הרשות לשוב ולהעריך הערכה חדשה את הנסיבות הקיימות ( בלא שינוי נסיבות) חרף הפגיעה באינטרס ההסתמכות של הפרט ובערך היציבות, היה על הרשות לנמק ולהבהיר הבהר היטב מדוע נדרשה היא להערכה מחודשת. עוד יוזכר, כי החלטה של רשות מנהלית לשנות או לעיין מחדש בהחלטה קודמת כפופה היא לעקרונות הסבירות של שיקול הדעת המנהלי ( ראו עניין כמאל). במקרה שלפנינו החלטת הרשות כלל לא נומקה, לא כל שכן, לא הובהר על ידי יו"ר הוועדה מדוע ריבוי המתנגדים - אשר כזכור הוא הוא הנימוק אשר בגינו הוחלט כי הדיון מלכתחילה יתקיים לפני מליאת הוועדה ולא לפני רשות הרישוי - מצדיק הערכה מחודשת.

16. בהביאי בחשבון את מכלול השיקולים הרלוונטיים, שוכנעתי כי יש להעדיף במקרה זה את אינטרס ההסתמכות הלגיטימי של העותרות ואת ערך היציבות, על פני האינטרס הציבורי. אדגיש בהקשר זה כי המשיבים כלל לא הבהירו מהו אותו 'אינטרס ציבורי' אשר הצדיק עיון ודיון נוסף בהחלטת הוועדה, ומדוע בנסיבותיו של המקרה יש להעדיפו על פני אינטרס העותרות " שעניינו יידון בהגינות ובבת-אחת" (עניין גזר עמוד 570 לפסק הדין).

17. אוסיף עוד כי מתן לגיטימציה לרשויות התכנון לשוב ולעיין מחדש בהחלטותיהן בכל עת, ללא כל נימוק ממשי הנראה לעין, עלול להביא - מעבר לפגיעה בערך היציבות ובאינטרס ההסתמכות של הפרט - גם להתנהלות שרירותית וזרה שאינה מתיישבת עם כללי מנהל תקין .

18. והערה לסיום - נדמה כי דווקא השבוע - בו חל היום הבינלאומי לשוויון לבעלי מוגבלויות, ראוי להזכיר לכולנו כי " פגועי הנפש הם בשר מבשרנו ומהווים חלק בלתי נפרד מהחברה ומהאוכלוסיה בכלל ובהתאם לתקנות לשיוויון זכויות לאנשים עם מוגבלות, יש לשלבם בכל תחומי החיים והחברה" (כלשון הוועדה בהחלטתה בנספח ד' לעתירה).

19. בשים לב לכל האמור, יש לקבל את העתירה.
אני מורה על ביטול החלטת המשיבים מיום 21.10.15 לקיים דיון חוזר במליאה.
המשיבים יישאו ביחד ולחוד בהוצאות העותרות בסכום של 10,000 ₪.

ניתן היום, ד' טבת תשע"ו, 16 דצמבר 2015, בהעדר הצדדים.