הדפסה

רע"פ 8655/13 מדינת ישראל נ. עמאר חג' יחיא

פסק-דין בתיק רע"פ 8655/13 בבית המשפט העליון

רע"פ 8655/13

לפני:
כבוד השופט י' דנציגר

כבוד השופטת ד' ברק-ארז

כבוד השופט מ' מזוז

המבקשת:
מדינת ישראל

נ ג ד

המשיב:
עמאר חג' יחיא

בקשת רשות ערעור על פסק-דינו של בית המשפט המחוזי בחיפה מיום 10.11.2013 בעפ"א 63790-10-13 שניתן על ידי כבוד השופט א' אליקים

תאריך הישיבה:
י"א בכסלו התשע"ה
(3.12.2014)

בשם המבקשת:
עו"ד ציון אילוז; עו"ד יעל פרידמן

בשם המשיב:
עו"ד ראיד מחאמיד

פסק-דין

השופטת ד' ברק-ארז:

1. יושב ראש ועדה מקומית לתכנון ולבניה הוציא צו הריסה מינהלי על-פי דרישתו של יושב ראש הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה. האם יושב ראש הוועדה המקומית רשאי שלא לבצע את צו ההריסה במועד הקבוע לכך בחוק? האם הוא רשאי לפנות אל בית המשפט ולבקש את דחיית מועד ביצועו של צו ההריסה או אף את ביטולו? ככל שהדבר אפשרי – מהם הטעמים שבגינם הוא יכול לעשות כן? בנוסף, האם החלטה זו היא החלטה שרשאי לקבל יושב ראש הוועדה המקומית על דעתו הוא בלבד, או שהוא נדרש לנקוט בהליך מינהלי פורמאלי אחר קודם לכן? שאלות אלה, ושאלות נוספות הקשורות בהן, עמדו במרכזה של הבקשה שבפנינו. על חשיבותן אין צורך להכביר מלים, מאחר שהן נוגעות לליבת האכיפה של דיני התכנון והבניה, ובהקשר זה לשמירה על שלטון החוק.

עיקרי התשתית העובדתית וההליכים המשפטיים עד כה

2. ההליך שבפנינו נסב על החלטות הנוגעות לצו הריסה מינהלי המתייחס לעבודות בניה שבוצעו בשטח הנמצא בכניסה לכפר ביאדה (להלן: השטח). שטח זה נמצא בתחום השיפוט של הוועדה המקומית לתכנון ולבניה עירון (להלן: הוועדה המקומית). על השטח, שייעודו חקלאי, נבנו משטח אספלט, סככה, גדרות ורצפות.

3. ביום 10.6.2013 הורה הממונה על המחוז ויושב ראש הוועדה המחוזית לתכנון ובניה מחוז חיפה (להלן, לפי העניין: הוועדה המחוזית ו-יו"ר הוועדה המחוזית) ליושב ראש הוועדה המקומית (להלן: יו"ר הוועדה המקומית) להוציא צו הריסה מינהלי המתייחס לעבודות שבוצעו בשטח בתוקף סמכותו לפי סעיף 238א(ב1)(3) לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 (להלן: חוק התכנון והבניה). בהתאם לכך, ביום 16.6.2013 הוציא יו"ר הוועדה המקומית צו הריסה מינהלי כאמור (להלן: צו ההריסה).

4. ביום 17.6.2013 פנה המשיב, המחזיק בשטח, לבית המשפט לעניינים מקומיים בחדרה בבקשה לבטל את צו ההריסה, בטענה כי הוא שכר את השטח כשהמבנים כבר היו קיימים בו. בקשתו נדחתה בהחלטתו של בית המשפט לעניינים מקומיים מיום 12.8.2013 (בב"נ 34931-06-13, השופטת ט' תדמור-זמיר), שבה נקבע כי צו ההריסה המינהלי יבוצע עד ליום 12.9.2013.

5. צו ההריסה לא בוצע במועד האמור. הטעמים העומדים ביסוד העניין והליכי קבלת ההחלטות הנוגעים לכך עומדים במרכזה של בקשת רשות הערעור שבפנינו. ערב המועד שבו עמד צו ההריסה לפקוע, ביום 12.9.2013, הגישה הוועדה המקומית בקשה לבית המשפט לעניינים מקומיים להארכת המועד לביצועו של צו ההריסה ב-90 יום בשל מה שהוגדר כקשיים שונים בביצועו. על הבקשה היה חתום התובע המייצג את הוועדה המקומית (להלן: התובע של הוועדה המקומית), המוסמך על-ידי היועץ המשפטי לממשלה לייצג את הוועדה המקומית בהליכים לפי פרק י' לחוק התכנון והבניה ופועל בהתאם להנחיותיו (כפי שמורה סעיף 258 לחוק זה). לעומת זאת, יו"ר הוועדה המקומית הגיש הודעה לבית המשפט לעניינים מקומיים לפיה הוא דורש מהתובע המייצג את הוועדה המקומית שלא להגיש את הבקשה להארכת מועד, וזאת מאחר שאין בכוונתו לבצע את הצו אלא להסתפק באכיפה במישור המשפטי. במקביל לכך, המשיב התנגד לבקשה וטען כי לנוכח חלוף הזמן לא ניתן עוד לבצע את צו ההריסה. בהחלטתו מיום 12.9.2013 נעתר בית המשפט לעניינים מקומיים לבקשה באופן חלקי והורה על הארכת המועד לביצועו של צו ההריסה ב-30 יום בלבד.

6. בסמוך למועד שבו עמד לפקוע תוקפו של צו ההריסה במתכונתו המוארכת, פנתה הוועדה המקומית פעם נוספת לבית המשפט לעניינים מקומיים בבקשה להאריך את המועד לביצועו ב-60 יום נוספים (באופן שתאם את משך ההארכה שהתבקשה במקור). גם בקשה זו הייתה חתומה על-ידי התובע המייצג את הוועדה המקומית. הוועדה המקומית ציינה בבקשתה כי בכוונתה לבצע את צו ההריסה ובית המשפט לעניינים מקומיים אף התבקש על-ידה להורות לוועדה המחוזית וליחידה הארצית לפיקוח על הבניה במשרד הפנים לסייע לוועדה המקומית בביצועו. הבקשה התייחסה לטעמים התומכים במתן אורכה נוספת – חג הקורבן שנועד לחול ביום 15.10.2013 והבחירות לרשויות המקומיות שנקבעו ליום 22.10.2013. לצד זאת, צוין בבקשה כי בתקופה שחלפה מאז הוצא צו ההריסה לראשונה, המשיב הוסיף לפעול בנכס ואף החל להפעיל בו עסק. גם הפעם, הודיע יו"ר הוועדה המקומית מצדו כי נותר בעמדתו והחליט שלא לבצע את צו ההריסה.

7. בית המשפט לעניינים מקומיים קיבל את הבקשה ביום 10.10.2013 בהחלטה קצרה שבה נכתב כך: "לאור האמור בבקשה, על נימוקיה, מורה כמבוקש".

8. המשיב הגיש ערעור על החלטה זו לבית המשפט המחוזי בחיפה (עפ"א 63790-10-13, השופט מ' אליקים). בערעורו עמד המשיב על כך שלא היה מקום להאריך את תוקפו של צו ההריסה, בעיקר בשים לב לעמדתו של יו"ר הוועדה המקומית, שהוא הגורם המוסמך שהוציאו מלכתחילה, ועל כן מוסמך גם להחליט לבטלו.

9. בית המשפט המחוזי קיבל את הערעור בפסק דינו מיום 10.11.2013. בפתח פסק דינו ציין בית המשפט המחוזי כי לא היה מקום לכך שהחלטה כה עקרונית כמו דחיית המועד לביצועו של צו הריסה, שלה השלכות על זכות הקניין, תתקבל בהחלטה קצרה ובלתי מנומקת. בנוסף לכך, בית המשפט המחוזי נדרש לעיקרון הגורס כי "הפה שאסר הוא הפה שהתיר". לשיטתו, אם יו"ר הוועדה המקומית, אשר הוציא את צו ההריסה, החליט שלא לבצעו לא ניתן היה עוד לבקש את הארכת תוקפו. בית המשפט המחוזי לא התעלם מקיומה של מחלוקת פנימית בתוך גופי המינהל באשר לצעדים שיש לנקוט כנגד הבניה הבלתי חוקית במקרה זה – אך הוסיף בעניין זה כי "הפיתרון לא צריך להיות על 'גבו' של המערער [היינו, המשיב כאן – דב"א] ועל הוועדה המחוזית למצוא את הפיתרון החוקי בין בדרך של יצירת קשר והגעה להבנה עם יו"ר הועדה המקומית ובין בדרך של הפעלת סמכויות במידה ויש לה כאלה לפי החוק".

בקשת רשות הערעור

10. בקשת רשות הערעור שבפנינו הוגשה על-ידי המדינה, באמצעות מחלקת אכיפת מקרקעין בפרקליטות המדינה. הבקשה נומקה בכך שפסק דינו של בית המשפט המחוזי כלל קביעות עקרוניות בעייתיות בכל הנוגע לאכיפתם של דיני התכנון והבניה, ובהתאם לכך, שהאינטרס הציבורי מחייב דיון בה.

11. בפתח הדיון שהתקיים בפנינו ביום 3.12.2014 הודענו כי אכן אף להתרשמותנו הבקשה מעוררת שאלות עקרוניות בעלות חשיבות ומטעם זה החלטנו על מתן רשות ערעור. בהתאם לכך, המשך הדברים יתייחס לדיון בערעור, להבדיל מאשר לבקשה.

12. המדינה טוענת כי הפעולות שנעשו במקרה זה היו פסולות בכמה מישורים. ראשית, לשיטת המדינה, במישור שיקול הדעת האפשרות לבטל צו הריסה מינהלי שכבר הוצא אמורה להיות מצומצמת מאד ומוגבלת למצבים שבהם התגלו עובדות חדשות. שנית, במישור הסמכות נטען כי לאחר שהוצא צו הריסה מינהלי הסמכות לביצועו – ובכלל זה הסמכות לבטלו או להאריך את תוקפו – נתונה בידי הוועדה המקומית, או בידי הגורמים המקצועיים בוועדה המקומית, ובכלל זה מהנדס הוועדה ומחלקת הפיקוח, ולא בידי יו"ר הוועדה המקומית. בעניין זה המדינה מבקשת להסתמך על סעיף 238א(יא) לחוק התכנון והבניה הקובע כי "בביצוע צו הריסה מינהלי רשאים הועדה המקומית, עובדיה ושליחיה שהסמיכה לכך, לפעול, אף ללא צו של בית-משפט...". סעיף זה אינו מזכיר, כך נטען, את יו"ר הועדה המקומית. המדינה מוסיפה וטוענת כי הגורם המוסמך לייצג את הוועדה המקומית בהליכים המשפטיים הנוגעים לאכיפתו של צו הריסה מינהלי הוא התובע של הוועדה המקומית, שהוסמך לכך על-ידי היועץ המשפטי לממשלה, בהפניה להוראות סעיף 258 לחוק התכנון והבניה, הקובעות, כאמור, כי בהליכים לפי פרק י' ייצג את הוועדה המקומית מי שהוסמך על-ידי היועץ המשפטי לממשלה. על-פי הטענה, מעת שהוצא צו הריסה מינהלי, התובע – ולא יו"ר הוועדה המקומית – הוא זה שרשאי לפנות לבית המשפט בבקשה לביטול הצו או להארכת תוקפו. שלישית, במישור ההליך, נטען כי מכל מקום ביטולו של צו הריסה מינהלי לא יכול להיעשות על דעתו של יושב ראש הוועדה המקומית בלבד, אלא מחייב התייעצות עם הגורמים שהיו שותפים להחלטה על קבלת הצו מלכתחילה. בעניין זה הפנתה המדינה לסעיף 15 לחוק הפרשנות, התשמ"א-1981 המורה כי החלטה המבטלת או מתקנת החלטה קודמת צריכה להתקבל "באותה דרך".

13. מנגד, המשיב סמך ידיו על פסק דינו של בית המשפט המחוזי וטען כי יש לדחות את הערעור. תחילה, ביקש המשיב להעלות טענות כנגד מתן רשות הערעור, בהדגישו כי המחלוקת בין הצדדים היא מחלוקת נקודתית בעניינו של צו הריסה מסוים. בהמשך לכך, ומשניתנה רשות הערעור, הוסיף וטען המשיב כי ללא קשר להתנגדותו הבסיסית לצו ההריסה, הרי שבמישור העקרוני אין להשלים עם פרקטיקה של מתן הארכות מועד לביצועו של צו הריסה מינהלי, אשר מלכתחילה נועד לשמש ככלי אכיפה מהיר ואפקטיבי, על מנת שצו ההריסה לא יהפוך להיות "חרב דמוקלס" התלויה מעל ראשו של בעל הנכס. לטענת המשיב, משבחרה הוועדה המקומית שלא לבצע את צו ההריסה המינהלי במועד המקורי שבו הוא היה תקף, אין כל הצדקה להיענות לבקשתה להארכת מועד תוקפו של הצו. ביחס לנסיבות העניין, הוסיף המשיב וטען כי הבקשות להארכת המועד לביצועו של צו ההריסה לא נתמכו בנימוקים שהצדיקו את קבלתן, ובכלל זה לא הוכח כי היו "קשיים בביצוע הצו" מלבד חילוקי הדעות שהתגלעו בין גורמי האכיפה השונים. המשיב הוסיף על כך, במסגרת השלמת הטיעון שהגיש לאחר הדיון, כי במקרה שבו הוועדה המקומית אינה ממלאת את תפקידיה מורה סעיף 28 לחוק התכנון והבניה שהוועדה המחוזית יכולה לעשות זאת. על כן, כך נטען, יו"ר הוועדה המקומית יכול היה לבטל את צו ההריסה המינהלי, ואם אין הדבר נושא חן מלפני הוועדה המחוזית היא רשאית לפעול. משבחרה הוועדה המחוזית שלא להשתמש בסמכות זו, כך נטען, אין כל סיבה להיענות לבקשות שהוגשו להארכת תוקפו של צו ההריסה.

14. הוצגה בפנינו גם עמדתו של יו"ר הוועדה המקומית (שאינו צד פורמאלי להליך שבפנינו, אולם בהחלטה מיום 29.12.2013 הותר לו להגיש את עמדתו). גם יו"ר הוועדה המקומית סבור כי הבקשה אינה מצדיקה מתן רשות ערעור. על כך הוא מוסיף כי פסק דינו של בית המשפט המחוזי היה מבוסס על הקביעה שהחלטתו של בית המשפט לעניינים מקומיים לא הצביעה על נימוקים המצדיקים את דחיית המועד של צו ההריסה, וכי בקביעה זו אין מקום להתערב.

15. לאחר הדיון שהתקיים בפנינו, הגישה המדינה בקשה להשלמת טיעון. בהחלטתנו מיום 9.12.2014 נעתרנו לבקשה זו.

16. ביום 28.12.2014 הוגשה השלמת הטיעון מטעם המדינה ובמסגרתה היא התייחסה להיבטים משפטיים שונים העולים מהערעור.

17. בעיקרו של דבר, המדינה חוזרת וטוענת כי על דרך הכלל יש חובה לבצע צו הריסה מינהלי וכי רק במקרים "נדירים וחריגים", שבהם לאחר הוצאתו של הצו התגלו נסיבות חדשות שיש בהן כדי להשפיע על האינטרס הציבורי או על ההצדקה בביצועו של הצו, ניתן יהיה לבטלו. החלטה כזו, כך נטען, יכולה להתקבל רק לאחר איסוף המידע המלא בעניין והתייעצות עם כלל הגורמים הרלוונטיים. המדינה אף חוזרת על טענתה כי מעת שהוצא צו הריסה מינהלי הסמכות לביצועו, ובכלל זה לביטולו או הארכת תוקפו, מסורה לוועדה המקומית ולא ליו"ר הוועדה המקומית.

18. בנוסף, המדינה התייחסה לטענה לפיה הפתרון למקרה דנן עשוי להיות טמון בסעיף 28 לחוק התכנון והבניה הקובע כי במקרים שבהם הוועדה המקומית לא קיימה הוראה או דרישה של הוועדה המחוזית, רשאית הוועדה המחוזית לעשות בעצמה את כל הדרוש לביצוע ההוראה או הדרישה. לטענת המדינה, השימוש בסעיף זה ייעשה במקרים קיצוניים, ועל דרך הכלל לא לצורך נקיטתם של הליכי אכיפה, ולכן אין לעשות בו שימוש במקרה שבפנינו.

דיון והכרעה

19. על מנת להתיר את "פקעת" המחלוקות שבפנינו יש להקדים ולבחון את המסגרת הנורמטיבית החלה על הוצאתם וביצועם של צווי הריסה מינהליים, כמו גם על מערכת היחסים בין הגורמים האמונים על אכיפתם של דיני התכנון והבניה באופן יותר כללי.

צו ההריסה המינהלי: תכליתו והסדרתו

20. פרק י' לחוק התכנון והבניה כולל בתוכו שורה של אמצעי אכיפה נגד עבירות תכנון ובניה, הן במישור המשפטי והן במישור המינהלי. נוסף לסמכות לנקוט הליכים משפטיים פליליים בגין עבירות בניה, בשנת 1980 העניק המחוקק לרשויות כלי יעיל ואפקטיבי להילחם בנגע של בניה בלתי חוקית, הוא צו ההריסה המינהלי. צו ההריסה המינהלי נותן בידי הרשות סמכות להרוס מבנה שהוקם בקניינו הפרטי של אדם ללא מעורבות של בית המשפט. מטרתה של סמכות זו היא לחימה בבניה הבלתי חוקית בעודה באיבה על מנת שלא לאפשר התקבעותן של "עובדות בשטח". היא מאפשרת התמודדות מהירה ומעשית של רשויות המינהל עם תופעת הבניה הבלתי חוקית (ראו: רע"פ 5635/93 הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה תל-אביב-יפו נ' עורקבי, פ"ד מח(2) 397, 403 (1994) (להלן: עניין עורקבי); רע"פ 5584/03 פינטו נ' עיריית חיפה, פ"ד נט(3) 577, 588-587 (2005), וההפניות שם (להלן: עניין פינטו); רע"פ 1782/03 הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה משגב נ' סועאד, פסקה 11 (30.12.2004) (להלן: עניין סועאד)).

21. אין חולק כי סמכות זו של הרשות להתערב בקניינו הפרטי של אדם ולהחזיר את המצב במקרקעין לקדמותו – ללא אישור של בית המשפט – מהווה הסדר יוצא דופן. המחוקק, אשר הכיר באופייה הדראסטי של סמכות זו, תחם אותה והכפיף את השימוש בה לתנאים קשיחים שאמורים לשמש ערובה לשמירה על הליך מינהלי תקין (ראו: עניין פינטו, בעמ' 591).

חלוקת הסמכויות בכל הנוגע להוצאתו של צו הריסה מינהלי

22. הוראת החוק המסדירה את הוצאתם וביצועם של צווי הריסה מינהליים והפיקוח על תהליך זה מעוגנת בסעיף 238א לחוק התכנון והבניה המורה, בחלקים הרלוונטיים לדיון שבפנינו, כך:

"(א) הוקם בנין חורג, לרבות ללא היתר או בסטיה מהיתר או מתכנית, או הוחל בהקמתו של בנין כאמור, רשאי יושב ראש הועדה המקומית לצוות בכתב שהבנין, או אותו חלק ממנו שהוקם או הוחל בהקמתו ללא היתר או בסטיה מהיתר או מתכנית, ייהרס, יפורק או יסולק, ובלבד שהוגש לו תצהיר חתום ביד מהנדס הועדה המקומית או מהנדס הרשות המקומית או מהנדס אחר או אדריכל, שאחד מהם הסמיכו לכך המציין כי –
(1) לפי ידיעתו הוקם הבנין ללא היתר או שהבנין חורג ובמה הוא חורג;
(2) לפי ידיעתו לא נסתיימה הקמת הבנין או שנסתיימה לא יותר משישים ימים לפני יום הגשת התצהיר;
(3) ביום הגשת התצהיר, אין הבנין שלגביו מבוקש הצו מאוכלס או שהוא מאוכלס תקופה שאינה עולה על שלושים ימים;
לצו כאמור ייקרא 'צו הריסה מינהלי'.
(ב) היתה הועדה המקומית מועצת רשות מקומית כאמור בסעיף 18 ונתמנה לאותה רשות מקומית יועץ משפטי, לא יינתן צו הריסה מינהלי אלא לאחר התייעצות עמו; היתה הועדה המקומית ועדה למרחב תכנון מקומי כאמור בסעיף 19, לא יינתן צו הריסה מינהלי אלא לאחר התייעצות עם ראש הרשות המקומית שבתחומה מצוי הבנין החורג.
(ב1) (1) ליושב ראש ועדה מחוזית או למי שהוא הסמיכו לכך יהיו הסמכויות הנתונות ליושב ראש ועדה מקומית ולמתכנן מחוז או למי שהוא הסמיך לכך יהיו הסמכויות הנתונות למהנדס ועדה מקומית לענין מתן צווי הריסה מינהליים בתחום המחוז ובתחום מרחב תכנון מחוזי לפי סעיף 12, בשינויים המחוייבים;
(2) לא יתן יושב ראש ועדה מחוזית צו הריסה מינהלי ולא יורה ליושב ראש ועדה מקומית ליתן צו הריסה כאמור בפסקה (3), אלא לאחר התייעצות עם נציג שר המשפטים בועדה המחוזית;
(3) לא יפעיל יושב ראש ועדה מחוזית סמכותו כאמור בפסקה (1), לגבי בניה בתחום שאיננו מרחב תכנון מחוזי כאמור, אלא לאחר שהודיע על כך לשר הפנים ודרש בכתב מיושב ראש הועדה המקומית ליתן צו הריסה מינהלי לגבי אותה בניה, ויושב ראש הועדה המקומית לא עשה כן תוך שבעה ימים מיום המצאת ההודעה לועדה; או, אם נתן צו, הצו לא בוצע תוך ארבעה עשר ימים מיום נתינתו, זולת אם נמנע ביצועו על-פי החלטה של בית משפט; תקופות אלה לא יבואו במניין שלושים הימים האמורים בסעיף קטן (ט);
(4) יושב ראש ועדה מקומית שקיבל הוראה כאמור בפסקה (3) פטור מחובת התייעצות עם היועץ המשפטי של הרשות כאמור בסעיף קטן (ב), ובמרחב תכנון מקומי כאמור בסעיף 19, פטור הוא מחובת התייעצות עם ראש הרשות המקומית שבתחומה מצוי הבנין החורג, אולם חובה עליו להודיעו לפני מתן צו ההריסה המינהלי על הוראה שקיבל כאמור.
...
(ז) (1) הרואה עצמו נפגע על ידי צו הריסה מינהלי רשאי לבקש מבית המשפט את ביטולו, אולם הגשת הבקשה לא תתלה את תקפו של הצו אלא אם כן נתן בית המשפט צו זמני לעיכוב ביצועו של צו ההריסה המינהלי; בית המשפט רשאי לתת צו זמני כאמור במעמד צד אחד אם שוכנע כי הדבר מוצדק בנסיבות הענין, ובלבד שתקפו לא יעלה על 15 ימים, ואולם רשאי בית המשפט, לאחר שקיים דיון במעמד הצדדים, להאריך את תוקפו של הצו הזמני כאמור לתקופות נוספות;
(2) לענין ערעור על החלטת בית המשפט בבקשה כאמור בפסקה (1) דינה כדין צו לפי סעיף 250.
(ח) לא יבטל בית המשפט צו הריסה מינהלי אלא אם הוכח לו שהבניה שבגללה ניתן הצו בוצעה כדין או שביצוע הצו אינו דרוש לשם מניעת עובדה מוגמרת.
(ט) בכפוף לאמור בסעיף קטן (ב1)(3) לא יבוצע צו הריסה מינהלי אם חלפו שלושים ימים מיום הגשת התצהיר כאמור בסעיף קטן (א) או מיום מתן ההחלטה של בית המשפט הדוחה את הבקשה לביטול הצו, אם ניתנה החלטה כאמור, הכל לפי המאוחר; ורשאי בית המשפט להאריך את תקופת 30 הימים, אם ראה כי מן הנכון לעשות כן".

עיון בפרטיו של סעיף זה מלמד על הסמכויות של גופי התכנון השונים בנוגע להוצאתו ולביצועו של צו הריסה מינהלי, כמו גם על המנגנון שנועד לפקח על הליך ביצועו של צו ההריסה המינהלי – הן על-ידי גורמי התכנון עצמם והן על-ידי בתי המשפט. להלן נבחן את פרטיו של סעיף זה בכל הנוגע להסדרת סמכויותיהם של יו"ר הוועדה המקומית ושל יו"ר הוועדה המחוזית.

23. סמכותו של יו"ר הוועדה המקומית – סעיף 238א לחוק התכנון והבניה מפקיד את הסמכות להוציא צו הריסה מינהלי, במקרה הרגיל, בידיו של יו"ר הוועדה המקומית לתכנון ולבניה. עם זאת, הוצאתו של צו הריסה מינהלי על ידי יו"ר הוועדה המקומית מחייבת הליך מוקדם של קבלת חוות דעת מקצועית ושל התייעצות בבעל תפקיד נוסף, אשר זהותו משתנה בהתאם לנסיבות. ברגיל, הוצאתו של צו הריסה מינהלי על ידי יו"ר הוועדה המקומית מחייבת הסתמכות על תצהיר של מהנדס (מהנדס הוועדה המקומית, מהנדס הרשות המקומית או מהנדס או אדריכל אחרים, שהוסמכו לכך) המעיד על כך שהתקיימו התנאים הנדרשים להוצאת צו הריסה מינהלי (כפי שמורה סעיף קטן (א)). בנוסף, כאשר הוועדה המקומית היא מועצת הרשות המקומית והתמנה לוועדה המקומית יועץ משפטי חייב יו"ר הוועדה המקומית להקדים ולהתייעץ גם בו טרם הוצאתו של צו הריסה המינהלי (כפי שמורה סעיף קטן (ב)). במקרים שבהם הוועדה המקומית היא ועדה למרחב תכנון מקומי על יו"ר הוועדה המקומית להתייעץ בראש הרשות המקומית שבתחומה מצוי הבנין החורג (עניין המוסדר אף הוא בסעיף קטן (ב). ראו גם: עניין סועאד). חובת ההתייעצות, במקרים שבהם היא חלה, מבטאת את ההכרה באופיו הפוגעני והדרסטי של צו ההריסה המינהלי (ראו: ע"פ 22/89 עזבה נ' מדינת ישראל, פ"ד מג(2) 592, 596 (1989); עניין סועאד, בפסקה 11; רע"פ 3454/97 דעייף נ' יושב-ראש הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה, חיפה, פ"ד נג(5) 49, 61-59 (1999) (להלן: עניין דעייף)).

24. סמכותו של יו"ר הוועדה המחוזית – בשנת 1987 העניק המחוקק סמכות גם ליו"ר הוועדה המחוזית, או למי שהוא הסמיכו לכך, להוצאת צו הריסה מינהלי (כפי שמורה סעיף קטן (ב1)). סמכות זו נחקקה לאחר שהתברר כי היו מקרים שבהם הוועדה המקומית לא מילאה את התפקיד המוטל עליה ולא הוציאה צווי הריסה מינהליים באופן שמנע את האפשרות להרוס את הבניה הלא חוקית "בזמן אמת" (ראו: עניין דעייף, בעמ' 55). הסמכות שניתנה ליו"ר הוועדה המחוזית בנוגע לבניה בתחום השיפוט של הוועדה המקומית אינה סמכות מקבילה לכל דבר ועניין, אלא "סמכות מחדל", היינו סמכות אשר ניתנת לרשות כתרופה למחדל במילוי תפקידה של רשות אחרת (ראו: עניין דעייף, בעמ' 57; דפנה ברק-ארז משפט מינהלי כרך א' 200 (2010) (להלן: ברק-ארז)). משמעות הדברים היא כי תנאי להפעלת הסמכות להוצאת צו הריסה על-ידי יו"ר ועדה מחוזית, בכל הנוגע לבניה בתחום שאיננו מרחב תכנון מחוזי, הוא פניה בכתב ליו"ר הוועדה המקומית בדרישה להוציא צו הריסה, ואי-ביצועה של הדרישה על ידי יו"ר הוועדה המקומית תוך שבעה ימים (סעיף קטן (ב1)(3)). כאשר יו"ר הוועדה המקומית מוציא את צו ההריסה המינהלי על-פי הוראה שקיבל מיו"ר הוועדה המחוזית פטור יו"ר הוועדה המקומית מחובות התייעצות נוספות, אלא רק מחויב להודיע לראש הרשות המקומית על הצו כאשר מדובר במרחב תכנון מקומי (סעיף קטן (ב1)(4)). במקרה שהצו שהוציא יו"ר הוועדה המקומית לא בוצע בתוך 14 יום (ככל שאי-הביצוע לא התבסס על החלטה שיפוטית) רשאי יו"ר הוועדה המחוזית להוציא צו הריסה מינהלי בעצמו. להשלמת התמונה נציין כי גם יו"ר הוועדה המחוזית כפוף לחובת התייעצות טרם הוצאתו של צו הריסה מינהלי (סעיף קטן (ב1)(2)).

25. ביקורת שיפוטית על צו ההריסה המינהלי – כאמור, צו הריסה מינהלי מוצא מלכתחילה ללא אישור מוקדם של ערכאה שיפוטית. יחד עם זאת, לבית משפט השלום או לבית המשפט לעניינים מקומיים נתונה הסמכות לדון בבקשה לביטולו של צו הריסה מינהלי המוגשת על-ידי מי שרואה את עצמו נפגע מהצו (כפי שמורה סעיף קטן (ז)). על כך יש להוסיף, כי התערבותו של בית המשפט מוגבלת לשני מצבים: אם הוכח שהבניה אשר בגללה ניתן הצו בוצעה כדין או כאשר ביצוע הצו אינו דרוש לשם מניעת עובדה מוגמרת (סעיף קטן (ח)). במרוצת השנים ניתנה פרשנות מרחיבה לכוחו של בית המשפט להתערב בהוצאתם של צווי הריסה מינהליים, במקרים שבהם נפלו פגמים פרוצדוראליים בהליך הוצאתם (ראו למשל: רע"פ 5171/91 ראש עיריית נתניה ויו"ר הוועדה המקומית נ' סמיפור, פ"ד מו(1) 380 (1991); רע"פ 47/92 אבו טיר נ' יושב-ראש הוועדה המקומית – ירושלים, פ"ד מו(1) 699 (1992); עניין עורקבי; ענין דעייף) או במקרים שבהם נפלו פגמים בשיקול דעתה של הרשות המוסמכת, כדוגמת מטרה זרה, היעדר מידתיות, שיקולים זרים, חוסר סבירות והפליה (ראו: עע"ם 3518/02 רג'בי נ' יושב ראש הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה, ירושלים, פ"ד נז(1) 196 (2002) (להלן: עניין רג'בי)). יחד עם זאת הובהר בפסיקה כי היקף הביקורת הנתונה לבית המשפט היא צרה ומוגבלת לאותם פגמים חמורים העלולים להביא בסופו של ההליך להצהרה על בטלותו של צו ההריסה (ראו: עניין רג'בי, בעמ' 197).

26. משך תוקפו של צו ההריסה – עניין נוסף שמוסדר באופן מפורט בסעיף 238א לחוק התכנון והבניה הוא משך הזמן שנקבע לביצועו של צו הריסה מינהלי. סעיף קטן (ט) לסעיף זה מורה כי ברגיל הצו יפקע בתום שלושים יום ממועד הגשת התצהיר של המהנדס המוסמך או מן היום שבו דחה בית המשפט בקשה לביטולו של צו ההריסה המינהלי. עוד מורה הסעיף כי בית המשפט רשאי להאריך תקופה זו אם ראה כי נכון לעשות כן.

27. לסיכום העניין שבפנינו נציין כי הסמכות להוצאת צו הריסה מינהלי נועדה להבטיח אכיפה יעילה של דיני התכנון והבניה. בצד זאת, המדובר בסמכות דרסטית, הפוגעת באופן פוטנציאלי – אמנם משיקולים מוצדקים – בזכויות, ומהווה "מסלול מהיר" לאכיפה. על כן, הוצאתו של צו הריסה מינהלי מבוססת תמיד על הליך התייעצות, שמבטיח קיומה של בקרה מוקדמת. כמו כן, היא נתונה לביקורת שיפוטית. על בסיס זה ניתן לפנות לבחינת השאלות שהוצבו במרכזו של הערעור שבפנינו.

שאלה ראשונה: היקף הסמכות להחליט על ביטול צו הריסה מינהלי או על דחייה של מועד תוקפו

28. מאפייניו ומטרותיו של צו ההריסה המינהלי, שעליהם עמדנו לעיל, מובילים למסקנה כי לאחר שהוצא צו הריסה מינהלי כדין יש לאכפו במהירות. הדבר אמור ביתר שאת באותם מקרים שבהם צו ההריסה המינהלי אף זכה לאישור של בית המשפט (בעקבות הליך שבו ביקש המשיב לבטלו). המהירות הנדרשת בביצועו של צו ההריסה המינהלי נובעת בראש ובראשונה מהאינטרס הציבורי המצדיק מלכתחילה את הוצאת הצו – אכיפתם של דיני התכנון והבניה "בזמן אמת" באופן שלא יאפשר עבריינות בניה באמצעות קביעת עובדות בשטח, שאם לא כן ניתן היה להסתפק בהליכים משפטיים רגילים כנגד בניה בלתי חוקית (ראו והשוו: רע"א 4088/14 בדיר נ' רשות מקרקעי ישראל, פסקה כא (‏2.7.2014)). לצד זאת, החשיבות הנודעת למהירות בביצוע הצו נובעת אף ממערך האינטרסים בין הרשות לפרט הנוגע בדבר, בשים לב לכך שמצב נמשך של צו הריסה מינהלי תלוי ועומד כ"חרב דמוקלס" (ביטוי שאכן ניתן לשאול מן המשיב) אינו מצב תקין במערכת יחסים זו (לחובת ההגינות שחלה על הרשות, ראו באופן כללי: ברק-ארז, בעמ' 276).

29. אם כן, משהוצא צו הריסה מינהלי החלטה על ביטולו או על דחיית המועד של ביצועו אינה אמורה להתקבל בנסיבות רגילות. אי-ביצוע של צו הריסה מינהלי או דחייה נמשכת של ביצועו חותרים תחת המטרה שלשמה הוא הוצא – טיפול מהיר בעבריינות בניה – ומעבירים מסר בעייתי בכל הנוגע לאכיפה ולשלטון החוק. ניתן אפוא לומר שההחלטה לעשות כן צריכה להיות מבוססת על טעמים מיוחדים. המדינה ציינה כי לשיטתה החלטה על ביטולו או דחייתו של צו הריסה מינהלי חייבת להיות מבוססת על "גילוי של עובדות חדשות". דומה שאכן אלה הם פני הדברים במקרה הרגיל. עם זאת, נראה שלא יהיה זה נכון לתחום באופן כה מדוקדק את האפשרות לעשות כן. אנו מבקשים שלא לחסום באופן מוחלט את האפשרות כי יעלו בהמשך מקרים נוספים – אמנם נדירים – שבהם עשויה להיות הצדקה לכך, כמו למשל במקרים שבהם חל שינוי מהותי בנסיבות, ובכלל זה במצב התכנוני באזור. מכל מקום, צריך להיות ברור שדחייה או ביטול של צו הריסה מינהלי הם החריג ולא הכלל. אין להלום מצב שבו אך "מחשבה מחודשת" תוכל לשמש בסיס, בהבל פה, לאי ביצועו או לדחייתו של צו ההריסה המינהלי. אין צריך לומר כי גם אמירה כללית בדבר ההעדפה הנודעת לאכיפה פלילית אינה מהווה טעם מספיק לביטולו של צו הריסה מינהלי שהוצא כדין, מה גם שכפי שציינו לעיל בתחום התכנון והבניה נדרשת אכיפה שאף אינה תלויה בנקיטת הליכים פליליים, ולצורך זה בדיוק הורה המחוקק על האפשרות להוצאת צו הריסה מינהלי (ראו והשוו: רע"פ 4169/12 דן מיחזור בע"מ נ' מדינת ישראל (8.7.2013)).

שאלה שנייה: הגורם המוסמך להחליט על ביטול או שינוי תוקפו של צו הריסה מינהלי

30. שאלה נוספת שמתעוררת במקרה שבפנינו היא מיהו הגורם המוסמך להחליט על ביטול או שינוי תוקפו של צו הריסה מינהלי. בית המשפט המחוזי סבר כי יו"ר ועדה מקומית רשאי להחליט על דעתו שלו בלבד על ביטולו של צו ההריסה מאחר שכאמור "הפה שאסר הוא הפה שהתיר". מנגד, המדינה טענה כי בעוד שהסמכות להוציא את הצו המינהלי מסורה ליו"ר הוועדה המקומית, הרי שהסמכות לבצע את הצו, ובכלל זה לבטלו או להאריך את תוקפו, מסורה לוועדה המקומית, להבדיל מאשר ליו"ר שלה (בהסתמך על סעיף 238א(יא) לחוק התכנון והבניה) או לתובע של הוועדה המקומית (בתור מי שמייצג את הוועדה בהליכים הנוגעים לצו ההריסה).

31. נקודת המוצא לדיון בשאלה זו היא, שברגיל, הסמכות לתת החלטה מינהלית טומנת בחובה גם את הסמכות לשנותה או לבטלה (ראו: סעיף 15 לחוק הפרשנות; ברק-ארז, בעמ' 375-374). האם, לפי עיקרון זה, יו"ר הוועדה המקומית, שהוא הגורם המוסמך להוציא את צו ההריסה המינהלי, הוא גם מי שמוסמך לתקנו או לבטלו, כפי שסבר בית המשפט המחוזי? או שמא צודקת המדינה בטענתה כי חוק התכנון והבניה קובע הסדרים ספציפיים אחרים אשר מהם יש ללמוד כי הסמכות בעניין מוקנית לוועדה המקומית או לתובע מטעם הוועדה המקומית?

32. בכל הנוגע לטענה שהסמכות מוקנית לוועדה המקומית עצמה המדינה מבקשת להסתמך, בין השאר, על סעיף 238א(יא) לחוק התכנון והבניה הקובע כך:

"בביצוע צו הריסה מינהלי רשאים הועדה המקומית, עובדיה ושליחיה שהסמיכה לכך, לפעול, אף ללא צו של בית-משפט, על-פי הסמכויות כאמור בסעיף 211 ובתחום המחוז יהיו לועדה המחוזית כל הסמכויות האמורות, בשינויים המחוייבים".

סעיף זה יש לקרוא לצד הוראותיו של סעיף 211 לחוק התכנון והבניה, שאליו הוא מפנה:

"(א) ציווה בית המשפט על מוסד תכנון לבצע פעולה פלונית, רשאים מוסד התכנון או שליחיו להיכנס למקום שהצו נוגע לו לשם ביצוע הפעולה, להרחיק ממנו כל אדם וחפץ ולנקוט את כל האמצעים, לרבות שימוש בכוח סביר, כדי להבטיח את קיום הצו, ואם חייב בית המשפט בהוצאות הביצוע של הפעולה, רשאי מוסד התכנון לגבותן בדרך שגובים חוב אזרחי.
(ב) נמצאו במקרקעין בשעת ביצוע הפעולה כאמור בסעיף קטן (א) מיטלטלין שהנשפט לא הוציאם, ישמרו אותם מוסד התכנון או שליחיו ורשאים הם למכרם לאחר תקופה סבירה ובלבד שקודם לכן ניתנה הודעה על המכירה לנשפט אם ניתן לאתרו; היו המיטלטלין פסידים – ימכרום מיד; הוצאות השמירה והמכירה יחולו על הנשפט ואם נמכרו המיטלטלין זכאי הוא לדמי המכר בניכוי ההוצאות האמורות".

33. עיון בסעיפים אלה מעלה כי הם אינם מניחים בסיס לטענתה של המדינה בעניין סמכויותיה של הוועדה המקומית. לוועדה המקומית מוקנות סמכויות הנוגעות לביצועו בפועל של צו הריסה מינהלי, כגון כניסה למקום לשם ביצוע הפעולה ושימוש בכוח סביר. עם זאת, הם אינם מקנים לוועדה המקומית סמכות לביטולו או הארכת תוקפו של צו הריסה מינהלי.

34. כאמור, המדינה ביקשה לטעון גם כי לתובע של הוועדה המקומית, אשר מוסמך לייצג את הוועדה המקומית בבית המשפט בהליכים הקשורים לצו המינהלי, יש שיקול דעת עצמאי בנוגע להליכים אלו, וכי משתמעת מכאן החובה לקבל את הסכמתו לכל מהלך של ביטול או שינוי של הצו. טענה נוספת זו התבססה על כך שסעיף 258 לחוק התכנון והבניה מסמיך את התובע של הוועדה המקומית (שהוא כאמור נציגו של היועץ המשפטי לממשלה) לייצג את הוועדה המקומית בהליכים המשפטיים הנוגעים לצו ההריסה המינהלי, וביניהם להליכים הנוגעים לתוקפו.

35. אנו תמימי דעים עם המדינה באשר לחשיבות הנודעת לעמדתו של התובע של הוועדה המקומית ולהגנה על מעמדו העצמאי. עם זאת, אנו סבורים כי המענה למקרה שבפנינו אינו נובע במישרין מן ההכרה בהן, כפי שמוסבר להלן. אכן, לא בכדי הפקיד סעיף 258 לחוק התכנון והבניה את סמכויות האכיפה בתחום התכנון והבנייה בידי תובע שהוא נציגו של היועץ המשפטי לממשלה. בכך, נתן המחוקק ביטוי לחשיבות הנודעת להגנה על האינטרס הציבורי במובנו הרחב בתחום הרגיש של אכיפת דיני התכנון והבנייה, אשר עלול להיות חשוף ללחצים מסוגים שונים. ככל שמדובר בתחום האכיפה הפלילית, אשר מדעיקרא מופקד עליו היועץ המשפטי לממשלה, מסדירות את פעילותם של תובעים אלה הנחיותיו של המשפטי לממשלה, המטעימות את עצמאותו העניינית המלאה. וכך נאמר בהן לעניין זה:

"עורך-דין שהוסמך כבא-כוח היועץ המשפטי לממשלה, כדי שישמש תובע במשפטים פליליים מסויימים מטעם רשות מקומית או ועדה לתכנון ובניה, חייב גם הוא להפעיל שיקול דעת עצמאי בכל מקרה ומקרה. אין הוא כפוף, בתחום התביעה הפלילית, להוראות של ראש הרשות המקומית, או נבחרים אחרים או עובדים בכירים של הרשות, בשאלה אם להגיש כתב אישום במקרה זה או אחר, מה העונש שראוי לתבוע בבית המשפט, אם לחזור מן האישום לאחר שכתב האישום הוגש, וכיוצא בזה" (ראו: "עצמאות התביעה הפלילית" הנחיות היועץ המשפטי לממשלה 4.1001 (התשס"ד). כן ראו: "הסמכת תובעים ברשויות המקומיות ובועדות לתכנון ולבנייה" הנחיות היועץ המשפטי לממשלה 8.1100 (התשנ"ח); בג"ץ 337/85 סיעת ר"ש במועצה המקומית רמת השרון נ' משה ורבין, ראש המועצה המקומית רמת השרון (11.8.1986)).

המוקד של המקרה שבפנינו הוא מעט שונה – ועניינו באכיפה המינהלית של דיני התכנון והבניה. בתחום זה ההחלטה המקורית היא החלטה מינהלית של יו"ר הוועדה המקומית ולא של התובע עצמו, ולכן הפקדת ההחלטה באשר להמשך תוקפו של הצו המינהלי בידי התובע אינה מובנת מאליה. לעמדתו של התובע יש חשיבות, וראוי להטות אוזן לניסיונו המקצועי ולתפיסתו את האינטרס הציבורי, כמי שעוסק באופן יומיומי באכיפתם של דיני התכנון והבניה. בשל כך, ברגיל על יו"ר הוועדה המקומית לתת משקל רב לעמדתו של התובע, וכאשר אינו מקבל את עמדתו – ניתן לצפות שינמק זאת באופן ברור. עם זאת, אנו נוטים לדעה כי סמכות הייצוג שניתנה לתובע של הוועדה המקומית אינה מקנה לו – כשלעצמה – סמכות לקבל החלטה בנוגע לביטולו או שינויו של הצו המינהלי. מכל מקום, המקרה שבפנינו אינו מצריך לקבוע מסמרות בשאלה זו, שכן כפי שנראה להלן סמכותו של יו"ר הוועדה המקומית לביטולו של צו ההריסה ממילא כפופה לאישורו של יו"ר הוועדה המחוזית, שלא ניתנה בענייננו.

36. אם כן, הסמכות לקבל החלטה לביטול או שינוי תוקפו של צו הריסה מינהלי (שהיא כאמור מוגבלת מאד מבחינת הנסיבות שבהן ניתן לעשות כן) נתונה לכאורה למי שהוציא את הצו המינהלי מלכתחילה – יו"ר הוועדה המקומית. עם זאת, כפי שיובהר בהמשך, לאמיתו של דבר, באותם מקרים שבהם הוציא את צו ההריסה על-פי הוראתו של יו"ר הוועדה המחוזית, יו"ר הוועדה המקומית אינו יכול לפעול בעניין זה לבדו, אלא באישורו של יו"ר הוועדה המחוזית. נפנה כעת לפירוט ההליך שעל יו"ר הוועדה המקומית לנקוט לשם הפעלת סמכותו זו.

שאלה שלישית: ההליך לביטול או תיקון של צו הריסה מינהלי

37. אם כן, השאלה המתעוררת בשלב זה היא מהו ההליך שבו מחוייב לנקוט יו"ר הוועדה המקומית בטרם יפעיל את סמכותו לבטל או להאריך את תוקפו של צו הריסה מינהלי, ומהן המגבלות החלות עליו. התשובה שיש לתת לשאלה זו נגזרת מן השילוב בין הוראותיו של סעיף 238א לחוק התכנון והבניה לבין העיקרון הקבוע בסעיף 15 לחוק הפרשנות המורה על כך שתיקון וביטול של החלטה מינהלית צריך להיעשות "באותה דרך".

38. הגישה המקובלת לפרשנותה של החובה לנהוג "באותה דרך" במקרה של שינוי החלטות היא שבמקרה הרגיל (וכל עוד אין "כוונה אחרת משתמעת") על מקבל ההחלטה לנקוט באותה דרך סטטוטורית שבה התקבלה ההחלטה המקורית. בכלל זה, יש לשתף בתהליך קבלת ההחלטה את מי שהייתה חובה לשתפו בקבלתה של ההחלטה המקורית. כך, למשל, כאשר קבלת ההחלטה המקורית הייתה טעונה התייעצות לפי דין, גם שינוי של ההחלטה טעון אותו הליך של התייעצות (ראו: בג"ץ 265/68 אגודת האינג'ינרים והארכיטקטים נ' שר העבודה, פ"ד כג(1) 132 (1969); בג"ץ 512/81 המכון לארכיאולוגיה של האוניברסיטה העברית, ירושלים נ' שר החינוך והתרבות, פ"ד לה(4) 533, 540 (1981); ברק-ארז, בעמ' 380). בדומה לכך, גם במקרה שבו החלטה התקבלה על-פי דרישתו של בעל תפקיד מכוח סמכותו הסטטוטורית, כמו בענייננו, הרי ששינויה טעון אף הוא קבלת הסכמה של אותו גורם. אף קביעה זו נובעת מן הדרישה לכך ששינוי ההחלטה ייעשה באותה דרך סטטוטורית – מאחר שמלכתחילה ההחלטה נוצרה בשל דרישתו של אותו גורם, הרי שממילא הסכמתו מהווה תנאי לשינוייה (ובלבד שאין כוונה אחרת משתמעת מהוראות החוק. ראו והשוו: בג"ץ 170/81 סלמה נ' אניס מחמוד, ראש המועצה המקומית טורעאן, פ"ד לו(2) 433 (1982)).

39. המסקנה המיידית העולה מכאן היא שעל מנת לקבל החלטה על ביטולו של צו ההריסה או על הארכת תוקפו על יו"ר הוועדה המקומית לחזור על אותה דרך שבה התקבלה ההחלטה. בעניין זה יש להבחין בין המקרים שבהם (לפי האמור בסעיף 238א לחוק התכנון והבניה) יו"ר הוועדה המקומית מחויב להוציא את צו ההריסה לאחר התייעצות עם גורמים מסוימים (כפי שפורט לעיל) לבין המקרים שבהם יו"ר הוועדה המקומית מוציא את צו ההריסה על-פי הוראתו של יו"ר הוועדה המחוזית. כאשר ההחלטה המקורית התבססה על התייעצות – שינויה חייב להיעשות בהתייעצות, וכאשר ההחלטה המקורית התבססה על קבלת דרישתו של יו"ר הוועדה המחוזית – שינויה חייב להיעשות על דעתו של האחרון.

40. מסקנה זו מבוססת לא רק על לשונו של סעיף 15 לחוק הפרשנות אלא גם על תכליתו. באופן עקרוני, סעיף 15 לחוק הפרשנות מבטא את הגישה שהחלטה המשנה החלטה מינהלית קודמת אינה חשובה פחות, ולכן מחייבת לנקוט באותם ההליכים הנדרשים לפני קבלת ההחלטה המקורית. באופן ספציפי יותר לענייננו, יש לתת את הדעת על כך, שכאמור לעיל, סמכותו של יו"ר הוועדה המחוזית בהקשר זה היא "סמכות מחדל" – סמכות לפעול כאשר יו"ר הוועדה המקומית אינו מקבל את דעתו, במתכונת שדומה (אם כי לא זהה) לנטילת סמכויות. כוונת המחוקק להכפיף בעניין זה את יו"ר הוועדה המקומית לסמכותו של יו"ר הוועדה המחוזית תסוכל לחלוטין אם נאמר שיו"ר הוועדה המקומית יכול לחזור בו מהוצאת צו ההריסה, מבלי לקבל את הסכמתו של יו"ר הוועדה המחוזית, אשר הצו הוצא מלכתחילה נוכח דרישתו. אין צריך לומר, שכאשר פונה יו"ר הוועדה המקומית ליו"ר הוועדה המחוזית יהיה עליו לפרוס בפניו את מלוא העובדות הרלוונטיות לבקשת האישור, ובכלל זה את עמדתו של התובע של הוועדה המקומית, ככל שזו שונה מעמדתו שלו.

41. חשוב לחזור ולהדגיש, בהקשר זה, כי סעיף 238א(ב1)(4) פוטר את יו"ר הוועדה המקומית מחובת ההתייעצות החלה עליו ברגיל (ביועץ המשפטי של המועצה המקומית או בראש הרשות המקומית, לפי הענין) במקרה שבו צו ההריסה המינהלי מוצא על-פי דרישתו של יו"ר הוועדה המחוזית. הוראה זו מלמדת על החשיבות הנודעת לעמדתו של יו"ר הוועדה המחוזית, ומחזקת את המסקנה לפיה תנאי לביטול או שינוי של צו הריסה מינהלי הוא פנייה ליו"ר הוועדה המחוזית וקבלת הסכמתו.

שאלה רביעית: סמכותו של יו"ר הוועדה המחוזית לפעול לביצועו של צו הריסה מינהלי

42. טענה נוספת שהועלתה במסגרת הדיון הייתה שהפתרון למקרה כמו זה שבפנינו נעוץ בסמכותה של הוועדה המחוזית לפי סעיף 28 לחוק התכנון והבניה להורות לוועדה המקומית לקיים את תפקידיה על פי החוק, כאשר האחרונה אינה עושה כן, ולאכוף בעצמה את דיני התכנון והבניה בשטחה של הוועדה המקומית. לצורך בחינתה של טענה זו יש אפוא להקדים ולהזכיר את נוסחו של סעיף 28 האמור:

"(א) הועדה המחוזית רשאית להורות בכתב לועדה מקומית לעשות את כל הדרוש למילוי התפקידים המוטלים על הועדה המקומית בחוק זה או על- פיו, הן בדרך כלל והן בקשר למקום מסויים.
(ב) לא קיימה הועדה המקומית הוראה או דרישה של הועדה המחוזית מכוח חוק זה, לרבות הוראה בדבר עריכת תכניות והפקעת קרקעות או בנינים, תוך הזמן שקבעה הועדה המחוזית, רשאית הועדה המחוזית, לעשות בעצמה את כל הדרוש לביצוע ההוראה או הדרישה על- חשבון הועדה המקומית ובמקומה ולגבות את ההוצאות ממנה; לענין זה יהיו לה כל הסמכויות של הועדה המקומית, ומה שתעשה יראו כאילו נעשה על- ידי הועדה המקומית".

43. נקדים ונאמר כי בחינת השלכתו של סעיף זה על ענייננו תלויה, קודם כול, במסקנה שאליה הגענו, היינו שביטולו של צו ההריסה לא היה תקף (שאם לא כן – ממילא אין צו שעל הוועדה המקומית לקיים). מבחינה זו, סעיף 28 לחוק התכנון והבניה אינו הבסיס להכרעה בענייננו, אלא יכול לשמש רק כמשלים לה. על כך יש להוסיף, כי קיימים טעמים נוספים שלא להעמיד את סעיף 28 האמור במרכז הדיון. ראשית, כבר נקבע בפסיקתו של בית משפט זה שסמכותה של הוועדה המחוזית לפעול מכוח סעיף 28 לחוק התכנון והבניה תיעשה במקרים נדירים וחריגים, על מנת להימנע מהפיכתה לתחליף בפועל של הוועדה המקומית (ראו: בג"ץ 10202/01 ארגון סוכנים ובעלי תחנות הדלק בישראל נ' היועץ המשפטי לממשלה, פ"ד נז (5) 713, 719 (2003); ע"א 1661/09 ‏שינברגר נ' הועדה המקומית לתכנון ולבניה פתח תקוה, פסקה 38 לפסק דינו של השופט י' עמית (27.10.2011); עע"ם 8518/11 הוועדה המחוזית לתכנון ובניה נ' אליודן חברה לבניין בע"מ, פסקה 24 (4.2.2013); עע"ם 2219/10 יו"ר הוועדה המקומית לתכנון ובניה אבו בסמה נ' עמותת רגבים, פסקה 14 (26.5.2013)). שנית, וחשוב יותר, בענייננו, קיימת נורמה ספציפית המספקת פתרון ישיר לבעיה שבפנינו – סמכותו של יו"ר הוועדה המחוזית להוציא צו הריסה מינהלי בעצמו במקרה שבו צו ההריסה שהוצא על-ידי יו"ר הוועדה המקומית לא בוצע (כפי שמורה סעיף 238א(ב1)(3) לחוק התכנון והבניה).

44. בנסיבות העניין יו"ר הוועדה המחוזית לא הפעיל את סמכותו על-פי סעיף 238א(ב1)(3) לחוק התכנון והבניה הנזכר לעיל. עם זאת, במבט הצופה פני עתיד נוסיף, גם אם למעלה מן הצורך, כי יושבי הראש של הוועדות המחוזיות ייטיבו לנהוג אם יעשו שימוש בסמכות זו במקרה שבו לא מבוצעים צווי הריסה מינהליים שהוצאו לדרישתם. הפעלת סמכותו של יו"ר הוועדה המחוזית במקרים מעין אלה מתיישבת עם הרציונאלים שבבסיס הוצאתו של צו ההריסה המינהלי – טיפול מהיר בהפרה של דיני התכנון והבניה. בכך, אין כמובן כדי להפחית במאומה מאחריותם של הוועדה המקומית ויושב הראש שלה לביצועו של צו הריסה.

מן הכלל אל הפרט

45. הדיון שבפנינו חשף תמונה מטרידה בכל הנוגע להתנהלותו של יו"ר הוועדה המקומית באכיפה של צו הריסה מינהלי. בכל הנוגע למישור שיקול הדעת, יו"ר הוועדה המקומית לא הצביע על כל שיקול של ממש המצדיק את ביטולו של צו ההריסה. כפי שציינו לעיל, אמירה כללית בדבר העדיפות הנודעת לנקיטתו של הליך משפטי פלילי אינה מהווה טעם מספיק לכך. כבר מטעם זה, החלטתו של יו"ר הוועדה המקומית שלא לאכוף את צו ההריסה המינהלי אינה יכולה לעמוד. יתרה מכך, יו"ר הוועדה המקומית החליט לפעול בעניין זה מבלי לפנות לקבלת אישורו של יו"ר הוועדה המחוזית, שהצו הוצא על-פי דרישתו. ברי, כי בנסיבות אלה צו ההריסה המינהלי לא בוטל. באופן עקרוני, הוא עומד על כנו, ולוועדה המקומית קמה החובה לאוכפו במהירות האפשרית.

46. זאת ועוד, הוועדה המקומית אף לא הצביעה על כל טעם שמלכתחילה הצדיק את הארכת תוקפו של צו ההריסה המינהלי. כאמור לעיל, הארכת תוקפו של צו הריסה מינהלי תיעשה במקרה שבו התגלו עובדות חדשות או חל שינוי מהותי בנסיבות. כפי שציין אף בית המשפט המחוזי, חילוקי דעות בין גורמי המינהל השונים אינם מצדיקים, כשלעצמם, הארכת תוקפו של צו הריסה מינהלי.

47. בשים לב לכל אלה, בהתחשב באינטרס הציבורי באכיפתו של צו האכיפה ובמאבק הנמשך בהפרות של חוק התכנון והבניה, ולא כל שכן הפרות שעניינן פעילות מסחרית אסורה במקומות שלא יועדו לכך, אנו מורים כי צו האכיפה המינהלי תקף וכי תוקפו יהיה עד 30 יום מיום מתן פסק דיננו. אין צריך לומר שעל הוועדה המקומית לפעול בפרק זמן זה לאכיפתו, בתוקף אחריותה החוקית לכך.

48. אם כן, הערעור מתקבל בזאת. באשר להוצאות המשפט נציין כי בית משפט זה הכיר בחשיבות הנודעת לחיוב בהוצאות בתיקים הנסבים על המאמץ האכיפתי בכל הנוגע למאבק בעבירות של תכנון ובניה, חרף ההיבט הפלילי שלהם, וזאת בשל אופיין של עבירות אלה "שכל כולן רווח כלכלי לעובריהן" (ראו: רע"פ 5399/10 סלאמה נ' מדינת ישראל, פסקה א' לחוות דעתו של השופט (כתוארו אז) א' רובינשטיין (29.11.2010). ראו גם: רע"פ 567/09 אבו חיט נ' מדינת ישראל (32.2.2009)). על כך יש להוסיף, כי לכאורה היה מקום להשית הוצאות כאמור הן על המשיב והן על יו"ר הוועדה המקומית, שתמכו בעמדה כי יש לבטל את צו ההריסה. אולם, מכיוון שהוועדה המקומית עצמה לא תמכה בעמדה זו ומאחר שהשתת הוצאות אישיות על בעל תפקיד ציבורי היא צעד יוצא דופן, נסתפק במקרה זה בהשתת הוצאות משפט על המשיב. אנו מורים כי המשיב ישלם למדינה הוצאות משפט בסך של 40,000 שקל.

ש ו פ ט ת

השופט י' דנציגר:

אני מסכים.

ש ו פ ט

השופט מ' מזוז:

אני מסכים.

ש ו פ ט

הוחלט כאמור בפסק דינה של השופטת ד' ברק-ארז.

ניתן היום, ‏כ"ז בסיון התשע"ה (‏14.6.2015).

ש ו פ ט
ש ו פ ט ת
ש ו פ ט

_________________________
העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 13086550_A07.doc עכ
מרכז מידע, טל' 077-XXXX333 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il