הדפסה

רע"א 4981/16 עיריית עכו נ. רמת טבעון - נוף עכו בע"מ

החלטה בתיק רע"א 4981/16

בבית המשפט העליון

רע"א 4981/16

לפני:
כבוד השופט נ' הנדל

כבוד השופט א' שהם

כבוד השופט ג' קרא

המבקשת:
עיריית עכו

נ ג ד

המשיבות:
1. רמת טבעון - נוף עכו בע"מ

2. מי עכו בע"מ

בקשת רשות ערעור על החלטת בית המשפט המחוזי בחיפה בע"א 45067-03-16

בשם המבקשת: עו"ד כנרת הדר
בשם משיבה 1: עו"ד דרור שאול
בשם משיבה 2: עו"ד צפריר סלומון

פסק דין

השופט נ' הנדל:

1. מונחת בפניי בקשה למתן רשות ערעור על פסק דינו בית המשפט המחוזי בחיפה (ע"א 45067-03-16, כבוד השופט ד"ר מ' רניאל), בגדרה התקבל ערעור שהגישה משיבה 1 על פסק דינו של בית משפט השלום בחיפה (ת"א 34364-01-15, כבוד השופט ע' רוזינס). בית המשפט המחוזי קבע, בניגוד להכרעת בית משפט השלום, כי תביעתה של משיבה 1 לא התיישנה, ומשכך תמשיך להתברר בפני בית משפט השלום לגופו של עניין.

במוקד הבקשה למתן רשות ערעור שבפניי ניצבת השאלה האם סעיף 114(ב) לחוק המים התשי"ט-1958 (להלן: החוק או: חוק המים), קובע תקופת התיישנות של שנה להגשת תביעה להחזר או ניכוי תשלום מים ששולם ביתר – וזאת אף במקרה בו תשלום היתר נבע מסיווג שגוי של נכס.

2. ומכאן לעובדות הצריכות לענייננו. ברקע להליך, תביעה שהגישה משיבה 1, חברה המחזיקה בנכס המשמש כבית-אבות סיעודי, נגד המבקשת (להלן גם: העירייה) ונגד משיבה 2 (להלן גם: תאגיד המים) להחזר תשלומי יתר ששילמה עבור מים שסופקו לה. לטענת משיבה 1, המים נגבו לפי תעריף של "מוסד ציבורי" בעוד היה עליהם להיגבות בתעריף של "בית חולים" – ועל כן היא זכאית להחזר. יוער כי המים סופקו למשיבה 1 על ידי העירייה החל מתאריך 1.10.2008 ועד לתאריך 1.3.2010; ועל ידי תאגיד המים מאז ועד לתאריך 31.12.2011.

בית משפט השלום דחה את התביעה נגד המבקשת, תוך שקיבל את טענתה כי התביעה נגדה התיישנה, בהתאם לסעיף 114(ב) לחוק המים. נקבע כי בסעיף זה קבועה תקופת התיישנות של שנה אחת בלבד מיום התשלום. משכך, בענייננו, מכיוון שמשיבה 1 הגישה את תביעתה כלפי המבקשת בראשית שנת 2015 – למעלה מ-4.5 שנים לאחר שחלפה תקופת השנה הקבועה בחוק – הרי שהתביעה התיישנה.

בנמקו את החלטתו, ניתח בית משפט השלום את סעיף 114(ב) לחוק בפירוט, תוך התייחסות למובנו הלשוני, השוואתו לסעיפים בחוקים אחרים ובחינת תכליתו – אף בהקשר הרחב של חוק המים. במסגרת זו, טענות שונות שנטענו על ידי משיבה 1 (במעמדה כתובעת) ביחס לפרשנות המילולית של הסעיף האמור – נדחו. כך למשל, נדחתה הטענה לפיה סעיף 114(ב) לחוק, הנוקט בלשון "מי ששילם לספק דמי מים למעלה מן הקבוע בתעריף...", חל כאשר התביעה תוקפת את התעריף עצמו, אך לא במקום בו נתקף סיווג הנכס. לעניין זה, קבע בית המשפט כי כל טענה לתשלום יתר, גם אם על פי תעריף "שגוי" בגין סיווג הנכס, נכנסת בגדר "למעלה מן הקבוע בתעריף". עוד נקבע כי אף תביעה בעילת רשלנות חוסה תחת התקופה הקבועה בסעיף 114(ב) לחוק, בפרט באשר לא הוגבלו במסגרתו עילות לדרישת החזר תשלום.

בית המשפט המחוזי, קיבל ערעור שהגישה משיבה 1 על פסק דינו של בית משפט השלום. נקבע, כי סעיף 114(ב) לחוק אינו חל על תביעה להחזר עקב חיוב לא נכון. במקרה כזה, חלה תקופת ההתיישנות הכללית הקבועה בחוק ההתיישנות, התשי"ח-1958 (להלן: חוק ההתיישנות), דהיינו 7 שנים, אשר לא חלפו בענייננו. בנמקו את החלטתו, הסביר בית המשפט המחוזי כי בית משפט השלום לא דן בכך שהסעיף עוסק בהחזר תשלום ביתר לפי תעריף נכון – וזאת במובחן מחיוב לפי תעריף לא נכון, שגרם לתשלום יתר. נקבע כי פגיעה בזכות הקניין של משיבה 1 אינה יכולה להיעשות ב"פרשנות דחוקה", המכניסה תביעה להחזר תשלום בגין חיוב לא נכון – תחת כנפיו של סעיף העוסק בהחזר תשלום יתר אל מול התעריף הנכון. זאת, בפרט כאשר הסעיף חוסה תחת סימן ופרק העוסקים בדמי מים. עוד הוסבר כי ספק אם סעיף 114(ב) לחוק עוסק בהגשת תביעה והתיישנותה - אלא בדרישה להחזרת עודף או ניכוי העודף.

3. עיקר טענת המבקשת בבקשה שבפניי, היא כי יש לאמץ את פרשנות בית משפט השלום לעניין סעיף 114(ב) לחוק, כך שייקבע כי התביעה נגדה התיישנה. המבקשת סמכה על עיקרי נימוקיו של בית משפט השלום, תוך שהדגישה כי חוק המים נועד להוות מסגרת נורמטיבית מקיפה המסדירה את כל ענייני משק המים, באופן התורם ליציבותו. בהתאם, כך לשיטתה, בהוראת סעיף 114(ב) נקבע מועד התיישנות מקוצר – במטרה לקדם וודאות ולמנוע הגשת תביעות שנים לאחר מעשה. לעמדת המבקשת, קיימת הצדקה למתן רשות ערעור במקרה דנא, באשר המחלוקת מושא הבקשה חורגת מעניינם הפרטני של הצדדים, וקיימות הכרעות סותרות בפסיקת בתי המשפט דלמטה בנוגע אליה.

מן העבר השני, משיבה 1 מאמצת את נימוקיו של בית המשפט המחוזי. לשיטתה, לא היה מקום לסלק את תביעתה על הסף מבלי לאפשר לה לנסות ולהוכיח אותה, ובפרט באשר סיכוייה גבוהים להערכתה. לעניין סעיף 114(ב) לחוק המים, טוענת משיבה 1 כי סעיף זה אינו עוסק בהתיישנות – אלא מהווה מעין סעיף "התגברות" שנועד לאכוף את תעריפי המים שקבעה מועצת הרשות הממשלתית (להלן: מועצת הרשות או: המועצה), וזאת על אף האמור בכל הסכם שנחתם בין צרכן לספק. בהקשר זה, סומכת משיבה 1 ידיה על כך שבדברי ההסבר בהצעת חוק המים התשי"ח-1957, ה"ח 326, אין התייחסות מפורשת לתקופת ההתיישנות שנקבעה בסעיף 81(א) לחוק המים דאז. עוד לטענתה, ככל שייקבע שכפות המאזניים לגבי תכלית החקיקה מעויינות, על הפרשנות להיות לטובתה, בפרט לאורו של סעיף 3 לחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו. בנוסף, משיגה משיבה 1 על ההשוואה שערך בית משפט השלום בין סעיף 114(ב) לחוק המים לבין סעיפי חוק אחרים המגבילים את התקופה לדרישת החזרי תשלום מרשויות המדינה.

יוער, כי בכל הנוגע למשיבה 2, בית משפט השלום דחה את הטענות שהעלתה בכתב ההגנה לסילוק התביעה נגדה על הסף. משכך, בבקשה שהגישה במסגרת הליך זה, טענה כי המחלוקת נשוא הערעור נוגעת אך למבקשת ולמשיבה 1. אכן כך הוא המצב, ומשכך דיוננו יתמקד בטענות ביחס למשיבה 1.

דיון והכרעה

4. לאחר עיון במכלול חומר שהונח בפניי, החלטתי לדון בבקשה כאילו ניתנה רשות ערעור והוגש ערעור על פיה. נחה דעתי כי השאלה המצויה במוקד הבקשה היא שאלה משפטית, בעלת השלכה רחבה החורגת מעניינם של הצדדים (רע"א 103/82 חניון חיפה נ' מצת אור, פ"ד לו(3) 123, 128 (1982)). לכך אוסיף, כי הצורך בהבהרת הדין מקבל משנה תוקף לאור אופייה של טענת ההתיישנות, שאחד הטעמים העומדים ביסודה הינו הצורך בוודאות. את הדרך יש להתוות באופן ברור ונהיר ככל שניתן, באופן שישרת התדיינויות עתידיות.

5. בבואנו ללבן את השאלה שבמחלוקת, נתחיל את דרכנו הפרשנית בתחנה הראשונה – היא לשון הסעיף. סעיף 114(ב) שוכן בגדרו של סעיף 114 לחוק המים, אשר זו לשונו:
כוחו של תעריף
114. (א) קבעה מועצת הרשות הממשלתית תעריף לדמי מים, לא יספק ספק מים אלא בהתאם לתעריף שנקבע.
(ב) מי ששילם לספק דמי מים למעלה מן הקבוע בתעריף רשאי, תוך שנה מיום התשלום, לדרוש החזרת העודף או לנכותו מן המגיע ממנו לספק, על אף האמור בכל הסכם.
(ג) נעשה הסכם בין ספק לצרכן לפני קביעת תעריף על תשלום דמי מים למטה מן הקבוע בתעריף, רשאי הספק לשנות את ההסכם בהתאם לתעריף.

מנקודת המבט הלשונית – דומה אפוא כי התשובה לשאלה שבמחלוקת ברורה. סעיף 114(ב) מתייחס למי ששילם דמי מים "למעלה מן הקבוע בתעריף". אין בסעיף כל התייחסות לשאלה מדוע שולמו דמי מים למעלה מן הקבוע בתעריף. עולה, כי די בעצם התקיימותה של חריגה מהתעריף. דהיינו, בכל מקום בו צרכן שילם דמי מים למעלה מן הקבוע בתעריף שאותו היה עליו לשלם – בין אם משום קביעת חיוב בסיווג שגוי או מסיבה אחרת – רשאי הוא לדרוש החזר או לנכות את העודף מן המגיע לספק בתוך שנה בלבד מיום התשלום.

להשלמת הבחינה הלשונית, יש להעיר כי על אף שהמילה "התיישנות" לא נזכרת בסעיף 114(ב) לחוק – ברור כי מבחינה מהותית, נקבעה בגדרו תקופת התיישנות. כך, הסעיף נוקט בתקופת זמן ברורה ומוגדרת, התחומה לשנה אחת מיום התשלום. עולה כי עניין לנו בהסדר התיישנות ספציפי ברור ומפורש. הסדר זה מוחרג מחוק ההתיישנות, בהתאם לסעיף 27 לחוק זה, לפיו: "אין חוק זה בא לפגוע בתקופת ההתיישנות הקבועה לענין פלוני בדין אחר, אלא אם נאמר כך במפורש בחוק זה...".

זה גם המקום להתייחס, במסגרת הפרשנות הלשונית, לנימוק בית המשפט המחוזי לפיו "ספק אם הסעיף עוסק בהגשת תביעה ובהתיישנות תביעה, אלא בדרישה ובניכוי". דהיינו, כי הסעיף חל על דרישת החזר או ניכוי – אך לא על הגשת תביעה לבית המשפט. לא מצאתי לקבל פרשנות זו. אמנם, סעיף 114(ב) אינו נוקט במילים "הגשת תביעה" מפורשות, אך דומה שאין היגיון כי בפניה בדרישה לספק תחסם הדרך בחלוף שנה – ובאותה הנשימה מסלול הגשת תביעה לבית המשפט יוותר פתוח. נראה כי פרשנות כזו, תרוקן במידה רבה את התקופה שנקבעה בסעיף מתוֹכן. יטען הטוען, כי באשר ההתיישנות דיונית היא ואינה מהותית, הרי שייתכן מצב בו הנתיב הדיוני ייחסם בנתיב האחד (ובענייננו, פניה בדרישה לספק), אך הזכות המהותית תעמוד ותידרש בנתיב אחר (ובענייננו, הגשת תביעה). בהקשר זה אבהיר כי סעיף 114(ב) אינו מפנה את המשלם לדרך בירור או מסלול שיפוטי מסוים, אשר רק במסגרתו תחול תקופת התיישנות של שנה. לחלופין, נוקט הסעיף בלשון כללית – "לדרוש החזרת העודף או לנכותו מן המגיע ממנו לספק". מכאן, ברי כי אף תחולת ההסדר הקבוע בו כללית היא – ונוגעת אף להגשת תביעה.

6. ומהניתוח הלשוני של סעיף 114(ב) נפנה לתחנה השנייה, בגדרה נרחיב המבט קמעה, ונבחן את סעיף קטן 114(ב) בסביבה בה הוא מצוי: סעיף 114 בכללותו, וסימן א' לפרק הרביעי לחוק המים.

עיקר השאלה שתבחן במסגרת זו, היא האם - לאורם של יתר ההסדרים בחוק המים – סעיף 114(ב) חל גם על מצב של חיוב שגוי בגין סיווג לא נכון של הצרכן.

על מנת להתמודד כראוי עם טענת "התעריף השגוי", יש צורך בשלב זה להבהיר את ההבחנה בין תעריף המים לבין החיוב, לאור ההסדרים הקבועים בפרק הרביעי לחוק. עניינו של הפרק הרביעי לחוק המים הינו ב"דמי מים", המוגדרים לעניין הפרק כ"מחיר המים וכל תמורה אחרת בקשר להספקת מים" (סעיף 109 לחוק). סימן א' לפרק, עוסק ב"פיקוח על דמי המים", וההוראות בו נוגעות לחישוב עלויות ולקביעת תעריפי מים. סעיף 111 לחוק המים קובע כי מועצת הרשות הממשלתית תקבע כללים לחישוב עלות המים, וסעיף 112 לחוק מסדיר את קביעת תעריפי דמי המים באותם הכללים. סעיף 112 אף מגביל את התעריפים במקרים מסוימים כגון לגבי בתי חולים, בתי מרחץ או מקוואות. סעיף 113 לחוק קובע כי לפני קביעת התעריף לדמי המים, תיתן מועצת הרשות הממשלתית אפשרות לספקים ולצרכנים להשמיע טענות והצעות בנושא.

בענייננו הכללים הרלוונטיים שנקבעו מכוח סעיף 111 לחוק הם כללי המים (תעריפי מים שמספקים ספקים מקומיים), תשנ"ד- 1994 (להלן: כללי המים) אשר בהם נקבעו התעריפים השונים בין היתר על בסיס סיווגו של הצרכן. כך למשל בהמשך לאמור לעיל, סעיף 4(2) לכללים קובע את התעריף עבור בתי חולים. יוער, כי כללי המים כונו בעבר תקנות המים (תעריפים למים ולרשויות מקומיות) התשנ"ד-1994; ראו לעניין זה ספרם של עפר שפיר ונטלי שמואלי מעודי תאגידי מים וביוב, בעמ' 58-57 ובעמ' 845-842 (2012) (להלן: שפיר ושמואלי-מעודי תאגידי מים וביוב).

עולה כי תעריף המים הינו למעשה "מחירון" אשר נקבע בכללים מכוח חוק המים, ואינו מתייחס לצרכן ספציפי. לצד זאת, החיוב הינו "החשבון" אותו מקבל הצרכן על פי צריכת המים הספציפית שלו ועל פי סיווגו בהתאם לתעריף המים שנקבע בכללים. מכאן יוצא שבענייננו לא היה מדובר בתעריף שגוי, אלא בחיוב שגוי לכאורה, כאשר המשיבה 1 סווגה לטענתה שלא כדין כ"מוסד ציבורי" ולא כ"בית חולים". סיווג זה השפיע על החיוב שקיבלה והביא לכך שלטענתה שילמה יותר מהחיוב הנכון שהיה צריך להיקבע עבורה. בצורה קונקרטית יותר, חשבון המשיבה בנוי על התעריף של מוסד ציבורי. התעריף בחישוב אכן התעריף הנכון עבור מוסד ציבורי. בנקודה זו אין מחלוקת בין הצדדים. אלא שלטענת המשיבה הסיווג הנכון הוא בית חולים ולא מוסד ציבורי. בעניין זה נעוצה הסתייגותה ומבקשת היא לדון בה לגופה.

על פי הבחנה זו, לשון סעיף 114(ב) "מי ששילם לספק דמי מים למעלה מן הקבוע בתעריף" כוללת בתוכה גם חיוב שגוי שבגינו שולמו דמי מים למעלה מהקבוע בתעריף.

להשלמת התמונה, יצוין כי פרט לחוק המים, סמכויות המועצה לקביעת תעריפים מעוגנות כיום אף בחוק תאגידי מים וביוב התשס"א-2001 (להלן: חוק תאגידי מים). ההבחנה בין החוקים היא שבעוד חוק תאגידי מים עוסק בקביעת כללי חישוב עלות השירותים וקביעת תעריפים שישולמו לתאגידי המים (ראו סעיפים 101 ו-102), חוק המים מסמיך את המועצה לקבוע תעריפים שישלמו הצרכנים ליתר הספקים. יצוין כי קביעת ההסדר המקביל בחוק תאגידי מים, נעשתה כחלק מרפורמת משק המים והביוב בישראל, אשר במסגרתה, נערך שינוי מבני במשק המים והביוב, במטרה להעבירו לאחריות תאגידים פרטיים, תחת הרשויות המקומיות (לסקירה רחבה על אודות הרפורמה וקביעת התעריפים ראו בג"ץ 10541/09 יובלים ש.ד.י. בע"מ נ' ממשלת ישראל (5.1.2012), וכן בג"ץ 1195/10 מרכז השלטון המקומי נ' הרשות הממשלתית למים ולביוב (13.11.2014) (להלן: עניין מרכז השלטון המקומי); כן ראו שפיר ושמואלי מעודי תאגידי מים וביוב, ובפרט פרק 18 לספר.

בשלב זה בסקירתנו את עיקרי סימן א' לחוק - מגיעים אנו לסעיף 114, שכותרתו, המעידה על תוכנו, היא "כוחו של תעריף". סעיף קטן 114(א) קובע כי משקבעה מועצת הרשות הממשלתית תעריף לדמי מים "לא יספק ספק מים אלא בהתאם לתעריף שנקבע". למעשה, מעניק סעיף 114(א) לתעריפי המועצה כוח מחייב, המעוגן בחוק כלפי הספקים. כפי שהוסבר בעבר:

"וזאת יש לדעת: לתעריפים הנקבעים על-ידי שר החקלאות [וכיום – המועצה] כוח מחייב על-פי החוק. סעיף 114(א) לחוק קובע, כי משעה שקבע השר תעריף, חייב ספק המים למכור מים בתעריף שנקבע"
(בג"ץ 2632/94 דגניה א', אגודה חקלאית שיתופית בע"מ נ' שר החקלאות, פ''ד נ(2) 715, בפסקה 3 לפסק דינו של השופט ת' אור (1996). עוד ראו ע"א 2359/14 מקורות חברת מים בע"מ נ' קיבוץ אור הנר, בפסקה 10 לפסק דינו של השופט ע' פוגלמן (25.2.2016)).

מיד בסמוך לסעיף 114(א), כאמור מצוי סעיף 114(ב) המתווה, כאמור, את דרך הפעולה של מי ששילם לספק דמי מים "למעלה מן הקבוע בתעריף". ודוק, בתעריף.

משהובילה אותנו הדרך עד להנה, ונפרסו ההסדרים שבקרבם שוכן סעיף 114(ב) לחוק המים, נשוב לשאלה העומדת לפתחנו. כאמור, הטענה שעמדה במרכז תביעתה של משיבה 1 נגד המבקשת, הייתה כי נגבו ממנה תשלומי מים ביתר, בשל סיווגה כ"מוסד ציבורי" ולא כ"בית חולים". את טענתה זו ביססה משיבה 1 בפני בית משפט השלום על התעריף שנקבע לבתי חולים בסעיף 4(2) לכללי המים.

כללי המים האמורים – וזו הנקודה המרכזית לענייננו – נקבעו מתוקף הסמכות לקביעת תעריפים בסעיף 112 לחוק המים. צא ולמד, כי החיוב על פי סיווג כ"בית-חולים" נקבע על בסיס התעריפים שנקבעו מכוח סימן א' בפרק הרביעי לחוק המים. על פי ההבחנה שערכנו לעיל בין תעריף לחיוב, כאשר הסיווג מוטעה הדבר משפיע על החיוב בהינתן כי התעריף הינו מחירון קבוע עבור כל הצרכנים. לכן, מתחזקת המסקנה כי סעיף 114(ב), העוסק בתשלום למעלה מן התעריף – חל גם על מקרה בו הצרכן שילם לפי חיוב גבוה יותר בשל סיווג שגוי.

לקראת סיום תחנתנו השנייה, אוסיף ואבהיר לעניין ההסדרים הקבועים בחוק המים, כי לא מצאתי ממש בטענתה של משיבה 1, לפיה "אין תחולה עוד להוראות חוק המים וזאת לרבות סעיף 114(ב)". טענתה זאת, ביססה המשיבה על הוראת סעיף 102(ח) לחוק תאגידי מים, הקובע:

(ח) נקבעו לחברה תעריפים לפי חוק זה, לא יחולו הוראות חוק המים בדבר קביעת מחירים ותעריפים למים ולהספקת מים, על התשלומים שמגיעים לחברה מצרכניה בעד מים שהיא מספקת ובעד הספקתם.

ראשית, כל עניינו של סעיף זה הוא בהחרגת הוראות חוק המים הנוגעות לקביעת מחירים ותעריפים. הוראת סעיף 114(ב) מושא הבקשה שלפניי, אמנם מצויה בפרק העוסק בדמי מים – אך אינה עוסקת בקביעת התעריף, אלא, כאמור בתוקפו המחייב ובחריגה ממנו. בהתאם, סעיף 102(ח) לחוק תאגידי מים אינו מבטל את תחולתה. שנית, הוראת סעיף 102(ח) לחוק תאגידי מים, נוגעת אך לתעריפים שנקבעו לחברה המוגדרת בסעיף 2 לאותו החוק "חברה למתן שירותי מים וביוב שהוקמה לפי סימן א' לפרק ב'..", דהיינו – לתאגידי המים. כמובן שהמבקשת אינה חוסה ממילא תחת הגדרה זו.

7. משהגענו עד הלום, התחנה השלישית והאחרונה בה נעגון תהא מבט כללי על דיני ההתיישנות. אחד הטעמים העומדים ביסוד מוסד ההתיישנות, הוא שיקולי הוודאות של הצדדים לגבי מצב זכויותיהם וחובותיהם. שיקול זה מקבל משנה תוקף עת עסקינן ברשויות ציבור, המתנהלות במסגרת תקציבית מוגדרת. במסגרת זו, תקופות ההתיישנות המקוצרות הקבועות בהסדרים שונים בחקיקה, נועדו לאפשר לרשויות לתכנן את פעילותן הכלכלית ולקיים מדיניות פיננסית יציבה (ראו ע"א 3602/97 נציבות מס הכנסה ומס רכוש – משרד האוצר, מדינת ישראל נ' שחר, נו(2) 297 (2001) (להלן: עניין שחר); וכן ע"א 9863/09 וויריאנט בע"מ נ' מדינת ישראל, בפסקה 24 לפסק דינו של השופט ע' פוגלמן (‏16.3.2011) (להלן: עניין וויריאנט)). ברי כי שיקול זה חל בענייננו, עת עסקינן בהחזר הנדרש מן העירייה. ויובהר, כי אין הדברים באים ללמד על "הגנת תקציב" העומדת לרשות, כפי שניתן להסיק מדברי משיבה 1, אלא אך ללמד על החשיבות הכללית שבתחימת הזמנים לתביעות להשבת סכומים שגבתה הרשות.

עוד מצאתי להעיר, כי שיקול הוודאות התקציבית מתקיים אף כאשר עסקינן בדרישה להחזר תשלום יתר מתאגידי מים וביוב. כך, גם במשק המים בתצורתו החדשה, נדרשת וודאות תקציבית לשם תכנון משק המים. למעשה, המטרה שעמדה בלב המעבר לתאגידי מים וביוב במסגרת הרפורמה, הייתה יצירת "משק מים סגור". כך, יתאפשר ייעוד ההכנסות ממתן שירותי אספקת מים וביוב – לצורך השקעות במערכות המים והביוב, הפעלתן ומתן שירותים. זאת, באופן שיימנע "זליגת" כספים ממשק זה – להוצאות אחרות של הרשויות המקומיות (ראו סעיף 1(א) לחוק תאגידי מים וביוב, המתווה את מטרותיו; וכן בג"ץ 9827/04 מרכז השלטון המקומי בישראל נ' ממשלת ישראל (25.1.2006)).

שיקולי הוודאות התקציבית אמורים, מחייבים ביתר שאת להציב תמרור – בדמוּת הסדר התיישנות – אשר בהינתנו יידעו הצדדים לכלכל את צעדיהם. משנטוע התמרור באדמה, באופן איתן ויציב, מורה הוא לאזרח למהר ולפנות אל הרשות בדרישה להחזר. התמרור מאפשר לרשות לתכנן את תקציבה ואת יעדיה מבלי שעננת ההחזר תרחף מעליה לזמן ממושך. אוסיף ואומר, כי ככל שעסקינן ברשות ציבורית, התמרור מורה לא אחת על תקופת התיישנות קצרה יותר מזו שנקבעה בחוק ההתיישנות – ניתן להצדיק זאת בהינתן צורכי ניהול התקציב האמורים לעיל. ניתן אף להסתייג מתקופת ההתיישנות הקצרה. ההכרעה בין זו לזו מוענקת למחוקק. כאמור, סבורני כי הוא אמר את דברו בעייננו.

שיקול נוסף ואחרון, הוא כי ככל שעסקינן בהתיישנות החזר סכומים ששולמו ביתר לרשויות, קיים צורך באחידות הדין והתוצאה כלפי האזרח. כלומר, אין מקום להבחנה בין טעם פלוני וטעם אלמוני לתשלום היתר – כמכתיבים את תוצאת ההתיישנות. זאת בפרט במקום בו החוק עצמו אינו מצמצם את העילות לדרישת החזר, כבענייננו כאמור. לעניין זה, ראו והשוו לעניין וויריאנט. באותו מקרה נידונה התיישנות של תביעה להשבת מס בולים אשר שולם, אך בדיעבד נמצא כי לא היה עיגון חוקי לגבייתו. אמנם הטעמים לתשלום היתר אינם זהים הם, אך נראה שהקביעות יפות גם לענייננו אנו:

"כפי שצוין בעניין שחר... הסעיפים שעניינם גביית מס ביתר, אינם אלא "שלוחה" של דיני עשיית עושר ולא במשפט בחוקי המס: "עשיית עושר שלחה נציג קבוע מטעמה אל משפט המסים" (שם, בעמ' 334). התכלית שביקש ההסדר הספציפי להגשים הינה, אפוא, מניעת התעשרות שלא כדין על-ידי המדינה על חשבון הנישום, בדרך של גביית סכומים שאינם מגיעים לה על-פי דין (ראו לעניין זה דניאל פרידמן דיני עשיית עושר ולא במשפט כרך ב' עמ' 885-876 (1998) (להלן: פרידמן)). לעניין זה, אין נפקא מינה בין התעשרות שמקורה בגביית מס בשיעור שונה מזה שהיתה רשאית הרשות לגבות, לבין מס שנמצא בדיעבד כי עצם גבייתו לא היתה מעוגנת בהוראות הדין. בשני המקרים שולם לרשות סכום כסף העולה על זה שהנישום היה חייב לשלם כדין, באופן שהקים אצל הרשות חובת השבה. אחידות התכלית ואחידות התוצאה מצדיקים גם אחידות בהחלת ההוראה על הסיטואציה העובדתית של גביית תשלום עודף על-ידי הרשות, בשתי החלופות האמורות" (ההדגשות הוספו; פסקה 22 לפסק דינו של השופט ע' פוגלמן).

8. לאחר דברים אלה, תוער הערה חשובה. יש לזכור כי השיקולים המטים את הכף לטובת קביעת תקופת התיישנות קצרה שתאפשר ודאות לרשות – אינם עומדים לבדם. מצדו השני של המתרס, ניצבים שיקולים הנוגעים לעניינו של האזרח – ובין שני הצדדים, יש לאזן. כפי שנאמר בעבר: "קביעת תקופת התיישנות קצרה מזו שנקבעה בחוק ההתיישנות, היא תוצאה של איזון בין הצורך של המדינה בוודאות וביכולת לתכנן את פעולותיה... לבין זכות הגישה של האזרח לערכאות, ושיקולי הצדק עם הפרט" (עניין וויריאנט, בפסקה 24).

אודה ולא אבוש, כי בענייננו, דומה שתקופת התיישנות של שנה הקבועה בחוק המים, היא תקופה קצרה במיוחד, הרחוקה מרחק גדול מתקופת ההתיישנות של 7 שנים הקבועה בחוק ההתיישנות. עשויה להתעורר תחושת אכזבה מקום בו הצרכן שילם לרשות תשלום יתר, ומבקש את השבתו כחלוף ארבע עשר חודשים בשל טעות בסיווג שייתכן וברורה על פניה – והמשפט לא נענה רק מטעם מועד הבקשה, ומאפשר התעשרות הרשות על חשבונו. מנגד, מוסד ההתיישנות מטבעו קובע קו ברזל שלא ניתן לחצות. מכל מקום, בנקודה בה אנו מצויים, ברי כי הוראות החוק מחייבות הן. היטיב לנסח את הדברים השופט מ' חשין, באומרו: "אכן, טענת התיישנות, כמוה כטענת מעשה-בית-דין או כטענה שעניינה סופיות הדיון, מעוררת בנו תחושת אי-נוחות וזורעת היא בנו מבוכה, ואולם אין די באותן אי-נוחות ומבוכה כדי שנניע את אמות-הספים" (עניין שחר; וראו גם טל חבקין התיישנות 33-32 (2014)).

ועתה לסיכומו של דבר. במהלך הילוכנו, חצינו את המשוכה הלשונית של סעיף 114(ב) – ממנה עולה תקופת התיישנות של שנה באופן ברור ונהיר; עברנו דרך ההקשר בו מובא הסעיף בחוק המים, תוך ההבחנה שבין תעריף לחיוב; והגענו למסקנה כי להסדר זה יש היגיון אף ביחס להגיונות דיני ההתיישנות בכללותם. משכך, עלינו לכוּף ראשנו מול הוראת החוק. אל לנו לערער את יסודותיו של תמרור ההתיישנות – שכאמור, לבהירותו ולהכוונת ההתנהגות שהוא מאפשר, חשיבות רבה.

9. מן הכלל אל הפרט, עולה כי מקרנו חוסה תחת המרחב הלשוני של סעיף 114(ב). כך, לכאורה – ואדגיש כי הדברים לא התבררו לגופם באשר התביעה נדחתה על הסף – הסכום ששולם על ידי משיבה 1 למבקשת גבוה מהסכום שהיה עליה לשלם על פי החיוב הנכון, קרי, על פי סיווג כ"בית חולים". בהתאם, משלא עמדה על כך בחלוף שנה, הרי שחלון ההזדמנויות נסגר.

לסיכום, דעתי היא וכך אמליץ לחברי, לדון בבקשה כאילו ניתנה רשות ערעור, ערעור הוגש על פיה – ולקבל את ערעור המבקשת, כך שקביעתו של בית המשפט המחוזי בטלה, ובהתאם להחלטת בית משפט השלום תביעת משיבה 1 נגד המבקשת התיישנה. בנסיבות העניין ובהיעדר דיון בעל פה על פי בקשת הצדדים, על אף שהעניין נקבע תחילה לדיון, לא ייעשה צו להוצאות.

ש ו פ ט

השופט א' שהם:

אני מסכים.

ש ו פ ט

השופט ג' קרא:

אני מסכים.

ש ו פ ט

אשר על כן, הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט נ' הנדל.

ניתן היום, ‏כ"ח באלול התשע"ז (‏19.9.2017).

ש ו פ ט
ש ו פ ט
ש ו פ ט

_________________________
העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 16049810_Z06.doc מא
מרכז מידע, טל' 077-XXXX333 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il