הדפסה

עע"ם 963/11 הועדה המחוזית לתכנון ובניה מחוז מרכז ...

פסק-דין בתיק עע"ם 963/11
בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים בענינים מנהליים

עע"ם 963/11

בפני:
כבוד השופט א' רובינשטיין

כבוד השופטת א' חיות

כבוד השופט י' עמית

המערערים:
1. הועדה המחוזית לתכנון ובניה מחוז מרכז

2. יו"ר הועדה המחוזית לתכנון ובניה מחוז מרכז

נ ג ד

המשיבים:
1. דן אבי יצחק

2. בנימין אבי יצחק

3. איריס רדאי

4. איל אבי יצחק

5. אמיר אבי יצחק

6. כרמל אבי יצחק

7. הדר אבי יצחק

8. הועדה המקומית לתכנון ובניה נתניה

ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי מרכז בשבתו כבית המשפט לעניינים מינהליים בעת"מ 4776-07-10 מיום 28.12.10 שניתן על-ידי השופט שילה

תאריך הישיבה:
י"ט באייר התשע"א (23.5.2011)

בשם המערערים:
עו"ד אביטל סומפולינסקי

בשם המשיבים 7-1:
עו"ד דן אבי-יצחק

בשם המשיב 8:
עו"ד שרה גת

פסק-דין

השופט א' רובינשטיין:

א. ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי מרכז בשבתו כבית משפט לעניינים מינהליים (סגן הנשיא שילה) (להלן בית המשפט) בעת"מ 4776-07-10 מיום 28.12.10, שבגדרו הורה בית המשפט על מינוי ועדה להשלמת תכניות (להלן גם הועדה) בהתאם לסעיף 109א(ב)(1) לחוק התכנון והבניה, תשכ"ה- 1965 (להלן החוק). השאלות שמעורר הערעור הן האם מינוי ועדה כזאת, שתכליתה זירוז תכניות שלא אושרו בלוח הזמנים החקוק, הוא של חובה – מנדטורי – או שמא נתון לשיקול דעת; והאם מקום שהעיריה אשר בתחומה פועלת הועדה המקומית היא עצמה יוזמת התכנית, יש – חרף זאת – למנות לועדה להשלמת תכניות נציג הועדה המקומית כהוראת החוק. ביסוד המחלוקת במהות טענת המדינה, כי המועדים שקצב המחוקק בנסיבות הן גזירה שלא ניתן לעמוד בה, ואשר על כן יש לפרשם באופן שיאפשר "וחי בהם".

רקע עובדתי

ב. עניינו של הערעור בתכנית נת/620 המשתרעת על כ-760 דונם לאורך רצועת הים בחלקה הדרומי של העיר נתניה. בשטח התכנית מצוי אתר פסולת גדול, ששטחו כ-200 דונם. כן מצויה התכנית בסמוך לאזור שמורת אירוסים. עיקרי התכנית, שיוזמתה היא עיריית נתניה, הם פינוי אתר הפסולת הממוקם על חוף הים, הסדרת אזור שמורת האירוסים באמצעות "פינוי" והעברת המלונות מתחום השמורה, ומתן זכויות לבעלי הזכויות המאושרות במקום. התכנית חלה בין היתר על שטח שבו קיימת תכנית מאושרת למגורים, אשר לא ניתן להוציאה אל הפועל בשל השפעותיו של אתר הפסולת. התכנית כוללת בניית מתחם מגורים שבו כ-2,000 יחידות דיור ומתחם מלונאות, וכן פיתוח חוף ים שבו כ-1000 חדרי מלון וכ-9,000 מ"ר של מסחר. כן כוללת התכנית איחוד וחלוקה ללא אישור הבעלים.

ג. התכנית הופקדה בתאריך 7.8.09, והוגשו ביחס אליה 19 התנגדויות. ביום 31.1.10 קיימה ועדת המשנה להתנגדויות של הועדה המחוזית של מחוז מרכז דיון פומבי, שבמהלכו שמעה את ההתנגדויות לתכנית. לדיון הוזמן שמאי יועץ, אך הוא שהה אותה עת בחו"ל, ולאחר מכן התברר כי הוא מנוע מלעסוק בתכנית מחמת ניגוד עניינים.

ד. ביום 13.4.10 פורסמה החלטת ועדת המשנה להתנגדויות, שלפיה תכריע בהתנגדויות לאחר העברת חוות דעתו של שמאי יועץ לועדה המחוזית של מחוז מרכז, וקבלת הסברי לשכת התכנון להליך אישור התכנית בועדה לשמירת הסביבה החופית שליד המועצה הארצית לתכנון ובניה.

ה. ביום 18.5.10 פנו המשיבים, אשר להם מגרשים בתחומי התכנית, ליושב ראש הועדה המחוזית מרכז בבקשה למנות לתכנית ועדה להשלמת תכניות בהתאם לסעיף 109א(ב)(1) לחוק. פניה נוספת לועדה המחוזית נעשתה ביום 23.5.10. מתכנן המחוז השיב למשיבים ביום 2.6.10 כלהלן:

"בקשתך למינוי ועדה להשלמת תכניות לתכנית שבנדון על פי סעיף 109א לחוק התכנון והבניה נבחנה על ידי יו"ר הועדה המחוזית אשר החליט שלא למנות ועדה כמבוקש וזאת מהנימוקים הבאים:

הוראות החוק בעניין הקמת ועדה להשלמת תכניות נועדו להשגת תכלית של סיום מהיר של הליכי הטיפול בתכניות. במקרה זה לאור סטאטוס התכנית כיום, הקמת הועדה עלולה לפגוע בתכנית מאחר והיא עלולה דווקא להביא להארכת לוחות הזמנים להשלמת ההכרעה לאחר שנשמעו התנגדויות בפני ועדת ההתנגדויות וזאת אף נתנה החלטת ביניים בתכנית. זאת, משום שהועדה להשלמת תכניות יכולה להחליט לשמוע את ההתנגדויות מחדש (אף שאינה מחויבת לעשות כן) וכן מאחר שהועדה להשלמת תכניות ממילא צריכה להעביר את הנושאים השמאים שעלו בהתנגדויות לקבלת חוות דעת מיועץ שמאי של הועדה המחוזית ובכך למעשה אין לה יתרון על גבי ועדת ההתנגדויות.

לכך מתווסף קושי ממשי נוסף: הרכב הועדה שאמור לכלול את נציג הועדה המקומית ממילא יהיה הרכב קטוע, מאחר שנציג הועדה המקומית לא יוכל להשתתף בה שכן התכנית ניזומה על ידי עיריית נתניה.

בהתייחס לאמור בפניותיך בנושא הנחה יו"ר הועדה המחוזית לעשות כל מאמץ במטרה להביא להכרעה בהתנגדויות בתכנית בהקדם האפשרי.
אבקש לציין שבינתיים מונה שמאי יועץ מטעם הועדה לצורך מתן חוות דעת בנוגע להיבטים השמאים, החומר הועבר אליו והוא התבקש לטפל בחוות הדעת במהירות האפשרית".

ו. ביום 11.7.10 הוגשה עתירה מינהלית, שבה נתבקש מינויה של ועדה להשלמת תכניות. ביום 25.10.10 פורסמה החלטת הועדה המחוזית של מחוז מרכז (להלן החלטת הביניים), אשר בגדרה הוחלט בין היתר לאשר את התכנית בנושאים התכנוניים ולהורות על תיקון טבלאות ההקצאה.

ז. ביום 28.12.10 ניתן פסק הדין נשוא הערעור.

ח. לשם שלמות התמונה העובדתית יצוין, כי בקשה לעיכוב ביצוע פסק הדין נדחתה בהחלטתי ביום 1.3.11.

ט. הועדה להשלמת תכניות הוקמה, ובינתיים הגישו המשיבים עתירה מינהלית לעניין עבודתה (עת"מ 49862-03-11).

פסק דינו של בית המשפט לעניינים מינהליים

י. כאמור, בית המשפט לעניינים מינהליים הורה ליושב ראש הועדה המחוזית של מחוז מרכז להקים בתוך 15 יום ממועד מתן פסק הדין ועדה להשלמת תכניות ולמנות את יושב הראש שלה. עוד הורה בית המשפט על מינוי נציגי הועדה המחוזית של מחוז מרכז והועדה המקומית נתניה בתוך 30 יום לועדה האמורה.

י"א. נקבע, כי סעיף 109א(א) לחוק מטיל על מוסד תכנון חובה להחליט בדבר אישור או דחיה של תכנית מתאר שהופקדה בתוך שלושה חודשים מתום תקופת הפקדתה. כן מוטלת חובה מנדטורית על יושב ראש הועדה המחוזית להקים ועדה להשלמת תכניות, מקום שבו לא עמדה הועדה המחוזית בפרק הזמן שקצב המחוקק למתן החלטה בתוך התקופה הקצובה בחוק (109א(ב)(1)). צוין, כי ההליכים בתכנית שבנדון דידן "התמשכו עד כדי סחבת".

י"ב. הודגש, כי כל הטענות שבפי המערערים שתכליתן להסביר את היתמשכות ההליכים, אינן רלבנטיות לענייננו, שכן מטעם זה נחקק סעיף 109א לחוק, אשר אינו מבחין בין הסברים ראויים ומוצדקים להתמשכות הליכי האישור לבין הסברים שאין בהם ממש, "ושלא נועדו אלא כדי לחפות על אי קיום מצוות המחוקק באשר למועדים למתן החלטתה של הועדה המחוזית. אפילו הייתי מקבל את כל הסבריהם של המשיבים (המערערים- א"ר) להתמשכות ההליכים לאישור התכנית דנן כנכונים וראויים, עדיין אין בפי המשיבים (המערערים-א"ר) נימוק של ממש מדוע לא יפעל יושב הראש כמצוותו החד משמעית של המחוקק, וייעל את תהליך מתן ההחלטה בדרך שקבע המחוקק דהיינו הקמת ועדה להשלמה".

י"ג. בית המשפט אף דחה את טענת המערערים באשר לעומס המוטל על הועדה המחוזית, וציין כי זו אינה מפורטת דיה. הודגש, כי ככל שהועדה המחוזית עשתה לה למנהג שלא לעמוד בדרישות המועדים שבחוק, "אין היא יכולה להיבנות ממנהגה זה, שיש להסתייג ממנו נמרצות".

י"ד. בית המשפט דחה את טענת המערערים כי לא ניתן למנות ועדה להשלמת תכניות בהתאם להרכב הקבוע בחוק, שכן הועדה המקומית היא שיזמה את התכנית, ונציג שתמנה יימצא במצב של ניגוד אינטרסים אסור. צוין, כי מניעותו של חבר ועדה מלעסוק בחלק מהעניינים שלשמם הוקמה ועדה - אין בה כדי למנוע ממנו לדון בהתנגדות לתכנית ולהיות חבר בועדה להשלמת תכניות, וודאי שאינה מבטלת את קיומה. הודגש, כי הוראת סעיף 109א(ב)(1) שמקורה בתיקון לחוק, היא הוראה מיוחדת, ויש לפרשה כך שלא יהא בהוראת סעיף 47א לחוק שעניינו ניגוד עניינים של חבר מוסד תכנון, כדי למנוע את הקמתה של ועדה להשלמת תכניות. הוסבר, כי המחוקק העדיף את זירוז ההליכים בועדות המחוזיות באמצעות הקמת מנגנון של ועדה להשלמת תכניות שבה חבר נציג ועדה מקומית, על פני החשש מניגוד אינטרסים. הוסף, כי המחוקק התכוון, ככל הנראה, למנוע לכל היותר מנציג הועדה המקומית לדון בהתנגדויות ולקבל החלטה בעניינן, ולא למנוע ממנו להיות חבר בועדה להשלמת תכניות. כדי ליישב בין הוראת סעיף 109א לחוק לבין הוראת סעיף 47א לחוק, הורה בית המשפט לועדה המקומית למנות נציג שלא יהיה מקרב חבריה או עובדיה או מקרב עובדי עיריית נתניה. נקבע, כי על הועדה המקומית למנות אישיות ציבורית בעלת שם, נייטרלית ואובייקטיבית. בית המשפט דחה את בקשותיהם האחרות של המשיבים בדבר מתן הוראה ליושב ראש הועדה המחוזית שלא למנות חבר בועדה להשלמת תכניות מחברי הועדה המחוזית, או לקצוב לועדה להשלמת תכניות זמנים למתן החלטה. כן לא נמצא מקום לפסול מי מחברי הועדה המחוזית של מחוז מרכז לכהן בועדה להשלמת תכניות או לקבוע מועדים לעבודת הועדה להשלמת תכניות.

טענות המערערים

ט"ו. לגישת המערערים, יש לפרש את החוק כך שהסמכות למנות ועדה להשלמת תכניות היא בשיקול דעת, ולא חובה מנדטורית. כנטען, לשון החוק ובפרט תכליתו, מעידים על היעדר כוונה לחייב את הועדה המחוזית למנות ועדה להשלמת תכניות כאשר זו לא צלחה לעמוד במועדים שנקבעו בחוק. תימוכין למסקנה זו, כנטען, מצויים בהשוואה לשונית בין סעיף 109א(ב) לחוק לסעיף 109א(ד) לחוק.

ט"ז. כך גם מנו המערערים מספר טעמים שבמהות לעמדתם: ראשית נטען, כי מעטים המקרים שבהם מונו ועדות להשלמת תכניות, הגם שרובן המכריע של התכניות אינן עומדות בסד הזמנים הקבוע בחוק; בכך יש כדי ללמד - כנטען - שהחוק העניק בעניין זה שיקול דעת ליושב ראש הועדה המחוזית. שנית נטען, כי תכלית העברת הדיון לועדה להשלמת תכניות היא ייעול בהליכים לאישור התכנית, ומשכך ברור כי מינוי ועדה להשלמת תכניות בכל מקרה יעמוד בסתירה לתכליתו של סעיף 109א לחוק. כך, מקום שבו העיכוב במתן החלטה אינו נובע מהשתהות בלתי סבירה של הועדה המחוזית, אלא מהצורך בבירור סוגיות מורכבות, העברת הדיון לועדה להשלמת תכניות לא רק שלא בהכרח תייעל את ההליך, אלא ייתכן שדווקא תסרבלו. שלישית צוין, כי העברת הדיון לועדה להשלמת תכניות היא בגדר אילוץ אשר בצידו פגיעה במהות הליך התכנון וביכולתו לשקף מדיניות תכנונית כוללת ושלמה. כנטען, נוכח ארעיותה של הועדה להשלמת תכניות היא חסרה את ממד התכנון המחוזי, המאפיין את עבודת ועדת המשנה להתנגדויות, אשר דנה בכל תכניות המחוז. זאת ועוד, נוכח מספר החברים המצומצם שהיא מונה, קטן מספר הדיסציפלינות המקצועיות המיוצגות בועדה להשלמת תכניות, והרכבה המשתנה של הועדה אף אינו מבטיח עקביות ושויון ביחס לעמדה התכנונית הננקטת לגבי תכניות אחרות הנדונות באותו מחוז. על כן יש חשיבות לכך שמינוי הועדה להשלמת תכניות לא יהפוך להיות הכלל, אלא דווקא החריג אשר יעשה בו שימוש אך כשהדבר ראוי. רביעית נטען, כי מינוי ועדות רבות יחתור תחת התפיסה של הועדה המחוזית כגוף מרכזי המגבש תפיסה תכנונית מחוזית כוללת ומכריע בתכניות על בסיס תפיסה זו, מתוך שאיפה לרצף תכנוני, לאחידות ולשויון. חמישית, עומס עבודה המוטל כיום על גופי התכנון, מוביל לכך שבמרביתם המוחלט של המקרים אין מוכרעות תכניות במועדים שנקבעו בחוק. עובדה זו מחייבת בחירה בפרשנות תכליתית הנותנת את הדעת למציאות בשטח. לבסוף נטען בהקשר זה, כי אף משיקולי יעילות ההליך התכנוני אין מקום למינוי ועדה להשלמת תכניות בנדון דידן. הוסף, כי על פי האמור, ההסדר הקבוע בסעיף 109א(ג) מלמדנו שככל שהשלב התכנוני שבו מצויה התכנית מתקדם יותר, כך תפחת היעילות בהעברת ההכרעה בה לועדה להשלמת תכניות. כן הוטעם, כי עשוי להיות הבדל בין יעילות מינויה של ועדה להשלמת תכניות לאחר שנשמעו ההתנגדויות על ידי ועדת המשנה להתנגדויות, לבין יעילות מינויה לפני שנשמעו ההתנגדויות כאמור.

י"ז. אשר להרכב הועדה להשלמת תכניות צוין, כי העיקרון המגולם בסעיף 47א לחוק הוא עיקרון קלאסי של מניעת ניגוד עניינים, שלפיו בעל אינטרס אינו יכול לשמש כמכריע במחלוקת. כנטען, כדי שעיקרון זה ייסוג מפני שיקולי יעילות, הדבר צריך להיות מעוגן בחיקוק מפורש הקובע זאת, וכך לא נעשה בסעיף 109א לחוק. כן טוענים המערערים, כי אין יסוד לקביעה שלפיה סוגיית ניגוד העניינים אינה מתעוררת בשל העובדה שעל הועדה להשלמת תכניות לא יהא בהכרח לדון בהתנגדויות, או יהא עליה לדון בהתנגדויות מעטות בלבד; זאת - שכן סמכות הועדה לא הוגבלה, והמחוקק אף הסמיך אותה לשמוע את ההתנגדויות מבראשית. הוסף, כי הפתרון שהוצע על ידי בית המשפט לעניינים מינהליים, והוא מינוי נציג שאינו מקרב חברי הועדה או עובדיה - אין בו להועיל, שכן גם מי שאינם נמנים עם חברי הועדות המקומיות או עובדיהן, עלולים להיחשב לנציגיהן. הוצע פתרון אחר לקושי שנוצר, והוא מינוי נציג נוסף של הועדה המחוזית תחת נציג הועדה המקומית.

י"ח. לבסוף נטען, כי לעתירה המינהלית לא צורפו כל הצדדים העלולים להיפגע ממנה, ובכלל זה כל בעלי המגרשים בתחום התכנית והמתנגדים לה.

טענות המשיבים

י"ט. לטענת המשיבים, יש לדחות את הערעור משלושה טעמים מקדמיים. הראשון, מעשה עשוי: הועדה כבר הוקמה, ועם מינויה עברו אליה מכוח החוק כל סמכויות הועדה המחוזית לעניין אישור התכנית. השני, התנהלות שלא בתום לב מצד המערערים, אשר הורו להקפיא את עבודת הועדה להשלמת תכניות בניגוד להחלטת בית המשפט העליון שלא לעכב את פסק דינו של בית המשפט לעניינים מינהליים. השלישי, כי יש להניח לעת מצוא את הסוגיות המשפטיות שמבקשים המערערים לעורר, ולאפשר לועדה להשלים במהירות את אישורה של התכנית.

כ. לגופם של דברים נטען, כי ככלל יש חובה מנדטורית למנות ועדה להשלמת תכניות משנתקיים התנאי הקבוע לכך בסעיף 109א(א) לחוק. כנטען, לשון הסעיף היא באופן מוחלט של ציווי, וכך גם הלשון של העברת סמכויות הועדה המחוזית לועדה להשלמת תכניות עם מינויה. תימוכין לעמדה זו מצויים כנטען בסעיפים 56, 59-58 לחוק, היוצרים מנגנון אחר להשלמת מחדלים אחרים של הועדה המחוזית; אלא שבמקרים אלו נקט המחוקק בלשון רשאי. כך גם נטען, כי ההיסטוריה החקיקתית מצביעה על כך שהמחוקק ביקש להבהיר כי הוראת סעיף 109א לחוק מטילה חובה מנדטורית, שכן גם בתיקוני החוק ננקטה לשון ציווי. הוסף, כי תכלית החקיקה תומכת גם היא במסקנה שמדובר בחובה מנדטורית, שכן המטרה היתה לייעל את הליכי התכנון והבניה ולזרזם. יתרה מכך נאמר, כי הטלת חובה למינוי ועדה להשלמת תכניות באה במטרה לנטרל את החשש שיושב ראש הועדה המחוזית יימנע ממינוי ועדה להשלמת תכניות כדי שלא להודות בכשלון הועדה שבראשה הוא עומד. עוד נטען, כי המסקנה שאותה מבקשים המערערים להסיק מהשוני שבין ההסדר שבסעיף 109א(ב) להסדר שבסעיף 109א(ד) מוטעית, ולעניין זה נשוב בהמשך.

כ"א. הוסף, כי בניגוד לנטען ועדות להשלמת תכניות מונו במקרים לא מעטים, וכי אין ממש בטענות שפעולת הועדה להשלמת תכניות עלולה לפגוע במדיניות התכנונית או באינטרס הציבור; זאת - שכן הועדה המחוזית עצמה אישרה את התכנית והפקידה אותה, ונותר לדון רק בנקודות מצומצמות שעניינן טבלת ההקצאות של האיחוד והחלוקה, ואין איפוא במינוי הועדה להשלמת תכניות כל פגיעה בהיררכיה התכנונית.

כ"ב. זאת ועוד, נאמר כי שעה שנטען, שהועדה המחוזית עוסקת במספר רב של תכניות, הועדה להשלמת תכניות מוקמת אד הוק כדי לעסוק רק בתכנית אחת; מדובר בגוף קטן ולא מסורבל המסוגל לקבל החלטות ביעילות ובמהירות. הוסף, כי אילו סברה הועדה המחוזית באמת ובתמים כי מדובר בתכנית מורכבת מהרגיל, היתה מבקשת משר הפנים להאריך את התקופה למתן החלטה סופית בשלושה חודשים נוספים. הודגש בהקשר זה, כי הועדה המחוזית בדקה את התכנית ושקלה אותה לפני שהחליטה להפקידה, כך שכל שנותר הוא כאמור לדון רק בנקודות מצומצמות שעלו מן ההתנגדויות ולהכריע בעניינן.

כ"ג. מעבר לצורך - כנאמר - צוין, כי קביעותיו של בית המשפט קמא מחייבות במקרה דנא הקמתה של ועדה להשלמת תכניות, אף בהנחה שקיים מרווח שיקול דעת, זאת נוכח הסחבת בהליכי אישור התכנית. כן צוין, כי אין ממש בטענה שהועדה להשלמת תכניות עלולה להיות בלתי יעילה ולסרבל את הדיון בתכנית, שכן באפשרותה להמשיך מהשלב שאליו הגיעה הועדה המחוזית. לבסוף נטען, כי אין יסוד לטענת המערערים שהחלטת הביניים של הועדה המחוזית קידמה את התכנית עד כדי כך שנתייתר הצורך במינוי הועדה להשלמת תכניות, שכן מלאכה רבה עוד לפניה.

כ"ד. אשר לסוגיית ניגוד העניינים צוין, כי המחוקק היה ער להוראת סעיף 47א לחוק, וכי הוראת החוק המיוחדת בסעיף 109א לחוק גוברת עליה. הוסף, כי סעיף 11(ב) לחוק, שעניינו הרכב ועדת המשנה להתנגדויות, כלל אינו נוגע לענייננו שכן הוא חל רק על ועדת המשנה להתנגדויות שליד הועדה המחוזית, ואינו חל על הועדה להשלמת תכניות. כן נאמר, כי גם אם סעיף 47א לחוק חל, בניגוד לדעת המשיבים, הנה בכל מקרה אין מניעה לעצם חברותו של נציג הועדה המקומית, יוזמת התכנית, בועדה; כל שנמנע ממנו הוא להשתתף בדיון ובהצבעה בקשר להתנגדות או לערר.

כ"ה. לבסוף נטען, כי יש לדחות את טענת המערערים שעניינה אי צירוף בעלי המגרשים האחרים כמשיבים בעתירה, שכן טענה זו היה להעלות בכתב התשובה, וזאת לא נעשה. לגופם של דברים נטען, כי מינוי הועדה להשלמת תכניות הוא צעד פרוצדורלי הננקט כדי להחיש את הטיפול בתכנית, ואין בו להשפיע על זכויות בעלי המגרשים, שאינם יכולים להיפגע ממנו, אלא רק ליהנות ממנו. יתרה מכך, כשם שיושב ראש הועדה המחוזית ממנה ועדה להשלמת תכניות ללא הזמנת בעלי הזכויות בתחום התכנית כך גם רשאי לעשות בית המשפט.

כ"ו. הועדה המקומית הודיעה כי היא מבקשת להותיר את ההכרעה לשיקול דעת בית המשפט.

הדיון בפנינו ולאחריו

כ"ז. בתום הדיון בפנינו ביום 23.5.11 ניתנה החלטה שזו לשונה:

"טיעוני הצדדים נשמעו. באת כוח המערערים תודיע תוך 7 ימים אם המערערים עומדים על הערעור, או נכונים הם כי הערעור יימחק תוך הותרתן בצריך עיון של השאלות שהועלו, קרי, האם מינוי הועדה להשלמת תכניות לפי סעיף 109א לחוק התכנון והבניה, תשכ"ה-1965 הוא מנדטורי או בשיקול דעת, והאם יש מקום בועדה להשלמת תכניות לנציג של הועדה המקומית כאשר העיריה שבתחומה פועלת ועדה מקומית זו היא יוזמת התכנית. לאחר מכן יינתן פסק דין לפי הנחוץ".

כ"ח. ביום 30.5.11 הודיעתנו באת כוח המערערים, כי הם עומדים על הערעורים נוכח חשיבות הסוגיה והשלכות הרוחב שיש לפסק הדין, וכן כיון שבהיעדר אפשרות לראות במקרה דנן חריג, פסק דינו של בית המשפט קמא יהוה בסיס לדרישה של פונים אחרים לפעול בהתאם לו אף במקרים נוספים.

הכרעה

כ"ט. כאמור ברישה, לפנינו שתי שאלות; האחת, האם מינוי הועדה להשלמת תכניות לפי סעיף 109א(ב)(1) לחוק הוא מנדטורי או שמא בשיקול דעת; השניה, היש מקום בועדה להשלמת תכניות לנציג של הועדה המקומית, כאשר העיריה שבתחומה פועלת הועדה המקומית, היא יוזמת התכנית. נדון בהן אחת לאחת.

ל. תחילה נידרש לשאלה האם מינוי ועדה להשלמת תכניות הוא סמכות חובה מנדטורית או שמא נתון הוא לשיקול דעת. סעיף 109א לחוק הניצב במוקד דיוננו קובע כהאי לישנא:

"(א) מוסד תכנון יחליט לאשר או לדחות תכנית מיתאר מקומית או תכנית מפורטת תוך שלושה חודשים מתום תקופת הפקדתה; ואולם לגבי תכנית מיתאר מקומית החלה על כל מרחב התכנון המקומי יחליט מוסד התכנון תוך עשרה חודשים מתום תקופת הפקדתה; שר הפנים רשאי להאריך את התקופות האמורות עד שלושה חודשים נוספים.
(ב) (1) לא החליטה הועדה המחוזית כאמור בסעיף קטן (א), ימנה יושב ראש הועדה המחוזית, תוך 30 ימים מתום המועדים הקבועים באותו סעיף קטן, ועדה להשלמת תכניות לכל תכנית כאמור וזה הרכבה:
(א) נציג של שר הפנים, שימנה יושב ראש הועדה המחוזית מתוך רשימת נציגים שהשר יפרסם ברשומות והוא יהיה היושב ראש;
(ב) נציג שתמנה הועדה המחוזית;
(ג) נציג שתמנה הועדה המקומית, מקרב עובדיה או שלא מקרב עובדיה;
(2) היושב ראש ימנה מזכיר לועדה מקרב עובדי הועדה המקומית או מקרב עובדי המדינה;
(3) סמכויות הועדה המחוזית לענין אישור התכנית יעברו לועדה להשלמת תכניות, עם מינויה, לרבות שמיעת   ההתנגדויות וההכרעה בהן.
(ג) הועדה להשלמת תכניות רשאית להמשיך בהליכים של בדיקה ואישור התכנית מהשלב שאליו הגיעה הועדה המחוזית.
(ד) לא החליטה הועדה המקומית בתכנית שבסמכותה כאמור בסעיף 62א במועדים הקבועים בסעיף קטן (א), יעברו סמכויותיה לגבי אותה תכנית לועדה המחוזית אשר תמשיך בהליכים מהשלב שאליו הגיעה הועדה המקומית; על החלטת הועדה המחוזית לפי סעיף זה, יחולו הוראות סעיף 110."

לשון החוק

ל"א. מושכלות יסוד, כי כשבאים אנו לפרש נורמה חקיקתית, יש תחילה לבחון את לשונה של הוראת החוק, "המשרטטת את המסגרת והגדרים שבתחומם יש להתחקות אחר משמעות ההוראה. בגדרי המסגרת הלשונית, יש לתור אחר תכלית הנורמה, שעניינה המטרה אותה התכוון המחוקק להשיג. במקום שבגדר המסגרת הלשונית תתכנה מספר תכליות אפשריות, יש לאתר את התכלית הראויה ביותר, העשויה להשתלב במתחם הפרשנות המילולית האפשרית ... מבין המשמעויות הלשוניות השונות האפשריות, יש לבחור את המשמעות המגשימה באופן ההולם ביותר את תכליתה של החקיקה ... תכלית הנורמה נגזרת, בתחומי המיתחם הלשוני, משילוב שבין כוונתו הקונקרטית, הסובייקטיבית של המחוקק, לבין התכלית האובייקטיבית, שעניינה המטרות, הערכים, המדיניות, והפונקציות החברתיות שהנורמה מבקשת להגשים". (עע"מ 1386/04 המועצה הארצית לתכנון ובניה נ' עמותת נאות (לא פורסם) (להלן פרשת נאות), פסקה 21 (השופטת פרוקצ'יה); רע"א 6845/06 בנק הפועלים נ' טוריאל (לא פורסם) והאסמכתאות שם).

ל"ב. בנדון דידן לשון החוק ברורה על פניה וחד משמעית. המחוקק קצב פרקי זמן (עם אפשרות הארכה) לשם קבלת החלטה בדבר התכנית; בתום המועדים הקבועים, כך נאמר, "ימנה יושב ראש הועדה המחוזית... ועדה להשלמה תכניות לכל תכנית". אין מדובר בלשון המשמיעה רשות אלא בלשון המשמיעה ציווי. סעיף 109א(ב)(3) לחוק מוסיף וקובע, כי במצב דברים זה סמכויות הועדה המחוזית "יעברו לועדה להשלמת תכניות". ניסוח זה גם הוא מעיד על כך שמדובר בתוצאה האמורה להתרחש כאשר הועדה המחוזית אינה עומדת בלוח הזמנים שהוקצב לה.

ל"ג. כך גם עיון בסביבה החקיקתית של סעיף 109א לחוק מוביל למסקנה, כי מינוי ועדה להשלמת תכניות בנסיבות שתוארו הוא מנדטורי; "כשאנו באים לפרש סעיף אחד בחוק, אין לראותו כסעיף בודד, עומד בפני עצמו ותלוש מסביבתו. יש לקראו ולפרשו יחד עם ולאור שאר הוראות החוק שבו הוא מצוי" (ע"א 26/54 אלונזו נ' בן דרור, פ"ד י' 97, 104 (הנשיא אולשן); א' ברק פרשנות במשפט (כרך ב' תשנ"ג) 406).

ל"ד. ראשית, חוק התכנון והבניה כולל הוראות של ברירת מחדל שהן בלשון רשות ולא בלשון ציווי. למשל, סעיף 28(ב) לחוק קובע, כי ככל שהועדה המקומית לא קיימה הוראה או דרישה של הועדה המחוזית מכוח החוק תוך הזמן שקבעה הועדה המחוזית, רשאית הועדה המחוזית לעשות בעצמה את כל הדרוש לביצוע ההוראה או הדרישה על חשבון הועדה המקומית ובמקומה, ולגבות את ההוצאות ממנה; צוין, כי לעניין זה יהיו לה כל הסמכויות של הועדה המקומית, ואשר תעשה ייראה כאילו נעשה על ידי הועדה המקומית. סעיף 28א לחוק קובע, כי בכל אחד מהמקרים המנויים שם, רשאי שר הפנים למנות ועדה ממונה למילוי תפקידי הועדה המקומית. דוגמה נוספת מצויה בסעיף 56 לחוק הקובע, כי על ועדה מחוזית להכין תוך חמש שנים מיום תחילתו של החוק תכנית מיתאר מחוזית ולהגישה לאישור המועצה הארצית, כפי שתפרט המועצה הארצית בהוראה; לא עשתה כן, רשאית המועצה הארצית להורות למי ששר הפנים ימנה לכך שיכין את התכנית.

ל"ה. באת כוח המערערים מבקשת - כאמור - ללמוד מהשוואה בין סעיף 109א(ב) לסעיף 109א(ד) לחוק, כי מינוי ועדה להשלמת תכניות מצוי בשיקול דעת. ס"ק (ד) קובע כי ככל שהועדה המקומית לא החליטה בתכנית שבסמכותה, יעברו סמכויותיה לועדה המחוזית, וזו תמשיך בהליכים מאותו מקום שבו פסקה הועדה המקומית. לעומת זאת, ס"ק (ב) נשוא ענייננו מסמיך את יושב ראש הועדה המחוזית למנות ועדה להשלמת תכניות אם הועדה המחוזית לא הכריעה בתכנית בפרק הזמן שנקבע בס"ק (א); ס"ק (ב) ממשיך וקובע, כי רק עם מינויה של ועדה להשלמת תכניות עוברות אליה סמכויות ועדת המשנה להתנגדויות. נטען, כי בשוני בין הסעיפים, יש ללמד שס"ק (ב) עניינו מינוי שבשיקול דעת. קשה להלום זאת. נדמה שיש היגיון בעמדת המשיבים, כי מקום שהועדה המקומית לא החליטה בתחום סמכותה, אין צורך בהקמת ועדה מיוחדת, שכן הועדה המחוזית עוסקת בהפקדת תכניות ובאישורן כדבר שבשגרה, וניתן להעביר אליה את סמכויות הועדה המקומית לקראת דיון בתכנית. לעומת זאת, כאשר הועדה המחוזית לא החליטה בתחום סמכותה, אין מקום לשלול ממנה את סמכויותיה לפני מינוי הועדה להשלמת תכניות, שכן בכך יווצר מצב של "חלל תכנוני", היעדר מוסד תכנון היכול לפעול. תוצאה זו בודאי אינה עולה בקנה אחד עם תכלית החקיקה לייעול ולקיצור הליכים (כפי שנראה בהמשך) ועלולה להוביל לחוסר פעולה ולקיפאון.

ל"ו. בחינת תכליתן של הוראות סעיף 109א לחוק גם היא מובילה על נקלה למסקנה, כי מינוי ועדה להשלמת תכניות הוא מנדטורי, וכי אין ליושב ראש הועדה המחוזית שיקול דעת באשר למינוי. הרקע לחקיקת סעיף 109א הוא הימשכותם של הליכי התכנון והצורך במתן מענה לסחבת בהליכי התכנון והבניה: "הליכי התכנון הם בדרך כלל הליכים מורכבים וממושכים ואינם נמדדים בשבועות ספורים, נוכח הסרבול התכנוני והבירקוקרטי הכרוך בהם" (בג"צ 9910/04 בית יצחק שער חפר אגודה להתיישבות חקלאית נ' מינהל מקרקעי ישראל (לא פורסם), פסקה 10 (השופטת-כתארה אז- ביניש)).

בפרשה אחרת נזדמן לי לומר, ודומה כי הדברים הולמים את ענייננו, כלהלן:

"ראשית, הפרשה שנתגלתה בתיק, וכמדומה איננה ייחודית, היא של סחבת רבת שנים בענייני תכנון ובניה, ועמה הקפאת בניה, לאורך עשרות שנים. בדומה, הזדמן לנו באחרונה ממש לדון בפן אחר של עיכובים בתכנית בניה (רע"פ 2885/08 הועדה המקומית לתכנון ובניה תל-אביב נ' דכה (לא פורסם)), שם נתקבלה החלטה לפינוי-בינוי של שטח ביפו ב-1996 והגענו עד הלום (שלהי 2009) והיא טרם מומשה. דברים אלה זועקים דרשני. הן אינטרס הציבור הן אינטרס הפרטים שבתוכו מצדיקים כי תכנון ובניה - כן, תכנון וגם בניה - לא יימשכו עד אין קץ. אכן, גם בבתי המשפט לעתים נמשך טיפול בתיקים פלונים יתר על המידה (יהיו רשויות שישיבו לנו באותה מטבע של עומס, התנגדויות וכיוצא בזה) - ועדיין הדברים אינם משביעי רצון ברובד הבסיסי ביותר. בבג"צ 5784/05 גורן נ' מדינת ישראל (לא פורסם) נזדמן לי לכתוב לעניין הפקעות שלא מומשו:
'אין נחת בכגון דא. מרשות שלטונית מצפים להגינות וליעילות. אמנם איננו סבורים שכשהפקיעה הרשות את הקרקע בשעתו לא פעלה בהגינות; לדעתנו התכוונה לאשר אמרה. אך ככל שנוקפות השנים משתנה התמונה, ולא לטובה. הגיעה העת כי רשויות בישראל... יבדקו את מלאי הפקעותיהן וינהגו, עוד בטרם חקיקה, כמצוות ההגינות ככל הניתן'" (ע"א 10508/08 דור זהב חברה קבלנית בנין והשקעות נ' הועדה המקומית לתכנון ובניה הרצליה (לא פורסם), פסקה ב').

ל"ז. עיון בהיסטוריה החקיקתית מלמדנו, כי תיקון החוק והוספת סעיף 109א היוה ניסיון להתמודד עם המצב שתואר ולהביא לייעול הליכי התכנון והבניה ולקיצור המועדים והזמנים כפי שיפורט להלן.

אלה תולדות

ל"ח. הועדה להשלמת תכניות באה לראשונה לעולם בחוק התכנון והבניה (תיקון מס' 26), תשמ"ח -1988, שבגדרו הוסף סעיף 109א:

"(א) ועדה מחוזית תחליט לאשר או לדחות תכנית מיתאר מקומית תוך שנה מיום פרסום דבר הפקדתה, והיא תחליט לאשר או לדחות תכנית מפורטת תוך שמונה חדשים מיום פרסום דבר הפקדתה; שר הפנים או מי שהסמיך לכך רשאי להאריך את התקופות האמורות בחדשיים נוספים.
(ב) לא החליטה הועדה המחוזית כאמור, יעברו סמכויות בדיקת התכנית ואישורה, לרבות שמיעת ההתנגדויות והכרעה בהן, לועדה להשלמת תכניות שתתמנה לכל תכנית כאמור על ידי יושב ראש הועדה המחוזית תוך 30 ימים מתום המועדים הקבועים בפסקה (א); הועדה תהיה מורכבת מנציג שתמנה הועדה המחוזית, מנציג שתמנה הועדה המקומית, מקרב עובדיה או שלא מקרב עובדיה, ומנציג שר הפנים, שייקבע על ידי יושב ראש הועדה המחוזית מתוך רשימת נציגים שהשר יפרסם ברשומות; נציג שר הפנים יהיה יושב ראש הועדה והוא ימנה מזכיר לועדה מתוך עובדי הועדה המקומית.
(ג) הועדה להשלמת תכניות רשאי להמשיך בהליכים לבדיקת התכנית ולאישורה מהשלב אליה הגיעה הועדה המחוזית".

ל"ט. דבר הקמת הועדה לא הוצע בהצעת החוק, אלא הוסף בהליך החקיקה. בדיונים לקראת הקריאה הראשונה ציין סגן שר הפנים ח"כ רוני מילוא ביחס להצעת החוק בכללותה, כי "מדובר פה במהפכה ממשית בהליכי הרישוי, התכנון והבניה כאשר המטרה של כולנו היא בעצם לפשט את ההליכים, להקל על האזרח ולמנוע בירוקרטיה" (דיון בהצעת חוק התכנון והבניה (תיקון מס' 25) התשמ"ז-1987, דברי הכנסת תשמ"ז-2902 ). ח"כ יהודה בן מאיר הוסיף בדיונים לקראת קריאה שניה ושלישית, כי "הרעיון העומד בבסיס כל ההצעה הוא פישוט הליכים וזירוזם" (דיון בהצעת חוק התכנון והבניה (תיקון מס' 26), התשמ"ח-1988, דברי הכנסת תשמ"ח, 4066).

מ. בשנת 1995 הובא תיקון לסעיף בהצעת חוק התכנון והבניה (ייעול וקיצור הליכים) (תיקון מס' 40) התשנ"ה- 1994 (הצעות חוק תשנ"ה, 16); התיקון היה לנוסחו דהאידנא של הסעיף (חוק התכנון והבניה (תיקון מס' 43), תשנ"ה-1995). תכלית ההצעה – כשמה – היה ליתן מענה לתופעה ש"היא כמעט בחינת ידיעה שיפוטית..." (סעיף ט' להחלטה מיום 1.3.11 בבקשה לעיכוב ביצוע). במסגרת תיקון זה קוצר פרק הזמן הקצוב למוסד התכנון לאשר את התכנית או לדחות אותה, ועל יושב ראש הועדה המחוזית הוטל למנות את הועדה להשלמת תכניות מקום שהועדה המחוזית לא עמדה בפרק הזמן הקצוב בחוק. יצוין כי בהחלטה לעניין עיכוב הביצוע מ-1.3.11 ייחסתי בטעות את הועדה להשלמת תכניות לתיקון 1995, בעוד כאמור יסודה ב-1988.

מ"א. בדברי ההסבר להצעה (עמ' 35) נכתב כך:

"בכדי לקצר וליעל את התהליכים מוצע לקבוע מועדים קצרים יותר לאישורן של תכניות מתאר מקומיות ותכניות מפורטות. דבר זה זה מתאפשר לאור העברת סמכויות רבות לועדות המקומיות ולועדת העררים לפיכך מוצע שתכנית מיתאר מקומית תאושר תוך חמישה חודשים ממועד ההפקדה; תכנית מפורטת ותכנית בסמכות הועדה המקומית- תוך ארבעה חודשים, אולם תכנית המתייחסת לכל מרחב התכנון המקומי או לכל תחום הרשות המקומית או הישוב - תוך עשרה חודשים. שר הפנים מוסמך להאריך המועדים בחודשיים נוספים".

עינינו הרואות, כי תכלית סעיף 109א לחוק היתה בבירור ייעול ההליכים והחשתם, וכפי שצוין בהחלטה בבקשה לעיכוב ביצוע, "זהו מן המקרים שבו ביקש המחוקק 'לקבוע תוצאות משפטיות לסטייה מן המועדים שנקבעו'"(פסקה ט'), עמדת המערערים שיש לראות את המינוי כנתון לשיקול דעת מסכל את תכלית החקיקה ואינו מתיישב עם לשון החוק.

לבסוף, נפנה בהקשר זה לדבריה של השופטת פרוקצ'יה בפרשת נאות, שאמנם נאמרו אגב עניין אחר, אך גם בהם יש ללמד על ענייננו:

"חיזוק נוסף למסקנה זו ניתן למצוא גם בעובדה כי כאשר ביקש מחוקק חוק התכנון והבניה לקבוע תוצאות משפטיות לסטייה מן המועדים שנקבעו בו לעשיית פעולה מסוימת, הוא נקב בתוצאות אלה באמירות מפורשות. אכן, "כשרצה המחוקק לקבוע שעצם חלוף מועד שנקצב למתן החלטה ללא מתן החלטה בתכנית כמוהו כאישור, הוא ידע לציין זאת במפורש" (.. כך למשל, כפי שציין ב"כ המדינה בטיעונו, על-פי סעיף 62(ב) לחוק, על ועדה מחוזית לדון בתכנית שהועברה אליה על ידי ועדה מקומית. אם לא העבירה הועדה המקומית את המלצתה לועדה המחוזית בתוך 60 ימים, על הועדה המחוזית לדון בתכנית, אף ללא המלצת הועדה המקומית...על-פי סעיף 109(ב) לחוק, אם החליט השר כי התכנית טעונה את אישורו, לא ינתן תוקף לתכנית אלא באישור השר; החלטת השר תינתן בתוך 30 ימים מהיום שהתכנית הוגשה לאישורו; באם לא נתן החלטה תוך תקופה זו, יראו את התכנית כמאושרת על-ידי השר; הוראות דומות ברוח זו מצויות גם בסעיפים 109א(ב)(1), 109א(ד) ו-157 לחוק התכנון והבניה..." (פסקה 34).

הערכת טענות המערערים

מ"ב. קשה ביותר להלום את טענת המדינה, כי בעובדה שמרבית התכניות אינן עומדות בסד הזמנים הקבוע בחוק, ובעובדה שמעטים - אם בכלל - הם המקרים שבהם מונו ועדות להשלמת תכניות, יש כדי ללמד שמדובר במינוי שבשיקול דעת. התעלמות ממצוות המחוקק אינה יכולה להפוך לכלי לביסוס טענת המדינה. למותר לציין את הצריך להיות מובן מאליו: קיום החוק אינו אופציונלי, ירצה פלוני – והמדינה בכלל –יקיימו, ירצה, יתעלם מקיומו. אין להלום נימוק זה.

מ"ג. המערערים עצמם מודים, כי תכלית העברת הדיון לועדה להשלמת תכניות היא ייעול ההליכים של אישור התכנית, ואולם, לטענתם העברת הדיון לועדה להשלמת תכניות אך תסרבל את ההליכים. אין בידי לקבל טענה זו. בידי הועדה להשלמת תכניות להמשיך בהליכים של בדיקת התכנית ואישורה מן השלב שאליו הגיעה הועדה המחוזית (סעיף 109א(ג)), קרי, אין היא נדרשת לדון בתכנית מבראשית. מדובר, בועדה המוקמת אד-הוק לצרכי תכנית מסוימת. זהו תכליתה וזהו עיסוקה. יוסף על כך, כי המספר המצומצם של חברי הועדה מאפשר גם הוא את פישוט ההליכים וייעולם.

מ"ד. עוד טוענים המערערים, כי העברת הדיון לועדה להשלמת תכניות תפגע במהות ההליך התכנוני וביכולת לשלב מדיניות תכנונית כוללת, וכן כי יש בכך לחתור תחת התפיסה של הועדה המחוזית כגוף מרכזי. טענה זו שובת לב, ובעיקר שאלת המבט התכנוני הרחב. דרך המלך היא עריכת דיון בועדה המחוזית ובועדת המשנה להתנגדויות ואישור התכנית או דחייתה. ועדות אלו מורכבות ממספר רב של חברים, ותכליתו של הרכב החברים המגוון היא ליתן ביטוי לאינטרסים השונים; וכפי שטוענים המערערים, דיון והכרעה בכלל התכניות על ידי גוף מרכזי אחד מאפשר שמירה על רצף תכנוני ואחידות תכנונית. אולם, משההליכים הרגילים התמהמהו עד אשר הוגדשה הסאה, יצר המחוקק כלי שהוא בבחינת הרע במיעוטו. אין זו הדרך האופטימלית, אך מגיעה שעה שלא נותר אלא לפסוע בה, שכן "רשות תכנון חייבת להיות ערה לכך שהכוח והסמכות מוענקים לה כדי לשרת את האינטרס הציבורי ובאינטרס זה נכלל גם טיפול תוך זמן סביר בבקשות האזרח" (בג"צ 100/88 גזית קונסיליום נ' הועדה המקומית, פ"ד מג(1) 29, 33 (הנשיא שמגר) כך אירע גם בעבר (חוק הליכי תכנון ובניה (הוראת שעה), תש"ן-1990); ולאחרונה ממש נחקק חוק הליכי תכנון ובניה להאצת הבניה למגורים (הוראת שעה), תשע"א-2011 (נתקבל בקריאה שניה ושלישית ביום 3.8.11), שבגדרו נקבעו הליכים מזורזים ב"ועדות לדיור לאומי", לטיפול בהליכי אישור תכניות בניה למגורים בקרקע אשר עיקרה של מינהל מקרקעי ישראל. על פי סעיף 21 לחוק יתקבלו החלטות בהתנגדויות בתוך 21 יום מתום מועד שמיעתן, והועדה תחליט בדבר אישור או דחיית התכנית בתוך 21 יום ממועד הגשת המלצות חוקר. בדברי ההסבר להצעת החוק (הצעת חוק הליכי תכנון ובניה להאצת הבניה למגורים (הוראת שעה), תשע"א-2011, הצעות חוק הממשלה תשע"א-2011, 1258) צוין, כי "נקבעו הסדרים אשר יאפשרו צמצום של ממש בלוחות הזמנים הנדרשים לאישור תכניות לבניה ולמגורים, תוך שמירה על איכות התכנון ועל הוגנות ושקיפות ציבורית". עינינו הרואות את מגמת המחוקק. לכך מצטרפת העובדה כי בנדון דידן הוכרעו בהחלטת הביניים הסוגיות התכנוניות העקרוניות שמעלה התכנית וההתנגדויות שהוגשו, והשאלות שנותרו על הפרק עיקרן טבלאות ההקצאה והאיזון. נוסיף ונאמר, כי יש להניח על פי נסיון החיים, שמגישי תכניות, היודעים כי הם "נתונים בידיו" של מוסד התכנון, לא ימהרו כלל לבקש את הקמתה של הועדה להשלמת תכניות מחשש שיבולע להם, וגם לזאת יש לתת את הדעת.

מ"ה. עומס העבודה המוטל על מוסדות התכנון ידוע ומוכר; איננו מתעלמים מכך, ואולם, ביתר שאת איננו יכולים להתעלם גם ממצוות המחוקק. כפי שציינו המערערים, רפורמה מקיפה בדיני התכנון והבניה (הצעת חוק התכנון והבניה, התש"ע- 2010) מצויה "בצנרת" (התקבלה בקריאה ראשונה ביום 17.3.10, והיא נדונה עתה בועדת הפנים והגנת הסביבה לקראת קריאות שניה ושלישית), ובגדרה לא נכללה האפשרות למנות ועדה להשלמת תכניות. ואולם, עד אשר תתקבל הצעת החוק לחוק אין המערערים יכולים לעשות דין לעצמם; יתכבדו וימתינו עד אשר יאמר המחוקק את דברו. מכל מקום, אשר לטרוניית המשיבים בעניין העומס, היה על המערערים לשכנע את המחוקק בטענתם; לא על בית המשפט תלונת המערערים, אלא על המחוקק. וכשלעצמי אוסיף, כפי שציינתי בעע"מ 8445/06 זלצמן נ' ועדת הערר לתכנון ובניה מחוז תל אביב בפסקה ה' לחוות דעתי:

"בהקשר זה אעיר מעבר לתיק זה, כי אילו נשמעה דעתי, הואיל והפקק הוא לעתים בועדה המחוזית, היתה נשקלת הפרדת התפקיד של יו"ר הועדה המחוזית מזה של הממונה על המחוז, שהוא עמוס תפקידים אחרים (לרבות הפיקוח על הרשויות המקומיות ותקציביהן, ולא אמרנו אלא מעט). ראוי לדעתי שיהא אדם שיומו כולו מוקדש לועדה המחוזית לתכנון ובניה, ועמו גרעין זמין של חברי ועדה שיוכלו להתפנות בכל עת. התוצאה תהא צמצום תורים, תוך השקעה מועטה (משרות ספורות בלבד) מכספי המדינה, ומנגד טיפול מזורז במה שנטען להיות בראש החסמים".

מ"ו. לבסוף, המקרה שלפנינו עצמו אך ממחיש את הצורך בועדה להשלמת תכניות. תמהתי למקרא עמדת המערערים כי הליכי האישור של התכנית "אופיינו בקצב סביר ואף מהיר מהמקובל". השתלשלות העניינים מורה, לצערי, על קצב שאינו משביע רצון. התכנית הופקדה להתנגדויות ביום 7.8.09. תקופת ההפקדה הסתיימה ביום 7.10.09, והועדה המחוזית היתה צריכה לקבל החלטה בדבר התכנית בתוך שלושה חודשים מתום תקופת ההפקדה, קרי עד ליום 7.1.10. חרף האמור ועדת המשנה להתנגדויות התכנסה לראשונה אך ביום 31.1.10. ביום 13.4.10 פורסמו פרוטוקול ועדת המשנה וההחלטה לבקש חוות דעת שמאי יועץ. ביום 15.7.10 התקבלה חוות דעתו של השמאי, ורק ביום 19.9.10 ניתנה החלטת הביניים. הדברים מדברים בעדם.

מ"ז. אסיים דברי בסוגיה זו בדברים שנכתבו לפני למעלה מכשני עשורים, אך דומה כאילו נכתבו לעניינו אנו:

"תשובתה של הועדה המחוזית אינה מניחה את הדעת. התקנות קובעות מועד למתן החלטת הועדה המחוזית בערר, ועל הועדה המחוזית ליתן החלטתה במועד שנקבע בתקנות. זוהי דרישה מינימלית, המתבקשת מעיקרון חוקיות המינהל. המינהל הציבורי חייב לפעול במסגרת הוראות החוק הקובעות את דרכי פעולתו, והוא אינו רשאי לחרוג מהן. חובתה של הועדה המחוזית ליתן החלטה במסגרת הזמן שנקבע בדין. ערים אנו לקשיים הרבים הניצבים בפני הועדה, אך אין בקשיים אלה כדי לאפשר לועדה המחוזית שלא לפעול במסגרת החוק. הקשיים האמורים מחייבים טיפול במישורים ציבוריים שונים. לא שמענו בענין זה טענות, ואיננו מביעים כל עמדה באשר לדרכים הראויות לפתרון הבעיה. יתכן שיש להוסיף כוח עזר לועדה המחוזית; יתכן שיש להוסיף ועדות משנה; יתכן ויש מקום לקיצור ההליכים; יתכן שיש מקום להרחיב תחולתו של חוק התכנון והבניה (תיקון מס' 26), ויתכן שדרוש שינוי מן היסוד. בכל אלה לא נביע דעה. אך המצב הקיים, לפיו פועלת ועדה, אשר מתפקידה לקיים את החוק, בניגוד לחוק, אינו יכול להמשך" (בג"צ 466/89 קמחי נ' הועדה המחוזית לתכנון ובניה, פ"ד מג (4) 322, 324).

כללם של דברים: מינוי הועדה להשלמת תכניות לפי סעיף 109א לחוק, בהתקיים התנאים המנויים בו, הוא מנדטורי. כאמור, אם ישתכנע המחוקק כי יש דרכים אחרות לעמידה בלוחות זמנים, "הכדור מצוי במגרשו", ולו הפתרונים.

הרכב הועדה וסוגיית ניגוד העניינים

מ"ח. הסוגיה השניה הטעונה הכרעתנו עניינה בשאלה האם יש מקום בועדה להשלמת תכניות לנציג הועדה המקומית כאשר העיריה שבתחומה פועלת הועדה המקומית היא יוזמת התכנית. המסד הנורמטיבי בסוגיית ניגוד העניינים בהקשר של ועדות התכנון נסמך על שניים: סעיף 11(ב) לחוק וסעיף 47א לחוק:

מ"ט. סעיף 11(ב) לחוק קובע כלהלן:

"(ב) דנה ועדת המשנה להתנגדויות בהתנגדות לתכנית הנוגעת לרשות מקומית או לועדה מקומית מסוימת, ונציג הרשויות המקומיות בועדת המשנה הוא חבר או עובד הרשות המקומית או הועדה המקומית שבתכנית הנוגעת לה, דנים, או שהוא הומלץ, לפי סעיף 7(ב), על ידי רשות מקומית כאמור, ימנה היושב ראש לדיון האמור חבר אחר מבין נציגי הרשויות המקומיות".

וסעיף 47א קובע:

"(א) חבר מוסד תכנון לא ישתתף בדיון ובהצבעה בקשר להתנגדות או לערר, למעט בהליך לפי סעיף 62(ד), אם נתקיים בו אחד מאלה:
(1) הוא נציג של גוף אשר יזם את התכנית המובאת לדיון, או של גוף אשר הגיש התנגדות או ערר לאותה תכנית;
(2) הוא נטל, כחבר, חלק בהחלטת אותו מוסד התכנון שעל החלטתו הוגשו ההתנגדות או הערר.
(ב) הוראות סעיף קטן (א) לא יחולו על דיוני הועדה המקומית לתכנון ולבניה וועדות המשנה שלה ועל דיוני הועדה למתקנים בטחוניים או ועדת הערר למתקנים בטחוניים לפי פרק ו'.
(ג) חבר מוסד תכנון שנודעו לו עובדות המונעות ממנו מלהשתתף בהצבעה ובדיון לפי סעיף זה, יודיע על כך מיד בכתב ליושב ראש מוסד התכנון או בהודעה לפרוטוקול.
(ד) היה מוסד התכנון ועדת משנה, יקבע יושב ראש מליאת הועדה מי מחברי מוסד התכנון ימלא את מקומו של החבר שנתקיימו בו הוראות סעיפים קטנים (א) או (ג)".

נ. הוראות אלו יסודן בעיקרון הכללי, האוסר על הימצאות בניגוד עניינים אשר "מצוי בהיכלם של עקרונות היסוד של השיטה המשפטית" (בג"צ 595/89 שמשון נ' דנינו, פ"ד מד(1)409, 413 (השופט - כתארו אז - ברק)); בג"צ 8912/05 מפגשים - עמותה למעורבות חינוכית וחברתית נ' שרת החינוך התרבות והספורט (לא פורסם), פסקה 12). התכלית העומדת ביסודו היא "ראשית, להבטיח מילוי התפקיד הציבורי מתוך שיקולים עניינים של טובת הציבור בלבד, וללא השפעות חיצוניות ושיקולים זרים; שנית, להבטיח שאמון הציבור ברשות הציבור לא ייפגע כתוצאה מכך שפעולותיה עלולות להיראות מושפעות משיקולים זרים" (בג"צ 1100/95 קאסוטו נ' ראש עיריית ירושלים, פ"ד מט (3) 691, 698 (השופט בך)). יוסף, כי נוכח הרגישות המיוחדת של תחום התכנון והבניה בשלטון המקומי הגדיל המחוקק לעשות וקבע נורמה פלילית בסעיף 48 לחוק במטרה "להגביר את ההגנה על הערך החברתי שבטוהר ההליך המינהלי" (בג"צ 3132/92 מושלב נ' הועדה המחוזית לתכנון פ"ד מז(3) 741, 748 (להלן פרשת מושלב)):

"הוראת סעיף 47(א) נגזרת מן העיקרון הכללי בדבר האיסור להימצא במצב של ניגוד עניינים. מצב כזה מתקיים כאשר עניין שעליו אדם מופקד עשוי להתנגש עם עניינו האישי של אותו אדם או עם עניין אחר שהוא מופקד עליו...עיקרון זה מושתת על החשש כי החלטה המתקבלת על-ידי מי שנמצא במצב של ניגוד עניינים תושפע משיקולים פסולים שמקורם באינטרסים זרים; ועל-כל-פנים כי האמון הציבורי במערכת השלטונית יפגע אם עובדי הציבור יפעלו במצב של ניגוד עניינים. על-כן, לא נדרשת הוכחה כי ההחלטה הושפעה משיקולים זרים, אלא די בעצם קיומו של ניגוד העניינים כדי לפסול את ההחלטה..." (פרשת מושלב, עמ' 747 (השופטת דורנר)).

נ"א. לטענת המערערים, הועדה להשלמת תכניות היא "מוסד תכנון" כהגדרתו בסעיף ההגדרות לחוק, ומשכך הוראות סעיף 47א לחוק חלות עליה. יתרה מכך, מאחר שהועדה להשלמת תכניות אמורה להיכנס בנעליה של ועדת המשנה להתנגדויות, מתבקש כי סעיף 11(ב) לחוק יחול עליה גם הוא.

נ"ב. סעיף 47א עוסק ב"מוסד תכנון". בסעיף ההגדרות לחוק נקבע, כי "'מוסד תכנון' - כל רשות שיש לה סמכות בעניין תכניות או היתרים"; פשיטא לדידי שהדבר כולל את הועדה להשלמת תכניות, אשר מרגע שמונתה היא בעלת סמכויות הועדה המחוזית לעניין תכניות. יתרה מכך, כיון שהועדה להשלמת תכניות נכנסת בנעלי ועדת המשנה להתנגדויות, אין זה בלתי מתקבל על הדעת לפרש, כי גם סעיף 11(ב) לחוק חל (ראו סעיפים 144-141 להצעת חוק התכנון והבניה התש"ע-2010, שבגדרה נקבעו הסדרי ניגוד עניינים מפורטים, ובין היתר כי חבר מוסד תכנון לא ישתתף בדיון פנימי, בקבלת החלטה או בהצבעה לתכנית הנדונה במוסד תכנון לאחר שהופקדה אם הוא נציג של גוף אשר הגיש את התכנית או הגיש התנגדות לתכנית (סעיף 144). יצוין, כי ההסדר המופיע בהצעת החוק מרחיב את הסדר הקיים, שכן הוא מטיל איסור על השתתפות בדיון ובהצבעה גם על השלב שלפני הפקדה ומרחיב את האיסור על ההשתתפות בדיון בערר גם על מי שאינו חבר מוסד תכנון). כך או כך, האיסור על הימצאות בניגוד עניינים אינו דורש בהכרח סעיף חוק ספציפי, אלא הוא עקרון יסוד בשיטתנו, ואין לדידי ספק כי הוא חל גם בענייננו.

נ"ג. אין להניח כי כוונת המחוקק היתה שעקרון יסוד זה לא יחול על הועדה להשלמת תכניות מזה, או שהחלתו תבטל מכל וכל את הקמתה במצב דברים אשר בו אחד מחברי הועדה מצוי בניגוד עניינים- מזה. הקושי שנוצר במקרה זה, כבמקרים אחרים בהם מתעורר חשש לניגוד עניינים, דורש מענה קונקרטי אשר יפיג את החשש. אכן, נוכח דנג"צ 5393/00 פלק נ' היועץ המשפטי לממשלה, פ"ד נט (5) 145 מתעוררת השאלה, האם יש בפתרון שהוצע על ידי בית המשפט קמא כדי לספק. נוכח האמור, וגם לשם נקיון הדעת, דומה איפוא, כי יש לפעול במקרים כאלה בועדה להשלמת תכניות בדומה לועדת המשנה להתנגדויות (סעיף 11(ב)), קרי, כי יושב ראש הועדה להשלמת תכניות ימנה נציג מנציגי הרשויות המקומיות האחרות.

נ"ד. כך על דרך הכלל. ואולם, במקרה דנא, משמונה על פי פסק הדין קמא נציג שאין טענה לגביו, אף שמונה על-ידי הועדה המקומית, אציע לפעול על פי עקרון הבטלות היחסית (עע"מ 7926/06 אדרי-אל ישראל בע"מ נ' הועדה המקומית לתכנון ובניה גליל עליון (לא פורסם), פסקה 21 והאסמכתאות שם) ולהותיר את מינויו, כדי שלא לבטל זמן ומשאבים נוספים במינוי חדש על כל המשתמע.

נ"ה. אשר לתחולה: חברתי השופטת חיות מציעה כי הפעולות האופרטיביות הנובעות מפסק דיננו (מעבר למקרה נשוא התיק), יעוכבו למשך שישה חודשים, כדי לאפשר למחוקק להידרש לכך, אם ימצא לנכון. אף אנוכי העליתי אפשרות מעין זו, כדי שההשלכות ה"דרמטיות", כלשון חברתי, ירוככו; אוסיף, כי אף אם יבחר המחוקק שלא להתערב, על פי מגמתו דהאידנא שב"חוק הוד"לים", תיעשה במסודר ההיערכות המינהלית הדרושה בעקבות פסק הדין, זו שצריכה היתה לבוא בשכבר הימים, כמצוות אותו מחוקק עצמו. אין בכך כדי למנוע במקרים המצויים בתהליך או במקרים קיצוניים ספציפיים הקמתה בתקופה זו של ועדה להשלמת תכניות, אך תעוכב לתקופה האמורה הקמתן הגורפת של ועדות כנדרש על פי סטטוס התיק בועדה המחוזית, בהתאם לחוק במתכונתו דהאידנא.

נ"ו. סוף דבר וסיכומו: איננו נעתרים לערעור, למעט עיכוב ביצוען של הפעולות האופרטיביות כאמור למשך שישה חודשים, בפרמטרים האמורים. המערערים ישלמו למשיבים 7-1 שכר טרחתו של בא כוחם בסך 12,000 ש"ח.

ש ו פ ט

השופטת א' חיות:
1. סעיף 109א(א) לחוק התכנון והבניה, תשכ"ה-1965 (להלן: חוק התכנון והבניה) מורה כי על מוסד תכנון לאשר או לדחות תוכנית מתאר מקומית או תכנית מתאר מפורטת "תוך שלושה חודשים מתום הפקדתה; ואולם לגבי תוכנית מתאר מקומית החלה על כל מרחב התכנון המקומי יחליט מוסד התכנון תוך עשרה חודשים מתום תקופת ההפקדה" ושר הפנים הוסמך להאריך את התקופות האמורות עד שלושה חודשים נוספים.

ההוראה העומדת במוקד הערעור שבפנינו היא הוראת סעיף 109א(ב)(1) העוקבת להוראת סעיף 109א(א) והמורה כדלקמן:

"לא החליטה הועדה המחוזית כאמור בסעיף קטן (א), ימנה יושב ראש הועדה המחוזית, תוך 30 ימים מתום המועדים הקבועים באותו סעיף קטן, ועדה להשלמת תכניות לכל תכנית כאמור וזה הרכבה:

(א) נציג של שר הפנים, שימנה יושב ראש הועדה המחוזית מתוך רשימת נציגים שהשר יפרסם ברשומות והוא יהיה היושב ראש;
(ב) נציג שתמנה הועדה המחוזית;
(ג) נציג שתמנה הועדה המקומית, מקרה עובדיה או שלא מקרב עובדיה"

2. חברי השופט א' רובינשטיין אימץ בחוות-דעתו את עמדת בית משפט קמא אשר סבר כי ההוראה שבסעיף 109א(ב)(1) הנ"ל מטילה על יושב ראש הועדה המחוזית חובה מנדטורית להקים ועדה להשלמת תוכניות מקום שבו לא עמדה הועדה המחוזית בפרק הזמן שקצב המחוקק למתן החלטה על-ידי הועדה המחוזית. בהתייחסו ללשון ההוראה שבסעיף 109א(ב)(1) ציין חברי השופט רובינשטיין כי:

"בנדון דידן לשון החוק ברורה על פניה וחד משמעית. המחוקק קצב פרקי זמן (עם אפשרות הארכה) לשם קבלת החלטה בדבר התוכנית; בתום המועדים הקבועים, כך נאמר, 'ימנה יושב ראש הועדה המחוזית ... ועדה להשלמת תוכניות לכל תוכנית'. אין מדובר בלשון המשמיעה רשות אלא בלשון המשמיעה ציווי".

חברי הוסיף ובחן את תכליתן של הוראות סעיף 109א ואת ההיסטוריה החקיקתית הנוגעת לתיקון החוק ולהוספתו של סעיף זה בחוק התכנון והבניה, והגיע למסקנה כי גם תכליתן של הוראות אלה, אשר נוספו על רקע התארכות והתמשכות של הליכי התכנון והבניה ומתוך הצורך לייעל הליכים אלה ולקצרם "מובילה על נקלה למסקנה, כי מינוי ועדה להשלמת תוכניות הוא מנדטורי, וכי אין ליושב ראש הועדה המחוזית שיקול דעת באשר למינוי".

3. כפי שיפורט להלן, אני מצטרפת למסקנתו של חברי בסייג המוצע על-ידי לעניין המועד אשר ממנו ואילך תיושם פרשנות זו על-ידי יושבי ראש הועדות המחוזיות השונות. כמו כן אבקש להוסיף מספר הערות כלליות הנוגעות להליך הפרשני. בספרו הסמכות המינהלית כרך א (מהדורה שנייה מורחבת, 2010) מציין פרופסור י' זמיר כי "אין סמכות שהיא סמכות רשות טהורה ואף אין סמכות שהיא סמכות חובה טהורה. בכל סמכות יש רכיבים של חובה ורכיבים של רשות. בסמכות הקרויה סמכות חובה טמון גם שיקול דעת בשאלות מסוימות, כגון אם נתקיימו העובדות המאפשרות להפעיל את הסמכות, כיצד לברר אם נתקיימו עובדות אלה ומתי להפעיל את הסמכות" (שם, בעמ' 323; וראו גם דפנה ברק-ארז משפט מינהלי כרך א 219 (2010)). הנה כי כן, העובדה לבדה כי הוראת החוק נוקטת לשון "ציווי" אין בה בהכרח כדי להשמיע כי מדובר בהוראה שעל עובד הציבור למלא אחריה באופן אוטומטי ובלא שנתון לו מרחב כלשהו של שיקול-דעת. עם זאת חשוב להדגיש כי ככל שההוראה הנדונה כוללת פרטים רבים יותר לגבי העניינים אשר בהם נתון לעובד הציבור מרחב של שיקול-דעת, כך ילך ויצטמצם מטבע הדברים שיקול-הדעת הנתון לו כאמור. השקפה דומה הנסמכת על תורת הפרשנות התכליתית, לפיה גם כאשר נוקט המחוקק לשון "ציווי" אין בכך בהכרח כדי לאיין לחלוטין את שיקול-הדעת שרשאי להפעיל הנוגע בדבר, מבטא פרופ' אהרן ברק בספרו פרשנות במשפט כרך שני: פרשנות החקיקה 120 (1993):

"ההקשר הפנימי עשוי לעתים להביא לידי כך כי לדיבור 'רשאי' תינתן משמעות של חובה, ולדיבור 'חייב' תינתן משמעות מרשה או מסמיכה. שני המובנים עשויים איפוא ליפול לגדר מגוון האפשרויות הלשוניות. דבר זה יהא לרוב נדיר, שכן "רשאי" אינו "חייב" ו"חייב" אינו "רשאי". עם זאת, יש לציין כי הבחירה ביניהם תעשה על-פי תכלית החקיקה".

בענייננו, תכליתו המרכזית של סעיף 109א (אשר נתווסף לחוק התכנון והבניה בתיקון מס' 26 משנת 1988 ותוקן שוב בתיקון מס' 43 לחוק משנת 1995) היא לייעל ולקצר את הליכי התכנון והבניה המתאפיינים בסרבול תכנוני ובירוקראטי ובהתמשכות לאורך פרקי זמן ארוכים ובלתי סבירים (לעניין התכלית שביסוד תיקון מס' 43 לחוק התכנון והבניה כולו, ראו בג"ץ 5145/00 הועדה המקומית לתכנון ובנייה חוף השרון נ' שר הפנים, פ"ד נז(2) 179, 191-192 (2003)). המערערים טוענים כי בהינתן תכליתה זו של הוראת החוק יש לאפשר ליושב ראש הועדה המחוזית שיקול-דעת האם למנות ועדה להשלמת תוכניות מתוקף הוראת סעיף 109א(ב)(1) במקרה נתון, ככל שיגיע למסקנה כי באותו המקרה העברת הליכי התכנון לועדת משנה לא תשיג את המטרה שלשמה נועד הסעיף והיא עלולה להשיג תוצאה הפוכה דהיינו סרבול של ההליכים ועיכובם. למעשה, משפנו המשיבים אל המערער 2 במקרה דנן בבקשה למינוי ועדת השלמה נקט הוא בגישה זו ובהחלטתו מיום 2.6.2010 דחה את פניית המשיבים למינוי ועדת השלמה בציינו, בין היתר, כי:

"במקרה זה לאור סטאטוס התכנית כיום, הקמת הועדה עלולה לפגוע בתכנית מאחר והיא עלולה דווקא להביא להארכת לוחות הזמנים להשלמת ההכרעה לאחר שנשמעו התנגדויות בפני ועדת ההתנגדויות וזאת אף נתנה החלטת ביניים בתכנית".

יש צדק רב בטענת המשיבים לפיה חלו במקרה דנן עיכובים רבים עד כדי סחבת בעבודת הועדה (עליהם עמד חברי בפסקה מ"ו לחוות-דעתו). עם זאת, הנימוקים שמנה יושב ראש הועדה המחוזית בהחלטתו הנ"ל טעמם עמם, בהינתן מורכבותם של הליכי התכנון במקרה דנן, בהינתן השלב שאליו הגיעה עבודת הועדה המחוזית, וכן בהתחשב בדיעבד גם בהחלטת הביניים שניתנה על-ידי הועדה המחוזית סמוך לאחר הגשת העתירה המינהלית. לפיכך, יתכן כי אילו הסתפק המחוקק בהוראה כללית המורה ליושב ראש הועדה המחוזית - ואפילו בלשון הציווי "ימנה" - למנות ועדת השלמה לתוכניות לצורך ייעול וקיצור ההליך התכנוני בכל מקרה אשר בו חל עיכוב בלתי סביר בהליך שבפני הועדה המחוזית, ניתן היה לומר כי המחוקק הותיר בידי יושב ראש הועדה המחוזית מרחב של שיקול-דעת לעניין מינוי ועדת ההשלמה, אם לדעתו לא יהא בה בנסיבות העניין לייעל ולקצר את ההליך התכנוני. אולם, במקרה דנן ונוכח הפרטים המפורשים שנקבעו בהוראת סעיף 109א(ב)(1) לעניין הפעלת סמכותו של יושב ראש הועדה המחוזית במינוי ועדת ההשלמה, נראה לי כי לא נותר בידי יושב ראש הועדה המחוזית מרחב כזה של שיקול-דעת. כוונתי לעובדה שההוראה הנ"ל קובעת באופן חד וברור לוחות זמנים לעניין הפעלת הסמכות שבחובה שהוטלה על יושב ראש הועדה המחוזית בקשר עם מינוי ועדת ההשלמה. לוח זמנים זה קובע כי לגבי תוכנית מתאר מקומית ותוכנית מפורטת, על הועדה המחוזית לקבל החלטה אם לאשרן או לדחותן בתוך שלושה חודשים מתום תקופת ההפקדה (ולגבי תוכנית מתאר מקומית החלה על כל מרחב התכנון המקומי – בתוך עשרה חודשים), וככל ששר הפנים לא האריך את התקופות האמורות (ובעניין זה נתונה לו סמכות מוגבלת להאריכן עד שלושה חודשים נוספים בלבד), כי אז חייב יושב ראש הועדה המחוזית למנות בתוך שלושים ימים מתום המועדים האמורים ועדה להשלמה. הנה כי כן, מדובר בהסדר סטטוטורי מהודק ומפורט הקובע לוח זמנים מפורש ובנסיבות אלה אין מנוס מן המסקנה כי לא נותר בידי יושב ראש הועדה המחוזית שיקול-הדעת אותו ניסה להפעיל במקרה דנן בהחלטתו מיום 2.6.2010 (ראו והשוו בג"ץ 467/84 עזרא נ' ראש עיריית תל-אביב יפו, פ"ד לט(1) 745, 753 (1985)).

4. ההכרעה בשאלות העקרוניות שהוצבו בפנינו במסגרת הערעור לא הייתה מחויבת המציאות במקרה דנן, בהינתן העובדה שחברי השופט א' רובינשטיין דחה ביום 1.3.2011 את בקשת המערערים לעיכוב ביצוע פסק-הדין ומשכך הוקמה בינתיים ועדת ההשלמה ואמורה הייתה לפעול, כהוראת בית משפט קמא. אך המערערים עמדו על הערעור ועל הצורך להכריע בשאלות העולות בערעור ומשכך ניתן פסק-דין זה, בו הגענו כאמור למסקנה כי ההוראה הקבועה בסעיף 109א(ב)(1) לחוק התכנון והבניה אינה מותירה בידי יושב ראש הועדה המחוזית שיקול-דעת אם למנות ועדת השלמה לתוכניות אם לאו, בנקוף המועדים שאליהם מתייחס הסעיף. יחד עם זאת, לא ניתן בעיני להתעלם מן ההשלכות הדרמטיות הצפויות כתוצאה מפירוש זה אשר ניתן על-ידינו להוראת סעיף 109א(ב)(1) הנ"ל, עליהן עמדו המערערים בעיקרי הטיעון מטעמם ובטיעוניהם בפנינו. כך צוין, בין היתר, בסעיף 27 לעיקרי הטיעון מטעם המערערים כי "עומס העבודה המוטל כיום על מוסדות התכנון מוביל לכך שבמרביתם המוחלט של המקרים לא מוכרעות תוכניות במועדים שנקבעו להם בחוק". ככל שזוהי אכן המציאות בשטח - ואין לנו סיבה להטיל ספק בכך - המשמעות של יישום החלטתנו לאלתר הינה כי כל יושבי הראש של הועדות המחוזיות הפועלות בארץ יידרשו באופן מיידי למנות ועדות להשלמת תוכניות לכל תוכנית ותוכנית אשר טרם נתקבלה לגביהן החלטה בתוך לוח הזמנים הנקוב בסעיף 109א(א) לחוק התכנון והבניה. דומה כי אין צורך להכביר מילים באשר לקשיים העלולים להיווצר כתוצאה מכך ועל כן אני סבורה כי יש להורות על עיכוב ביצוען של הפעולות האופרטיביות הנובעות מפסק-הדין וזאת למשך פרק זמן של ששה חודשים, על מנת לאפשר למחוקק ליתן דעתו לבעיה שנוצרה, ותמימת דעים אני עם חברי כי "הכדור" אכן מצוי במגרשו של המחוקק ולו פתרונים (ראו פסקה מ"ז לחוות-דעתו של חברי). לא למותר להזכיר בהקשר זה את שהזכיר גם חברי כי בהצעת חוק התכנון והבניה, התש"ע-2010, לא נכללה האפשרות למנות ועדה להשלמת תוכניות ולדברי המערערים בעיקרי הטיעון הדבר נובע מכך שהניסיון אשר נרכש לאורך השנים בקשר עם הוראה זו מלמד כי "במקרים המעטים בהם מונו ועדות להשלמת תוכניות, ... [הצביע על כך ש]הליך זה, ככלל אינו מקצר את ההליכים התכנוניים ועלול להביא לתוצאות תכנוניות שאינן מיטביות".

5. ככל שהדבר נוגע לסוגיה הנוספת שעלתה בערעור בדבר ניגוד עניינים מוסדי הקיים לגבי מינויו של נציג הועדה המקומית לועדת ההשלמה, דעתי כדעתו של חברי השופט א' רובינשטיין.

סיכומו של דבר, אילו נשמעה דעתי, הייתי דוחה את הערעור כעמדת חברי אך הייתי מוסיפה ומורה כי יעוכב ביצוען של הפעולות האופרטיביות הנובעות מפסק-הדין לפרק זמן של ששה חודשים על מנת לאפשר למחוקק ליתן דעתו לבעיה שנוצרה ולהשלכות הרוחב הכרוכות בה. עיכוב הביצוע לא יחול, כמובן, על המקרה דנן משום שכפי שפורט לעיל ועדת ההשלמה כבר מונתה בו ואמורה לפעול.

ש ו פ ט ת

השופט י' עמית:

אני מסכים לחוות הדעת של שני חבריי.

ש ו פ ט

הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט א' רובינשטיין.

ניתן היום, י"ח באב התשע"א (18.8.2011).

ש ו פ ט
ש ו פ ט ת
ש ו פ ט

_________________________
העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 11009630_T06.doc רח+הג
מרכז מידע, טל' 077-XXXX333 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il