הדפסה

עירית נהריה ואח' נ' סבג ואח'

בפני
כב' השופט שלמה לבנוני, סגן נשיא (בדימ')
התובעים

  1. עיריית נהריה
  2. היועץ המשפטי לממשלה

ע"י ב"כ עוה"ד פרקליטות מחוז חיפה

נגד

הנתבעים

  1. ז'קי סבג
  2. דוד קדוש
  3. גדעון צימרמן
  4. דוד קביסה

ע"י ב"כ עוה"ד 2-1 ו- 4. מנדלבום
3. נמרוד בכר

פסק דין

פסק דין זה ניתן בהתאם לסעיף 15(א) לחוק בתי המשפט [נוסח משולב], התשמ"ד-1984.

נתוני רקע
1. הונח בפניי כתב תביעה שמהותו הוגדרה כ"כספית - אכיפת חיוב אישי" על סך 125,901 ₪ נגד ארבעת הנתבעים, שהם נבחרי ציבור ונושאי משרה בכירים בעיריית נהריה (להלן – "העירייה"). הנתבע 1 (להלן, גם "סבג") היה במועדים הרלוונטיים ראש העירייה. הנתבע 2 (להלן, גם "קדוש") היה חבר מועצת העיר ייה וממלא מקומו של ראש העירייה. הנתבע 3 (להלן, גם "צימרמן") היה מנכ"ל העירייה. הנתבע 4 (להלן, גם "קביסה") היה גזבר העירייה.

2. התביעה הוגשה לאכיפת חיוב אישי שהוטל על הנתבעים על ידי שר הפנים בחודש מאי 2008 להשיב כספים לקופת העירייה מכוח סעיפים 221 ו-222 לפקודת העיריות [נוסח חדש] (להלן – "פקודת העיריות") ולפי נוהל להטלת חיוב אישי שנקבע בחוזרי מנכ"ל משרד הפנים 5/01 ו-4/06 (להלן – "הנוהל"). כפי שיבואר בהמשך לאחר שהנתבעים לא מילאו אחר החיוב האישי הרי בדרך המלך אמורה הייתה העירייה, כפי שנצטוותה, להגיש תביעה זו כנגד הנתבעים. משעה שהעירייה לא עשתה כן, ובהתאם להוראות סעיף 226 לפקודת העיריות , הוגשה התביעה שבפניי על ידי העירייה והיועץ המשפטי לממשלה, ולו על כורחה של העירייה.

3. חיוב הנתבעים בחיוב האישי נסב בגין שתי פרשות. בפרשה האחת, בגינה חויבו סבג וקדוש, מדובר היה בהנחות שנתבקשו מזוכים במכרזי העירייה ותוך הסבת ההנחות על פי הנחיותיו של סבג, לצרכיה של העירייה ולעמותת הכדורסל העירונית שלה. השנייה, בגינה חויבו צימרמן וקביסה, היא בגין התקשרות מתמשכת של העירייה עם קבלני אשפה, ללא מכרז, אשר נעשתה על דרך הארכת ההתקשרויות מספר פעמים. בעניין זה חיובו של צימרמן נעשה לנוכח חתימתו היחידה על מסמכי ההתקשרות עם קבלני האשפה וחיובו של קביסה הושתת על הפרת חובתו הסטוטורית כגזבר לוודא את תקינות ההוצאה הכספית לקבלני האשפה מקופת העירייה, כתנאי לביצועה.

4. הנתבעים התגוננו בפני התביעה. סבג, קדוש וקביסה, פשיטא משום שהם ממשיכים לעבוד ולכהן בעירייה עד כה, במאוחד. צימרמן, פשיטא משום שחדל לעבוד בעירייה זה מכבר, בנפרד.

5. לאחר שהוריתי על נקיטת הליכי ביניים נדרשתי תחילה לעתירתו של צימרמן למחיקת התביעה על הסף ודנתי בכך בהחלטתי מיום 17.7.12. על כך בהמשך. בעקבות זאת הוריתי על הגשת תצהירי עדויות ראשיות ואלו הונחו בפניי, על נספחיהם הרבים שצורפו. מטעם התובעים הוגש תצהירו של מר עידו צ'פניק (להלן – "צ'פניק"), ממונה חיוב אישי במשרד הפנים, המינהל לשלטון מקומי אגף בכיר לביקורת הרשויות המקומיות, וכן של מר אליהו רובין (להלן – "רובין"), מרכז חיוב אישי במחלקה לחיוב אישי. מטעם הנתבעים הוגשו תצהיריהם-שלהם. משעה שכל אלו הונחו לנגד עיניי הסכימו ב"כ הצדדים כי יינתן פסק דין מנומק בדרך הרגילה על יסוד החומר שבתיק והגשת סיכומי טענות. לנוכח זאת הונחו בפניי סיכומי טענותיהם של באי-כוחם המלומדים של בעלי הדין, המפורטים ומאירי העיניים.

להלן אדרש לסוגיות הצריכות לפנים לצורך הכרעתי. ואולם ראוי להקדים סקירה לעניין המתווה הנורמרטיבי העומד ביסוד הפרשה שבפניי.

המתווה הנורמטיבי
6. בלב דיוננו ניצב סעיף 221 לפקודת העיריות המורה אותנו כי "על פי עצתו של רואה החשבון בפעולתו לפי סימן זה, יפסול הממונה ( והוא הממונה על המחוז-ש.ל) כל פריט בחשבון שהוא בניגוד לדין, ויחייב בו את האדם ששילם או שהרשה את התשלום הבלתי חוקי, וכן יחייב הממונה כל אדם האחראי לחשבון בכל סכום של חסר או הפסד שנגרמו בשל התרשלותו או התנהגותו הרעה או בכל סכום שהיה צריך להביא בחשבון ולא הביא, ובכל מקרה כזה יאשר בכתב את הסכום המגיע מאותו אדם; הממונה יפרש בכתב את טעמי החלטתו בדבר הפסילה או החיוב וכן בדבר כל סכום שהכשיר, אם נתבקש לכך על ידי מי שנפגע בהחלטתו זו".

7. לשם יישומו של סעיף 221 הותקן, כאמור, הנוהל. הנוהל מעצב מנגנון מורכב ליישומו של סעיף 221 ושאיפתו לאזן בין האינטרס הציבורי לאכיפת נורמות של מינהל תקין בשלטון המקומי, תוך שהוא קשוב לצורך לעשות כן באורח שקול, מדוד וזהיר.

הנוהל מורה, בין השאר, ש"הוצאה שלא כדין" משמעה "הוצאה בדרך של התקשרות או בכל דרך אחרת, שבוצעה בחריגה מהוראות הדין, לרבות חריגה מהוראות הדין המהותי, חריגה מדרישות דין שבנוהל או כל חריגה מן הדין הפוגמת בתוקפה החוקי של ההוצאה" (עמ' 36 לנספח א לתצהיר צ'פניק).

נקבע כי כאשר מתעורר חשד לביצוע הוצאה שלא כדין, החשד מועבר לבחינת האגף לביקורת ברשויות המקומיות. לאחר עיבודו ולימודו הוא עובר לבחינתה של ועדה מקצועית מייעצת (להלן – "הוועדה"). במועדים הרלוונטיים הוועדה שדנה בנשואי התיק שבפניי הייתה בראשותו של כב' השופט בדימוס ורדימוס זיילר ז"ל, מי שהיה נשיא בית המשפט המחוזי בירושלים. מקום שהוועדה מוצאת שיש מקום לבדיקה נוספת, היא מורה לאגף הביקורת לעשות כן. ככל שהוועדה מגיעה למסקנה לכאורית שנפל פגם בהתנהלותו של מי מעובדי או נבחרי הרשות, הוא מתבקש ליתן את התייחסותו. כמו כן מתבקשת התייחסותו של הממונה על המחוז. לאחר קבלת התייחסות זו שומה על הוועדה לבחון פעם נוספת את שיקוליה ולגבש את המלצתה. ככל שכתוצאה מכך צפוי מי מנבחרי או עובדי הרשות המקומית להיות מחויב בחיוב אישי, ניתנת לו הזדמנות להשמיע את דברו. משעה שכתוצאה מכל אלו מחליטה הוועדה להמליץ על חיוב אישי, המלצתה מועברת לאישורו של מנכ"ל משרד הפנים. לאחר שמנכ"ל משרד הפנים מחליט את אשר הוא מחליט, מועבר החומר לאישורו הסופי של שר הפנים, בצירוף המלצת המנכ"ל, באופן ששר הפנים מוסמך לאשר או לא לאשר את ההמלצה, אם במלואה, אם בחלקה ואם בכלל.

8. משמע, נהיר לחלוטין כי בעוד שסעיף 221 העניק את הסמכות לחיוב אישי לממונה על המחוז, הרי הנוהל יצר מנגנון מורכב ביותר, שבו הממונה על המחוז הוא רק אחד מנשואי ההליך המינהלי. אכן ההליך המינהלי כורך את אגף הביקורת ומעניק משקל רב לוועדה. אכן הוועדה נעזרת באורח משמעותי על ידי "רואה החשבון", האמור בסעיף הנ"ל . הוסדר הליך מפורט המעניק זכות שמיעה וטיעון למי שצפוי להיפגע כתוצאה מהמלצות הוועדה. או-אז מועברות ההמלצות למנכ"ל המשרד, ובסופה של דרך לשר הפנים.

9. אף בכך לא תמה הדרך. שהרי אז, כך מורה אותנו סעיף 222 לפקודת העיריות, "השר רשאי, לפי שיקול דעתו, אם נתבקש לכך על ידי האדם שחוייב, ועל אף היות הפסילה או החיוב נכונים וחוקיים, לבטל או להקטין את הפסילה ואת החיוב, אם ראה שלפי כל נסיבות המקרה ראוי לעשות כן, ובלבד שהבקשה הוגשה תוך 14 יום מהיום שהודיעו למבקש על החיוב או תוך תקופה נוספת שהתיר לו השר".

10. משעה שמסתיים ההליך המינהלי, אם כתוצאה מכך שהחיוב האישי לא בוטל, מכוח סמכותו של שר הפנים לפי סעיף 222 לפקודת העיריות, אם כתוצאה מכך שהחיוב האישי הוקטן, והחיוב האישי לא נפרע לעירייה, להנחת דעתו של רואה החשבון, מורה סעיף 224 לפקודת העיריות כי חודש לאחר שנמסרה למושא החיוב האישי החלטת השר, "תתבע העירייה בדין את הסכום האמור".

11. ומה יהא דין אם העירייה מסרבת לעשות כן, כפי שהדבר קרה בנדוננו? סעיף 226 לפקודת העיריות מורה כי אם "סירבה העיריה לתבוע פרעון הסכום שחייבו בו כאמור בסעיף 224 או שהתרשלה בהגשת התביעה, רשאי הממונה למנות אדם מתאים לתבוע בשם העיריה ומטעמה פרעון הסכום, והוצאות ההליכים ישולמו מתוך קופת העיריה".

12. ומשמוגשת תביעה כאמור לבית המשפט, כך מורה סעיף 225(א) לפקודת העיריות, הרי אם "נראה לבית המשפט שהוצאת הסכום שחייבו בו את הסכום שהוקטן כאמור, נעשתה בלי הרשאה או בעבירה על הוראת הפקודה, זכאית העיריה לפסק דין על אותו סכום נגד האדם שהסכים או נראה כמי שהסכים להוצאה האמורה".

ההליכים בפרשה שבפניי
13. דומה, כך בוודאי מודה למשל ב"כ הנתבעים 1, 2 ו-4, שאין חילוקי דעות של ממש לעניין ההליך המינהלי שהיה בפרשה שבפנינו והרי הוא מתואר ומתועד בתצהירו של צ'פניק. נלמד ממנו, ביסודו של דבר, כי חקירת הפרשה היא פועל יוצא של תלונות הדדיות שהגישו סבג וראש העירייה שקדם לו, מר רון פרומר, האחד כנגד משנהו. בעקבות זאת מונה משרד רו"ח גזית ושות' לערוך ביקורת משלימה. דוחות של רואה החשבון אף דוחות משלימים, צורפו לתצהירו של צ'פניק. הוועדה נדרשה לתגובות, הן בכתב והן בעל-פה , של הנתבעים שבפניי. בסופה של דרך הוציאה הוועדה תחת ידה את הדו"ח וההמלצות שלה מיום 4.5.08, והיא נספח ו לתצהיר צ'פניק (להלן – "החלטת הוועדה"). החלטת הוועדה, כך נחזים פני הדברים, מלומדת, מנומקת ומפורטת. בסופה של דרך, ולאחר שקלא וטריא, החליטה הוועדה להשית חיובים אישיים על הנתבעים שבפניי. כך, תוך איזון בין ממצאי הביקורת, מחד-גיסא, לנסיבות האישיות של כל אחד מן הנתבעים, מאידך-גיסא.

כתוצאה מכך הוחלט להשית על סבג חיוב אישי בסכום של 50,000 ₪, על קדוש חיוב אישי בסכום של 35,000 ₪, על צימרמן חיוב אישי בסכום של 25,000 ₪ ועל קביסה חיוב אישי בסכום של 2,500 ₪.

14. בעקבות זאת הועברה החלטת הוועדה לאישורו של מנכ"ל משרד הפנים, מר אריה בר. ביום 5.5.08 הוא המליץ לשר הפנים לאשר את המלצות החלטת הוועדה (נספח ז לתצהיר צ'פניק). שר הפנים אישר את המלצת המנכ"ל.

15. או-אז החלה חליפת מכתבים עניפה, משעה שהנתבעים לא שילמו את החיוב האישי והעירייה לא הגישה תביעה לאכיפת החיוב האישי. כתוצאה מכך, ובסופה של דרך, הורה הממונה על המחוז להסמיך תובע להגיש את התביעה, כמותווה בסעיף 226 לפקודת העיריות. טרם שהוגשה התביעה שבפניי נשלחו מכתבי התראה. משאלו לא העלו דבר הוגשה התביעה שבפניי.

16. ולהשלמת המסכת יצויין כי חבר מועצת העירייה, מר אשר שמואלי, חבר האופוזיציה במועצה, הגיש עתירה לבג"צ בעניין זה אשר נדונה בפסק דינו של כב' השופט רובינשטיין ב-בג"צ 1554/10 שמואלי נ' משרד הפנים ואח' (במאגרי "נבו"). הואיל ועובר למתן פסק הדין נמסר כי בדעת משרד הפנים לפעול בהתאם לסעיף 226 לפקודת העיריות, ברי שהעתירה התייתרה. ואולם לא למותר לציין שבגדרו של פסק הדין לא חסך השופט רובינשטיין שבט לשונו, הן מסבג והן מן העירייה, שהיו אף הם משיבים בעתירה זו. כך כאשר ציין ש"אך התמיהה גדולה במיוחד על המשיבה 2 והמשיב 3, גוף ציבורי ואיש ציבור. בהנחה כי החלטת השר מ-5.5.08 לקבל את המלצת הועדה לחיוב אישי לא נשאה חן בעיניהם, כפי שניתן לשער, וסברו כטענתם כי עליהם להעמידה למבחן משפטי, הדרך הנכונה היתה כמובן לעתור כנגד ההחלטה ולהעמידה למבחן כזה. זאת לא עשו, מן הסתם בתקוה כי הפריץ או הכלב ימותו והנושא יעלה אבק על מדפי משרד הפנים או גורם אחר במדינה, ועל כן על שום מה לטרוח, 'אל תעירו ואל תתעוררו'. אבל המצב הוא כי גורם אופוזיציוני בעיריית נהריה הרים את הכפפה, ולא הניח לענין, ובסופו של דבר נעים הגלגלים והמבחן המשפטי יבוא. היכן ההיגיינה הציבורית הבסיסית, שהשנים נוקפות וגורמים ציבוריים המבקשים להלין על החלטה אינם פועלים כל עיקר – וגם הגורמים המופקדים בממשלה על מימושה פועלים אט אט. ובעיקר, בהיגיינה הציבורית של מקומותינו אין תימה שהמשיב 3 נטל חרות לעצמו לא לשלם מזה ולא להשיג ולעתור מזה (שלא לדבר על אי-מענה לעתירה זו ולוא בגדרי חובה ונימוס מינימליים); ושהמשיבה 2 נטלה חרות לעצמה לא לגבות, אך גם לא לעתור, ופשיטא שהמשיבה 2 והמשיב 3 נוהגים צוותא חדא בכך; אוי לעיניים שקוראות כל אלה" (סעיף יב). בנסיבות אלו חויבו העירייה וסבג בתשלום שכ"ט עו"ד לעותר שם.

17. עתה אדרש, איפוא, לפרשה שבפניי. כבר ציינתי שככל שעסקינן בצימרמן הרי מתחילת הדרך הוא עתר למחיקת ההליך על הסף כנגדו. משכך סבור הייתי שאדון ואכריע תחילה בעניינו, ומשעה שבדעתי להיענות לעתירתו המקדמית על פיה התביעה כנגדו היא מוקדמת, לנוכח העובדה שההליך המינהלי בעניינו טרם מוצה.

לעניינו של צימרמן
18. היה זה צימרמן, שלא כיתר הנתבעים, שפנה לשר הפנים ועתר לבטל את החיוב האישי, ותוך שימוש בסמכותו לפי סעיף 222 לפקודת העיריות, כמבואר. ביום 28.5.08 השיבו שר הפנים דאז, מר מאיר שטרית, כי "ההחלטה של חיוב אישי היא החלטה שיפוטית שהתקבלה אחרי שהשופט זיילר שמע את כל הנוגעים בדבר. ההחלטה אושרה על ידי המנכ"ל ועל ידי, ולאור זאת איני רואה מקום להתערבות נוספת מצידי" (נספח ב לתצהיר צימרמן).

19. צימרמן לא נח ולא שקט והוא פנה שנית לשר הפנים במכתבו מיום 15.6.08 (נספח ג לתצהירו). הוא העיר את אשר העיר לעניין תשובתו של השר, ובשולי מכתבו הוא הוסיף ש"אודה אם תשקול שוב את בקשתי להשמיע בפניך את טיעוניי ולהפעיל בעקב כך את שיקול דעתך".

על כך נענה צימרמן במכתבו מיום 22.6.08 של עו"ד שלי מלכה, יועץ שר הפנים, שכלל משפט אחד, כהאי לישנא, "שר הפנים הנחני להשיבך, כי עמדתו לא השתנתה ובכוונתו לערוך שימוע" (נספח ד לתצהירו).

20. תשתית עובדתית זו ניצבה ביסוד הנמקתו הראשונה של צימרמן בבקשתו למחיקת העתירה על הסף. צימרמן טען, כך הוא הסיק מן המכתב האחרון של יועץ שר הפנים, שהשר גמר בדעתו, טרם שיחליט אם יעשה שימוש בסמכותו שבהתאם לסעיף 222 לפקודת העיריות, לערוך לו שימוע. שימוע זה, אין עוררין, לא נערך מעולם. משום כך ההליך המינהלי לא מוצה באופן שהחיוב איננו חלוט. שהרי, מן הסתם, בעקבות השימוע יכול שהחיוב היה נותר על כנו, יכול שהיה מבוטל, יכול שהיה מוקטן.

מנגד טענו וטוענים התובעים שעמדתו של צימרמן היא מיתממת. שהרי נהיר היה לו, הן לנוכח מכתבו השני של עו"ד מלכה והן לנוכח מכתבו הראשון של השר, שעמדתו של השר לא השתנתה. אכן על התובעים להתמודד עם אמירת המכתב אודות "כוונתו לערוך שימוע" של השר. לשיטתם מבקש צ ימרמן "להיאחז בטעות סופר גלויה על פני המכתב, שנפלה בו". שהרי, כך טענו מלכתחילה, "נוכח האמור במכתב יועץ השר כי 'עמדתו של השר לא השתנתה' אין כל מנוס מהמסקנה שמנוסח המכתב הושמטה בטעות המילה 'אין' לפני סיומו של המשפט, קרי, אין בכוונת השר לערוך שימוע" (סעיף 14 לתגובת התובעים לבקשת הסילוק על הסף).

21. כאמור נדרשתי לסוגיה האמורה בהחלטתי מיום 17.7.12. מול עמדותיהם הנחרצות של התובעים ושל צימרמן, זה בכֹה וזה בכֹה, על אודות חד -משמעיותו של המכתב, הטעמתי ש"שלא כעמדת התובעים, אף 'בתמונת ראי' שלא כעמדת צימרמן, המכתב האמור אינו ברור וחד-משמעי. עמדתם הנחרצת, איפוא, של התובעים וצימרמן אינה מתיישבת, טקסטואלית, עם שני אבריו של המשפט הבודד במכתב זה, שבוודאי נוסח בדרך עילגת וקלוקלת. שהרי, כלפי התובעים ניתן לטעון שאם 'עמדתו' של השר 'לא השתנתה', על שום מה 'בכוונתו לערוך שימוע'? שהרי, כלפי צימרמן ניתן לטעון על שום מה 'בכוונתו' של השר 'לערוך שימוע' אם 'עמדתו לא השתנתה'?" (סעיף 8).

אכן הוספתי וציינתי ש"יכולני להעלות על דעתי, גם פרשנית וגם טקסטואלית, אופציות פרשניות לכאן ולכאן. נזכור ונשמור כי טענת התובעים היא שבמכתב נפלה, ' טעות סופר'. אף בעניין זה יכולות להיות מועלות על ידי שורה של קושיות ותמיהות. מטעמים מובנים לא אתן להן ביטוי, כאן ועכשיו, אלא בגדר החלטתי הצפויה, כפי שיבואר בסמוך" (שם).

22. בהחלטתי הנ"ל, וכמנומק שם, החלטתי שאין בדעתי, בשלב ההוא, "להיעתר לבקשת הסילוק על הסף של צימרמן ואולם נהיר שמכלול נתונים אלו מחייבים מענה ראייתי בגדר תצהירי העדויות שבדעתי להורות על הגשתם" (סעיף 11).

הונחו בפניי, איפוא, תצהירי העדויות הראשיות. אלו לא הניחו את דעתי, כפי שיבואר. מכאן שלא זכיתי לקבל, כפי שציפיתי, "מענה ראייתי" מניח את הדעת לשורת התהיות שבפניי. ואולם ברור לחלוטין כי ככל שידו של צימרמן על העליונה בסוגיה זו, אכן התביעה מוקדמת. שהרי לנוכח העובדה שטרם התקיים שימוע בפני שר הפנים, ההליך המינהלי לא מוצה. או-אז יעלה בעליל שלו צימרמן היה מגיש עתירה לבג"צ, יכול שהיא הייתה מסולקת על הסף, ולו מן הטעם של טרם מיצוי ההליך המינהלי.

23. בגדר תצהירי התובעים הונח בפניי תצהירו של רובין. הוא צירף אליו מייל של עו"ד מלכה מיום 29.1.09. לא זכיתי לקבל את מכתבו של רובין שבמענה אליו נשלח המייל האמור. מכל מקום, בגדרו של מייל זה, וכאשר מתייחס עו"ד מלכה לגזבר רשות פלונית, הוא מציין שהשר החליט "להפחית את החיוב שלו". ככל שעסקינן בגורמים נוספים, ובהם הנתבעים שבפניי, "אין בכוונת השר לקיים שימוע או לקבל את טענותיהם ויש להמשיך ולפעול כרגיל" (נספח ב לתצהירו).

ברי שאין במסמך זה ולא כלום. שהרי הוא מאוחר ממכתבו של יועץ השר מיום 22.6.08. אכן, הוא יכול להצביע על כך שכוונתו של השר הייתה, מלכתחילה, שלא לקיים שימוע לצימרמן. ואולם הדבר אינו מעלה ואינו מוריד, ככל שעסקינן בפרשנותו של המכתב מיום 22.6.08. זו אמורה להילמד, ראש לכל, מן המכתב גופו, ושמא מן הנסיבות שקדמו למכתב מיום 22.6.08, ולא אלו המאוחרות לו.

24. ראש לכל נחרצת דעתי שטענת התובעים לקיומה של "טעות סופר" נדחית על ידי, ושמא אינה מתקבלת על הדעת. נשוב ונחזה בטקסט המכתב על פיו "שר הפנים הנחני להשיבך, כי עמדתו לא השתנתה ובכוונתו לערוך שימוע". על פי הטענה הושמטה המילה "אין". ואולם הטענה האמורה לא תיתכן. שהרי לא ניצבת כל אופציה לשונית על פיה המילה "אין", וכאמור היא בלבד, יכולה להשתבץ בין אברי המשפט, באורח הגיוני.

על מנת שתיטען טענת טעות סופר הגיונית, האופציה הלשונית היחידה האפשרית היא שסיומו של המשפט הוא "כי עמדתו לא השתנתה ואין בכוונתו לערוך שימוע". משמע, המילה הנטענת שהושמטה היא "ואין" ולא "אין". ואולם אז, טעות הסופר הנטענת, אמורה גם "לדחוס" את התיבה "אין" בין ו החיבור "ו", לבין התיבה "בכוונתו", וגם כתוצאה מכך ליצור שתי מילים "ואין בכוונתו", כתוצאה מ"דחיסה" בלתי סבירה, באמצעה של המילה "ובכוונתו". והרי הדבר אינו מתקבל על הדעת, בהקשר טענה לטעות סופר. משמע, ו החיבור עומדת לה ל שטן, לטענת טעות הסופר.

אכן יכול ששונה היה מאזן שיקוליי אילו הטקסט היה "עמדתו לא השתנתה בכוונתו לערוך שימוע", משמע ללא ו החיבור. רק אז ניתן היה להסיק שמשפט זה, ראשית, אינו הגיוני על פניו והוא "זועק להשלמה". ושנית, שתיתכן רק אז, על ידי הוספת המילה "ואין" (ואף אז לא המילה "אין") משמעות הגיונית למשפט, שניטלה ממנו עקב "טעות סופר".

25. כך, טקסטואלית, הטענה לטעות סופר נדחית על פניה. ומשכך השאלה מה הייתה, אל-נכון, כוונתו האמיתית של שר הפנים אינה צריכה לפנים, שהרי שומה עליי לבחון מה הייתה הבנתו של צימרמן, כקורא סביר, למקרא טקסט זה. וכמבואר בהחלטתי מיום 17.7.12 הנ"ל, ברי ש "המשפט הבודד במכתב זה, ... בוודאי נוסח בדרך עילגת וקלוקלת". האחריות לכך, כך ברי לי, היא פועל יוצא של מעשה ידיו (שלא להתפאר) של יועץ שר במדינת ישראל. ומשכך, אופציונאלית, יכול היה צימרמן לפרש את המכתב, על פי האופציה העדיפה עליו, ועל פיה בכוונת השר "לערוך שימוע".

26. בתצהירו של צימרמן הוא מצביע על כך שקיימת אפשרות לא למצוא סתירה בין אברי המשפט האמור. והרי, כזכור, בהחלטתי מ-12.7.12 הנ"ל רמזתי כי "יכולני להעלות על דעתי, גם פרשנית וגם טקסטואלית, אופציות פרשניות לכאן ולכאן". צימרמן מציין כי בחליפת המכתבים עם השר הוא ביקש גם לשנות את דעתו המהותית, וגם להתקבל לשימוע. ועל יסוד זאת טוען צימרמן כי במכתבו של יועץ השר היה מענה לשני אלה. ככל שעסקינן בדרך מהות, הבהיר השר שאין בדעתו לבטל את החיוב האישי שהושת עליו, שהרי "עמדתו לא השתנתה". מנגד, ככל שעסקינן במשאלתו של צימרמן להתקבל לשימוע, נעתר שר הפנים למשאלה זו כשהוא ציין ש"בדעתו לקיים שימוע". והרי שר הפנים מוחזק, כמצוות המשפט המינהלי, ששימוע זה ייערך בלב פתוח ובנפש חפצה. שמא כתוצאה משימוע זה תשתנה, או לא תשתנה, עמדתו הראשונית של שר הפנים.

27. ותנא דמסייע לאפשרות זו ניצב לנוכח מכתבו הראשון של שר הפנים שברי שנפלו בו טעויות. וכך, קבע שר הפנים ש"השופט זיילר שמע את כל הנוגעים בדבר", בעוד שמי ששמע את הנוגעים בדבר היא הוועדה, אכן בראשותו של השופט זיילר, אך לא השופט עצמו, משל יתר חברי הוועדה הם כאין וכאפס. וכתוצאה מכך נגרר שר הפנים לטעות נוספת על פיה החלטת הוועדה היא "החלטה שיפוטית", בעוד שלמירב ניתן להעלות עליה שהיא החלטה מעין- שיפוטית .

אין פלא שבמכתבו מיום 15.6.08 העמיד צימרמן את שר הפנים על שתי טעויות אלו, כאשר הוא מציין שדחייתו הפסקנית של שר הפנים את משאלתו "מרוקנת למעשה מכל תוכן את האמור בסעיף 222 לפקודת העיריות [נוסח חדש], אשר על בסיס האמור בו נעשתה פנייתי אליך". שמא בעקבות הערות אלו, אף בעקבות התייעצות שקיים השר עם מי שקיים, הוא שינה מדעתו במובן זה שהחליט לקיים שימוע, הגם שהבהיר שעמדתו הבסיסית לא השתנתה.

ועוד: במכתבו הראשון רשם שר הפנים כי "איני רואה מקום להתערבות נוספת מצידי". ויכול שהדבר משתלב עם התובנה במכתב מיום 22.6.08 על פיה "עמדתו לא השתנתה". מנגד, החידוש במכתב מיום 22.6.08 היא שבדעתו של השר "לערוך שימוע". וכך יכול היה צימרמן, כקורא סביר, להבין את משמעות המכתב.

28. מנגד מטיחים התובעים בצימרמן טענה כבדת-משקל. כאמור מכתבו של יועץ השר היה מיום 22.6.08. ואם אכן צימרמן, באמת ובתמים, סבור היה שהוא צפוי להתקבל לשימוע, על שום מה החריש תקופה כה ארוכה, תחילה ימים ושבועות, ולאחר מכן חודשים ושנים, ולא טרח לשאול הכיצד שר הפנים לא מזמן אותו לשימוע? אין זאת אלא, כך טוענים התובעים, שגרסתו של צימרמן מיתממת ואינה ראויה לאמון. שתיקתו של צימרמן, שעה שלא מומשה ההבטחה שניתנה לו להתקבל לשימוע, כך חותמים התובעים, מצביעה על כך שאף הוא לא מאמין בגרסת-פרשנותו את המכתב. אף הוא יודע-גם-יודע ששר הפנים חזר וסירב לקבל אותו לשימוע. והדבר אף תואם, כך אין עוררין, את עמדתו הראשונית.

29. כפפה זו שהושלכה לעברו של צימרמן, כך אני קובע, לא הורמה. אכן בהחלטתי מיום 12.7.12 ציינתי שאני מצפה ל"מענה ראייתי" מטעם בעלי הדין לעניינה של סוגיה זו. כשם שמענה זה, כפי שהראיתי עד הנה, לא הניח את דעתי ככל שעסקינן בתובעים, הנה אף צימרמן לא ראה להתייחס לעניין זה בגדר תצהירו. אכן הוא לא סיפק כל הסבר על שום מה מתיישבת גרסתו על פיה הוא ממתין לשימוע, עם שתיקתו המתמשכת, משעה שהזימון לשימוע בושש לבוא, תקופה ארוכה, אף של שנים. נתון זה לחובתו של צימרמן יכול אף להתעצם לנוכח התרשמותי, למכלול החומר שבפניי, שצימרמן אינו כבד-פה וידע, לאורך כל הדרך, לשטוח את טענותיו ועצומותיו, ובאורח סדור ורהוט.

30. רק בגדר סיכום הטענות, וממילא על דרך הרחבת חזית נפסדת, מובלע ההסבר כי מאז תחילת הפרשה התחלפו, חדשות לבקרים, שרי הפנים. ככל שעסקינן למשל בשר הפנים אלי ישי, הרי פורסם שהוא בוחן רפורמה בכל נושא החיוב האישי. ואולם משעה שנתון עובדתי זה לא מצא את ביטויו בתצהירו של צימרמן, ברי שאין בדעתי להידרש להסבר זה, אף להעמיק חקר האם הוא היה מניח או לא מניח את דעתי, לו היה מונח בפניי בגדר תצהירו.

31. וכל אלו גוזרים ששומה עליי לשקול, זו מול זו, את ההתנהלות הנפסדת של שניים אלו, שר הפנים מזה וצימרמן מזה, לעניין הכרעתי. ומשעשיתי כן, אף לאחר לבטים לא מעט, סבור הייתי שבמצב דברים זה ראוי שידו של צימרמן תהיה על העליונה, ולו בנתון להתנהלותו הנפסדת, שמא החשודה, כמבואר.

32. ראשית, ככל שאניח שכוונתו האמיתית של שר הפנים הייתה שלא לזמן את צימרמן לשימוע, מצפה הייתי שיודה, בגאון ובגילוי, שבמכתב מיום 22.6.08 לא נפלה "טעות סופר", אלא בפשטות נפלה טעות-סתם. וככל שעסקינן בטעות-סתם זו הרי היא דמוית הטענה של "טעות בכדאיות העסקה", והרי דין הוא שהיא אינה מאיינת את העסקה ואין לו לטועה להלין, אלא על עצמו באופן שלא ניתן להשיב הגלגל אחורנית.

ולשיטה זו, ויהא הדבר אשר יהא, התנהלות ציבורית ראויה הייתה מחייבת את שר הפנים, משעה שתחת ידי יועצו יצא המכתב מיום 22.6.08, שיפעל כמתחייב ממכתב זה, למצער בעיני הקורא הסביר, ויזמן את צימרמן לשימוע, ואחת היא אם מלכתחילה התכוון שר הפנים לעשות כן, אם לאו.

33. שנית, ומשכך הנני זוקף לחובת התובעים את עצם הניסיון הנפסד להעלות את טענת "טעות הסופר" כל עיקר. משמע, לא זו בלבד שהנני דוחה את הטענה על פיה צימרמן מנסה "להיאחז" בטענת טעות הסופר, הרי נהפוך הוא: הנני סבור שהתובעים מנסים "להיאחז" בטענת טעות הסופר, חסרת השחר כמבואר, על מנת לחפות על מחדלם בטעות-סתם, על המתחייב הימנה.

34. שלישית, ועל כל אלו לא ניתן לשכוח כי כל הדיון הנרחב עד הנה, הוא פועל יוצא של רשלנות גורמי משרד הפנים, בניסוחו הקלוקל של המכתב מיום 22.6.08. ניסוח קלוקל זה, בל נשכח, אינו של מי מפשוטי העם , הניתן אולי להבנה, אלא מלשכתו של שר בישראל. וכזכור הוא חובר אף להתנסחות לא מדויקת לעניין פועלה של הוועדה, במכתבו הראשון של שר הפנים. אין כל סיבה, בוודאי לא ציבורית, ליתן "הנחות", לנוכח נתון זה. נהפוך הוא: אדרבא, נתון זה אמור להטות את הכף לחובת התובעים.

35. רביעית, שלא כיתר הנתבעים תבע צימרמן במפגיע למצות את זכותו תוך הנעת שר הפנים לעשות שימוש בסמכותו בהתאם לסעיף 222 לפקודת העיריות. ואף העליתי אפשרות, במסגרת ניתוחי עד הנה, שמא היו לשר הפנים סיבות ענייניות ראויות, לנוכח חליפת המכתבים שקדמה למכתב מיום 22.6.08, להיענות לבקשה, למצער לעניין השימוע.

36. חמישית, כאמור לחובתו של צימרמן יש לשקול את התנהלותו הנפסדת בכך שמזה שנים הוא אינו תוהה ושואל מה גורל השימוע שהזימון לו בושש לבוא. ואולם לא ראוי שרווח והצלה יעמדו לרשות רק מן הטעם ההוא, שיכול היה להישקל אילו לצימרמן היה דין ודברים, כאמור, עם מי מפשוטי העם. לא מן המידה, כך לטעמי, שהרשות תשקול בכלל להגיע אל המבוקש, רק משום שחטאה ברשלנות.

37. שישית, העדפתי את עניינו של צימרמן לא סותמת את הגולל על עניינו. שהרי אין לדעת מה מה תהא הכרעת שר הפנים בעקבות השימוע. מנגד, העדפת עניינם של התובעים סותמת את הגולל, מראש, על סיכוי כלשהו של צימרמן, אם לשנות מרוע הגזירה, שמא להמתיקה.

38. שביעית, ושמא העיקר: ככל שהמכתב מיום 22.6.08 אוצר בחובו סתירה מניה וביה, וכאמור סתירה זו היא פועל יוצא של כותב המכתב ובוודאי לא של צימרמן, ראוי שהספק שנוצר כתוצאה מכך, ובעטיו של יועץ שר הפנים, יעמוד לזכותו של צימרמן דווקא. ואם לכך חובר מעמדו הדיוני של צימרמן כנתבע, על אחת כמה וכמה.

39. לנוכח כל אלו בדעתי למחוק את התביעה כנגד צימרמן. ואולם, הן לנוכח העובדה שבכך לא מגיעה ההכרעה המהותית לכלל מיצוי, הן לנוכח התנהלותו הנפסדת של צימרמן בשיהוי הרב שנקט, אין בדעתי ליתן צו להוצאות לזכותו.

40. ומשהגעתי לכאן, שמא ברגיל, אמור הייתי להידרש עתה , דרך מהות, לעניינו של צימרמן, ככל שיסתבר ששגיתי במסקנתי. ואולם החלטתי שלא לעשות כן. פשיטא פסק דיני יכול שיעמוד בפני שר הפנים. לטעמי הוגן יהא, לשם קיומו של הליך שימוע זה בלב פתוח ונפש חפצה, שאתנזר מלומר דברים שאומר, ככל ששגיתי במסקנה זו.

41. אדרש, איפוא, למכלול הטענות הצריכות לפנים, ככל שעסקינן בריבם של התובעים עם יתר הנתבעים, סבג, קדוש וקביסה.

לעניינו של שיקול הדעת השיפוטי ותחום התפרסותו
42. התובעים מקדימים וטוענים שאין להידרש, כל עיקר, להגנתם של הנתבעים מקום שלא השיגו על החלטת שר הפנים בדרך הקבועה בדין. אכן, כך לוז טענתם, משעה שניתנה החלטתו הסופית של שר הפנים, ובעיקר לאחר הליך מורכב וסדור שכלל את שמיעת דברם של הנתבעים והסתיים בהחלטה מפורטת ומושכלת שעברה את כור המבחן של מנכ"ל משרד הפנים ושר הפנים עצמו, אמורים היו הנתבעים, ככל שהיו להם השגות לעניין החלטתו של שר הפנים, לתקוף אותה תקיפה ישירה על ידי עתירה לבג"צ, וכמובן תוך זמן סביר לאחר שזו ניתנה. ומשעה שכשלו ולא עשו כן אין להתיר להם לעשות כן, על דרך של תקיפה עקיפה, ולהידרש להגנתם שאמורה הייתה להיפרס בפני בית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק.

43. הנתבעים חולקים על כך בתוקף. שהרי, וכך לוז תשובתם, המחוקק השמיענו שמשעה שהחיוב האישי לא נפרע, שומה להגיש נגד מי שלא משלם את החיוב האישי, דוגמת הנתבעים בנדוננו, תביעה אזרחית לבית המשפט. ומשעה שמוגשת תביעה, פשיטא זכאי הנתבע להתגונן בפניה על מנת שבית המשפט, בהתאם לסמכותו המובהקת על פי כל דין, יכריע בה כאשר יכריע, משמע יפעיל שיקול דעת שיפוטי. שאם לא תאמר כן, כך ממשיכים הנתבעים, על כורחך אתה אומר שבית המשפט משולל שיקול דעת שיפוטי, והרי הוא כחותמת גומי על מעשה המינהל, והיא החלטת שר הפנים בנדוננו.

ועל מנת להסיר ספק, מפנים הנתבעים לנוסחו של סעיף 225 לפקודת העיריות. והרי, כזכור , הוא משכילנו לעניין דרך הפעלתו של שיקול הדעת השיפוטי, במקרים כגון דא. שהרי עולה הימנו שאם "נראה לבית המשפט שהוצאת הסכום שחייבו בו את הסכום שהוקטן כאמור, נעשתה בלי הרשאה או בעבירה על הוראת הפקודה, זכאית העירייה לפסק דין על אותו סכום נגד האדם שהסכים או נראה כמי שהסכים להוצאה האמורה". משמע, בגדרה של תביעה כאמור שומה על בית המשפט להשתכנע שהחיוב הכספי נעשה בגין הוצאה ש"נעשתה בלי הרשאה או בעבירה על הוראת הפקודה", שרק אז "זכאית העירייה לפסק דין על אותו סכום נגד האדם שהסכים או נראה כמי שהסכים להוצאה האמורה". וממילא ככל שבית המשפט לא ישתכנע כאמור, דין התביעה יהא להידחות.

44. טרם שאדרש לטיעונים, אכן הנוקבים והמלומדים של בעלי הדין לכאן ולכאן, אסלק מדרכי את טענת התובעים על פיה סעיף 225 לפקודת העיריות אינו חל בפרשה שב פניי, אלא סעיף 226 לפקודת העיריות. כזכור נרשם בו שאם "סירבה העירייה לתבוע פירעון הסכום שחייבו בו כאמור בסעיף 224 או שהתרשלה בהגשת התביעה, רשאי הממונה למנות אדם מתאים לתבוע בשם העירייה ומטעמה פירעון הסכום,...". והרי התביעה שבפניי הוגשה, על דרך הכפייה, בהתאם להוראות סעיף זה. ובגדרו של סעיף זה לא הוגדר במדוקדק תחום שיקול הדעת של בית המשפט, כמפורט בסעיף 225.

45. בדעתי לדחות טענה זו של התובעים ולאמץ את עמדת הנתבעים. אכן סעיף 226 מגדיר אך את הסעד הדיוני לעניין זהותו של מגיש התביעה, מקום שהעירייה מסרבת להגיש את התביעה. הא ותו לא. ואולם משעה שמוגשת התביעה, ואחת היא אם היא מוגשת על ידי העירייה, כמצוות סעיף 224, או מוגשת על ידי תובע שהתמנה, כהוראת סעיף 226, המבחן המהותי העומד בפני בית המשפט הוא מבחנו של סעיף 225 לפקודת העיריות.

אדרש, איפוא, לעיקרי הטענות של בעלי הדין לעניין המחלוקת האמורה.

46. אציין תחילה כי ב"כ הצדדים לא השכילו להביא בפניי אסמכתא ישירה לעניין המחלוקת האמורה.

אכן, כפי שהראיתי מעלה השופט רובינשטיין ראה לייסר בשוטים ועקרבים את התנהלותם של העירייה וסבג, בעניין שמואלי הנ"ל. והרי השופט רובינשטיין, שעה שהעביר ביקורת נוקבת על התנהלות זו, ה טעים ש"הדרך הנכונה הייתה כמובן לעתור כנגד ההחלטה ולהעמידה למבחן כזה (והוא הגשת עתירה לבג"צ - ש.ל.). זאת לא עשו, מן הסתם בתקווה כי הפריץ או הכלב ימותו והנושא יעלה אבק על מדפי משרד הפנים או גורם אחר במדינה, ועל כן על שום מה לטרוח, 'אל תעירו ואל תתעוררו'" (סעיף יב). ואולם, כך פרשנותי, דברים אלו הצביעו על דרך העסקים המועדפת והרגילה, של הגשת עתירה לבג"צ, מבלי שהשופט רובינשטיין נתן דעתו לשאלה האם יש בכך כדי לחסום את הדרך האחרת, גם אם היא הפחות מועדפת והפחות רגילה, של תקיפה עקיפה על דרך הגנה בתביעה המוגשת לפי סעיף 225 לפקודת העיריות.

47. האסמכתא הישירה היחידה התומכת בפרשנותם של התובעים ניתנה בהחלטתה של כב' הרשמת עופרה גיא ב-תא"ק (אש') 1876/09 קצב ליאור נ' עיריית קריית מלאכי (במאגרי "נבו"). על החלטה זו הוגש ערעור שנדון בפני כב' השופט ואגו בפסק דינו ב-ע"א (ב"ש)
31957-09-10 קצב ליאור נ' עיריית קרית מלאכי (במאגרי "נבו").

אכן, במקום אחד בפסק דינו קבע השופט ואגו שבהחלטתה של הרשמת גיא "קבעה כב' הרשמת, ובדין, שמכלול טענות אלה כלל אינו בגדר סמכות בית המשפט וכי, מעת ששר הפנים אישר את ההמלצות ואת החיוב האישי, הרי, ככל שנפל פגם בהפעלת שיקול דעתו ובצדקת ההחלטה עניין הוא לעתירת בג"צ. אין בית המשפט מוסמך להיזקק לטענות כאלה, ולו בדרך של תקיפה עקיפה, באמצעות הגשת בקשת רשות להתגונן כנגד תביעת העירייה, משהחוב לא נפרע".

ואולם, מיד בהמשך הדרך, מציין השופט ואגו ש"טענות אלה, והחלטת בית משפט קמא שלא להיזקק להן, אף אינן נושא, עוד, לדיון בערעור הנוכחי, משהוסכם בין הצדדים, בעקבות הערות ביהמ"ש הזה בישיבה מקדמית (5.4.11), שהערעור ימוקד רק באותן טענות שאינן נוגעות לתקיפה ישירה או עקיפה של החלטת השר לגופה, ושל התהליך המנהלי שקדם לכך".

מכאן שלא בטוח יהא, בנסיבות אלה, שאראה עצמי מחויב להכרעה האמורה משעה שלכאורה, לאור הסדר דיוני פלוני בפרשה ההיא, לא התקיים דיון נורמטיבי מקיף לעניין הסוגיה הנוקבת שבפניי. לא מן הנמנע, איפוא, כי נגזר עליי לחרוש על קרקע בתולה.

48. טענתם הראשונה של התובעים, המוצאת לכאורה מסילות ללבי, מבקשת לעמוד על כך שמשעה שבשל החיוב האישי מכוח החלטתו הסופית של שר הפנים, והיא לא הותקפה בדרך המלך על ידי עתירה לבג"צ תוך זמן סביר ובשקידה ראויה, שומה היה על מושאי החיוב האישי לעשות מעשה ולשלם את החיוב האישי. והרי, כך יתחייב לנוכח קבלת עמדת הנתבעים, חרף ההליך המינהלי הסדור והמורכב כעולה מן הנוהל, תינתן לגיטימציה למושאי החיוב האישי לא לשלמו אלא להמתין שתוגש תביעה כנגדם. ולא זו בלבד אלא שאז תיפתח להם הדרך להשמיע עצומותיהם. משמע, עצם התפיסה של הנתבעים שבעקבות החלטת שר הפנים הסתיים אך שלב אחד בהליך המינהלי, והרי הוא טעון שלב נוסף של ביקורת שיפוטית בפני בית המשפט, היא תפיסה לא ראויה אשר מעודדת, בהכרח, התנהלות נפסדת של המריית חיוב אישי, וכדי ב יזיון וקצף, על ידי נבחרי ועובדי הציבור.

אכן, דברים כדורבנות. ואולם, שמא למרבה הצער, אין מענה מניח את הדעת מטעם התובעים על שום מה המחוקק קבע שככל שהחיוב האישי לא ישולם תוגש תביעה אזרחית והוא אף הגדיר את אופן הפעלת שיקול הדעת השיפוטי של בית המשפט, ככל שתוגש תביעה אזרחית כאמור. שמא יכול היה המחוקק לשקול שבעקבות ההליך המינהלי האמור ניתן יהיה לנקוט בצעדים בהתאם לפקודת המיסים (גבייה). ומכל מקום משעה שלא עשה כן, יש לכאורה למלא תוכן את הוראת סעיף 225 לפקודת העיריות.

49. טענה מרכזית נוספת הנשמעת על ידי התובעים, ודומה לכאורה שהנתבעים אינם חולקים עליה דרך עיקרון, היא ש"בדרך כלל, כשנקבעת בדין דרך מיוחדת להשגה על החלטות הרשות המינהלית, לא ניתן לתקוף את ההחלטות בדרך אחרת... תכלית זו תסוכל, אם בתי המשפט לא יעמדו על עיקרון ברור שלפיו אין לשוב ולהעלות בפניהם עניינים אשר הוכרעו בהליך ספציפי ומוגדר שנקבע לדיון בהם" (ע"א 2665/96 חב' החשמל נ' הוועדה המקומית לתכנון ובנייה וחיפה, פ"ד נב(4) 124, בעמ' 142).

הנתבעים אינם חולקים, כאמור, שדרך המלך המועדפת הייתה הגשת עתירה לבג"צ. ואולם הם טוענים שדרך מלך מועדפת זו אינה מוציאה את הדרך האחרת של התקיפה העקיפה, משמוגשת תביעה לאכיפת חיוב אישי.

50. לטעמי, הפרשה שבפניי אינה בבחינת הדוגמה המובהקת הקלאסית כאשר "נקבעת בדין דרך מיוחדת להשגה על החלטות הרשות המינהלית", כאמור. דרך מובהקת כאמור, למשל, קיימת בדיני התכנון והבנייה. אכן ההליך המינהלי שם מתחיל בוועדת התכנון והבנייה, משם הוא מנותב לוועדת ערר, ומשם הוא מנותב לבית המשפט לעניינים מינהליים. דרך מובהקת כאמור, במקביל, לא ניצבת בפרשה שבפניי. העובדה שאין עוררין על סמכותו, בוודאי המובהקת, של בית המשפט העליון בשבתו כבג"צ להידרש לעתירה נגד החלטתו של שר הפנים, אינה מצביעה, למצער על דרך החיוב , על ה"דרך (ה)מיוחדת להשגה על החלטות הרשות המינהלית".

51. השיקולים שנדונו עד הנה, לכאורה, מפלסים את הדרך לקבלת עמדת הנתבעים לעניין חובתו של בית המשפט להפעיל שיקול דעת שיפוטי, בגדר תביעה לאכיפת החיוב האישי. ואולם, מנגד, ראוי לעמוד עתה על מכלול השיקולים לחובת הנתבעים, שעשויים להטות את הכף לכיוון האחר.

52. עד הנה הצבעתי על כך שקבלת עמדתם של התובעים, הלכה למעשה, מרוקנת מכל תוכן את סעיף 225 לפקודת העיריות. ואולם, מנגד, קבלת עמדתם של הנתבעים, הלכה למעשה, יכול שתרוקן מכל תוכן את הגיונו של ההליך המינהלי.

53. והרי הגע בנפשך: משום הרצינות שרוחשת הרשות לחשיבותו של החיוב האישי, כאמור בסעיף 221 לפקודת העיריות, טרחה הרשות ועיצבה את הנוהל, על כל פרטיו ודקדוקיו. וכזכור, מכוחו של הנוהל, אנו מתוודעים להליך בדיקה דקדקני המתבצע על ידי רואה חשבון שמתמנה. דוח זה של רואה החשבון עובר את עיניה הבוחנות של הוועדה. בראש הוועדה עומד שופט בכיר בדימוס. ועדה זו טורחת לשמוע, ולחזור ולשמוע, את דברם של מושאי החיוב האישי, שעלולים להיפגע. בעקבות זאת מוציאה הוועדה תחת ידה החלטה מושכלת ומנומקת. אף בכך לא די. החלטה זו עוברת לעיונו ובחינתו של מנכ"ל משרד הפנים, ובסופה של דרך את עיונו ובחינתו של שר הפנים. ואף בעקבות זאת, וכמבואר, רשאי שר הפנים לשנות מדעתו, כאמור בסעיף 222 לפקודת העיריות. ואחרי כל אלו, ועל כך אין עוררין, ברי שהחלטת שר הפנים, ולו בדרך המלך הרגילה, יכולה לעמוד בפני ביקורת שיפוטית ככל שמוגשת עתירה לבג"צ.

והיעלה על הדעת, דווקא לנוכח כל אלו, שלמושאי החיוב השיפוטי ייפתח עוד שער, באופן שתינתן להם הזדמנות נוספת להשמיע עצומותיהם, על דרך שמיעת הגנתם משעה שמוגשת כנגדם תביעה לאכיפת חיוב אישי? והרי משתמע מכך, בהכרח, שלא זו בלבד שמושאי החיוב האישי אינם לוקים בגין התנהלות נפסדת זו של אי ציות לחיוב אישי, הם אף זוכים ב"בונוס", והם יכולים להשמיע דברם, גם בחלוף שנים רבות בגדר תקופת ההתיישנות האזרחית הרגילה, ככל שתוגש נגדם תביעה אזרחית.

ועוד: שיקול זה לחובת הנתבעים הולך ומתעצם דווקא לנוכח מעמדם הדיוני בהליך אזרחי זה של אכיפת חיוב אישי, כנתבעים. והרי דרך המלך של המבקש להשיג על החלטה מינהלית היא לעשות כן על דרך של תקיפה, אם כעותר, אם כעורר, אם כתובע. ואילו בפרשה שבפניי לא זו בלבד שיכולה להינתן לגיטימציה לנתבעים, מושאי החיוב האישי, לא לעשות דבר בבחינת "אל תעירו ואל תעוררו", אלא אף לפתוח להם שער ולהתיר להם להשמיע עצומותיהם, ועוד לא מספסל התובעים-"התוקפים", אלא מספסל הנתבעים- "הנתקפים".

54. כאמור השיקולים האמורים, מכאן ומכאן, מושכים לשני הכיוונים.

מחד גיסא, לשונו הברורה של המחוקק בסעיף 225 לפקודת העיריות, משמיעה את הצורך להגיש תביעה אזרחית לשם אכיפתו של החיוב האישי, היא מגדירה את אופן הפעלת שיקול הדעת השיפוטי של בית המשפט הדן בה, וממילא בית המשפט אינו בבחינת "חותמת גומי". שהרי, ברגיל, משמוגשת תביעה ובעקבותיה מושמעת הגנה, שומה על בית המשפט להפעיל שיקול דעתו ולהכריע, אם לכאן אם לשם.

מאידך גיסא, בלתי מתקבלת על הדעת האפשרות שבית המשפט הדן בתביעה אזרחית לאכיפת חיוב אישי, ידון בה, לכל אורכה ורוחבה, משל מדובר בתביעה אזרחית רגילה ומכלול ההליך המינהלי שהוליד אותה לא היה ולא נברא, וכל הטורח בעניינו היה לריק. וכן לא יעלה על הדעת להוסיף ולשקול לזכות מושאי החיוב האישי את השיקול הציבורי הניצב דווקא לחובתם. שהרי רק משום מחדלם הנפסד של מושאי החיוב האישי לפרוע אותו, נאלצת בכלל הרשות להגיש נגדם תביעה. ולשיטה זו מושאי החיוב האישי לא אמורים למצוא את עצמם במצב טוב יותר, רק משום מחדלם, לא רק המשפטי אלא אף הציבורי, מלמלא אחר החיוב האישי, אף לא לעתור כנגדו לבג"צ.

55. ומששומה עליי לעשות אינטגרציה של שני שיקולים אלו דומה בעיניי שאין מנוס, אכן, מלהידרש לתביעה אזרחית וממילא לדיון בהגנה כנגדה, על מנת ליתן משמעות לסעיף 225 לפקודת העיריות. אך מנגד, משעה שבית המשפט דן בתביעה אזרחית זו, גבולות שיקול הדעת השיפוטי שלו אמורים להיות צרים וידו אמורה להיות קפוצה. לא זו בלבד שאמות המידה השיפוטיות אמורות להיות אלו הנהוגות במשפט המינהלי, משמע צרות יותר מאמות המידה הנהוגות במשפט האזרחי, אלא אף אמות מידה צרות אלו שבמשפט המינהלי, אמורות להיות צרות יותר מאלו שהיו מוחלות על ידי בית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק.

אין בדעתי להצביע על "כללי אצבע" מפורטים להפעלתו של שיקול דעת צר זה. אך מבלי למצות דומה בעיניי שלא מן המידה יהא להתערב בקביעותיה העובדתיות של הוועדה, ובעיקר מקום שמשתכנע בית המשפט שההליך המינהלי היה מקיף וסדור. אכן ברגיל בית המשפט המינהלי נוטה שלא להמיר את שיקול דעת הרשות המינהלית בשיקול דעתו, אלא במקרים חריגים. משמוגשת תביעה אזרחית לבית המשפט "הרגיל", בהתאם לסעיף 225 לפקודת העיריות, על אחת כמה וכמה. ברי שבית המשפט אמור להיות קשוב לסוגיות של הפרת כללי הצדק הטבעי, כשיקול להתערבות.

לבחינת עניינם של סבג, קדוש וקביסה
56. משהיצבתי את אמות המידה הראויות לנגד עיניי, חזרתי ובחנתי בקפידה את ההליך המינהלי לעניינם של סבג, קדוש וקביסה. מצאתי שההליך המינהלי נעשה ללא דופי. בפני הוועדה הונחו דוחות מפורטים של רואה החשבון. הוועדה ראתה להידרש לדוחות אלו ולהעבירם תחת שבט ביקורתה העניינית. לסבג, קדוש וקביסה ניתנו הזדמנויות כדבעי להציג את דברם ולהשמיע את עצומותיהם והם עשו כן באופן מפורט, רהוט וסדור. הוועדה, וכאמור בראשות שופט בכיר בדימוס, הוציאה תחת ידה החלטה מושכלת וסדורה. בהחלטה זו ניתנה הדעת למכלול השיקולים הרלוונטיים הצריכים לפנים. הוועדה נתנה דעתה לאינטרס הציבור ולמחדלים שנפלו בפועלם של סבג, קדוש וקביסה. הוועדה שקלה, לזכותם, את מכלול השיקולים הצריכים לפנים. היא חזרה והדגישה, ואף אני חוזר ומדגיש, כי לא דבקה בפועלם של סבג, קדוש וקביסה, כל מידה של שחיתות המידות, הפקת רווח או טובת הנאה אישית. כתוצאה מכך נגזרו מימדי החיוב האישי, ולא באופן אחיד, בהתאם למידת האחריות. כל החיובים האישיים אינם עומדים בכל פרופורציה ל"מחיר" המחדלים שפורטו. על מידת הרגישות של הוועדה ניתן ללמוד מן השוני בסכומי החיוב האישי, על סך 50,000 ₪ נגד סבג, אך מנגד על סך 2,500 ₪ נגד קביסה. לטעמי, החלטת הוועדה, בוודאי הייתה עומדת במבחן הביקורת השיפוטית של בג"צ, אף במבחן הביקורת השיפוטית של ערעור אזרחי רגיל. היא בוודאי ובוודאי עומדת במבחן הביקורת השיפוטית הצרה-גם-צרה מאלו, של בית משפט אזרחי הדן בתביעה אזרחית לאכיפת חיוב אישי, וכמבואר.

57. ככל שעסקינן בסבג וקדוש דנה הוועדה בנוהג שהשתרש על פיו לאחר שזוכים במכרז זכו בו, הייתה נוהגת העירייה, באמצעות סבג וקדוש, לבוא עמם בדברים ולקבל מהם "הנחות", שלאמיתו של דבר היו "תרומות". "תרומות" אלו לא עברו אל קופת העירייה אלא הזוכים במכרזים היו נוהגים לרכוש מזגנים או מחשבים ולמ וסרם למחסני העירייה, אכן ברישום מסודר כדבעי. משם הם היו מוצאים דרכם לכיתות של בתי ספר או גני ילדים. דרך אחרת הייתה ש"תרומות" אלו היו עוברות ישירות לעמותת הכדורסל העירונית.

58. על כך קבעה הוועדה ש"הוראות החוק הללו מבקשות להשליט נורמות בסיסיות של עשייה נורמטיבית בכספי העירייה: על כל כספי העירייה לזרום לקופת העירייה ועל כל הוצאות העירייה להיות מוצאות מאותה קופה... נקל לשער את אנדרלמוסיית השליטה שתיווצר אם כספי עירייה ינותבו למוקדים אחרים, בלתי ברורים ונעדרי רישום כדין. העשייה בכספי מוקדים אלו, המתנתקת מהמשטר הנורמטיבי שהמחוקק קבע, היא תחילת הסוף של קיום נורמות ראויות ומחייבות הן בתחום הרישום והמעקב, והן בכל הנוגע לדרך בה מוצאים הכספים. זהו בדיוק המצב שנוצר כשהעירייה מקבלת הנחות, תחת שיוזרמו לקופת העירייה, מופנים ליעדים עלומים (מבחינת העירייה וספריה) ואפילו הם יעדים שנקבעים על ידי ראש העירייה ו/או ממלא מקומו, ואפילו היעדים חיוביים. שיקול הדעת של העשייה בכספי העירייה איננו שלהם, סדר העדיפויות איננו שלהם, הקביעה איזה אנשים או מוסדות ייהנו מכספי העירייה איננה בתחום סמכותם ואין הם בעלי הבית של כספי העירייה...

דרך זו עיוותה בהכרח את סדרי ההתקשרויות של העירייה. כל המשתתפים במכרזים ידעו שלאחר זכייתם הם 'ינודבו' לתת הנחות... רק פלא יהיה אם בהגשת הצעותיהם לא יביאו משתתפי המכרזים גם עלות זו בחשבון, דבר המביא בהכרח להגשת הצעות גבוהות יותר. לכך יש להוסיף את הקונוטציה הקשה של התרמה כפויה ומקח וממכר בלתי ראוי ובלתי נעים בין המתרים הציבורי לתורם. אסור שכל אלה ישתלטו על החיים הציבוריים" (עמ' 3-2 להחלטה ).

59. בפני הוועדה נטענה הטענה המשפטית על פיה בנדוננו לא ניתן לדבר על יסוד "ההוצאה". פשיטא, משום שכספי התרומות לא זרמו לקופת העירייה, אלא במישרין נרכשו במקומם מוצרים או נמסרה תרומה לעמותת הכדורסל, הם לא יכולים היו להיות "מוצאים".

על כך השיבה הוועדה, ועמדתה מקובלת עליי, ש"חוששים אנו שזהו טיעון מופרך הנסמך על טעות אופטית לפיה הכספים שמדובר בהם הוצאו בפועל על ידי זוכי המכרזים ולא על ידי העירייה. קל מאוד להסיר את המסווה החזותי המטעה הזה שיש בו כביכול לשחרר את ה"ה סבג וקדוש מאחריותם לעשיית הוצאות שלא כדין". שהרי "זוכי המכרזים העניקו הנחות לעירייה, העירייה היא הזוכה בהנחות אלו ופשיטא שכספי ההנחות הם כספי עירייה והיו צריכים להגיע אליה". ומשכך "הסבתם על ידי סבג וקדוש היא איפוא הוצאה שלא כדין של כספי העירייה" (עמ' 3).

60. ככל שעסקינן בקביסה התחבטה הוועדה עמוקות לעניין חיובו האישי. קביסה, הגזבר, חתם על שיקים לזכות קבלני אשפה, בגין התקשרות שנעשתה ללא מכרז. אכן הוועדה רשמה ש" הוראת החוק לפיה לא יוצא כסף מקופת העירייה ללא חתימת גזבר, באה לבטא את מידת אחריותו". אך, מנגד, "מקובל עלינו שאין מדובר באחריות מוחלטת. איש איננו דורש מהגזבר לבחון אם כל שעה נוספת עליה דיווח עובד מעוגנת במציאות. בדרך כלל, ובעניינים שוטפים, די לו לגזבר שיוודא שמערכת הדיווחים והמסננות של המנגנונים המופקדים על רישומים ודיווחים, שסופם עשיית הוצאות, פועלת כהלכה וניתן לסמוך עליה" (עמ' 7).

ואולם, מששקלה הוועדה את הנסיבות שבפניה, היא קבעה שהגם ש"נחה דעתנו שלגזבר לא הייתה ידיעה פוזיטיבית על שההליכים שהביאו לחתימת המנכ"ל על הארכת החוזה נגועים באי תקינות, ואולם חוששים אנו שאין בכך כדי לאיין את עילת החיוב האישי הנובעת מעשיית הוצאה שאיננה חוקית. הביסוס להוצאה היה הסכם שנעשה על ידי מי שאיננו מוסמך לכך. בנוסף היה מדובר בעבודה שהיה צריך להוציא עליה מכרז בטרם תהיה התקשרות. ברור איפוא שקיימת עילת חיוב אישית ביחס לגזבר" (עמ' 8).

משום שיקולים לרוב שנזקפו לזכות קביסה, וביניהם "שלא הייתה לגזבר ידיעה פוזיטיבית על אי תקינות. החזות החיצונית של ההתקשרות נראתה מרגיעה ככל שמדובר בעניינים שבתוכן. הגזבר טעה אמנם בשיקול דעתו, ואולם נראה הדבר שהטעות היא מהסוג של היסח-דעת, שיכול שתשתרבב לעבודתו של מי שעוסק, כפי שהגזבר עוסק, במאטריה בעלת היקף כמותי ואיכותי לא מבוטל" (שם), הוא חוייב בסכום נמוך של 2,500 ₪.

לא נמצא לי כל דופי במסקנות אלו. ובוודאי לא כזה המצדיק להמיר את שיקול הדעת בשיקול הדעת המינהלי, לאור אמות המידה הצרות שעליהן הצבעתי מעלה.

הערות חוקתיות וחוקיות

61. בשולי סיכום טענות ב"כ סבג, קדוש וקביסה הוא מצביע על "פגמים חוקתיים וחוקיים בנוהל החיוב האישי ובדרך הפעלתו" . הוא רושם ש"בנוסף לאמור לעיל הנתבעים יבקשו להתייחס גם לפגמים החוקתיים והחוקיים החמורים הקיימים בנוהל החיוב האישי ודרך הפעלתו ולטענת הנתבעים שומה על בית המשפט לקחת בחשבון פגמים אלו בבואו לדון בחיוב האישי במקרה זה" (סעיף 160).

משמע, לא זו בלבד שטיעונים אלו נרשמים בשולי סיכומי הטענות, הגם שמטבע הדברים הם אמורים להיטען, כטענת-סף, בתחילת הדברים, הרי אין עתירה מפורשת על פיה ייקבע, בהליך שבפניי, שהפגמים החוקתיים והחוקיים החמורים הנטענים, יגרמו לפסילת הנוהל או הוראות החוק הרלוונטיות.

62. ושמא בא-כוחם המלומד של נתבעים אלו חש שטיעונים אלו, בדרך המובהקת ביותר, אמורים היו לעלות על שולחנו של בית המשפט העליון בעתירה לבג"צ, שלא הוגשה. משמע, גם אם בדוחק, לנוכח ניתוחי מעלה, על בית משפט זה להידרש לתביעה שהונחה בפניו לעיצומה, בנתון למרחב שיקול הדעת השיפוטי הצר כמבואר, מרחיק לכת יהא שבית משפט זה, ועוד על דרך של תקיפה עקיפה, יידרש אף לטיעונים החוקתיים והחוקיים האמורים, ולו בנתון לסמכותו לעשות כן, משעה שקבעתי את הסמכות העניינית להידרש לתביעה.

63. מעבר לדרוש, אף מבלי לקבוע מסמרות, חלק מן הטיעונים האמורים בוודאי צריכים לפנים.

64. הסמכות להטלת חיוב אישי, כך עולה מסעיף 221 לפקודת העיריות, ניתנה לממונה על המחוז, מהחל עד כלה. מנגד, הנוהל מעצב מנגנון מורכב, מפורט ומושכל שהממונה על המחוז הוא אחד מנדבכיו. נטען כי לנוכח העובדה שעסקינן בסמכות שיפוטית שניתנה לממונה על המחוז, הרי בהתאם לסעיף 34 לחוק יסוד: הממשלה, לא רשאי היה שר הפנים ליטול אותה ממנו.

65. ועוד נטען כי דווקא לעניינו של החיוב האישי מורה סעיף 228 לפקודת העיריות כי "השר רשאי להתקין תקנות בכל עניין הנדרש לצורך ביצועו של סימן זה". משמע, לכאורה, דרך המלך ליישומו של נוהל החיוב האישי, אמור ה הייתה להיות על דרך של חקיקת משנה, באמצעות התקנת תקנות, על כל המתחייב מכך, ולא על דרך עיצובו של הנוהל, משמע באמצעות התקנת הוראות פנימיות.

66. ועוד מצביעים הנתבעים על כך שבמובאות רבות בסעיפי פקודת העיריות נוקט המחוקק בביטויים " פיננסיים" .וכך, ראש לכל, החיוב האישי מתקשר בפועלו של "רואה החשבון". סעיף 221 דן בפסילתו של "פריט בחשבון" וב" תשלום הבלתי חוקי". סעיף 225 דן ב"הוצאת הסכום שהוקטן כאמור". מנגד, הנוהל, והחלטת הוועדה לאורו , ממקדים מעייניהם בהתנהלות בלתי חוקית, שמא במנותק מן המשמעויות ה"פיננסיות" ו"החשבונאיות" שלה.

67. ללא כל קשר לקשיים הפרשניים האפשריים לנוכח הנתונים האמורים, בהעלם ראשון דומה בעיניי שהנוהל יצר מנגנון מושכל ומורכב, המטה אוזן רגישה יותר, הן לצרכי הציבור והן לעניינם של מושאי החיוב האישי האפשריים. דווקא הנוהל, ובהעדר הסדר מפורט כאמור בפקודת העיריות ובתקנות שלא הותקנו, נותן את הדעת הן לאינטרס הציבור ולצורך להילחם בהתנהלויות בלתי חוקיות, גם אם אינן גורמות לנזק כספי, הן לשמירה קפדנית על זכויות מושאי החיוב האישי, שעשויים להיפגע. דא עקא, שמא יש מקום להידרש להשגות המשפטיות שהועלו, אם על דרך תיקון החקיקה הראשית, אם על דרך הטמעתו של הנוהל על דרך חקיקת משנה. משמע, גם אם כוונת מתקיני הנוהל הייתה ראויה, שמא הדרך טעונה בחינה לאור ההשגות האמורות . כך, כאמור, מבלי שבדעתי לקבוע מסמרות.

סוף דבר
68. לפיכך הנני מחייב את הנתבע 1 לשלם לקופת עיריית נהריה סך של 55,956 ₪, את הנתבע 2 לשלם לקופת העירייה סך של 39,169 ₪ ואת הנתבע 4 לשלם לקופת העירייה סך של 2,798 ₪, הם סכומי החיוב המשוערכים ליום הגשת התביעה, בצירוף ריבית והפרשי הצמדה כדין מיום 1.7.10 ועד מועד התשלום המלא בפועל, ובצירוף אגרת תביעה היחסית לסכום הזכייה. עוד הנני מחייב נתבעים אלו בשכ"ט עו"ד בסך 15,000 ₪ כאשר סכומי חיוב זה יחולקו בין הנתבעים , באופן יחסי, כיחס חיוביהם של נתבעים אלו. הסכומים האמורים ישולמו לידיו הנאמנות של ב"כ התובעים תוך 30 יום מיום המצאת פסק דיני זה.

69. הנני מוחק התביעה נגד הנתבע 3 ומורה לשר הפנים לקיים לו שימוע, בלב פתוח ובנפש חפצה. לאור האמור בפסק דיני אין צו להוצאות.

70. המזכירות תמציא עותק מפסק דיני לב"כ הצדדים.

ניתן היום, ח' אייר תשע"ה, 27 אפריל 2015, בהעדר הצדדים.

_________________________
שלמה לבנוני, שופט
סגן נשיא (בדימ')