הדפסה

ע"א 8325/12 מדינת ישראל מינהל מקרקעי ישראל נ. מהד...

פסק-דין בתיק ע"א 8325/12

בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים אזרחיים

ע"א 8325/12

לפני:
כבוד השופט א' רובינשטיין

כבוד השופט נ' הנדל

כבוד השופטת ד' ברק-ארז

המערערת:
מדינת ישראל מינהל מקרקעי ישראל

נ ג ד

המשיבות:
1. מהדרין בע"מ

2. פרי אור בע"מ

ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בתל אביב (סגנית הנשיאה ד' פלפל) מיום 27.9.12 בת"א 1523/07

תאריך הישיבה: י"ז באדר א התשע"ד (17.2.14)
בשם המערערת: עו"ד ל' פלד
בשם המשיבות: עו"ד י' פישר; עו"ד מ' סלע
עו"ד א' אבני; עו"ד א' שפירא בר-און

פסק-דין

השופט א' רובינשטיין:

וְהָאָרֶץ, לֹא תִמָּכֵר לִצְמִתֻת, כִּי-לִי הָאָרֶץ (ויקרא, כ"ה, כ"ג)

א. חברת מהדרין בע"מ (להלן מהדרין) וחברת פרי-אור בע"מ (לשעבר "מטעי רסקו", להלן פרי-אור) מחזיקות בחוזי חכירה משנות החמישים למאה הקודמת ביחס לקרקע שבבעלות מינהל מקרקעי ישראל (כיום רשות מקרקעי ישראל – להלן המינהל) בשטח מצטבר של כ-11,600 דונם. בשנת 2002, משביקשה מהדרין להאריך את החכירה לתקופה נוספת של 49 שנים, התנה זאת המינהל בהוספת תנאי מפסיק לחוזה, ולפיו היה וישונה יעוד הקרקע מושא חוזה החכירה, יהא המינהל רשאי להביא לסיומו המוקדם של החוזה, תוך פיצוי החוכר (להלן תניית שינוי יעוד). ביסוד הדברים, טענה להבטחה מינהלית מאת שר האוצר הראשון אליעזר קפלן המנוח שבגינה – כנטען – אין מקום להוספת התניה האמורה. העקרון המקראי לפיו הארץ לא תימכר לצמיתות שבבסיס חוק יסוד: מקרקעי ישראל – מצוי במידה רבה במוקד הערעור שבפנינו.

התשתית העובדתית

ב. ביום 24.2.50 פנו שבעה יזמים פרטיים, לימים מקימי חברת מהדרין בע"מ, אל שר האוצר דאז, אליעזר קפלן ע"ה, בבקשה שיוחכר להם שטח בגודל של 60,000 דונם לשם נטיעת פרדסים חדשים. ביום 12.3.50 נתן שר האוצר הסכמתו הראשונית לבקשת היזמים, אך ציין שלא תינתן הקצאה בהיקף המבוקש. ביום 27.4.50 החליטה הממשלה ליפות את כוחם של שר האוצר ושר החקלאות להחליט בדבר תנאי חכירה, על יסוד החלטות שהוגשו לממשלה, של שטח "א. שלא יעלה על עשרים אלף דונם שיוחכר למטרת מטע פרדסים, לחברה שתוקם לשם כך; ב. שלא יעלה על חמש מאות דונם שיוחכר למטרת מטע עצי פרי סוב-טרופיים" (הדגשות הוספו – א"ר).

ג. ביום 28.3.51 שלח שר האוצר קפלן לחברת מהדרין, אשר התאגדה רק יום קודם לכן, מכתב שעניינו "מטעי הדר חדשים" (להלן מסמך קפלן). נוכח חשיבותו של מסמך קפלן למחלוקת הפרשנית המונחת לפתחנו יובא המסמך (כמעט) במלואו, להלן:

"אני מסתמך על המשא ומתן בקשר עם הנ"ל עם מיסדי חברתכם ומתכבד לאשר לכם בזה בשם הממשלה את הסדורים הבאים בקשר לתכנית; –

א. הממשלה תגרום לכך שהרשויות המוסמכות תחכרנה לכם תוך 3 חדשים מהיום קרקע בשטח כולל של בערך 20,000 דונם, בהתאם לפרוט הרצוף למכתבי זה, בתור תוספת א' ולפי התנאים הבאים: –

1. תקופת החכירה תהיה ל-49 שנה ואתם תהיו רשאים להאריך את התקופה ל-49 שנים נוספות באותם התנאים.

2. מטרות החכירה תהיינה: נטיעת, גידול, החזקת, עבוד וניהול של מטעי הדרים וגדולים סוב-טרופיים אחרים.

3. אתם תהיו מחויבים לטעת כנ"ל את השטחים של 20,000 דונם בערך לא יאוחר מיום 31.7.1954.

4. תנאי החכירה יקבעו כמו כן שעד לנטיעתם של השטחים המחכרים לכם כנ"ל בעצי פרי הדר ומטעים סוב-טרופיים אחרים תוך הזמן הקבוע בפסקה א' 3, לעיל תהיו רשאים להשתמש בקרקע גם עבור מטרות חקלאיות אחרות.

5. דמי החכירה השנתיים יהיו אלה הנהוגים בחכירות של הקרן הקימת לישראל לגבי קרקע חקלאית, ולמטרת קביעת דמי החכירה השנתיים ייקבע הערך של כל דונם מתוך 20,000 הדונם הנ"ל על פי הערכה שתעשה לפי העקרונות המקובלים על הקרן הקימת לישראל לגבי קביעת ערכם של קרקעותיה הנמצאים בשטחים סמוכים לשטחים שיוחכרו לכם כנ"ל.

6. אתם תהיו רשאים להחכיר בהסכמת הממשלה חלקות קרקע מתוך הקרקע שתחכר לכם בחכירת משנה לאחרים למטרות החכירה, בתנאי שחוזי חכירת המשנה יחיבו את חוכרי המשנה באותן ההתחיבויות שאתם התחייבתם בהן כלפי הממשלה או הרשויות המסמכות של הממשלה בחוזה החכירה העיקרי. הממשלה לא תהיה רשאית לסרב מליתן את הסכמתה להחכרת משנה כאמור לעיל, אלא אך ורק בגלל נמוקים המתקבלים על הדעת שיפורטו בהודעת הסירוב. במקרה של חלוקי דעות בין הממשלה לבינכם ביחס למשקלם של הנמוקים שהניעו את הממשלה לסרב מליתן את הסכמתה לאיזו החכרת משנה כנ"ל, ימסרו חלוקי דעות אלה להכרעתו של אדם שימונה לשם כך ע"י נשיא בית הדין העליון של מדינת ישראל.

7. למטרות החכירה תהיה חברתכם רשאית לכרות בורות ובארות מים בשטח המוחכר ולהשתמש במים שיופקו לצרכי השקאה מבלי כל תשלום נוסף, וכן תהיה חברתכם רשאית להקים בנינים, לסלול דרכים וכבישים ולהשתמש בהם ולבצע כל פעולה אחרת שיש בה כדי לקדם את מטרות החכירה בלי כל תשלום נוסף.

8. כפוף לתנאים המיוחדים המפורטים בכתב זה, יהיו תנאי החכירה בעקרם אותם התנאים הנהוגים בחכירות של הקרן הקיימת לישראל בע"מ לגבי קרקע חקלאית.
במקרה שיתברר שחלק מהשטח המפורט בתוספת א' ובתוספת ב' להלן נמסר כבר קודם לכן לאחרים, או שאינו מנכסי נפקדים או מנכסי המדינה, תגרם הממשלה שהרשויות המסמכות תחכרנה לכם שטחים דומים סמוכים ככל האפשר לשטחים שאי אפשר יהיה למסרם לכם בגלל הסבות הנ"ל.

ב. נוסף לשטח הנ"ל תגרום הממשלה להחכרה לחברתכם של קרקע בשטח כולל של 2000 דונם כמפורט ביתר פרוט בתוספת ב' למכתבי זה, בכדי לאפשר לחברתכם להשתמש בשטח זה כדי להקים משתלות שדות נסיונות, בתי אריזה ומחסנים וכן מפעלים ובתי חרושת ליצור ושווק מיצי, תרכיזי, משקאות, רבות ותוצרת לואי של פרי הדר ופירות סוב-טרופיים אחרים, ולשם הקמת כל מיני מפעלי הכשרה, פתוח, תעשיה, שכון ומשקי עזר למטרות הקשורות במטרות החכירה הן של השטח הנ"ל בן 2000 דונם ושל השטח של 20,000 דונם הנזכר לעיל, ולמטרות היכולות לעזור בקדום המטרות הנזכרות לעיל. התכנית הכללית לפתוח השטחים הנזכרים בפסקא זו טעונה אשור מוקדם מצד המחכיר.

ג. התנאים הבאים יכללו בשטר החכירה של השטח בן 2000 דונם הנ"ל, דהיינו:
....

ד. אני אמליץ שמפעלי חברתכם במסגרת מטרות החכירה יהוו ויחשבו מפעלים מאושרים למטרות החוק לעדוד השקעות הון תש"י – 1950, וכל תקון בו וכל חוק אחר שיבוא במקומו.

ה. השקעות בעלי המניות ומשקיעים אחרים במפעל חברתכם שבמסגרת מטרות החכירה תחשבנה להשקעות מאושרות למטרות החוק הנ"ל.

ו. מומחי חוץ לארץ, אם יהיו כאלה, שיעסקו על ידכם יהנו מכל ההנחות הנתנות כעת או שינתנו בעתיד למומחים שכאלה.

ז. בהתחשב עם העובדה שהמטעים שינטעו על ידכם יצריכו השקעה לתקופה ארוכה, ולא ישאו רוחים במשך זמן רב, תהנה חברתכם גם מן ההנחות הבאות: –
...

ח. במקרה שהממשלה או איזה ממחלקותיה תעשה סידור דומה לסדור זה עם כל צד שלישי אחר לשם נטיעת מטעי הדר בישראל, וסך הכל של התנאים של סדור שכזה יהיו נוחים יותר עבור הצד השלישי מהתנאים שנתנו לחברתכם תהנה חברתכם מכל ההנחות הנוספות, אם תהיינה כאלה, שתנתנה לצד השלישי".

ד. מסמך זהה בתוכנו למסמך קפלן נשלח ביום 20.6.54, לחברת מטעי רסקו בע"מ על ידי שר האוצר דאז, לוי אשכול ע"ה. קביעותינו המשפטיות ביחס לחברת מהדרין יהא כוחן יפה גם באשר לחכירותיה של חברת פרי-אור, יורשת רסקו.

ה. ביום 16.10.55 נכרת הסכם חכירה (להלן הסכם מהדרין) בין רשות הפיתוח לבין מהדרין, בו נאמר:

  1. הרשות מתחייבת להחכיר לחוכר את הקרקע המפורטת ברשימה הרצופה להסכם זה והמהווה חלק בלתי נפרד הימנו, להלן "הקרקע", והחוכר מתחייב לחכור מהרשות את הקרקע לפי התנאים המפורטים בחוזה החכירה המצורף להסכם זה, להלן "חוזה החכירה".
  2. הוסכם בין הצדדים שכל תנאי חוזה החכירה יחייבו את הצדדים כאילו נכללו בהסכם זה.
  3. תקופת החכירה היא תקופה מוחלטת של 49 שנה מיום 1.10.1953 וגמר ביום 30.9.2002 להלן "תקופת החכירה", עם זכות הארכת החכירה לתקופה נוספת של 49 שנים בהתאם לאמור בסעיף 5 של חוזה החכירה.

...
7. הרשות מתחייבת לרשום את החכירה לפי תנאי חוזה החכירה במשרד ספרי האחוזה בתוך ששה חדשים לאחר שתיווצר אפשרות חוקית לכך..." (הדגשות הוספו – א"ר).

הסכם מהדרין מפנה אל חוזה החכירה אשר צורף כנספח להסכם, ובחלק המבוא של חוזה החכירה נאמר:

"והואיל ושר האוצר של ממשלת ישראל, במכתבו מיום 28.3.1951 שהעתקו מצורף לחוזה זה כחלק בלתי נפרד הימנו, הודיע לחוכר, בין היתר, כי הממשלה תגרום לכך, שהרשות תחכיר לחוכר קרקעות לשם נטיעתם, גידולם, החזקתם, עיבודם, וניהולם של מטעים פרי הדר וגידולים סוב-טרופיים אחרים ... לכן נעשה חוזה חכירה זה בין הצדדים" (הדגשה הוספה – א"ר).

ו. בסעיף 5 לחוזה החכירה המצורף להסכם מהדרין נקבע:

"בתום תקופת החכירה של 49 (ארבעים ותשע) שנים לפי החוזה הנוכחי, תהיה לחוכר זכות לחדש את החכירה לתקופה נוספת של 49 (ארבעים ותשע) שנים לפי תנאי החכירה שיהיו נהוגים בחכירות של אדמות הקרן הקיימת לישראל בע"מ לגבי קרקעות המיועדות למטעי הדר וגידולים סובטרופיים, אם החוכר יבקש זאת מהרשות בכתב לפחות 6 חודשים לפני גמר תקופת החכירה הראשונה".

ז. ביום 5.1.64 הגישה מהדרין בקשה לעיון מחדש בגובה הערכת דמי החכירה. בישיבת הנהלת המינהל מיום 16.3.64 הוחלט כי על החברות לעיבוד חקלאי, המערערות על שומת דמי החכירה, "לבחור באחת משתי הדרכים, והן: א. לפי ההסכם הישן על כל תנאיו. ב. לפי החוזה הסטנדרטי החדש" (הדגשה במקור – א"ר). במכתב מיום 21.4.64 הציע המינהל למהדרין לשקול מחדש את ההצעה להמרת חוזי החכירה בחוזי חכירה סטנדרטיים, הכוללים מזה סעיף שנוי יעוד ומזה דמי חכירה קבועים. להצעה זו סירבה מהדרין.

ח. ביום 17.5.65 נתקבלה החלטה מספר 1 של מועצת מקרקעי ישראל, שעניינה מדיניות הקרקע בישראל. בסעיף 10 להחלטה נקבע, כי "בהסכמי חכירה של קרקע חקלאית ייקבע כי עם שינוי יעודה של קרקע חקלאית ליעוד אחר, יבוא הסכם החכירה לידי גמר והקרקע תוחזר למינהל מקרקעי ישראל. עם החזרת הקרקע יהיה המחזיק זכאי לפיצויים עבור השקעותיו בקרקע ועבור הפקעת זכותו, שייקבע על ידי המועצה בכללים שתוציא" (להלן החלטה מספר 1).

ביום 16.3.73, כבר לאחר הקמת המינהל, נחתם בין המינהל ובין מהדרין חוזה חכירה זהה בנוסחו ובתוכנו לזה שצורף להסכם מהדרין בשנת 1955.

ט. ביום 28.1.02, שמונה חודשים קודם לתום תקופת החכירה הראשונה, הודיעה מהדרין למינהל כי היא מממשת את זכותה להארכת החכירה לתקופה נוספת. ביום 10.7.03 שלח המינהל למהדרין חוזה חכירה חדש, לו הוספה תניית שינוי יעוד. מהדרין סירבה לחתום על החוזה המוצע, והגישה תביעה שעניינה זכותה להאריך את חוזה החכירה באותם תנאים שנהגו בתקופת החכירה הראשונה.

פסק דינו של בית המשפט קמא

י. בית המשפט קמא (בית המשפט המחוזי בתל-אביב, סגנית הנשיאה ד"ר ד' פלפל) קיבל את תביעת מהדרין ופרי-אור (להלן המשיבות) בפסק דינו מיום 27.9.12.

יא. בית המשפט קמא קבע, כי למסמך קפלן מעמד נורמטיבי זהה לחוזה החכירה, אך בעוד חוזה החכירה מסדיר את הפן הפרוצדורלי של ההתקשרות, מסמך קפלן מהוה הבטחה שלטונית המשקפת את ההטבות המהותיות להן זכאית מהדרין במסגרת התקשרות הצדדים. עוד נקבע, כי אילולא הובטחה למהדרין הזכות לחדש את החכירה ל-49 שנים נוספות באותם תנאים, לא היה החוזה משתכלל לכתחילה.

נפסק גם, כי הוראה א.1 במסמך קפלן הקובעת כי החכירה תחודש באותם התנאים גוברת על האמור בסעיף 5 לחוזה החכירה, לפיו תחודש החכירה לפי התנאים הנהוגים בחכירות אדמות קק"ל. כן נקבע, כי המינהל אינו רשאי להוסיף תניית שינוי יעוד במועד הארכת חוזה החכירה לתקופה נוספת, שכן היעדרה של תניה מחוזה החכירה הוא מן ההטבות המהותיות להן זכתה מהדרין מכוח מסמך קפלן. בנוסף הסיק בית המשפט קמא מפרק הזמן בן 17 חודשים שעבר בין הודעת ההארכה מצד מהדרין לבין משלוח חוזי החכירה החדשים מצד המינהל, כי לא היו בנמצא, במועד החידוש, תנאים נהוגים בחכירות קק"ל שאליהם ניתן היה להשוות את חוזי החכירה של המשיבות.

יב. על פסק דין זה משיג המינהל.

טענות הצדדים בערעור

יג. המינהל טוען, כי שגה בית המשפט קמא בסווגו את מסמך קפלן כמהותי ואת חוזה החכירה כפרוצדורלי, שכן אילו הכיל מסמך קפלן את כלל ההוראות המהותיות הנדרשות לצדדים, לא היה צורך בחתימה על חוזה חכירה שבחובו הוראות מהותיות רבות. נטען כי, אין להעניק למסמך קפלן מעמד זהה לחוזה החכירה, שכן המסמך מבטא רק את הרקע והמסגרת להתקשרות, אשר פרטיה נקבעו במסגרת חוזה החכירה. לשיטת המינהל, מסמך קפלן הוא הצהרת כוונות גרידא אשר לא הבשילה לכדי הסכם, ואיננו מהוה הבטחה שלטונית.

יד. באשר לסתירה בין ההוראות השונות טוען המינהל, כי יש להעדיף את לשונו הברורה והמפורשת של סעיף 5 לחוזה החכירה, נוכח כללי הפרשנות הקובעים כי נורמה מאוחרת בזמן עדיפה על נורמה מוקדמת; וכן כי נורמה אופרטיבית תועדף על פני אמירה הצהרתית. עוד נטען, כי כאשר רצו הצדדים לייבא הוראות ממסמך קפלן אל תוך הסכם החכירה נעשה הדבר מפורשות (כגון בסעיף 13 לחוזה החכירה).

טו. באשר להיעדרה של תניית שינוי יעוד מחוזה החכירה בתקופת החכירה הראשונה, נטען כי אין בכך כדי ללמד על הטבה מהותית שניתנה למהדרין, שכן כך היה נהוג בחוזי החכירה מול רשות הפיתוח. עוד נטען, כי המו"מ שניהלו הצדדים בשנות השישים ביחס להמרת "חוזה קפלן" בחוזה חכירה סטנדרטי הכולל תניית שינוי יעוד בתקופת החכירה הראשונה, אינו מלמד כי ניתנה הסכמה מצד המינהל שלא להכליל תניית שינוי יעוד ביחס לתקופת החכירה הנוספת. אף היעדרה של תניית שינוי יעוד מחוזה החכירה שנחתם מול המינהל בשנת 1973, חרף החלטת מועצת מקרקעי ישראל מספר 1, אינה מלמדת על הסכמה מצד המינהל להותרת החוזה על כנו בתקופת החכירה הנוספת.

טז. לשיטת המינהל, הוספת תניית שינוי יעוד בתקופת החכירה השניה, עולה בקנה אחד עם תכלית החוזה – נטיעת הדרים – שכן מתחילה הגבילו הצדדים את השימוש בקרקע למטרות חקלאיות בלבד. סעיף 5 לחוזה החכירה – הקובע חידוש חכירה לפי תנאים נוהגים – מתאים לחוזה חכירה ארוך-טווח, המוגבל למטרה חקלאית מסוימת, ואין בו בכדי לקפח את המשיבות. עוד נטען, כי שגה בית המשפט קמא בקבעו שערב חידוש חוזה החכירה לא היו בנמצא "חוזים נוהגים", שכן התנאים הנוהגים נובעים ישירות מהחלטות מועצת מקרקעי ישראל, ועל כן אין צורך בקיומו של חוזה סטנדרטי, אלא נדרש שייחתם חוזה חכירה חדש לפי התנאים הנהוגים בחכירות קק"ל – ואלה נקבעים, מעת לעת, בהחלטות מועצת מקרקעי ישראל.

יז. בנוסף נטען, כי דרישת המינהל מהמשיבות להוסיף תניית שינוי יעוד לחוזה החכירה ערב חידושו, עולה בקנה אחד הן עם לשון החוזה והן עם תפקידו של המינהל כנאמן הציבור. אפשרות ההפקעה הנתונה בידי המדינה, שהועלתה בפי מהדרין, אינה מייתרת את הצורך בהוספת תניית שינוי יעוד לחוזי החכירה; התניה בה מדובר מקנה למינהל גמישות נחוצה בנהלו את מקרקעי ישראל.

יח. המשיבות, מנגד, סומכות ידיהן על פסק דינו של בית המשפט קמא, ועל קביעתו כי מסמך קפלן מבטא את ההסכמות המהותיות בין הצדדים, וכי יש ליתן לו בכורה על פני תניות אחרות במערכת ההסכמית. לשיטת המשיבות, בסווגו את מסמך קפלן כמהותי ואת חוזה החכירה כפרוצדורלי, בחר בית המשפט קמא בפרשנות הרמונית המיישבת בין חלקיו השונים של החוזה. המשיבות מסכימות גם עם קביעותיו העובדתיות של בית משפט קמא, כי לולא הובטח להן שהחכירה תחודש באותם תנאים, לא היה משתכלל החוזה בין הצדדים, וכן כי היעדרה של תניית שינוי יעוד מחוזה החכירה הוא אחת מן ההטבות בהן זכו המשיבות במסגרת תכניתה של הממשלה מעיקרא.

יט. באשר לסתירה בין ההוראות השונות באשר לחידוש החכירה, לשיטת המשיבות, הסדירו הצדדים באמצעות סעיף א.8 למסמך קפלן, כי במקרה של סתירה בין חלקי המערכת ההסכמית הכוללת, תינתן בכורה למסמך קפלן ולתנאיו הייחודיים והמיטיבים. נטען, כי אין לקבל את הטענה שסעיף 5 לחוזה החכירה גובר נוכח היותו מאוחר וספציפי, שכן בחוזה החכירה מוזכר מפורשות כי מסמך קפלן הוא "חלק בלתי נפרד הימנו", דהיינו הצדדים ראו בו, לכל הפחות, מסמך בעל מעמד השוה לחוזה החכירה. ועוד, אילו רצו הצדדים לגרוע מן הבכורה שניתנה למסמך קפלן במסגרת סעיף א.8, היה הדבר מקבל ביטוי מפורש בחוזה החכירה.

נטען גם, כי כללי הפרשנות השונים תומכים אף הם בעמדת המשיבות, ובהם פרשנות נגד המנסח; פרשנות מצמצמת של תניה חוזית המשאירה סוגיה לשיקול דעתו של אחד הצדדים לחוזה; העדפת פרשנות הרמונית מיישבת סתירות. לשיטת המשיבות, אין להחיל את ההלכות הנוגעות לחוזה מוקדם ומאוחר על הנסיבות, הן כיון שמסמך קפלן צורף לחוזה המאוחר כחלק בלתי נפרד ממנו ואין בנמצא הסכמה מאוחרת הסותרת את הכפיפות שעוגנה במסגרת סעיף א.8, והן כיון שהחזקה הפרשנית כי נורמה מאוחרת גוברת על קודמתה ניתנת לסתירה.

כ. באשר להוספתה של תניית שינוי יעוד בתקופת החכירה הנוספת, נטען כי דרישה זו עומדת בניגוד להתחייבויות החוזיות שהוענקו למשיבות, אשר היטו שכם למדינה בעת צרה וצוקה. נאמר, כי אין הצדקה לשנות בדיעבד את המערכת ההסכמית באמצעות פרשנות מאולצת, הנתלית בסעיף 5 לחוזה החכירה תוך התעלמות מהוראות מסמך קפלן, כאשר ישנה הוראה חד-משמעית הקובעת כי החכירה תוארך באותם תנאים, ובהתאמה – קרי, ללא תניית שינוי יעוד. נטען, כי בטרם תעבור הקרקע המוחכרת למשיבות שינוי יעוד, יהא על המינהל להפעיל את דיני הנטילה השלטונית – קרי, הפקעה – על הפיצוי המשתמע. עוד נטען, כי אין מקום לפתור ניגודי אינטרסים, העלולים להתעורר בין הצדדים, באצטלה של שיקולים ציבוריים דוגמת צדק חלוקתי. לשיטת המשיבות, אין להחיל "תכליות מודרניות" על הנסיבות הסובייקטיביות שאפפו את ההתקשרות החוזית בזמן אמת.

נטען, כי גם אם גובר סעיף 5 לחוזה החכירה על הוראה א.1 במסמך קפלן, אין מקום להוסיף תניית שינוי יעוד לחוזה החכירה המתייחס לתקופה הנוספת, שכן ערב החידוש לא היו בנמצא חוזים נוהגים, כך שהמינהל, בניגוד למצוות סעיף 5 לחוזה החכירה, אשר מחייב לשיטתו, יצר חוזה "יש מאין". המשיבות טוענות, כי בהעדר תנאים נוהגים, קיים חֶסֶר בחוזה, והדרך הראויה להשלמתו היא הנוהג הקיים בין הצדדים, דהיינו התנאים שנהגו בתקופת החכירה הראשונה.

הכרעה

כא. בלב מחלוקת הצדדים עומדת תניית שינוי יעוד שמבקש המינהל להוסיף לחוזה החכירה עם המשיבות, להלן לשונה:

15. שינוי יעוד הקרקע

א. מוסכם בין הצדדים כי במקרה שישונה יעוד המוחכר, כולו או מקצתו, על ידי תכנית בין על פי חוק התכנון והבניה תשכ"ה-1965, ובין על פי כל דין, רשאי המחכיר, על אף כל האמור בחוזה זה, להביא לידי סיום מוקדם את תקופת החכירה של המוחכר, או של חלק המוחכר אשר שינה יעודו, בהודעה מוקדמת של 6 חודשים לפחות.
ב. החוכר יהיה זכאי לפיצוי עבור זכות החכירה לעיבוד חקלאי, שעיקרה הפסד הכנסה עתידי הנובע מהעיבוד החקלאי לכל יתרת תקופת החכירה. בקביעת הפסד הכנסה עתידי ילקחו בחשבון ההשקעות והמתקנים שבמוחכר..." (ההדגשות הוספו – א"ר).

הוספת תניית שינוי היעוד לחוזה משמעה כי זכות החכירה, בתקופת החכירה הנוספת, תותנה בכך שלא ישונה יעוד הקרקע המוחכרת למשיבות, בטרם תבוא לסיומה התקופה. לשיטת המשיבות, בהעדר התניה, במהלך תקופת החכירה הראשונה, לא היה המינהל זכאי לקצר את תקופת החכירה עליה הוסכם, וכי מכוח מסמך קפלן יש בידן זכות קניינית להחזיק בקרקע, למטרת החכירה הקבועה בחוזה, לתקופה כוללת של 98 שנים.

ודוק, אין חולק שאף בהיעדר תניית שינוי היעוד, אפשר שהיו המשיבות נאלצות למסור את הקרקע בטרם עת, אלא שהדבר כרוך בפגיעה בזכותן, האפשרית רק ככל שיתגבשו תנאים המצדיקים את הפקעתה כדין על-ידי הרשויות המוסמכות. קרי, הדבר יתכן רק בהינתן "צורך ציבורי" מוגדר, שאין מטרתו השגת רווחים, שהקרקע הספציפית נדרשת כדי לממשו (ראו אהרן נמדר הפקעת מקרקעין 207-206 (2011)), ושלא ניתן יהא להגשים את תכליתו בדרך שפגיעתה פחותה. ברם, ההחלטה לשנות את יעוד הקרקע עשויה לשרת אינטרסים ציבוריים כלליים ורחבים יותר מאשר אלה המתירים לרשויות להפקיע מקרקעין, ובניגוד להפקעה עשויים להנחות אותה בכלל אלה גם שיקולים כלכליים-תועלתניים (דפנה ברק-ארז "דונם פה ודונם שם: מינהל מקרקעי ישראל בצבת האינטרסים" עיוני משפט כא 613 (1998) (להלן ברק-ארז); אמיר קמינצקי חכירה לדורות 512 (2011) (להלן קמינצקי)).

המינהל סבור, כאמור, כי הוספת תניית שינוי יעוד עולה בקנה אחד עם התנאים שנקבעו בסעיף 5 לחוזה החכירה אשר צורף להסכם מהדרין כנספח, שלפיו חידושו של החוזה לתקופת חכירה נוספת יהא "לפי תנאי החכירה הנהוגים" בחכירות קק"ל. אין חולק, כי חוזי החכירה הנהוגים כיום בקרקעות חקלאיות של הקק"ל כוללים תניית שינוי יעוד בהתאם להוראת החלטה מספר 1, לפיה "עם שינוי יעודה של קרקע חקלאית ליעוד אחר, יבוא הסכם החכירה לידי גמר והקרקע תוחזר למינהל מקרקעי ישראל". אך לטענת המשיבות, נוכח האמור במכתב קפלן בדבר הארכת החכירה "באותם התנאים", זכאיות הן לחידוש חוזה החכירה לתקופה נוספת מבלי שתוסף תניית שינוי יעוד; הוספתה של זו תפגע משמעותית – לשיטתן – בזכות החכירה שהוקנתה להן במסגרת חוזה החכירה המקורי, ולפיכך יש להשמיטה מחוזה החכירה, חרף הוראות החלטה מס' 1 של מועצת מקרקעי ישראל.

כב. עסקינן במחלוקת פרשנית. כפי שנראה להלן, ברי כי בענייננו אין הלשון מספקת להכרעה בה, ועל ממילא באים אנו אל אומד דעת הצדדים, כעולה מתוך החוזה ומנסיבות העניין.

מעמדו החוזי של מסמך קפלן

כג. ראשית, עלינו להכריע בשאלת מעמדו של מסמך קפלן ביחס לחוזה החכירה; קרי, מהי המשמעות הנורמטיבית של צירוף מסמך קפלן לחוזה החכירה של מהדרין "כחלק בלתי נפרד הימנו", כנזכר במבוא לחוזה החכירה. עסקינן בשאלה פרשנית שעניינה טקסט חוזי (חוזה החכירה), המפנה את הקורא אל טקסט אחר (מסמך קפלן):

"ההפניה לטקסט האחר יכולה להיות מסוגים שונים. הפניה זו יכולה להיות בעלת עוצמה רבה. כך, למשל, היא עשויה לכלול את הטקסט האחר, כחלק מהטקסט הבסיסי. ההפניה יכולה להיות בעלת עוצמה פחותה. במקרה זה, הטקסט האחר אינו חלק מהטקסט הבסיסי, אם כי הוא עשוי לשמש אמת מידה ראויה לפרשנותו. אפיון עוצמת ההפניה – אם חזקה היא או חלשה – נעשית על-פי פירוש הטקסט הבסיסי על רקע תכליתו. כאשר הטקסט של החוזה (הטקסט הבסיסי) מכליל לתוכו את הטקסט האחר, הופך טקסט זה לחלק מהטקסט החוזי עצמו. הוא מתפרש על-פי הכללים לפירוש החוזה שבתוכו הוא נבלע... כאשר צדדים לחוזה בסיסי כוללים בחוזה שביניהם חוזה אחר שאחד מהם או שניהם כרתו, יפורש חוזה זה על-פי התכלית של החוזה הכולל (החוזה הבסיסי והחוזה המצטרף) שבחובו הם נבלעו. פירוש זה עשוי להיות שונה מפירושו של אותו חוזה, אילו עמד בפני עצמו"(אהרן ברק פרשנות במשפט – פרשנות החוזה 319-318 (2001) (להלן פרשנות חוזה) (הדגשות הוספו – א"ר)).

נפנה אל לשון חוזה החכירה על רקע תכליתו כדי לאפיין את עוצמת ההפניה אל מסמך קפלן. במבוא לחוזה החכירה שצורף להסכם מהדרין נאמר:

"והואיל ושר האוצר של ממשלת ישראל, במכתבו מיום 28.3.1951 שהעתקו מצורף לחוזה זה כחלק בלתי נפרד הימנו, הודיע לחוכר, בין היתר, כי הממשלה תגרום לכך, שהרשות תחכיר לחוכר קרקעות לשם נטיעתם, גידולם, החזקתם, עיבודם, וניהולם של מטעים פרי הדר וגידולים סוב-טרופיים אחרים; והואיל ועל סמך המכתב הנ"ל ביקש החוכר מהרשות להחכיר לו את הקרקע ולהרשות לו להקים עליה בכספו וגם/או על חשבונו בנינים ולנטוע מטעים; והואיל והרשות מסכימה להחכיר לחוכר את הקרקע (..) לפי הפרטים המפורטים להלן; לכן נעשה חוזה חכירה זה בין הצדדים" (הדגשות הוספו – א"ר).

לשון המבוא לחוזה החכירה מגלה כי מכתבו של שר האוצר קפלן הוא הגורם הסיבתי להתקשרות הצדדים, אלא שבמקביל מצוין במבוא כי החכירה תתבצע לפי התנאים שיפורטו בגוף חוזה החכירה; דהיינו, לשון המבוא אינה מגלה בצורה ברורה, מהו המעמד שביקשו לייחס למסמך קפלן (לתרומתו של המבוא לחוזה לפרשנות החוזה ראו ע"א 140/78 חברת פריימן לבנין בע"מ נ' פקר, פ"ד לג(2) 161, 167 (1979); ע"א 552/85 אגסי נ' ח.י.ל.ן. חברה ישראלית לעבוד נתונים בע"מ, פ"ד מא(1) 241, 245 (1987); ע"א 439/85 חברת הרשפינקל ובנו בע"מ נ' גולדשטיין, פ"ד מב(1) 286, 289 (1988)). שאלה טובה היא, ונשוב אליה בהמשך – האם נושא שינוי היעוד היה בתודעתם של הצדדים בעת החתימה; ואומר כבר כאן, כי תשובתי לכך אינה בחיוב. לכך משמעות בהכרעה.

מלשון הפתיחה של מסמך קפלן עולה, כי המכתב מהוה שלב מתקדם במימוש התכנית הממשלתית: "אני מסתמך על המשא ומתן בקשר עם הנ"ל עם מיסדי חברתכם ומתכבד לאשר בזה בשם הממשלה את הסדורים הבאים בקשר לתכנית". עם זאת הלשון משמיעה לנו גם, כי השלב הסופי של התכנית הוא החכרת הקרקע למהדרין על-ידי הרשות המוסמכת. בהוראה א.8 במסמך קפלן שהעתקו צורף, כאמור, לחוזה החכירה, קיימת הפניה לשונית מפורשת אל תנאי החכירה שייחתמו בעתיד בין הצדדים:

"כפוף לתנאים המיוחדים המפרטים בכתב זה, יהיו תנאי החכירה בעקרם אותם התנאים הנהוגים בחכירות של הקרן הקימת לישראל בע"מ לגבי קרקע חקלאית".

מלשון הוראה א.8 עולה כי היא צופה פני עתיד ומכפיפה את החכירה העתידה להתממש אל התנאים המפורטים במסמך קפלן. מנגד, בהסכם מהדרין שנחתם בין הצדדים ואליו צורף חוזה החכירה, נקבע מפורשות כי "הוסכם בין הצדדים שכל תנאי חוזה החכירה יחייבו את הצדדים כאילו נכללו בהסכם זה" (הדגשות הוספו – א"ר); דהיינו, על החכירה חולש לכאורה חוזה החכירה שטרם נחתם. הואיל ולשון שלושת המסמכים, מסמך קפלן, הסכם מהדרין וחוזה החכירה – אשר קובצו יחדיו בשנת 1955, אינה מעניקה לנו תשובה ברורה, חד משמעית ושאינה משתמעת לשני פנים, נעבור לבחון את הנסיבות החיצוניות כדי לעמוד על אומד דעת הצדדים ביחס למעמדו של מסמך קפלן.

כד. מסמך קפלן נשלח על רקע משבר חמור שפקד את ענף ההדרים בעקבות מלחמת הקוממיות. עם קום המדינה, הוחלט להשקיע בשיקום ענף ההדרים – שהיה בימים ההם ענף ייצוא מרכזי (נזכור את תפוזי Jaffa) ופרדסנות היתה תחום כלכלי חשוב ביותר. החלטה זו באה חרף השקעות ההון המרובות שהצריך הענף, וזאת נוכח הצורך הדחוף של המדינה במטבע חוץ והפוטנציאל הכלכלי המשמעותי שהיה גלום בעבורה בענף זה (דוד גורביץ ואהרן גרץ התישבות חקלאית עברית בארץ-ישראל: סקירה כללית 47, 60 (1948); אברהם גרנובסקי המשטר הקרקעי בארץ ישראל 254 (1949) (להלן גרנובסקי)). גיוס הון מיהודי התפוצות כמו גם שיקום ענף ההדרים והרחבתו נמנו בין כ"א יעדיה של תכנית הממשלה לפיתוח אינטנסיבי של הארץ, שהוצגו כחלק מקוי היסוד של הממשלה (ראו הודעת ראש הממשלה דוד בן-גוריון ודברי שר האוצר אליעזר קפלן בדברי הכנסת 1, 56-55, 58 (8.3.49)).

כה. ביום 20.12.49 מינה שר החקלאות דאז ועדת משנה להדרים, לשם חיווי דעה בדבר הרחבת משק ההדרים. בדו"ח הועדה נקבע, כי קיימת הצדקה להרחבת משק ההדרים בשל תרומתו של הענף להגברת התעסוקה ולייצוא כמו גם היותו ספק עיקרי של מטבע זר. ועדת המשנה המליצה לממשלה לעודד את מפעל המטעים באמצעות מתן אפשרות לרכישת קרקעות בתנאים נוחים, הקלות ביבוא, והענקת סיוע למשקיעים במסגרת הטבות החוק לעידוד השקעות הון (מנשה דודזון משק ההדרים היהודי בארץ ישראל והשתלבותו במרחב 98 (חיבור לשם קבלת תואר דוקטור לפילוסופיה, אוניברסיטת חיפה, 2000). ביום 6.4.50 חוקק חוק עידוד השקעות הון, תש"י-1950, ובין הענפים שזכו להטבות במסגרת החוק נמנה ענף ההדרים (סעיפים 4, 11 ו-20 לחוק). מסמך קפלן היה איפוא אחד מתוך שורת צעדים שקידמה הממשלה לטובת שיקום ענף ההדרים, על רקע החשיבות שיוחסה לו.

כו. מסמך קפלן היוה יישום של יפוי הכוח שניתן לשרי האוצר והחקלאות על-ידי הממשלה, בהחלטה מיום 27.4.50, כדי להגשים את התכנית הממשלתית לעידוד נטיעתם של מטעי הדרים חדשים על-ידי חברות חקלאיות פרטיות על קרקעות המדינה. ההטבות המפורטות במסמך קפלן הן תוצר המשא והמתן שניהלו הצדדים, בטרם הוקמה מהדרין. סמיכות הזמנים בין הקמת חברת מהדרין לבין משלוח המכתב על-ידי שר האוצר קפלן מלמדת אף היא, כי הצדדים פעלו ליצירת תשתית הסכמית אשר על בסיסה תוכל להתממש התכנית לקידום נטיעות הדרים. על פני הדברים, אין כל אינדיקציה למחשבות בדבר שינוי יעוד. האתוס הלאומי בימים בהם עסקינן, תקופת בראשית של המדינה, כעולה ממסמך קפלן היה הדרים לחקלאות – הא ותו לא; ראו סעיף א.2 למסמך וכך גם למשל סעיפים א.4 – א.5. לשם הדרים וחקלאות ניתנו הקרקעות, ולשם כך ניתן היה גם להאריך את החכירה. עסקינן בימים ראשונים, כאמור, שבהם – למשל – לא ראו הצדדים דופי בכך שנשיא בית המשפט העליון (הקרוי במסמך שלא במדויק בית הדין העליון) ימנה את הבורר בין הצדדים, דבר שכיום אינו מקובל. דומה גם כי באותה מידה שהצדדים לא חשבו על שינוי יעוד, גם לא סברו שהקרקע הניתנת בחכירה תהא שונה מכל קרקע חקלאית אחרת ומהתנאים שיחולו לגביה.

כז. זאת ועוד, גם להתנהגות הצדדים בשלבים מאוחרים, אם לקראת כריתת ההסכם ואם לאחריה, משמעות פרשנית אשר יש בכוחה ללמדנו על האופן בו הבינו הצדדים את החוזה (בג"ץ 932/91 קרן הגימלאות המרכזית של עובדי ההסתדרות בע"מ נ' בית הדין הארצי לעבודה, פ"ד מו(2) 430 (1992); ע"א 49/06 שניר תעשיות צמר גפן רפואי בע"מ נ' עיריית כפר סבא (2008)). חרף העובדה שבמסמך קפלן התחייבה הממשלה לפעול להחכרת הקרקע בתוך שלושה חודשים, בפועל נחתם הסכם מהדרין רק בשנת 1955. ממכתב ממחלקת הכפרים ללשכה הראשית של רשות הפיתוח, מיום 3.3.55, עולה כי "מתוך שטח של 21,000 דונם שהוחכרו לחב' מהדרין, ניטעו עד סוף שנת 1954, שטחים בגודל כולל של 10,800 דונם", באותו מכתב נאמר כי ""בהתאם להוראות שר האוצר המנוח מר קפלן הוחכרו ע"י האפוטרופוס לנכסי נפקדים לחברת מהדרין בע"מ, שטחי קרקעות לנטיעת פרדסים חדשים.." (מש' 3 נ' 19ב; הדגשה הוספה – א"ר). חברת מהדרין התחילה איפוא בנטיעות עוד לפני שנחתם הסכם מהדרין, ופעלה לעמוד ביעדי הנטיעה שהוצבו בפניה במסמך קפלן (דהיינו, השלמת החכירה עד ליום 31.7.54). כאשר נחתמו חוזי החכירה, הועמד מועד תחילת החכירה על יום 1.10.53, וזאת למרות שהסכם מהדרין נחתם רק בשנת 1955. מן המכלול עולה, כי הצדדים התייחסו למסמך קפלן כהתחייבות ואף פעלו על פיה ככזו עוד בשנים שקדמו לחתימה על הסכם מהדרין, וזאת על בסיס ההבנה כי בעתיד ייחתם חוזה חכירה אשר יתן צורה להתחייבויות שנרקמו בין הצדדים. השאלה בעיניי איפוא אינה היותו של מסמך קפלן מסמך מחייב, כי ככזה ראוהו הצדדים, אלא פרשנותו. לכן אין להלום את טענת המדינה כי המסמך אינו הבטחה שלטונית ואינו הסכם מחייב; המסמך, כאמור, מחייב – וחבל מאוד לטעמי שהמדינה טענה זאת, בהיותה מחויבת בצופנה הגנטי להגינות מלאה, דבר שאין צורך להכביר לגביו אסמכתאות. אין בכך כדי לשלול טענות אחרות שלה, באשר לפרשנות.

כח. נעבור עתה לבחון כיצד התייחסו הצדדים למסמך קפלן בשנים שלאחר חתימת הסכם מהדרין. יש בהתייחסויות המאוחרות בזמן כדי ליתן אינדיקציות למשמעות שייחסו הצדדים למסמך קפלן, גם לאחר חתימת הסכם מהדרין. במכתב ממהדרין למנהל רשות הפיתוח מיום 9.1.56 בנוגע לדמי החכירה נאמר כי "כידוע, מכתבו של שר האוצר אל מהדרין מיום 28.3.51 כולל את התנאים העיקריים לפיהם הוחכרו האדמות ע"י רשות הפיתוח לחברה זו" (מש' 3 נ' 19א; כל ההדגשות כאן ולהלן בפסקה זו הוספו – א"ר). במכתב מיום 13.9.59 ממנהל המדור לאדמות ומטעים של מחוז המרכז והדרום אל מנהל מחלקת המכירות במשרד האוצר נאמר, כי "האדמות שהוחכרו על ידינו לחב' מהדרין, למטרת נטיעת פרדסים, נמסרו לחזקת החברה עוד בשנת 1951, לאור הוראות שר האוצר ובתנאים שנקבעו ע"י שר האוצר ואושרו במליאת הרשות לפיתוח" (מש' 3 נ' 20ב). במכתב מיום 15.3.65 של סמנכ"ל המינהל למנכ"ל נאמר, כי "תנאי החכירה בהם ימסרו השטחים נקבעו במכתבו מיום 28.3.51 של שר האוצר דאז, מר א. קפלן ז"ל, אשר צורף כתוספת ב' לחוזי החכירה שנחתמו בין רשות הפיתוח והחברות" (מש' 3 נ' 7). במכתב מיום 1.2.70 מסמנכ"ל המינהל לחברות העיבוד החקלאי (מהדרין, מטעי רסקו ויכין חק"ל) נאמר, כי "בהתאם לתנאי חוזי החכירה הנ"ל שנחתמו אתכם לגבי הקרקעות שהוחכרו לכם לפי חוזי קפלן.." (מש' 3 נ' 20א). במכתב מיום 10.3.70 מסמנכ"ל המינהל למנהל מחוז תל אביב והמרכז נאמר, כי "בהתאם לחוזי החכירה שנעשו בזמנו על ידי רשות הפתוח עם החברות מהדרין, רסקו ויכין-חק"ל, לפיהם הוחכרו לחברות שטחים לנטיעת פרדסים בתנאים מיוחדים, שנקבעו על ידי שר האוצר דאז א. קפלן ז"ל (על שמו נהוג לקרוא לחוזים אלו חוזי קפלן), רשאי המינהל לבצע הערכה חדשה של דמי החכירה כל שבע שנים ..." (מש' 3 נ' 20ד). במכתב מיום 10.6.79 מיו"ר דירקטוריון מהדרין למנהל האגף החקלאי נאמר, כי "לאחר משא ומתן ממושך עם ה"ה דוד בן גוריון ז"ל, אליעזר קפלן ז"ל, ופנחס ספיר ז"ל, קבלנו לבסוף את כתב ההסמכה כפי שפורט במסמך מיום 28.3.1951 שנשלח ע"י שר האוצר, לפיו קיבלה על עצמה הממשלה להקצות לנו שטח של 22,000 דונם אשר ברובו ינטע בעצי הדר ופירות אחרים ומקצת השטח ישמש לאמצעי עזר..." (מש' 5 נ' 6). במכתב האגף החקלאי למנהל המינהל מיום 5.10.84 שעניינו "פרדס קפלן – דמי חכירה" נאמר, כי "לגבי השטחים הנ"ל הוכן בשעתו חוזה חכירה מיוחד (המכונה חוזה קפלן) לתקופה של 49 שנה (עם זאת חידוש) שנחתם עם החברות" (מש' 3 נ' 8א).

כט. מן התכתובת הענפה הנזכרת ודומות לה בין הצדדים במהלך השנים וכן מהתכתבויות פנימיות במינהל באשר לקשר בין מסמך קפלן לבין הסכם מהדרין וחוזה החכירה שצורף לו, עולה כי בין הצדדים התהוותה מערכת הסכמית אשר נשענה על מכלול הסכמים השלובים זה בזה ונסמכים זה על זה. מן הדברים עולה, כי אין להטיל ספק במעמדו המשפטי של מסמך קפלן – ושוב, השאלה היא פרשנותו.

ל. המקובץ – הלשון, נסיבות היוצרות המסמך, התנהגות הצדדים לאחר מכן – מביאים כאמור לידי מסקנה, כי מסמך קפלן מהוה חלק ממכלול של הסכמים שהתגבשו בין הצדדים לאורך זמן, והוא בחינת הבטחה שלטונית, גם אם מכל מקום "ההבחנה בין חוזה לבין הבטחה מנהלית אינה כה מהותית ויורדת לשורשו של עניין כבעבר" (ע"א 9153/04 במות מרכז ללימודי תרבות וחברה נ' מדינת ישראל - משרד החינוך, פסקה 19 לפסק דינו של השופט א"א לוי (2006) ראו גם ע"א 2553/01 ארגון מגדלי ירקות-אגודה חקלאית שיתופית בע"מ נ' מדינת ישראל, פ"ד נט(5) 481, 490-489 (2005)). שוב, קשה איפוא להלום את גימוד המסמך על-ידי המדינה; לא עלה ספק כי עסקינן במסמך מחייב, ולא מן המידה כי המדינה תטען אחרת. עתה עלינו להידרש לשאלה הפרשנית.

היחס בין הוראות שונות בתוך מכלול ההסכמים

לא. המכלול ההסכמי כולל שלושה מסמכים: מסמך קפלן, הסכם מהדרין משנת 1955 וחוזה החכירה אשר צורף אל הסכם מהדרין כנספח. חוזה החכירה שנחתם בין הצדדים בשנות השבעים, זהה לחוזה שצורף להסכם מהדרין כבר בשנת 1955.

המחלוקת הפרשנית מסבה עצמה על היחס בין סעיף 5 לחוזה החכירה, הקובע כי החכירה תוארך "לפי התנאים הנוהגים בחכירות על אדמות קק"ל" לבין הוראה א.1 במסמך קפלן – אליו מפנה חוזה החכירה במבוא, במסגרת נספחיו של הסכם מהדרין – הקובעת כי החכירה תוארך "באותם התנאים". הנגזרת של השאלה הפרשנית היא, האם כוללות זכויותיה של מהדרין את הזכות לחדש את חוזה החכירה באותם תנאים? וכיצד משפיע מסמך קפלן על משמעות האמור בסעיף 5 לחוזה החכירה, אשר קובע כי החכירה תחודש לפי התנאים הנוהגים?

"שאיפתו של הפרשן צריכה להיות להשיג הרמוניה ואחדות בין החוזים השונים. ביסוד תפיסה זו עומד הרצון להגשים את המטרות אשר הצדדים העמידו לנגד עיניהם. אין להניח כי הצדדים ביקשו לקיים סתירות וניגודים בהתקשרויות החוזיות שביניהם. ההנחה הינה אפוא לסינתזה בין ההוראות החוזיות השונות. על כן צריך הפרשן לעשות מאמץ פרשני ליישב בין הוראות, שעל-פי מובנן הלשוני הן נוגדות זו לזו. רק "כאשר שניהם אינם יכולים לדור בכפיפה אחת" יהא על הפרשן להכריע בניגוד הקיים" (פרשנות חוזה, בעמ' 592).

לב. בבואנו להכריע בשאלת היחס בין ההוראות הסותרות לכאורה באשר לסוגית תנאי חידוש החכירה "נקודת המוצא הינה, כי חלקיו השונים של החוזה אינם סותרים זה את זה או אינם מייתרים זה את זה ... כל עוד ניתן להגשים את תכלית החוזה, יש לעשות כל מאמץ ליישב בין ההוראות השונות של החוזה" (פרשנות חוזה, בעמ' 591). המינהל טוען מצידו כי לשון סעיף 5 לחוזה החכירה ברורה, וכך טוענות המשיבות ביחס להוראה א.1 במסמך קפלן. אך כידוע, טקסט, גם אם הוא ברור כשהוא עומד בפני עצמו, היותו חלק ממכלול משפיע על האופן בו ניתן לקרוא את ההוראה, או בלשונו של השופטRoger Trainer , המצוטט בפסק דינו של הנשיא ברק בבג"צ מס' 47/83 תור אויר (ישראל) בע"מ נ' יו"ר המועצה לפיקוח על הגבלים עסקיים, פ"ד לט(1) 169, 176 (1985):
"Plain words like plain people are not always so plain as they seem"

לשון הוראה א.1 במסמך קפלן קובעת כי הארכת החכירה ל-49 שנים נוספות תיעשה "באותם התנאים"; יטען הטוען כי אלה דברים ברורים – אולם, כבר עמדנו על כך שמסמך קפלן מתייחס מפורשות לחתימה העתידית על חוזה חכירה, כך שניתן בהחלט לפרש את המלים "באותם התנאים" כמתייחסות לכלל התנאים שיחולו על החכירה, בהם גם סעיף 5 לחוזה החכירה הקובע כי החכירה תחודש "על פי התנאים הנוהגים".

הקריאה הדווקנית המוצעת על-ידי המשיבות, אשר מבקשת לקבוע כי "אותם התנאים" הם בדיוק "אותם התנאים" בהם הוחכרו הקרקעות בתקופה הראשונה, עומדת בסתירה לטענתן הבסיסית, אותה קיבלנו בחלקה הראשון של ההכרעה, בדבר היות מסמך קפלן חלק ממכלול הסכמי החולש על תנאי החכירה. עתירת המשיבות היא להתעלם מהיותו של מסמך קפלן חלק מרצף חוזי הכולל מסמכים נוספים שבהם תנאים, ולהעניק בכורה למסמך קפלן ללא הרמוניה עם המסמכים האחרים השייכים למכלול. זאת ועוד, החלת אותם תנאים על תקופת החכירה הנוספת, מעלימה עין מן הלשון המפורשת של הוראה א.1 הקובעת כי החכירה היא לתקופה של 49 שנים ועוד 49 שנים. החכירה לא הועמדה במסמך על תקופה של תשעים ושמונה שנים, ואין לייחס למסמך קפלן כוונה לאיין בצורה מוחלטת את שיקול הדעת של הרשויות ביחס לקביעתם של תנאי תקופת החכירה הנוספת; אכן, 49 שנים הן זמן ארוך, וקשה מאוד להלום קיבוע מוחלט, שאינו ניתן לשינוי בתמורות הימים.

לג. המשיבות מצדן טוענות, כאמור, כי לשונה הברורה של הוראה א.8 במסמך קפלן קובעת את נוסחת הקשר המכפיפה את חוזה החכירה אל מסמך קפלן ומעניקה לו בכורה על-פניו, שכן לפיה "כפוף לתנאים המיוחדים המפורטים בכתב זה, יהיו תנאי החכירה בעיקרם התנאים הנהוגים בחכירות של הקרן הקיימת לישראל". ואולם, האם אין לראות בתיבה "בעיקרם" כזו המתייחסת לתנאים הנהוגים בחכירות קק"ל, דהיינו מכפיפה את התנאים המיוחדים דווקא אל התנאים הכלליים הנהוגים? זו לטעמי פרשנות סבירה והרמונית.

זאת ועוד, בשימנו אל לב את הכלל הפרשני הקובע כי לביטויים זהים משמעות זהה בגדרי אותה תכלית (פרשנות החוזה, בעמ' 594), קשה להלום את קביעתו של בית המשפט קמא כי מסמך קפלן טומן בחובו את ההסכמות המהותיות של הצדדים, בעוד חוזה החכירה מוגבל להסדרת הפן הפרוצדורלי של החכירה. הביטוי "התנאים הנהוגים בחכירות של הקרן הקיימת לישראל" מופיע פעמיים בתוככי מסמך קפלן, הן בהוראה א.5 העוסקת בדמי החכירה, והן בהוראה א.8 שצוטטה מעלה. ביטוי זה מופיע גם בסעיף 5 לחוזה החכירה העומד בלב המחלוקת הפרשנית. ככל שיסווג סעיף זה כפרוצדורלי בלבד, יש לסווג גם סעיפים מתוך מסמך קפלן גופו כפרוצדוראליים גרידא. ואולם, דעת לנבון נקל, למשל, כי אין לסווג את הסעיף העוסק באופן בו ישוערכו דמי החכירה מעת לעת כפרוצדורלי. ההתכתבות הענפה שהוצגה בפנינו מגלה, כי דמי החכירה היו נושא מתמיד לעיון ולערעור בין הצדדים, כך שסיווג ההוראה כפרוצדורלית אינו מתיישב גם עם אומד דעת הצדדים. המהות החוזית והמהות המינהלית של חוזה החכירה משמשות תדיר בערבוביה, יש תניות שנועדו לשרת תכליות ממוניות, ויש שנועדו להגשים מדיניות קרקעית – ולעתים עשוי אותו תנאי להיות "משרתם של שני אדונים". ההוראות המשוות בין תנאי החכירה לתנאים הנוהגים בחכירות אדמות קק"ל עניינן הגשמת תכליות מהותיות ופרוצדורליות במקביל. ההפניות החוזרות אל הנהוג בחכירות קק"ל, מלמדות כי לא היה ברצונם של הצדדים להחריג את החכירה מן הנהוג בחכירות קק"ל; עם-זאת, אין חולק כי הצדדים ביקשו לעצב את החכירה כבעלת תנאים מיטיבים כתגמול להתגייסות החברות למשימה הלאומית שהכתיבה התקופה.

סיווגו של סעיף 5 כפרוצדורלי גם אינו עולה בקנה אחד עם העובדה שבהסכם מהדרין, הקובע בסעיף 2 כי "הוסכם בין כל הצדדים שכל תנאי חוזה החכירה יחייבו את הצדדים כאילו נכללו בהסכם זה", טרחו הצדדים להפנות בסעיף 3 באופן ספציפי אל סעיף 5 לחוזה החכירה, ולקבוע כי "תקופת החכירה היא תקופה מוחלטת של 49 שנה מיום 1.10.1953 וגמר ביום 30.9.2002, להלן 'תקופת החכירה', עם זכות הארכת החכירה לתקופה נוספת של 49 שנים בהתאם לאמור בסעיף 5 לחוזה החכירה" (הדגשה הוספה –א"ר). הצדדים בחרו לשוב ולהפנות באופן ספציפי אל סעיף 5 לחוזה החכירה, חרף ההסכמה הכללית באשר לתחולת תנאי חוזה החכירה המובעת בסעיף 2 להסכם מהדרין. יש בכך לכאורה כדי להצביע על עמדתם של הצדדים, כי סעיף 5 לחוזה החכירה הוא הקובע את התנאים לפיהם תוארך החכירה לתקופה נוספת.

לד. נפנה עתה אל הנסיבות החיצוניות:

"לעולם יפתח הפרשן בלשונו של הטכסט אך בכך לא יסיים את הילוכו, ועל מנת לעמוד על אומד דעת הצדדים, יש לבחון את טיבו של החוזה, תכליתו וכלל הנסיבות הקשורות לחוזה. ומהו אומד הדעת של הצדדים? אלו הם המטרות, האינטרסים והיעדים שביקשו הצדדים במשותף להגשים (ע"א 8729/07 אירונמטל בע"מ נ' קרן קיימת לישראל, פסקה 12 לפסק דינו של השופט י' עמית (2009)).

וראו גם דברי השופט (כתארו אז) א' ריבלין דנ"א 2045/05 ארגון מגדלי הירקות אגודה חקלאית שיתופית בע"מ נ' מדינת ישראל, פ"ד סא(2) 1, 13-12 (2006) (להלן עניין ארגון מגדלי הירקות) (הדגשות הוספו – א"ר):

"בבחינת אומד דעתם של הצדדים לחוזה השופט אינו בוחן דברים שבלב. הוא מנסה לאתר את רצונם הסובייקטיבי המשותף של הצדדים עת שכרתו את החוזה ביניהם, כפי שהוא משתקף ב"סיפור" שהם מספרים, מתחילתו בשלב המשא-ומתן והרקע שקדם לו ועד לסופו ... כך מתחייב מעקרון תום-הלב. אכן, החוזה הכתוב הוא פרק חשוב – לעיתים החשוב ביותר – בסיפור. אולם השופט אינו יכול להסתפק בבחינת מילותיו של החוזה ... בין הנסיבות האופפות את החוזה לבין החוזה הכתוב ישנו קשר ... בדרך כלל, לא ניתן להעניק משמעות למילים מבלי לדעת באיזה הקשר ובאילו נסיבות נכתבו".

לה. נקרב מבטנו ביתר שאת אל מכתב השר קפלן למהדרין. הנדון הוא "מטעי פירות חדשים", וזו רוח הזמן ההוא, ימי לבלוב הארץ המתחדשת. הוראה א.1 קובעת את תקופת החכירה של כ-20,000 דונם ולפיה הרשות בידי מהדרין "להאריך את התקופה ל-49 שנים נוספות באותם תנאים". הוראה א.2 קובעת כי "מטרות החכירה תהיינה נטיעה, גידול החזקה, עיבוד, וניהול של מטעי ההדרים וגדולים סובטרופיים אחרים". נקבעים בין השאר, דמי החכירה, וניתנת הסכמה גם לחכירת משנה, לשם מטרות החכירה. עוד נאמר בהוראה א.8 כי "כפוף לתנאים מיוחדים המפורטים במכתב זה יהיה תנאי המכירה בעקרם אותם התנאים הנהוגים בחכירות של הקרן הקיימת לישראל בע"מ לגבי קרקע חקלאית". הוראה ב' במסמך עניינה החכרת קרקע נוספת בת 2,000 דונם לפעולות-עזר המשלימות את מטרות החכירה. בהוראה ז' נאמר, כי "בהתחשב בעובדה שהמטעים שינטעו על ידכם יצריכו השקעה לתקופה ארוכה ולא ישאו רווחים במשך זמן רב ניתנות הנחות בפטור ממס רכוש חקלאי לתקופה של 14 שנים..".

עינינו הרואות כי כל כולה של תכלית החכירה היתה חקלאית, וכך גם התייחס אליה שר האוצר המנוח; וכדברי הסופר והאיכר משה סמילנסקי, שנים הרבה לפני קום המדינה "אם חקלאות כאן – מולדת כאן". בראשית ימי המדינה נקבעה בסעיף 6(ו) לחוק שירות הביטחון, תש"ט-1949 ספר החוקים תש"ט 271, 273 החובה כי שנים עשר החודשים הראשונים לשירות הסדיר "יוקדשו בעיקרם, אחרי אימון צבאי ראשוני, להכשרה חקלאית ..." – וזה יסוד הנח"ל. לימים תוקן הנוסח, וכיום מדבר סעיף 21(א) לחוק שירות ביטחון (נוסח משולב), תשמ"ו-1986, שכותרתו "חובת הכשרה חקלאית", על אפשרות לקבוע כי אותה תקופה תוקדש "להכשרה חקלאית או הכשרה חלוצית אחרת". יש לזכור כל זאת בעליל בהתייחסנו לתנאי החכירה. מקריאת מסמך קפלן עולה, כי ההתייחסות לחידוש החכירה מוגבלת למטרה החקלאית הספציפית בה עסקינן. אין צורך בדמיון מופלג שאין עסקינן ב"שיק פתוח" לכל עבר.

לו. ההסכם בין רשות הפיתוח למהדרין מיום 16.10.55, שנדפס במכונת כתיבה – קרי, לכאורה ספציפי ולא "סטנסיל סטנדרטי" – מפנה אל חוזה החכירה שבטופס מודפס - קרי, כללי וסטנדרטי – כמחייב (סעיפים 2-1); בסעיף 2 נאמר "הוסכם בין הצדדים שכל תנאי החוזה החכירה יחייבו את הצדדים כאילו נכללו בהסכם זה". חוזה החכירה שבדפוס (אשר צורף כנספח להסכם מהדרין) הזכיר את מכתב השר קפלן מיום 28.3.51 והזכיר גם במבוא ("והואיל" השני) את תכלית החכירה "לשם נטיעתם, גידולם, החזקתם, עיבודם וניהולם של מטעים פרי הדר וגידולים סובטרופיים אחרים". הדבר נשנה בסעיף 1 לחוזה החכירה, ותנאי מפורש אוסר על החוכר להשתמש בנכסים המוחכרים למטרה אחרת כלשהי, ונקבע כי ככל שלא ינטעו המטעים המובטחים ניתן יהא לבטל את החוזה (סעיף 2). כבר הזכרנו את סעיפים 3 ו-5 לחוזה החכירה. נזכיר כי באשר לחכירת משנה לבעל מטע בסעיפים 31-24 שמרה רשות הפיתוח לעצמה את הזכות לבקר במקום בכל עת לענין השימוש בנכסים למטרות החכירה; גם בסעיף 7 נזכרת הגבלת שימוש בנכסים המוחכרים "כאדם העושה בתוך שלו .. אך ורק בגבולות התנאים המפורטים בחוזה החכירה הנוכחי".

לז. שוב עולה מכל אלה, שמכתב שר האוצר וחוזה החכירה מגלים, בצוותא חדא, כי תכלית החכירה היתה חקלאית גרידא, וכל מעייניהם של גורמי המדינה – והמתקשרים עמה – הושקעו ברצון להביא לנטיעת פרדסים חדשים בהקדם האפשרי לשם שיקום הענף, הזרמת מטבע זר למדינה ויצירת מקומות תעסוקה. דעת לנבון נקל, כי שינוי יעוד עתידי של הקרקע המוחכרת לא עמד לנגד עיניהם של הצדדים. דבר זה עולה גם ממכתבו של השמאי הממשלתי הראשי מיום 26.1.64, אשר עניינו המשא והמתן שניהלו הצדדים בשנות השישים למאה הקודמת באשר לגובה דמי החכירה:

"עלי להטעים במיוחד שבעיצוב שומותינו של הקרקע לפרדסים עת נמסרה לחברת מהדרין ולחברות אחרות התעלמנו מהשפעת הציפייה להתפתחות עירונית ואפשרות ניצול הקרקע לצרכי שיכון ובנייה. בכל מקרה של שומה ראינו והננו רואים גם עתה את הקרקע אך ורק כמיועדת לנטיעת פרדסים" (מע' 3 נ' ה2; הדגשות הוספו – א"ר).

לח. עוד יצוין, כי במהלך השנים הסכימו החברות לשנות תנאים מתנאי החכירה – בעיקר באשר לגובה דמי החכירה – נוכח שינויי העתים. כך אירע בשנות השמונים למאה הקודמת, כאשר האינפלציה הדוהרת הביאה לשחיקה משמעותית בערך דמי החכירה ששילמו החברות השונות לעיבוד חקלאי בעבור חכירת הקרקע לפי "חוזי קפלן", בדומה לסכומים נומינליים שנקבעו במסמכי המכלול החוזי בתחומים שונים, ושהפכו אבסורדיים. במכתב מיום 5.10.84 כתב ראש האגף החקלאי במינהל למנכ"ל המינהל בדבר הסכמה אליה הגיע עם החברות הללו:

"לאור האינפלציה הגבוהה שהחלה לאחר 1977, דבר שגרם לשחיקה רצינית של דמי החכירה ביקשנו לבדוק אפשרות הצמדה של הסכום. לפי חות דעת.. אין אפשרות להצמיד את דמי החכירה על פי תנאי חוזה החכירה. לאור זאת נגבו דמי החכירה באותו סכום, שהפך למגוחך ... מנהלי החברות הבהירו את רגישות הנושא בשל היותו קשור למשקיעי חוץ, ואת מחויבותם כנאמני החוכרים לפעול על פי תנאי החוזה. עם זאת גילו הבנה למצב האבסורדי שנוצר בגלל האינפלציה .. אומנם יש בהצעה זו משום ויתור של המינהל על דמי חכירה גבוהים יותר, לפחות לגבי השנה הראשונה, אולם בגלל אי הוודאות של מצב האינפלציה שתהיה בשנים הבאות, ולאור נסיון העבר, מבטיחה ההצעה רמת דמי חכירה כפי שנהוגה לגבי כלל חוכרי המינהל" (מש 3 נ' 8א'; הדגשות הוספו – א"ר).

עינינו הרואות כי המינהל ומהדרין היו נכונים לשנות מתנאי החכירה, בהסכמה, נוכח נסיבות משתנות אשר הפכו את קיומו של החוזה ככתבו וכלשונו ל"מגוחך". התנהגות מעין זו תואמת צדדים המקיימים יחסים ארוכי-טווח ביניהם (על חוזים ארוכי-טווח והתאמתם לנסיבות משתנות, ראו ע"א 554/83 "אתא" חברה לטכסטיל בע"מ נ' עזבון המנוח זולוטולוב, פ"ד מא(1) 282 (1987); ע"א 719/89 מחצבות חיפה בע"מ נ' חנ-רון בע"מ, פ"ד מו (3) 305 (1989); דוד רונן התאמת חוזים לנסיבות משתנות (2001)).

לט. אין בידינו להלום את טענת המשיבות כי המשא והמתן שניהלו הצדדים בשנות השישים (ראו פסקה ז' למעלה) מלמד על הסכמת המינהל להאריך את החוזה גם בתקופה הנוספת מבלי להוסיף תניית שינוי יעוד. פשיטא כי המינהל סבר אל נכון, שבתקופת החכירה הראשונה, עובדת היעדרה של תניית שינוי יעוד מחוזה החכירה, מונעת ממנו לדרוש השבת הקרקע גם בהתרחש שינוי תכנוני זה או אחר. אך אין בכך כדי לשכנע, כי הסכמת המינהל להותיר את חוזי החכירה על כנם לאורך התקופה הראשונה, מגלה גם הסכמה מכללא לגבי תקופת החכירה הנוספת.

המינהל המתין לתום תקופת החכירה הראשונה, כדי להכניס שינויים, שהם חיוניים לחוזה, וקיום החוזה מצד המינהל ככתבו וכלשונו לאורך התקופה הראשונה עשוי להצביע על עמידתו בחיוביו החוזיים בתום לב, וסבורני – בכל הכבוד – כי אין מקום לייחס למינהל, בבקשו להוסיף תניית שינוי יעוד לתקופת החכירה השניה, "היעדר תום לב... ניצול הכוח שכעת נתון בידה" כפי שקבע בית המשפט קמא (בעמ' 16 לפסק הדין).

פרשנות מקיימת להוראות הסותרות לכאורה

מ. משלא ראינו להלום את הפרשנות המקיימת שהוצעה על-ידי המשיבות, לפיה הוראות מסמך קפלן מהותיות והוראות חוזה החכירה פרוצדורליות, נבקש להציע פרשנות מקיימת חלופית, המאפשרת לשתי ההוראות החוזיות שנטענת סתירה לגביהן לדור בכפיפה אחת באופן העולה בקנה אחד עם תכלית החוזה. לצורך הפרשנות המקיימת, נניח לטובת המשיבות – אך שאין זו בהכרח דעתנו – כי יש תוקף לטענתן שהיעדרה של תניית שינוי יעוד מחוזה החכירה נמנית עם ההטבות להן זכו במסגרת מסמך קפלן, וכי בעת הכריתה היו בנמצא חוזי חכירה אשר כללו תניה זו, כך שאילו חפצו הרשויות להוסיף תניה שכזו, היה בכוחן לעשות כן.

בהוראה א.1 במסמך קפלן נאמר, כי החכירה תוארך "באותם התנאים". עולה השאלה לאילו תנאים נתכוונו החותמים, ניתן למצוא תשובה לשאלה זו בלשון הוראה א.8 הקובעת, כי "כפוף לתנאים המפורטים בכתב זה"; דהיינו הארכה באותם התנאים היא הארכה בתנאים המפורטים במסמך קפלן. תנאים מפורטים נאמר, ולא נאמר תנאים שלא נכתבו מפורשות ולחלופין הנלמדים מההיעדר. הארכת החכירה בתנאים המפורטים מפורשות במכתב עשויה לגבור על התנאים הנהוגים בחכירות קק"ל, אולם היא אינה מותנה בהשארת התנאים שאינם מפורטים במסמך על כנם גם בתקופת החכירה השניה; ההטבות הנמשכות אל התקופה השניה מוגבלות לאלה שהוזכרו מפורשות במסמך קפלן. פרשנות שכזו מאפשרת לקיים את שתי הוראות המכלול החוזי יחד, וזאת מבלי לבטל האחת מפני רעותה או לסווג הוראות מסוימות כפרוצדורליות ואחרות כמהותיות, חרף השימוש במטבעות לשון זהים במסמכים השונים.

פרשנות תכליתית של הסתירה בין הוראות המכלול החוזי

מא. מן הלשון ומן הנסיבות נמצאנו למדים כאמור, כי הצדדים לא נתנו דעתם לשינוי יעוד עתידי בקרקע המוחכרת בעת כריתת החוזה, ומשלא ניתן לשחזר את כוונתם האמיתית באשר לתנאי חידוש החכירה, נדרשת פרשנות תכליתית של חוזה הרשות שלפנינו. הצדקה לפניה לפרשנות תכליתית נשענת גם על דבריו של השמאי הראשי, אשר צוטטו והמלמדת כי הצדדים כלל לא הביאו בחשבון בגיבוש התנאים הפשרת קרקעות ורווח ספקולטיבי צופה פני עתיד, מה שמתקבל על הדעת.

פרשנות חוזי רשות

מב. בבואנו לפרש חוזה רשות, כותבת פרופסור ג' שלו, "מוטל עלינו בדרך כלל לבחון ולשקול את התכלית האובייקטיבית של חוזים אלה, את המטרות האופייניות ואת האינטרסים הציבוריים שחוזי רשות מהסוג הנדון מיועדים להגשים... חוזי רשות מבטאים אינטרס ציבורי, ומיועדים לקדם את טובת הציבור. זוהי ההצדקה לקיומם" (גבריאלה שלו חוזים ומכרזים של הרשות הציבורית 31 (1999) (להלן שלו); ע"א 783/86 גרוס נ' עיריית תל אביב – יפו, פ"ד מג(4) 595, 597 (1989); עניין ארגון מגדלי הירקות, בעמ' 41-40; דפנה ברק-ארז משפט מינהלי כלכלי ג 297-288 (2013) (להלן ברק-ארז (מינהלי כלכלי)). על חוזי הרשות חלים כידוע דיני החוזים הכלליים, שכן ההנחה היא כי הצדדים לחוזה רשות התכוונו לפעול על פי הגיון כלכלי (שלו, 33); אך על חוזה הרשות חולשת מערכת של "דינים נוספים – אם לחומרה ואם לקולה – המשקפים את העובדה שהרשות המינהלית, המשמשת נאמן הציבור והדואגת לצרכיו היא צד לחוזה" (ע"א 6328/97 רגב נ' משרד הביטחון, נד(5) 506, 528 (2000), מפי השופט י' אנגלרד). כאן ניתן להוסיף מדבריו של ד"ר גרשון גונטובניק במאמרו "מחשבות על אודות פרשנות, פרשנות חוזים וגבולותיה" המשפט יח 105, 151 (2013) המציין, כי "כאשר לשון החוזה אינה ברורה או שהיא כוללת הוראות סותרות ... מתעוררת סוגיה פרשנית מורכבת יותר ... בנסיבות כאלה יש להחיל חזקה פרשנית אובייקטיבית, הבאה לקדם את התכלית שחוזים מסוג זה באים לקדם, וכן ערכי הגינות פרטיים". המחבר עוסק בחוזים פרטיים – ואם הם כך, ברשויות ציבור על אחת כמה וכמה (וראו גם שם, בעמ' 129-128).

מג. חוזה חכירה הוא חוזה רשות (ע"א 6651/99 הדר נ' קק"ל- באמצעות מינהל מקרקעי ישראל, פ"ד נו(1) 241, 249 (2001)). חוזי חכירה הם מבין החוזים הרגישים ביותר שהמדינה, באמצעות המינהל, היא צד להם. עמד על חשיבותם של מקרקעין השופט (כתארו אז) ת' אור:

"המקרקעין הם נכס יחיד במינו מבין נכסיה של המדינה. קשה להפריז בחשיבותם לחברה ולמדינה. אם האומה ומפעלה התרבותי הם ה'נשמה' של העם, הרי שמקרקעיה הם ה'גוף' שלו. על בסיס הקרקע מנהלים הפרט והחברה את כל מעגל חייהם ... יש להם חשיבות גדולה במיוחד במדינה כמו ישראל, אשר גבולותיה צרים, צפיפות האוכלוסיה בה גדולה ובהיותה ארץ קולטת עולים" (בג"ץ 244/00 עמותת שיח חדש, למען השיח הדמוקרטי נ' שר התשתיות הלאומיות, פ"ד נו(6) 25, 53 (2002) (להלן עניין שיח חדש)).

כשלעצמי נזדמן לי לכנות את המקרקעין "נכסים שהם מיסודות הציביליזציה האנושית וגם מעמודי התווך של המשפט מאז ומקדם" (אליקים רובינשטיין, "היבטים משפטיים במדיניות הקרקעית הלאומית" נתיבי ממשל ומשפט 142 (2003) (להלן רובינשטיין)). הפסוק "והארץ לא תימכר לצמיתות" שהבאנו בראש פסק הדין, המונח בבסיסו של חוק יסוד: מקרקעי ישראל, מסמל כמובן את הגישה לקרקע כנכס יחיד ומיוחד. כפי שיתואר בקצרה להלן, מטעמים אלה מתנהלת המדיניות של מסירת החזקה במקרקעי המדינה באמצעות חוזי חכירה (להבדיל ממכירה), כבנדון דידן, במרבית שטחה של מדינת ישראל (יהושע ויסמן דיני קניין חלק כללי 198 (1993) (להלן ויסמן כללי); יהושע ויסמן דיני קניין החזקה ושימוש 319 (2005) (להלן ויסמן החזקה ושימוש)), ומבטאת עקרון יסודי במקומותינו, של בעלות הציבור באמצעות המינהל (כיום הרשות) על מקרקעי הציבור.

מקצת היסטוריה. לראשונה הגה את הרעיון לרכוש קרקעות בארץ ישראל מכספי תרומות של העם היהודי כולו, שיישאר בעליהן לצמיתות, פרופ' צבי הרמן שפירא אבי הקרן הקיימת לישראל, בועידתם הראשונה של חובבי ציון בקטוביץ, בשנת 1884 (יוסי כץ והארץ לא תימכר לצמיתות 11 (2002) (להלן כץ)). בקונגרס הציוני החמישי, בשנת 1901, אושרה הקמתה של קק"ל על-פי המתוה שהגה, לפיו יוחכרו הקרקעות שתרכוש הקרן לשימושם של אחרים, לארבעים ותשע שנים (שם, וכן בעמ' 53). קרקעותיה של קק"ל נרכשו באופן קולקטיבי על-ידי העם היהודי, באמצעות תרומות לקופסה הכחולה – אשר בקרב בני הדור הצעיר זכורה עוד אך בקושי, אולם אצל בני דורי עודנה זכורה היטב; הייתי "מורשה כיתה א'" בבית הספר היסודי לאסוף את הפרוטות השבועיות, ומחזיק אני קופסה כחולה משכבר בלשכתי ובביתי כזכר לימים ההם. מלבד ההצדקה הרעיונית לבעלות הציבורית הטמונה בעצם הרכישה המשותפת, יונקים שורשי הרעיון של שפירא בדבר בעלות העם על הקרקעות, מן המורשת המקראית ממנה נלקח הפסוק "והארץ לא תימכר לצמיתות" (ראו גרנובסקי, בעמ' 307; כץ, בעמ' 14-12). אברהם גרנות (גרנובסקי), שהיה מותיקיה ומנהליה של קק"ל, ולימים חבר כנסת במדינת ישראל (כץ, בעמ' 12), כתב על מוסד הבעלות הציבורית על הקרקע, שהוא "קיים ופועל לטובת הציבור, ואדיר שאיפתו הוא לנצל את נכסי הקרקע ניצול שיש בו משום תועלת וברכה הן לכלל והן לעובדי האדמה" (גרנובסקי, בעמ' 307; ההדגשה הוספה – א"ר).

מד. בהתאם, תכלית מרכזית של הגבלת שליטתו של הפרט על הקרקע, ומסירתה באמצעות חוזי חכירה, היתה הבטחת ניצול יעיל שלה, על פי צרכי המשק (שם); וזאת, בשונה מן הבעלות הפרטית, שלגביה היה – והדברים נאמרים מבלי לפגוע – חשש לקיומה של שאיפה לשינוי יעודה של הקרקע – ועליית ערכה עקב כך – אף שלא בקנה אחד עם טובת הציבור (כץ, בעמ' 15). חשיבותם של צרכי המשק וטובת הכלל כראשונה במעלה, באה לידי ביטוי, למשל, בכך שלפי חוזי החכירה שהיו נהוגים, ככל שהיו משתנות הנסיבות הרלבנטיות, רשאית היתה קק"ל לצמצם את השטח המוחכר; דמי החכירה היו משתנים על פי הערכה מחודשת מעת לעת של שווי הקרקע, כדי שכלל הציבור ירויח מעליית הערך, הנתרמת במידה רבה מפיתוח כללי של כלכלת המדינה ולא רק בעקבות פעלו של החקלאי היחיד; הקרקע הוחכרה לתכלית מסוימת, שאסור היה לשנותה, אלא בהרשאתה המפורשת של קק"ל (גרנובסקי, בעמ' 311-309; כץ, בעמ' 15). ככל שלא נשתנתה תכלית החכירה. אכן, היה באפשרותו של החוכר להאריך את תקופת החכירה לארבעים ותשע שנים נוספות, שכן בנתון לכל האמור, ביקשה קק"ל להעניק לחוכר ולמשפחתו, ככל האפשר, תחושה של יציבות שתצדיק את השקעתו בקרקע (גרנובסקי, בעמ' 312).

מה. עקרון הבעלות הציבורית עוגן לימים בסעיף 1 לחוק-יסוד: מקרקעי ישראל, אשר זה לשונו: "מקרקעי ישראל, והם המקרקעין בישראל של המדינה, של רשות הפיתוח או של הקרן הקיימת לישראל, הבעלות בהם לא תועבר, אם במכר ואם בדרך אחרת". יצוין, כי אף טרם כינונו של חוק היסוד בתש"ך – 1960, ועמו חקיקתם של חוק מקרקעי ישראל, התש"ך-1960, וחוק מינהל מקרקעי ישראל, תש"ך-1960, נתן המחוקק מעמד נורמטיבי לעקרון הבעלות הציבורית על מקרקעי המדינה, ובמיוחד בנוגע לקרקעות חקלאיות, ופעל על פיו, ראו לפני כן סעיף 3(4) לחוק רשות הפיתוח (העברת נכסים), תש"י-1950, המגביל משמעותית את סמכותה של רשות הפיתוח למכור קרקעות; וסעיף 5(ב) לחוק נכסי המדינה, תשי"א-1951, המגביל את סמכות המדינה למכור נכסי מקרקעין. ראו דברי שר האוצר לוי אשכול בקריאתם הראשונה של שלושת החוקים בדברי הכנסת 27ב, בעמ' 2842-2839 (3.8.59); וכן ראו כץ, בעמ' 48-20, 60-58; ויסמן כללי, בעמ' 216). העקרון התקבל בקרב חברי הכנסת באהדה רבה ובהסכמה רחבה (ראו דברי הכנסת 27ב, בעמ' 2960-2945 (6.8.59)); כאשר את עיקר ההתנגדות השמיעה תנועת החירות, אשר התנגדה לפגיעה בזכות לקניין פרטי (שם, בעמ' 2960). מדבריהם של חברי הכנסת במהלך הדיונים בהצעות החוק עולה, כי הרעיונות שקיוו להגשים באמצעות עקרון הבעלות הציבורית על הקרקע, היו דומים לאלה ששיותה לנגד עיניה קק"ל. הוצגה השאיפה לכינונו של משטר צודק, המתבסס על עקרונות של שויון וצדק חלוקתי (ראו דבריהם של חבר הכנסת יעקב חזן בדברי הכנסת 27, בעמ' 2953 (6.8.59); ושל שר האוצר לוי אשכול בדברי הכנסת 28, בעמ' 707 (23.2.60)); הודגש החיבור למסורת היובל היהודית (ראו דבריהם של חבר הכנסת מיכאל חזני בדברי הכנסת 28, בעמ' 686 (22.2.60) ויו"ר ועדת חוקה חוק ומשפט זרח ורהפטיג בדברי הכנסת 29, בעמ' 1917-1916 (19.7.60)); בולטת במיוחד היתה המטרה של ייעול ניצול משאבי המקרקעין של המדינה, באמצעות שליטה על היבטים שונים של יישום מדיניות התכנון והשימושים הנעשים בקרקע (ראו בנוסף דבריו של חבר הכנסת יעקב חזן בדברי הכנסת 28, בעמ' 688 (22.2.60)).

מו. עם העלאת קרנו של עקרון הבעלות הציבורית על מקרקעי המדינה למעמד חוקתי, הוטלה הגשמת המטרות הגלומות בו, במסגרת חוק מינהל מקרקעי ישראל, על שני גופים: מועצת מקרקעי ישראל ומינהל מקרקעי ישראל (כיום הרשות). הראשונה אמונה על התוית המדיניות הקרקעית של המדינה, והאחרון על ניהול המקרקעין לפי מדיניות זו. בהיותם מופקדים על כלל מקרקעי ישראל, מרבית שטחה של המדינה, כאמור, לפעילותם של גופים אלה משמעות חלוקתית כבירה (עניין שיח חדש, בעמ' 53, 56; ברק-ארז, בעמ' 633; ויסמן כללי, בעמ' 238). מדיניות המועצה מיושמת בעיקר באמצעות החכרת קרקעות למטרות שונות, במסגרת חוזי חכירה, כבנדון דידן. אשר לתכליות המיוחדות המונחות ביסוד סמכות המינהל, על אלה עמד הנשיא ברק בפסק דינו בבג"ץ 6698/95 קעדאן נ' מינהל מקרקעי ישראל, פ"ד נד(1) 258, (2000) (להלן עניין קעדאן), בציינו כי נועדו הן "למנוע את העברת הבעלות בקרקע לידי גורמים בלתי רצויים, לבצע מדיניות ביטחון ולאפשר פרויקטים לאומיים, דוגמת קליטת עלייה, פיזור אוכלוסין והתיישבות חקלאית. כן מונחות ביסוד החקיקה התכליות המיוחדות שנועדו להקל על מלאכת התכנון תוך שמירת רזרבה קרקעית לצרכים ממלכתיים והקצאת שטחים פתוחים לצורכי הציבור – כל זאת כדי לאפשר תכניות מתאר ולמנוע סחר ספקולטיבי בקרקעות המדינה" (שם, בעמ' 272-271; ההדגשה הוספה – א"ר). תכליתם של חוזי החכירה של המינהל, איפוא, היא בעיקר הגשמתן של מטרות אלה (על תכליות מוסד החכירה לדורות, ראו יהושע ויסמן "חכירה כתחליף לבעלות" ספר הזיכרון לגד טדסקי – מסות במשפט אזרחי 212 (יצחק אנגלרד, אהרן ברק, מרדכי א' רבילו וגבריאלה שלו עורכים, התשנ"ו)).

מז. בנהלו את מקרקעי המדינה משמש המינהל איפוא כנאמן הציבור, ועליו לפעול בהתאם לאינטרס הציבור כולו. אינטרס זה בא לידי ביטוי באיזון ראוי בין השיקולים הלאומיים הרבים, לרבות שיקולים תקציביים-כלכליים והיבטים של יעילות ותועלת שהמדינה מחויבת בהם כלפי אזרחיה, כמו גם מטרות חברתיות (קמינצקי, בעמ' 512; ברק-ארז, בעמ' 632). נקודת האיזון משתנה, מסתמא, עם חלוף העתים. משאין ניתן ברגיל להגדיל את מצאי המקרקעין של המדינה (למעט אולי ייבוש רצועות ים), ועם הופעתם של צרכים חדשים, הנה כדי שיהא באפשרות המדינה לממש את המטרות הטמונות ביסוד סמכותה ואת המדיניות הקרקעית שתיטיב ביותר עם כלל הציבור, מן ההכרח הוא שלמינהל (ולרשות הפיתוח לפניו), תהא אפשרות להשפיע על דרכי הניצול של המקרקעין. חיונית יכולת זו לפעול לגבי זמינותם של המקרקעין לשימושים השונים, בהתאם לצרכים המשתנים (ראו עניין שיח חדש, בעמ' 54-53; יהושע ויסמן "הפרטה מוסוית של מקרקעי ישראל" עיוני משפט כא(3) 525, 530 (1998); קמינצקי, בעמ' 563). בהקשר זה כתב פרופ' ויסמן, כי "מכיון שלא ניתן לצפות מראש את כל תהפוכות הזמן, ראוי כי בניסוח הסכמי חכירה לתקופה ממושכת ישתמשו הצדדים בתניות גמישות העשויות לאפשר התאמה של ההסכם לשינויים שצופן העתיד" (ויסמן החזקה ושימוש, בעמ' 323). דברים אלה תואמים כמובן את ההיגיון ואת השכל הישר. לא למותר להוסיף, כי המדיניות צריך שתבטא צדק חלוקתי, כעולה בעליל מעניין שיח חדש.

מח. בהקשר זה, אוסיף, כי אין להלום את טענת המשיבות שערב הארכת החכירה לא היו בנמצא "חוזים נוהגים", ועל כן נוצר בחוזה חסר אשר ראוי שיתמלא באמצעות מנהגם של הצדדים בתקופת החכירה הראשונה. בתחילת שנות האלפיים הגיעו לכדי גמר חוזי חכירה רבים, והמינהל נדרש ליצור מדיניות אחידה בין כלל החוכרים. בפסיקה הובעה לא פעם התקוה כי מנהגו של המינהל להתקשר עם חוכרים באמצעות חוזי חכירה ייחודיים יחדל, וכי תנאי החכירה יוסדרו באופן כולל, וזאת "הן למען הפשטות והיעילות והן מכיוון שהמינהל אמון על בנייתה ומימושה של מדיניות קרקעית כוללת למדינה" (ע"א 8918/06 קמחי נ' מינהל מקרקעי ישראל, מדינת ישראל, פסקה כ"ג לפסק דיני (2009); ראו גם ע"א 8637/10 מתחם נגה יזמות נ' רשות הפיתוח, פסקה 22 לפסק דינה של השופטת ד' ברק-ארז (2012)). אמנם כדרך ארצנו התארך גיבוש המדיניות יתר על המידה; אולם, אין ולא היתה הצדקה להמשיך ולהאריך את חוזי החכירה ככתבם וכלשונם, ולאיין את חלון ההזדמנויות הצר שניתן למינהל, אחת לארבעים ותשע שנים, לשם הערכה מחודשת של המצב ולהתאמת חוזי החכירה השונים למציאות משתנה. נזכור כי כבר משנת 1965 נעשית החכרת קרקעות למטרות חקלאיות רק בכפוף לתניית שינוי יעוד בחוזה החכירה. אין לראות בכך חידוש שמשמעו כי בכל מה שקדם אין ניתן להכניס תניה של שינוי יעוד – אלא שבמבט צופה פני עתיד להארכת חכירה, אין מניעה להוסיף התניה.

מט. לשיטת המשיבות, אילו פורשה הבעייתיות שבמערך ההסכמי באופן המעניק בכורה להוראה א.1 במסמך קפלן היה המינהל מנוע מניצול הקרקע בהתאם לשימושים המותרים לפי היעוד החדש, עד תום תקופת החכירה הנוספת של ארבעים ותשע שנים (למעט מצבים בהם תופקע הקרקע); וזאת, אף אם למשק הישראלי לא תהיה עוד – למשל – תועלת ממטעי הדרים. נוכח התכליות המיוחדות המונחות ביסוד סמכותו של המינהל ככלל וביחס לחוזי חכירה בפרט, לא נוכל להלום פרשנות אשר איננה מאפשרת למינהל להוסיף אל חוזה החכירה תניית שינוי יעוד בפתחה של תקופת החכירה הנוספת כנהוג בחכירות מקבילות.

נ. ועוד, מן המפורסמות, כי אין רשות ציבורית יכולה להגביל את סמכותה וכוחה בהתחייבות חוזית, באופן השולל ממנה את שיקול-דעתה בתחומים למענם הוענקה לה הסמכות, ולכל התחייבות כזו אין תוקף (בג"ץ 594/78 אומן מפעלי סריגה בע"מ נ' שר התעשייה, המסחר והתיירות, פ"ד לב(3) 469, 474 (1978); ע"א 394/82 מייזלר נ' המועצה המקומית נשר, פ"ד לז(4) 42 (1983) (להלן עניין מייזלר); שלו, בעמ' 32). בעניין מייזלר עמד הנשיא שמגר על כך, שכאשר נושא התחייבויותיה החוזיות של הרשות נוגע לתחום הפעלת סמכויותיה השלטוניות, עלולה להיווצר סתירה בין חובותיה כרשות ציבורית לבין חובתה לקיים את החוזה, ואזי תהא האחרונה כפופה לצורך בהפעלת הסמכות על-ידי הרשות לטובת הציבור (ראו גם פרשנות החוזה, בעמ' 555-554, 617). פשיטא כמובן, שעל הדברים להיעשות בהגינות, כחובתו של המינהל הציבורי.

אף אם לא נכללה בחוזה הוראה מפורשת המורה כן, ניתן איפוא לקרוא לתוכו תניה מכללא, אשר מייחסת לצדדים כוונה שלא לשלול את שיקול דעתה של הרשות ביחס לתקופת החכירה הנוספת (עניין מייזלר, בעמ' 48-47; שלו, בעמ' 321; ברק-ארז (מינהלי כלכלי), בעמ' 291-290). ואולם, במקרה שבפנינו אין צורך ממשי לקרוא אל תוך המכלול החוזי תניה מכללא מעין זו, שכן היא מצויה בחוזה ובאה לידי ביטוי בסעיף 5 לחוזה החכירה המאפשר את התאמת החוזה לנסיבות "שהזמן גרמן" – "תנאי החכירה שיהיו נהוגים ...", על פי הפרשנות שהוצעה מעלה.

נא. לעניין הגינות, נאמר גם את האידך גיסא. המינהל – כיום הרשות – אינו מקום לספקולציות קרקעיות. תפקידו אינו לפגוע חלילה בחקלאות או לחסלה. מדינה זקוקה לחקלאות, גם אם, בשל הטכנולוגיה וההתייעלות, בהיקפים פחותים מאשר בימים עברו. בהחלטה מס' 1 של מועצת מקרקעי ישראל הותוו, כאמור, עקרונות היסוד לפעולת המינהל (ויסמן כללי, בעמ' 243). סעיף א.2 בהחלטה מספר 1 מורה, כי "יעודה ושימושה של קרקע חקלאית לא ישונה על ידי הרשויות המוסמכות לכל יעוד או שימוש אחר אלא במקרים יוצאים מן הכלל" (הדגשה הוספה – א"ר). כארבעים וחמש שנים מאוחר יותר הוקמה ועדה לבחינת המדיניות הראויה בנוגע לקרקעות חקלאיות (ועדת מילגרום) ואף היא הגיעה למסקנה שיש למעט ככל הניתן בשינוי יעודן של קרקעות חקלאיות, ולעשות כן כמוצא אחרון בלבד ("דין וחשבון הצוות הבינמשרדי לבחינת מכלול ההיבטים הנוגעים לשינוי יעודה של קרקע חקלאית" 60 (14.12.00)). לפיכך, ככל שתתקבל החלטה לשנות את יעוד הקרקע הנחכרת על-ידי המשיבות, חזקה שתתקבל לאחר בחינה מעמיקה של הנסיבות בידי הרשויות הרלבנטיות, תוך שקילת האפשרויות השונות בכובד ראש, ומתוך הבנה שניצולה לשימושים חדשים ישרת את הציבור באופן המיטבי; ובין היתר, יישקל רצונן של המשיבות, ככל שיהא בעינו, להמשיך בעיבוד החקלאי שלשמו קיבלו את החכירה מקדם. יהא על המינהל, איפוא, מתוקף סמכותו, וכדי לשרת את טובת הכלל, לשקול היטב היטב את הדרוש. ואולם, אם סבורות הרשויות, לאחר שיקול דעת ראוי, שלשם סיפוק צרכי הציבור נדרש לשנות את יעודה של קרקע פלונית ואת השימושים הנעשים בה, מחובתו של המינהל לדאוג לכך ששינוי כזה ייעשה (השוו בג"ץ 242/70 לביב נ' שר האוצר, פ"ד כד(2) 313, 315 (1970)); אך אין הדברים צריכים להיעשות ביד קלה. פיתוח הארץ – כן ; ספקולציות – לא, כך למינהל, כך לחוכרים.

נב. אכן, הנצחת שימושים שאינם יעילים עוד למשק, נוגדת את האינטרס הציבורי, ומחובתו של המינהל למנוע מצב מעין זה, כל עוד משוכנע הוא לאחר ליבון מעמיק, כי זהו האינטרס הלאומי. לכן הצהרתן של המשיבות כי כשלעצמן הן מעוניינות בחקלאות ולא בהיבט הנדל"ני של הקרקע ומכאן שלילתה של תניית שינוי יעוד – איננה מביאה בחשבון די הצורך צמצום הצורך הלאומי בקרקע חקלאית לעומת העבר, ואילו התקבלה פרשנותן היתה מביאה זו להטלת חיוב בלתי סביר על המינהל. מכל מקום, הטענה כי הצדדים התכוונו שהחכירה תוארך בתנאים זהים לחלוטין בתקופה השניה, לא קרמה עור וגידים ולא קיבלה ביטוי משכנע בלשון או בנסיבות.

נג. במישור המשפטי, כאמור, אף אם התנגדה מהדרין להוספת תניית שינוי יעוד בתקופת החכירה הראשונה, במו"מ שהתנהל בינה לבין המינהל בשנות השישים, הנה ככל שלא התנגדה לקיומו של סעיף 5 לחוזה החכירה, דומה, כי הצדדים הסכימו שבמהלך תקופת החכירה הראשונה יהא החוזה חסין מפני שינויי מדיניות ההחכרה, ובכך היה ייחודו של המכלול הכרוך במסמך קפלן. ואולם, אין בכך כדי ללמד כי עם חידושו של החוזה לא ייערכו בו התאמות למדיניות ההחכרה שתנהג אותה עת, ושיעמדו בתוקפן עד תום תקופת החכירה השניה. זאת ועוד, משהיו הוראותיה של החלטה מס' 1 של מועצת מקרקעי ישראל ידועות לכל, יכלו המשיבות לצפות, כי עם חידוש חוזה החכירה לתקופה נוספת תוכנס תניית שינוי היעוד לחוזי המינהל עימן.

ודוק, סעיף 5 לחוזה החכירה אינו קובע, כי החוזה בתקופת החכירה הראשונה נעשה בהתאם לתנאי החכירה הנהוגים, כי אם שהארכת החוזה בתקופת החכירה הנוספת תיעשה לפיהם. ככל שהיעדרה של תניית שינוי יעוד הוא הטבה מהותית, כפי שנטען על-ידי המשיבות, המינהל נהג כראוי כלפיהן בכך שאיפשר להן תקופה חכירה ראשונה יציבה, שבמהלכה יכלו להחזיר את השקעותיהן, אשר תרמו לפיתוח המדינה. הפרשנות הניתנת על-ידינו עניינה איפוא מציאת שביל הזהב שבין כוחו של חוזה הרשות, לבין חופש הפעולה ומרחב שיקול הדעת שיש להשאיר בידי הרשות המינהלית במסגרת מדיניות כוללת (שלו, בעמ' 33).

נד. ודוק: לא בכדי נקבע בחוזה החכירה כי לחוכרים תהיה הזכות לחדשו עם תום תקופת החכירה הראשונה, במקום שתוגדר תקופת החכירה מתחילה לתשעים ושמונה שנים. היתרון הטמון בקיומו של משטר מקרקעין המבוסס על חכירה, הוא בהזדמנות שהוא מעניק לרשויות הרלבנטיות לקראת סיומה של תקופת חכירה, וטרם התקשרות לתקופת חכירה נוספת, להעריך מחדש את הצרכים ולהתאים את חוזי החכירה לצרכים הללו. אכן, ההוראה הקבועה בסעיף 5 לחוזה החכירה, מותירה את החוכר בערפל באשר לתנאים בהם ניתן יהיה לחדש את חוזה החכירה (יהושע ויסמן "מקרקעי ישראל" משפטים כא 79, 121-120 (1991)); ואולם עסקינן, לא במחכיר פרטי אלא ברשויות הציבור שמדיניותן, על התפתחותה והדיון הציבורי בה, שקופה. בענייננו, כאמור, יכלו המשיבות לצפות את תניית שינוי היעוד. אומנם בהקשר זה, שב אני ומצטרף לקריאתם של רבים אחרים, לכך שנחוצות הכרעות נורמטיביות, אף על-ידי המחוקק, שינחו את המועצה והמינהל (רשות מקרקעי ישראל) בעבודתם, כדי להגדיל את מידת הודאות של ציבור החוכרים. ואולם, נוכח התכליות שביסוד משטר החכירה, אין זה מתאפשר לקבוע מראש מדיניות לעשרות שנים, כמעט יובל.

"הסכמים עם רשות שלטונית מושפעים על פי טיבם מגורמים שהזמן גרמם, וישנה חשיבות מיוחדת לשמר את יכולתה של הרשות הציבורית לבחון אותם לאחר תקופת זמן סבירה על רקע שיקולים שבאינטרס הציבורי" (עע"מ 8183/03 חברת החשמל לישראל בע"מ נ' מועצה אזורית הגולן (2012), פסקה 40 לפסק דינה של השופטת א' פרוקצ'יה). סעיף 5 לחוזה החכירה מאפשר את יסוד הגמישות החיוני בחוזה חכירה, על מנת שהמינהל יוכל להגשים את תפקידו, ובכך הוא עולה בקנה אחד עם התכלית העומדת ביסוד החוזה (השוו ע"א 783/86 גרוס נ' עיריית תל-אביב – יפו, פ"ד מג(4) 595, 597 (1989)).

נה. יש לפרש את המצב המשפטי שבפנינו כמקנה גמישות זו; בודאי כך מקום שנחתם הסכם מהדרין כאשר היתה המדינה בחיתוליה, ולא ניתן היה לִצְפּוֹת כיצד ייראו פניה בעתיד – לא הקרוב, ודאי לא הרחוק – ואילו שינויים מהותיים יידרשו בחוזי החכירה. בעבר ציינתי, כי "הדברים שאנחנו עוסקים בהם כיום, כל הדיבורים על שינוי היעוד בקרקע חקלאית וכיוצא בהם, האפשר היה להעלות אותם על הדעת לפני עשרים ושלושים שנה?" (רובינשטיין, בעמ' 146). לעניין פרשנות חוזים ציין השופט ד' לוין, כי "עקרון חשוב נוסף קובע לאמור, שיש להעדיף אותו פירוש, שהוא, יותר מהפירוש האחר, מתיישב עם ההיגיון" (ע"א 226/80 כאהן נ' מדינת ישראל, פ"ד לה(3) 463, 471 (1981)). סבורני, כי הגבלת תנאי החכירה, כך שיקפאו על שמריהם למשך כמעט מאה שנים מאותן שנים ראשונות, אינה מתיישבת גם עם ההיגיון.

נו. אך שוב: ההחלטות לגבי מדיניות קרקעית המתקבלות על-ידי מועצת מקרקעי ישראל, והשינויים בהם מתנה המינהל את חידוש חוזי החכירה בהתאם, במסגרת הוראתו של סעיף 5 לחוזה החכירה, צריך כמובן שיהיו סבירים והוגנים, לפי כל כללי המינהל התקין (ע"א 15/87 מדינת ישראל נ' וייס, פ"ד מה(1) 342 (1990); ע"א 6518/98 הוד אביב נ' מינהל מקרקעי ישראל, פ"ד נה(4) 28 (2001). משעולה תניית שינוי היעוד בקנה אחד עם תכליתו של החוזה, ונוכח מנגנון הפיצויים הקבוע בסעיף 15(ב) שביקש המינהל להוסיף לחוזה דנא, לא מצאתי, כי החלטתו של המינהל לוקה בסבירותה באופן קיצוני, או כי נפל בה פגם אחר המצדיק את התערבותו של בית משפט זה. זאת בהנחה – הטעונה תדיר מבט מעמיק אך טבולה בתקינות הנחזית (ולואי ותמיד תתגשם) של החלטות הרשויות הציבוריות – כי שינוי היעוד ייעשה לאחר שיוכרע כי הדבר חיוני. קביעתי זו מצטרפת לפסיקת הערכאות הדיוניות אשר קבעה לא פעם, כי הוספת תניית שינוי יעוד איננה תניה מקפחת וכי ניתן להוסיפה במסגרת חידושם של חוזי חכירה (ראו למשל ה"פ 484/06 פרנק יהודה נ' מינהל מקרקעי ישראל (2007); ה"פ (מחוזי ת"א) 1254/06 פסט נ' מינהל מקרקעי ישראל (2007); ת"א (מחוזי י-ם) 2016-01-10 גרנות אגודה שיתופית חקלאית מרכזית בע"מ נ' מינהל מקרקעי ישראל (2010)).

נז. באשר לטענה כי נוכח ניסוח חוזה החכירה על-ידי המינהל, יש לפרשו כנגד מנסחו, יוזכר כי הכלל בדבר פרשנות נגד המנסח אינו אלא חזקת פרשנות משנית, שעל הפרשן להשתמש בה כמוצא אחרון, רק ככל שלא עלה בידו להתחקות אחר תכלית החוזה באמצעים אחרים (ע"א 779/89 שלו נ' סלע חברה לביטוח בע"מ, פ"ד מח(1) 221, 230, 240 (1993); ע"א 1185/97 מילגרום נ' מרכז משען, פ"ד נב(4) 145, 159 (1998); פרשנות חוזה, בעמ' 629, 643-640; ברק-ארז (מינהלי כלכלי), בעמ' 295-292). עמד על כך השופט ד' לוין:

"כלל זה – כמו כללי פרשנות אחרים – אין לאמצו באופן עיוור ובמנותק מכלל הדברים ומהמטרה והתכלית שברקע הכתב האמור. כלל זה יפה, בדרך כלל, כאשר ניצבות לפני הפרשן שתי משמעויות סבירות במידה שווה פחות או יותר, שאז יש להעדיף אותה משמעות, שהיא נוחה יותר לצד שלא ניסח את המסמך, אולם כאשר המסמך אינו ברור, ומשמעות אחת, שמסיקים אותה דרך פרשנות, היא הגיונית ותואמת את רוח המסמך ותכליתו, ואילו משמעות אחרת איננה עומדת בדרישה זו, יועדף הפירוש הראשון, ההגיוני והתואם על פני האחר, אפילו משמעות זו נוחה דווקא למנסח המסמך" (ע"א 631/83 המגן חברה לביטוח בע"מ נ' "מדינת הילדים" בע"מ, פ"ד לט(4) 561, 573-572 (1985)).

משעמדנו בענייננו אנו, על תכלית החוזה, ומשהגענו למסקנה שהפרשנות שנתנו לתנאיו הולמת את תכליתו, אין מקום איפוא להידרש לחזקה האמורה.

נח. ובטרם חתימה: המשיבות טוענות כי הן מבקשות להמשיך בחקלאות, ואין עיניהן לספקולציה כלכלית במקרקעין. על כן אין להלום את טענתן שיש להפקיע מהן קרקע במקרה של שינוי יעוד, ולא להסתפק בפיצויים שמקנה שינוי יעוד ברגיל, וכאן בכסף עסקינן. כמובן, מסמך קפלן נולד בעידן של חקלאות כענף רב חשיבות ערכית וכלכלית; ניתן לצפות כי החלטות על שינוי יעוד, אם יהיו, יהיו נחוצות, הוגנות, לפי צרכי ציבור ראויים, ואך ורק בעיניים המופנות לאלה.

סיכומם של דברים

נט. אם תישמע דעתי, אציע לקבל את הערעור, ולקבוע כי ניתן להוסיף את סעיף 15 לחוזה החכירה העתיד להיחתם עם המשיבות. נוכח האמור באשר לעמדת המדינה, אציע שלא ייעשה צו להוצאות.
ש ו פ ט

השופט נ' הנדל:

אני מסכים.
ש ו פ ט

השופטת ד' ברק-ארז:

1. אני מסכימה לתוצאה שאליה הגיע חברי השופט א' רובינשטיין. להשקפתי תוצאה זו מבוססת, במידה רבה, על עקרונות רגילים של פרשנות בחוזים. עמדתי היא שהסתירה הנטענת בין המסמכים השונים שעמדו בלב ההתדיינות אינה סתירה של ממש, אלא כזו הניתנת ליישוב, כפי שיפורט. כמו כן, אף אני סבורה, כמו חברי, כי התוצאה הפרשנית שאליה הגענו, יכולה לקבל משנה חיזוק בשים לב לכך שהחוזים שבפנינו הם חוזים שנעשו על-ידי רשות.

2. אקדים ואומר כי אני מצטרפת בכל לב להסתייגותו של חברי מן העמדה שביקשה להציג המדינה לפיה כביכול "מכתב קפלן" אינו התחייבות חוזית. עמדה זו מעוררת הסתייגות בעיקר כאשר ניתנת הדעת לכך שהמכתב מנוסח בשפה משפטית ומפורטת וניתן זמן קצר לאחר שנכנס לתוקף חוק נכסי המדינה, התשי"א-1951, אשר בו נקבע במפורש בסעיף 6(1) כי שר האוצר רשאי לייצג את המדינה בעסקאות (והוא אף מי שנקבע כשר הממונה על ביצוע החוק לפי סעיף 10 לו). עם זאת, כמוסבר להלן, אין בכך בלבד כדי להועיל למשיבות.

3. בעיקרו של דבר, טיעונן של המשיבות התבסס על עמדה המורכבת משלושה נדבכים: הטענה ש"מכתב קפלן" מהווה התחייבות חוזית לכל דבר ועניין; העובדה שמכתב זה כולל התחייבות להארכת החכירה ל-49 שנים נוספות "באותם תנאים"; והעובדה הנוספת שהמכתב עצמו אינו כולל תניית שינוי ייעוד, ושזו נעדרת גם מהסכם החכירה שנחתם עמן בשנות החמישים. מכאן לומדות המשיבות כי המכתב מהווה התחייבות להארכת החוזה ללא תניית שינוי ייעוד.

4. לשיטתי, הטיעון שהציגו המשיבות נכשל בשלב השלישי והאחרון שלו. אכן, כפי שציין גם חברי יש לראות ב"מכתב קפלן" התחייבות חוזית של ממש, וראוי להסתייג מכך שהמדינה ביקשה להציגו באופן אחר. כמו כן, אין חולק על כך שהמכתב כולל התחייבות להארכה "באותם תנאים". אולם, אני סבורה שהמונח "באותם תנאים" צריך להתפרש בהקשרו הכללי של "מכתב קפלן" כמכוון לכך שאותם תנאים מיוחדים הנזכרים במכתב במפורש יחייבו גם במסגרת הארכת החוזה. במלים אחרות: המונח "אותם תנאים" מכוון לתנאים המיוחדים שנזכרו ב"מכתב קפלן", ולא לנושאים רבים אחרים שלא נזכרו בו כלל. אם כן, לשיטתי, המונח "באותם תנאים" מכוון ל"יש" ש"במכתב קפלן" ולא ל"אין" שבו. פרשנות זו נתמכת הן בנוסחו של "מכתב קפלן" והן בנסיבות כתיבתו. "מכתב קפלן" צפה חתימה על הסכם חכירה שיבוא בעקבותיו, ובנסיבות אלה ביקש לפרט את אותן התחייבויות שיצטרכו להיות מעוגנות באותו הסכם (להבדיל מעניינים אחרים, שככל הנראה לא היו חשובים למתקשרים באותה מידה, ולכן יכלו להיות מוסדרים בהתאם למדיניות שתתגבש בעתיד).

5. מהם אפוא אותם תנאים ש"מכתב קפלן" התייחס לכך שייכללו בהסכם העתידי? המכתב מלא כרימון בתנאים שונים שהובטחו לחברת "מהדרין", לרבות הזכות לבצע עבודות בשטח המוחכר, להקים בו בניינים, להחכיר שטחים ממנו בחכירות משנה ועוד. כל אלה הובטחו לחברה גם בתקופה של הארכת החוזה. זאת ועוד: המכתב כולל התחייבות חשובה נוספת: התחייבות לפיה במקרה של החכרת שטחים לגורם אחר בתנאים טובים יותר הובטח לחברת "מהדרין" כי אלה יוחלו גם עליה. "מכתב קפלן" אינו כולל התייחסות מפורשת לסוגיה של שינוי ייעוד, ולכן – בניגוד לטענת המשיבות – אין לראותו כנוקט עמדה בה. במלים אחרות, ויתור על המדיניות הנוהגת בנושא של שינוי יעוד לא היה אחד מן "התנאים" שאליהם "מכתב קפלן" מתייחס. דווקא לנוכח הטיעון שהציגו המשיבות לפיו תניית שינוי הייעוד הייתה מוכרת כבר באותה תקופה ניתן לסבור כי העדרה של התייחסות לנושא, שהיה כאמור ידוע ומקובל, מעיד על כך ש"מכתב קפלן" לא התכוון להעניק הטבה מיוחדת בהקשר זה. מסקנה זו מתחזקת בנסיבות שבהן "מכתב קפלן" אזכר בצורה דקדקנית את ההטבות המיוחדות שהובטחו למהדרין, תוך חריגה מן המקובל באותה עת. אכן, אילו לא נחתם בין הצדדים מסמך נוסף ניתן היה לטעון כי תניית שינוי הייעוד אינה מחייבת בין הצדדים, בשל כך שאינה נזכרת ב"מכתב קפלן". אולם, לא אלה הם פני הדברים.

6. משנחתם הסכם החכירה עם "מהדרין" בשנת 1955 אין אנו חיים עוד מפיו של "מכתב קפלן" בלבד. משלב זה ואילך המערכת החוזית מבוססת בראש ובראשונה על הסכם החכירה ו"מכתב קפלן" מחייב רק במידה שבה אומץ אל תוכו. יפים גם לענייננו דבריו של אהרן ברק בספרו פרשנות במשפט: פרשנות החוזה (2001): "כאשר צדדים לחוזה בסיסי כוללים בחוזה שביניהם חוזה אחר שאחד מהם או שניהם כרתו, יפורש חוזה זה על פי התכלית של החוזה הכולל (החוזה הבסיסי והחוזה המצטרף) שבחובו הם נבלעו. פירוש זה עשוי להיות שונה מפירושו של אותו חוזה, אילו עמד בפני עצמו. לעתים תימצא סתירה בין הטקסט הבסיסי לבין הטקסט שנכלל בחובו. במקרה זה יש לפתור את הסתירה על פי הכללים לפרשנות סתירות במסמך אחד. בדרך כלל יש להניח כי ידו של הטקסט הבסיסי תהא על העליונה" (שם, בעמ' 319). בנסיבות העניין, הסכם החכירה מפנה לתנאים של "חוזה החכירה" שצורף לו, וזה מתייחס בסעיף 5 שלו במפורש לכך שהארכת החכירה ל-49 שנים נוספות תהיה "לפי תנאי החכירה שיהיו נהוגים בחכירות על אדמות הקרן הקיימת לישראל לגבי קרקעות המיועדות למטעי הדר ולגידולים סובטרופיים". ניתן אפוא לומר כך: ההסכם המחייב בין הצדדים כולל בתוכו את האפשרות להוספה של תניית שינוי הייעוד בעת חידוש החכירה, ככל שזו תהיה חלק מ"תנאי החכירה שיהיו נהוגים בחכירות אל אדמות הקרן הקיימת לישראל...". אכן, ההסכם מאמץ אל תוכו גם את "מכתב קפלן". אולם, לשיטתי, "מכתב קפלן" מוסיף עליו רק ככל שהוא כולל תניות מיוחדות מפורשות. אין בו כדי לשנות מהסכם החכירה באותם עניינים שלא זכו להתייחסות מפורשת ב"מכתב קפלן", אשר כאמור, אינו מבטיח כי תניית שינוי היעוד לא תוסף להסכמי החכירה.

7. מסקנתי היא אפוא זו: ההסכם שנחתם עם "מהדרין" בשנת 1955 כולל בתוכו את האפשרות להוספת תניית שינוי ייעוד בעת הארכת החכירה. אכן, "מכתב קפלן" הוא התחייבות חוזית, אך התייחסותו להארכת החכירה "באותם תנאים" נוגעת רק לתנאים המופיעים בו במפורש, ולא לעניינים שלא זכו בו להתייחסות מפורשת. בדרך זו, אנו מגיעים לתוצאה לפיה שני המסמכים משלימים זה את זה, תוצאה שלה כיוונו ככל הנראה יוצריהם.

8. על כך ניתן להוסיף, כי לשיטת הסוברים כי פרשנותם של המסמכים שבפנינו לוטה עדיין באי-בהירות מסוימת – ואני כאמור איני סבורה כן – הרי שניתן למצוא לפרשנות חיזוק נוסף בעיקרון הפרשני המייחס לרשות המינהלית כוונה שלא להתחייב בחוזה הכובל את שיקול דעתה כבילת יתר באופן המונע ממנה להגשים את תפקידיה הציבוריים. למעשה, אילו התקבלה עמדתן הפרשנית של המשיבות משמעות הדברים הייתה שהמדינה התחייבה לכך שבמשך 98 שנים מאז חתימת החוזה היא תהיה מנועה (מן הבחינה החוזית) מלהביא לשינוי השימוש החקלאי בקרקעות, גם אם יחול שינוי דרסטי בצורכי הציבור ובהתאם לכך ישונו התוכניות החלות על הקרקעות מן היסוד. האם סביר לייחס לרשות כוונה כזו? בית משפט זה כבר פסק לא אחת כי התחייבות ארוכת טווח שיש בה כדי התנערות מתפקידיה הציבוריים של הרשות עשויה להיחשב התחייבות הסותרת את תקנת הציבור, וכי בכל מקרה עדיף להימנע מפרשנותן של התחייבויות בדרך זו (ראו: ע"א 394/82 מייזלר נ' המועצה המקומית נשר, פ"ד לז(4) 42 (1983); ע"א 783/86 גרוס בע"מ נ' עיריית תל אביב יפו, פ"ד מג(4) 595 (1989); דפנה ברק-ארז משפט מינהלי כרך ג - משפט מינהלי כלכלי 291-290 (2013)). ייתכן שניתן היה להשתכנע כי המדינה לקחה על עצמה התחייבות כה מרחיקת לכת אם ניתן היה להתרשם כי "מכתב קפלן" אינו כולל כל הטבה מיוחדת ל"מהדרין". אילו אלה היו פני הדברים ניתן היה אולי להשתכנע כי אין ליטול מן המכתב את נשמתו, היינו את ההטבה העיקרית שהעניק ל"מהדרין". אולם, כפי שכבר הוסבר, המכתב כולל התייחסות להטבות רבות אחרות, אך אינו כולל התייחסות לתניית שינוי היעוד.

ש ו פ ט ת

הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט א' רובינשטיין.

ניתן היום, ‏ז' בסיון התשע"ד (‏5.6.2014).

ש ו פ ט
ש ו פ ט
ש ו פ ט ת

_________________________
העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 12083250_T08.doc רח+הג
מרכז מידע, טל' 077-XXXX333 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il