הדפסה

ע"א 3202/11 ג'ארד סוילם ג'ארד אבו פריח ז"ל נ. מדי...

פסק-דין בתיק ע"א 3202/11 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים אזרחיים

ע"א 3202/11

ע"א 8865/11

לפני:
כבוד השופט י' דנציגר

כבוד השופט י' עמית

כבוד השופטת ד' ברק-ארז

המערערים בע"א 3202/11:
1. ג'ארד סוילם ג'ארד אבו פריח ז"ל

2. חאלד אבו פריח

3. עואד אבו פריח

4. לאפי אבו פריח

5. הוישל אבו פריח

6. סאמי אבו פריח

7. מציונה אלטורי

נ ג ד

המשיבה בע"א 3202/11:
מדינת ישראל

המערערת בע"א 8865/11:
מדינת ישראל, רשות הפיתוח

נ ג ד

המשיבים בע"א 8865/11:
עבדאללה חסין ו-27 אח'

ע"א 3202/11:
ערעור על פסק דינו החלקי של בית המשפט המחוזי בבאר- שבע מיום 15.03.2011 בדיון המאוחד שהתקיים בת.א 1162/07, ת.א 33311-04-10, ת.א 33327-04-10, ת.א 33348-04-10 שניתן על ידי כבוד השופט י' שפסר

ע"א 8865/11:
בקשת רשות ערעור על החלטתו של בית המשפט המחוזי בבאר-שבע מיום 23.10.2011 בדיון המאוחד שהתקיים בת.א 1161/07, בת.א 5081/08, בת.א 5084/08 ובת.א 8935-02-10 שניתנה על ידי כבוד השופטת נ' נצר

תאריך הישיבה:
כ"ו בכסלו התשע"ג
(10.12.2012)

בשם המערערים בע"א 3202/11 והמשיבים בע"א 8865/12:
עו"ד מיכאל ספרד

בשם המשיבה בע"א 3202/11 והמערערת בע"א 8865/12:
עו"ד משה גולן, עו"ד חבצלת יהל

פסק-דין

השופטת ד' ברק-ארז:

1. עניינם של מקרקעין שהופקעו מכוח חוק רכישת מקרקעין (אישור פעולות ופיצויים), התשי"ג-1953 (להלן: חוק הרכישה) נדון במסגרת הליכי הסדר מקרקעין. האם ניתן להעלות בפני בית המשפט המחוזי שדן בהליכי ההסדר טענות כנגד תוקפה של ההפקעה? שאלה זו, ושאלות משנה הקשורות בה, הגיעו לדיון בפנינו.

רקע עובדתי

2. בשתי תביעות שנדונו בבית המשפט המחוזי בבאר שבע לפי פקודת הסדר זכויות במקרקעין [נוסח חדש], התשכ"ט-1969 (להלן: פקודת ההסדר) התעוררה השאלה האם ניתן להעלות בהליכי הסדר טענות שעניינן תוקפה של הפקעת מקרקעין לפי חוק הרכישה. טענות אלה הועלו על-ידי אזרחים בדווים שהגישו תביעות במסגרת הליכי ההסדר (ויכונו להלן: הטוענים לזכויות), ואילו המדינה, כנתבעת (להלן: המדינה), התנגדה להעלאת טענות כאמור במסגרת הליכי ההסדר.

3. הלכה למעשה, השאלה זכתה לתשובות שונות בהליכים שעליהם נסבו הערעורים שבפנינו. בפסק דין חלקי שניתן ביום 7.4.2011 (ת"א 1162/07; ת"א 33311-04-10; ת"א 33327-04-10; ת"א 33348-04-10) פסק השופט י' שפסר כי לא ניתן להעלות טענות כנגד תוקף ההפקעה במסגרת הליכי הסדר, ועל כן, נענה לבקשתה של המדינה לדחות על הסף תביעות לרישום זכויות במקרקעין על שם בעלי הדין שבפניו. על פסק דין זה הוגש ערעור מטעם הטוענים לזכויות. לעומת זאת, בהליך אחר ביום 23.10.2011 (ת"א 1161/07; ת"א 5081/08; ת"א 5084/08; ת"א 8935-02-10) קבעה השופטת נ' נצר כי ראוי לאפשר במסגרת הליכי הסדר בירורן של טענות כנגד תעודות הפקעה שהוצאו מכוח חוק הרכישה על בסיס ראיות שיובאו בפני בית המשפט, ולא לדחותן על הסף קודם לשמיעת הראיות. בשל כך, דחתה השופטת נצר בקשה מטעם המדינה לדחייתן על הסף של התביעות שהגישו הטוענים לזכויות. על החלטה זו הוגשה בקשת רשות ערעור, והטוענים לזכויות הסכימו להענקתה על מנת שהשאלה העקרונית המשותפת למכלול הליכים אלה תתלבן במשותף.

המסגרת הנורמטיבית

4. הערעורים שבפנינו עוסקים בחוק הרכישה, חוק הפקעות בעל אופי חריג שהוחל לתקופה מוגבלת בסמוך לאחר הקמת המדינה (ראו: פסק דינה של הנשיאה ד' ביניש בע"א 3535/04 דינר נ' מדינת ישראל – שר האוצר (לא פורסם, 27.4.2006), פסקאות 7-6 (להלן: עניין דינר)). סעיף 2(א) לחוק זה הקנה לשר האוצר סמכות להוציא תעודת הקנייה (להלן: תעודת הפקעה) לגבי נכס שנתפס או שיועד לצורך ציבורי בהתקיים שלושה תנאים: (1) ביום 1.4.1952 לא היה בחזקת בעליו; (2) שימש או הוקצה בתוך התקופה שבין 14.5.1948 ובין 1.4.1952 לצרכי פיתוח חיוניים, התיישבות או ביטחון; (3) עודנו דרוש לאחד הצרכים הללו.

5. פסיקתו של בית משפט זה פירשה חוק זה כמקנה לתעודת הפקעה של השר מעמד של "עדות חותכת" (ראו למשל: בג"ץ 5/54 יונס נ' שר האוצר, פ"ד ח 314, 317 (1954) (להלן: עניין יונס)), והבהירה כי ככל שניתן יהיה להעלות טענות נגדה הרי שהפתח לעשות כן הוא "פתח צר" (ראו למשל: בג"ץ 84/83 אל וכילי נ' מדינת ישראל, פ"ד לז(4) 173, 180-179 (1983) (להלן: עניין אל וכילי)). זאת, לאחר שנתנה משקל להבחנה בין חוק הרכישה (בהתחשב באופן ניסוחו ובנסיבות שעמדו ביסוד חקיקתו) לבין חוקי הפקעה רגילים.

6. כאמור, עניינו של חוק הרכישה עלה במסגרת הליכי ההסדר שביסוד הערעורים שבפנינו. על-פי סעיף 43 לפקודת ההסדר, בית המשפט המחוזי הוא בית המשפט המוסמך לדון בתביעות לפיה. בהתאמה, השאלה שהתעוררה היתה האם בית המשפט המחוזי מוסמך לברר גם טענות הנוגעות לתוקפן של הפקעות לפי חוק הרכישה לצורך רישום הזכויות במקרקעין. הטוענים לזכות סוברים שכך עליו לעשות, מאחר ששאלת תוקפה של ההפקעה היא שאלה שבגררא הנדרשת לצורך הכרעה בשאלת הזכויות במקרקעין, וככזו ניתן להכריע בה לפי סעיף 76 לחוק בתי המשפט [נוסח משולב], התשמ"ד-1984. לעומת זאת, המדינה טוענת, כמפורט בהמשך, שסעיף 76 אינו המסגרת המתאימה לדיון בטענות כנגד תוקפן של החלטות הפקעה.

הגישות השונות בהליכים הקודמים

7. פסק דינו של השופט שפסר – השופט שפסר הביע ספק באשר לשאלה האם העלאת הטענות כנגד תוקפה של התעודה ראויה אכן להגדרה "תקיפה עקיפה" בהתחשב בכך שהסעד המבוקש בה זהה לסעד שהיה ניתן בבג"ץ, הוא בית המשפט המוסמך לדון בשאלת תוקפה של הפקעה לפי חוק הרכישה. מכל מקום, ומבלי להכריע בשאלה זו, הוא סבר כי מאחר שלפי פסיקתו של בית משפט זה אין די בראיות רגילות על מנת לגרוע מתוקפה של תעודת הפקעה לפי חוק הרכישה, הרי שאין מקום לאפשר "דיון עקר ותיאורטי" (עמ' 7, ש' 19-14 להחלטה). השופט שפסר הוסיף וקבע כי, מכל מקום, יש לדחות את טענותיהם של הטוענים לזכות במקרה זה גם בשל שיהוי כבד בהעלאתן, וזאת כששה עשורים לאחר מועד ההפקעה המקורית.

8. החלטתה של השופטת נצר – השופטת נצר סברה שאף אם הפתח להעלאת טענות כנגד תעודות הפקעה הוא "צר" הרי משהוא לא נשלל לחלוטין, אין לדחות על הסף את האפשרות לבררן. השופטת נצר הוסיפה וקבעה, כי בהחלטתה היא מנחה עצמה אף לאורה של זכות הגישה לערכאות.

הטענות בערעור

9. שני הצדדים הקדישו חלק גדול מטענותיהם לשאלת סמכותו של בית המשפט המחוזי לדון בטענות הנוגעות לתוקף ההפקעה.

10. בא-כוחם של הטוענים לזכויות מיקד טענותיו בכך שלכאורה חל בעניין סעיף 76 לחוק בתי המשפט. לשיטתו, רישום הזכויות במקרקעין מחייב לברר תוקפן של תעודות שמכוחן נטענות זכויות במקרקעין, ובכללן גם תעודות לפי חוק הרכישה. הוא הוסיף וטען כי תוצאה זו היא אף רצויה במישור המדיניות, מאחר שההליך בבית המשפט המחוזי הוא הליך המאפשר הצגת ראיות במתכונת מלאה, ועל כן הליך זה מאפשר בירור אמיתי של טענות כנגד תוקפן של תעודות לפי חוק הרכישה.

11. מנגד, עמדתה של המדינה היא כי אין מקום לבירורן של טענות כנגד תעודות שהוצאו לפי חוק הרכישה בהליכי הסדר מקרקעין. לשיטתה, העלאת טענות כנגד תוקפן של תעודות הפקעה בהליכי הסדר מהווה למעשה תקיפה ישירה שלהן, ולא תקיפה עקיפה בלבד – בהתחשב בכך שהסעד המבוקש הוא ביטול תוקפן של התעודות לכל דבר ועניין, כפי שהיה עושה בג"ץ במקרה שבו היה מקבל טענות כאלה. על כן, לטענת המדינה, אין מקום לבירורן של הטענות בבית המשפט המחוזי, שאינו בית המשפט המוסמך לדון בטענות הנטענות במישרין כנגד תוקפם של מעשי הרשות.

12. על כך יש להוסיף, כי הצדדים אינם רואים את הדברים עין בעין אף לגופם. המדינה סבורה כי חלוף הזמן מאז ביצוע ההפקעות, לאחר כששים שנה, מחייב להקפיד עם הטוענים לזכות בנושא השיהוי, בשל קשיים ראיתיים אמיתיים של המדינה להתמודד עם טענות שעניינן מצב החזקה בקרקע במועד ההפקעה. מנגד, בא-כוחם של הטוענים לזכות סבור כי אין לייחס למרשיו שיהוי מבלי לברר נושא זה, ובכלל זה את הטענות שההפקעה לא הובאה לידיעתם ושהם התעכבו בהעלאת הטענות בשל דין ודברים שהיה להם עם המדינה במשך השנים.

הצגת השאלות כסדרן

13. השאלה העיקרית שבפנינו היא שאלת סמכותו של בית המשפט המחוזי לדון בטענות כנגד תוקפה של תעודת ההפקעה במסגרת ההסדר. ככל שיסתבר שבית המשפט המחוזי מוסמך לדון בטענות אלו, הוא יידרש להכריע גם בשאלות הנוספות – השאלות הנוגעות להיקף האפשרות להעלות טענות כנגד תעודות הפקעה (בהתחשב בכך שהטוענים לזכות מבקשים לעבור דרך מה שהוגדר בפסיקה כ"פתח צר" בלבד), והשאלות שעניינן חלוף הזמן מאז ההפקעות מן הפרספקטיבה של שיהוי.

שאלת הסמכות

14. השאלה האם בהליכי הסדר ניתן להעלות טענות כנגד תוקפן של תעודות הפקעה לפי חוק הרכישה היא שאלה שטרם זכתה לדיון ישיר בפסיקתו של בית משפט זה. הלכה למעשה, במהלך השנים, הגיעו לדיון טענות כנגד תוקפן של תעודות הפקעה בהליכים שונים, ללא שיטתיות סדורה. ניתן להצביע על מקרים שבהם הועלו טענות כנגד תעודה מכוח חוק הרכישה גם בבית המשפט המחוזי במסגרת הליכי הסדר (ראו למשל: ע"א 4067/07 ג'בארין נ' מדינת ישראל (לא פורסם, 3.1.2010) (להלן: עניין ג'בארין)). במקרים אלה, שאלת הסמכות לא נדונה, והטענות נגד התעודות נדחו לגופן. במקביל, במקרים אחרים, טענות שעניינן תוקפן של תעודות הפקעה הועלו בפני בג"ץ (ראו למשל: עניין יונס; עניין אל וכילי). לעתים, אף הוגשו תובענות לבית המשפט המחוזי כנגד תוקפן של הפקעות לפי חוק הרכישה, ללא קשר להליכי הסדר (ראו למשל: עניין דינר). על רקע זה, אכן הגיעה העת לבחון את שאלת הסמכות לגופה.

15. בשלב זה, לא יכול להיות עוד ספק בכך שעל-פי פסיקתו העדכנית של בית משפט זה הסמכות לדון בטענות כנגד תוקפו של מעשה הפקעה במתכונת של תקיפה ישירה מסורה לבג"ץ (בג"ץ 5664/04 מדינת ישראל נ' בן גרא, פ"ד נט(6) 193 (2005) (להלן: עניין בן גרא)), למעט הנושאים שלגביהם קיים הסדר ספציפי אחר לפי חוק בתי משפט לעניינים מינהליים, התש"ס-2000 (כמו בענייני חוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965). הלכה זו מוציאה מכלל אפשרות הגשת תובענות לבית המשפט המחוזי במתכונת של תקיפה ישירה נגד תוקפו של מעשה הפקעה לפי חוק הרכישה, כפי שנעשה למשל בעניין דינר. השאלה הנותרת היא אפוא אם ניתן יהיה לטעון כנגד תוקפן של תעודות הפקעה בבית המשפט המחוזי במתכונת של תקיפה עקיפה.

16. לאחר ששקלנו את הדברים הגענו לכלל דעה, כי יש לדחות את עמדת המדינה בכל הנוגע לשאלת הסמכות, מן הטעמים המפורטים להלן.

17. ברגיל, קביעת סמכותו של בית המשפט נעשית על-פי מבחן הסעד (ראו למשל: ע"א 27/77 טובי נ' רפאלי, פ"מ לא(3) 561 (1977); ע"א 2846/03 אלדרמן נ' ארליך (לא פורסם, 29.11.04), בפסקה 4; ע"א 4796/95 אלעוברה נ' אלעוברה, פ"ד נא(2) 669 (1997)). במקרה שבפנינו הסעד שהתבקש הוא שייקבע במסגרת הליכי ההסדר מיהם בעלי הזכויות במקרקעין. סעד זה הוא בסמכותו של בית המשפט המחוזי מכוח סעיף 43 לפקודת ההסדר, המסמיך את בית המשפט "לדון ולפסוק בכל סכסוך בנוגע למקרקעין שבאזור הסדר".

18. בעיקרו של דבר, בית המשפט המחוזי מוסמך אפוא לדון גם בטענות שעלו בגררא בהליך שבו הוא התבקש לתת סעד שהוא מוסמך לתיתו. המדינה לא הצביעה על חריג מתאים לתחולת העיקרון של סמכות שיפוט שבגררא לפי סעיף 76 לחוק בתי המשפט. ככלל, מכוחו של סעיף 76 בית המשפט המחוזי מוסמך לדון אף בכל שאלה משפטית שהכרעה בה נחוצה לצורך מתן הסעד המבוקש, שנמצא בתחומי סמכותו. ראו למשל: רע"א 483/88 מפעלים פטרוכימיים בע"מ נ' מדינת ישראל, פ"ד מד(3) 812, 816-815 (1990)).

19. לא נכחד: השאלה האם הכרעה בשאלת תוקפה של הפקעה אינה חורגת מגדרו של ההיתר לדון בשאלות שבגררא לפי סעיף 76 לחוק בתי המשפט הטרידה אותנו. זאת מן הטעם שסעיף 76 מסמיך את בית המשפט להכריע בנושא שאינו בסמכותו רק לצורך "אותו עניין". והנה, במקרה שבו מתקבלת הכרעה באשר לתוקפו של מעשה ההפקעה במסגרת הליכי הסדר מתבצע הרישום בהתאם להכרעה זו וכך מתקבלת תוצאה שהיא לא רק לצורך "אותו עניין", אלא יוצרת רישום זכויות שתופס כלפי כולי עלמא. התלבטנו האם זהו טעם לקבוע שסעיף 76 אינו חל מדעיקרא בנסיבות אלה. אולם, בסופו של דבר סברנו כי בענייננו אין לקבל פרשנות מצמצמת זו לסעיף 76. סעיף 76 הגביל את תוקפה של ההכרעה בשאלות שבגררא לצורך "אותו עניין" על מנת שלא למנוע הגעתן של שאלות אלה לערכאה המוסמכת לדון בהן מלכתחילה, ובכלל זה ערכאות שיפוט בעלות סמכות ייחודית כדוגמת בתי דין דתיים (למשל, כאשר בית המשפט לענייני משפחה מחליט בשאלת תוקפם של נישואין לצורך הכרעה בתביעת מזונות) (ראו והשוו: ע"א 476/88 אשתר נ' נפתלי, פ"ד מה(2) 749, 755 (1991)). חשש זה אינו מתקיים במקרה שבפנינו. בית המשפט המוסמך לדון בשאלת תוקפה של ההפקעה הוא בית המשפט העליון (בשבתו כבג"ץ), וממילא בית המשפט העליון הוא אף הערכאה המוסמכת לדון בערעורים על פסקי דין של בית המשפט המחוזי בהליכים לפי פקודת ההסדר. על כן, גם אם תתברר שאלת תוקפה של ההפקעה בפני בית המשפט המחוזי, הכרעה זו לא תמנע מבית המשפט המוסמך – בית משפט זה – מלהידרש לשאלה.

20. עמדתנו מתיישבת עם נכונותו של בית משפט זה להכיר באפשרות להעלות טענות כנגד תוקפו של מעשה הפקעה בדרך של תקיפה עקיפה גם בהקשרים אחרים, למשל בהליכים לתפיסת חזקה במקרקעין לפי סעיף 8 לפקודת הקרקעות (רכישה לצורכי ציבור), 1943. ראו: רע"א 3092/01 קיסר נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה, תל-אביב-יפו, פ"ד נז(1) 313, 324 (2002); אריה קמר, דיני הפקעת מקרקעין, כרך א 299 (מהדורה שביעית, 2008). היא גם מתיישבת עם העובדה שבמקרים בהם כבר נרשמו מקרקעין על שם רשות הפיתוח לאחר הליכי הסדר בית המשפט המוסמך לדון בערעור על כך הוא בית המשפט המחוזי (ראו סעיף 88 לפקודת ההסדר; עניין אל וכילי, בעמ' 180).

21. זאת ועוד: לאחר שטענות כנגד תוקפן של תעודות הפקעה לפי חוק הרכישה התבררו במסגרת הליכי הסדר גם בעבר (ראו למשל: ע"א 816/81 פטמה חסן גרה נ' רשות הפיתוח, פ"ד לט(1) 542 (1985); ע"א 517/85 הממונה על ווקף הכנסייה המרוניטית בישראל נ' רשות הפיתוח, פ"ד מב(1) 696 (1988); עניין ג'בארין), ראוי שלא לשנות את הפרקטיקה הנוהגת בתחום זה. חשוב להבהיר, כי שלא כטענת המדינה, העלאת טענות כנגד תוקפה של הפקעה במסגרת הליך של הסדר זכויות במקרקעין מהווה תקיפה עקיפה של מעשה ההפקעה, ולא תקיפה ישירה שלו. על כן, ההלכה שנקבעה בעניין בן גרא אינה חולשת על העניין, ואינה מהווה שינוי נסיבות המצדיק "פתיחה" מחדש של הפרקטיקה הנוהגת.

בשולי הדברים

22. דחיית עמדתה של המדינה בכל הנוגע לשאלת הסמכות אין פירושה דחייה של טענות אחרות שהעלתה לגופם של דברים. פסק דיננו הולך בתלם החרוש של ההלכה הפסוקה לא רק בכל הנוגע לשאלת הסמכות, אלא גם בכל הנוגע להיקף האפשרות לעורר טענות כנגד תוקפן של הפקעות לפי חוק הרכישה. אפשרות זו, כאמור, היא מצומצמת ביותר (כמפורט לעיל בפסקה 5). זאת ועוד, אנו סבורים שיש טעם רב בעמדת המדינה כי טענות שיהוי הן טענות רלוונטיות וראויות לבחינה בכל הנוגע להעלאת טענות כנגד תוקפם של מעשי הפקעה שאירעו לפני עשרות שנים. הטוענים לזכויות לא יהיו פטורים מהתמודדות עם שאלות של שיהוי אך בשל כך שהדיון אינו מתקיים בבג"ץ. כמובן, איננו נדרשים במקרה זה לגופם של דברים לאחר שבית המשפט המחוזי – בשני ההליכים שבפנינו – לא הגיע עדיין לשלב זה בדיון. נעיר בעניין זה רק כך: מחד גיסא, חלוף הזמן כשלעצמו אינו המכריע הבלעדי בשאלות של שיהוי (ראו למשל: בג"ץ 4841/90 עמותת נפגעי משכנתאות נ' נגיד בנק ישראל, פ"ד מה(2) 227, 229 (1991)); בג"ץ 281/11 ראש מועצת בית איכסא נ' שר הביטחון (‏לא פורסם, 6.9.2011) פסקה 12), ומבחינה זו אין להפנות לחלוף הזמן בלבד ללא דיון בנסיבות נוספות; מאידך גיסא, אין ספק שחלוף הזמן הוא מרכיב משמעותי מאד, בעיקר בשל כך שהוא מקשה על בירורם של דברים, ויש לראות בו מרכיב חשוב של הדיון בשאלת השיהוי בשלב זה, מבלי לקבוע מסמרות בדבר.

23. אשר על כן, אנו סבורים שדין הערעור על פסק דינו החלקי של השופט שפסר מיום 7.4.2011 (ת"א 162/07; ת"א 33311-04-10; ת"א 33327-04-10; ת"א 33348-04-10) להתקבל. לעומת זאת, הערעור על החלטתה של השופטת נצר מיום 23.10.2011 (ת"א 1161/07; ת"א 5081/08; ת"א 5084/08; ת"א 8935-02-10) נדחה. בנסיבות העניין אין צו להוצאות.

ש ו פ ט ת

השופט י' דנציגר:

אני מסכים.

ש ו פ ט

השופט י' עמית:

אני מסכים.

ש ו פ ט

הוחלט כאמור בפסק-דינה של השופטת ד' ברק-ארז.

ניתן היום, י"ז בטבת תשע"ג (30.12.2012).

ש ו פ ט
ש ו פ ט
ש ו פ ט ת

_________________________
העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 11032020_A11.doc אמ
מרכז מידע, טל' 077-XXXX333 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il