הדפסה

ע"א 13/09 א.ר.י. מזרחי ובניו בניה והשקעות בע"מ ...

פסק-דין בתיק ע"א 13/09
בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים אזרחיים

ע"א 13/09

בפני:
כבוד המשנה לנשיאה א' ריבלין

כבוד השופט ס' ג'ובראן

כבוד השופט י' עמית

המערערות:
1. א.ר.י. מזרחי ובניו בניה והשקעות בע"מ

2. נאות מזרחי בע"מ

3. חברת אלי רוני ואבי יוזמה ופיתוח בע"מ

4. שכון דיירים בע"מ

5. א.ג.ט.א.ל. בע"מ

נ ג ד

המשיבה:
עיריית בת-ים

ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בתל אביב-יפו מיום 12.11.08 בת.א. 1097/97 שניתן על ידי כבוד הנשיא אורי גורן

תאריך הישיבה:
ח' בשבט התשע"א
(13.1.2011)

בשם המערערות:
עו"ד דרור אורן הורן

בשם המשיבה:
עו"ד רונן ירדני; עו"ד אורי שרון

פסק-דין

השופט ס' ג'ובראן:

לפנינו ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בתל אביב-יפו (ת"א 1097/97, כבוד הנשיא א' גורן), מיום 12.11.2008, במסגרתו נדחתה תביעת המערערות נגד עיריית בת-ים, בגין השבת סכומים אשר שולמו לטענתן ביתר.

רקע עובדתי ודיוני

1. המערערות עוסקות בייזום פרויקטים בתחום הנדל"ן, בין היתר בשטח שיפוטה של המשיבה (להלן: עיריית בת-ים או העירייה). לטענת המערערות, לצורך קבלת היתרי הבנייה הנדרשים להקמת הפרויקטים, נגבו מהן היטלים ותשלומים שונים, על ידי העירייה, שלא כדין ותוך חריגה מסמכות. על מנת שלא לעכב את בניית הפרויקטים שילמו המערערות את הנדרש מהן, אולם בהמשך הן פנו לעירייה על מנת לברר אודות החיובים שהוטלו עליהן. המגעים בין הצדדים לא עלו יפה, ועל כן הגישו המערערות תביעה לבית המשפט המחוזי שהתמקדה, בעיקרו של דבר, בתשלומים הנוגעים להיטל סלילת רחובות, אגרת הנחת צנרת מים, אגרת תיעול, חיוב בגין פרצלציה וסימון קו בניין.

2 השופטת האחרונה שדנה בתיק פרשה מכהונתה לפני כתיבת פסק הדין (כבוד השופטת ר' משל). בעקבות זאת הסכימו בעלי הדין כי שופט אחר יכתוב את פסק הדין על סמך המצוי בתיק והסיכומים שהוגשו.

3. ביום 12.11.2008 נתן הנשיא א' גורן את פסק הדין בתביעה, ודחה את טענות המערערות. אולם נקבע כי חלק מטענותיהן של המערערות נדחו מהטעם שלא ניתן היה להוכיחן בהיעדר מסמכים או ראיות לעניין העבודות שבוצעו והתשלומים שנגבו בגינן, אותם לא ניתן היה להמציא מחמת שלא נשמרו על ידי העירייה, על כן נקבע כי אין מקום לחיובן של המערערות בהוצאות משפט.

4. בית המשפט המחוזי דן בטענות המערערות בכל אחד מן הנושאים, ודחה אותן אחת לאחת בהתבסס על חומר הראיות וחוות דעת המומחים:

(א) היטל סלילה – ביחס לחלק מן הפרויקטים נטען כי הרחובות הגובלים בהם אינם עונים לדרישת סעיף 5 לחוק עזר לבת-ים (סלילת-רחובות) תשל"ב -1972 (להלן: חוק הסלילה), מכיוון ש"התחלת הסלילה" בעניינם התבצעה לפני היום הקובע בחוק הסלילה (1.4.1971), כלומר הסלילה החלה ובחלק מהמקרים נסתיימה לפני יום זה, ולכן אין לעירייה סמכות לגביית היטל לגביו. נקבע כי ביחס לפרויקט עליה ב', הסכימו כלל המומחים כי עובר למועד הקובע, לא היה קיים במקום כביש סלול כי אם דרך להולכי רגל. בית המשפט המחוזי קבע כי המקטע המתייחס לפרויקט זה לא נסלל במלוא רבדיו קודם ליום הקובע, על כן לא יכלו הבעלים של הנכס להשתתף בעבר במימונו, ולפיכך אין לפטור את המערערות מתשלום בגינו. מכאן, שאין להשיב להן את הסכום הנתבע בעניין פרויקט זה. קביעה דומה ביחס למועד המאוחר של סלילת הכביש נקבעה גם בכל הקשור לשני הפרויקטים ברחוב רבינוביץ. בהתייחסו לפרויקט יוספטל קבע בית המשפט המחוזי כי, אומנם הכביש במקום נסלל לפני היום הקובע, אולם רוחב הכביש הוכפל, לאחר היום הקובע. על כן, במצב כזה רשאית העירייה לחייב את המערערות בהיטל כביש מלא, או לחייבן בגין ההרחבה, בהתאם לסעיף 9 לחוק הסלילה. בהתאם לכך קבע בית המשפט כי היה מקום לחייב את המערערות בשיעור יחסי, בהתאם לרוחב הכביש, ולא הוכח כי החיוב שבוצע על די העירייה חורג מן הסכום אותו הייתה זכאית לגבות כדין. ביחס לפרויקט הבת-ימון נקבע כי לא ניתן לגבות היטל מכוח חוק הסלילה לרחוב ניסנבאום, שכן החלו בסלילתו לפני היום הקובע בחוק הסלילה. בהתאם לכך, נקבע כי העירייה זכאית לגבות בעניין פרויקט זה דמי השתתפות בהתאם להוראות חוק העזר הקודם. אולם, ביחס להרחבתו של הרחוב, נקבע כי לעירייה ישנה סמכות לחייב בהיטל, על פי המדרג הקבוע בסעיף 9 לחוק הסלילה, כך קובע בית המשפט המחוזי:

"אמנם, סעיף 20(א) לחוק קובע, כי הוראות חוק הסלילה לא יחולו על רחוב שסלילתו החלה בטרם היום הקובע, וסעיף 9 כלול, לכאורה, בגדר הוראות אלו. אולם, סעיף 20(ב) מורה, כי נכסים ברחובות מסוג זה יחובו בדמי-השתתפות על-פי החוק הקודם, וסעיף 9 מתייחס מפורשות לנכסים אשר בעניינם שולמו דמי-השתתפות על-פי החוק הקודם. ניתן לראות הוראה זו ככוללת בה גם את אותם נכסים בגינם שולמו דמי-השתתפות מכוח ההפנייה לחוק הקודם הקבועה בסעיף 20(ב), ונראה כי פרשנות זו עדיפה, לאור אופי החוק ותכליתו: חוק הסלילה מבקש לחול רק על אותם רחובות אשר לביצועם לא נגבו דמי-השתתפות, במסגרת התקציב שתוכנן על-פי החוק שקדם לו. אולם, הרחבת רחובות מבוצעת לאור צורך מתחדש, כך שהיא מהווה החלטה תקציבית חדשה, שמימושה נעשה באמצעות התקציב המתוכנן לאחר החלתו של החוק החדש. במצב זה, בו הרחבת כביש מבוצעת לאחר כניסת החוק החדש לתוקף, אין עוד משמעות מעשית למועד סלילתו הראשוני של הרחוב, כך שאין סיבה להבחין בין נכסים על בסיס זה".

על כן, נקבע כי לגבי סלילת הכביש הייתה סמכות לגביית דמי השתתפות על פי החוק הקודם, וביחס להרחבת הכביש הייתה סמכות לגביית היטל יחסי על פי סעיף 9 לחוק הסלילה. אולם נקבע כי שלא הוכח כי הסכום שנגבה בפועל מהמערערות עולה על הסכום שאמור היה להיגבות. על כן לא הוכח כי נגבה היטל סלילה ביתר ביחס לפרויקט הבת-ימון, ולא ניתן לחייב את העירייה בהשבה בעניינו.

(ב) אגרת תיעול – ביחס לפרויקט הבת-ימון נקבע כי לא הוכח כי בקשר עם פרויקט זה נגבתה אגרת תיעול שלא כדין, ולפיכך, הטענות ביחס לגביית אגרת התיעול שלא בסמכות בגינו נדחות. בכל הקשור לפרויקטים ארלוזרוב, פרלשטיין ושלום עליכם נקבע כי לא הוכח שהעירייה פרסמה הודעה כנדרש בדבר הכרזה על העיר בת-ים כולה כאזור איסוף אחד, לצורך חוק העזר לבת-ים (תיעול) תשכ"ה - 1965 (להלן: חוק התיעול). עם זאת, נקבע כי אין בפגם זה להביא לידי ביטול חובת המערערות לשאת באגרת התיעול. עוד נקבע כי אין במחדל זה כדי להשפיע מהותית על זכויותיהן של המערערות, כך שאין בכך כדי להצדיק את שחרורן מתשלום האגרה.

(ג) אגרת הנחת צנרת מים – בנושא זה נטען על ידי המערערות כי בהתאם לחוק העזר לבת-ים (אספקת מים) תשכ"א - 1966 (להלן: חוק המים), ניתן לחייבן רק בעבור הבנייה הנוספת; ואילו הן חויבו באגרת חיבור גם בגין שטחים עליהם היו קיימים מבנים בעבר. בית המשפט המחוזי קבע כי על מנת לשחרר את המערערות מתשלום האגרה, נדרשת ראייה ממשית לעניין חיבורם של הנכסים הקודמים לרשת המים, לבד מסבירותה של ההנחה, לפיה חיבור כזה אכן נתקיים. נקבע כי במקרה דנן אין דרך לקבוע באילו מהנכסים הקודמים אכן בוצע חיבור כזה, כך שאף מתן פטור - חלקי או יחסי - אינו אפשרי, באין מידע על שיעורו של אותו חלק. בנוסף לכך, טענו המערערות כי הן חויבו בכפל הצמדה. טענה זו נדחתה על ידי בית המשפט, אשר קבע כי לא הוכח שהוראותיו של חוק העזר לבת-ים (הצמדה למדד), התשמ"ד-1984, לוקות באי סבירות קיצונית, במידה כזו שיש בה כדי להביא לפסילתה של פעולה מכוחן. משכך, נקבע כי גביית האגרה לא נעשתה ביתר ואין להורות על השבתה. עוד נקבע בהקשר זה כי אין לראות את שני עדכוני סכום האגרה כבאים להגשים את אותה המטרה, ולפיכך, אין לראות בהם ככאלה היוצרים כפילות המזכה בהשבה.

(ד) סימון קן בניין – בכל הנוגע לעילה זו נקבע כי למערערות הובהר שאין הן מחויבות לשכור את שירותיה של העירייה לצורך העבודות האמורות, ובאפשרותן לבצען בעצמן וממקורותיהן שלהן, אולם מרגע שהעירייה ביצעה זאת, אזי היא יכולה לגבות תשלום המשקף את מחיר השרות:

"נראה, כי אופיו של התשלום שנגבה אכן מהווה מחיר אותו מוסמכת הרשות לגבות, מכוח סמכויות העזר שלה, הנגזרות מסמכותה לאספקת שירותים מסויימים, ולא מס או אגרה, אשר לצורך גבייתם נדרשת הסמכה בדין. "מחיר", אותו רשאית רשות לגבות עבור שירות המוענק על ידה, מתאפיין בהיותו רצוני ונתון לבחירת הצרכן, ובכך שהוא משמש למימון מלא או חלקי של השירות הניתן, ושיעורו מותנה בערכו של שירות זה ... מן החומר המצוי בתיק עולה, כי מאפיינים אלה נתקיימו בתשלום שנגבה בעניין זה".

(ה) חיוב בגין שטחי עזר ושירות – בסוגיה זו נטען כי המערערות חויבו ביתר בהיטל סלילה, אגרת תיעול ואגרת הנחת צנרת, שכן חיובים אלה הוטלו גם בגין שטחי העזר והשירות, בעוד שהחיובים היו צריכים להתבצע על בסיס השטחים העיקריים בלבד. בית המשפט המחוזי קבע כי חיוב המערערות בהיטל סלילה ובאגרת תיעול בגין שטחי השירות נעשה כדין בהתאם לחוקים המסדירים תשלומים אלו. ביחס לאגרת הנחת צנרת נקבע כי אין הדין מבחין בין שטחים עיקריים לשטחי שירות בקשר עם אגרת צנרת, על כן בדין נגבו התשלומים בגין שטחי העזר והשירות. עוד נטען כי בהתאם לפסק הדין בעניין ת.א (ת"א) 1070/96 אלי רוני ואבי יוזמה ופיתוח בע"מ נ' עיריית ראשון לציון (לא פורסם, 23.6.2002) (להלן: פרשת יוזמה ופיתוח), יש לבטל את החיוב בגין אגרת צנרת, שכן שטחי העזר לא נלקחו בחשבון, כאשר קבעה העירייה את תעריפי האגרות המצויים בתוספות לחוקי העזר. הטענה הינה שלו היו נלקחים בחשבון, הרי שתעריפי האגרות היו נמוכים יותר, לאור העובדה כי החיוב היה מתפזר על פני שטחים רבים יותר. בית המשפט דחה טענה זו במקרה הנוכחי:

"איני סבור, כי יש בפסק-דין זה, של בית המשפט המחוזי, כדי להשפיע על המסקנה לעניין שטחי העזר במקרה הנוכחי. ראשית, הטענה לעניין אופן קביעת תעריפי האגרות לא הועלתה במסגרת כתב התביעה, כך שבהעלאתה בשלב הסיכומים יש משום הרחבת חזית על-ידי התובעות. לבד מהמישור הדיוני עצמו, העלאת טענה זו בשלב בו הועלתה, אף מבחינה את המקרה הנוכחי מן המקרה הנדון בפרשת יוזמה ופיתוח: בעוד שבפסק הדין בפרשה האמורה, העיד מומחה מטעם העירייה הנתבעת שם כי השטח הבנוי שהובא בחשבון לצורך קביעת תעריפי האגרות, כלל את השטחים העיקריים בלבד, הרי שבמקרה הנדון כאן לא הובאה כל ראייה ביחס לשאלה זו, שכן, זו כלל לא הועלתה בשלב העדויות במשפט זה, כך שלא ניתן היה לבחנה".

(ו) חיוב קומת הקרקע בפרויקט הבת-ימון – בסוגיה זו נטען כי לא היה מקום לחיובי האגרות וההיטלים אשר הוטלו בגין קומת הקרקע של הפרויקט, אשר לטענת המערערות הינה "קומת עמודים מפולשת". בית המשפט דחה טענה זו וקבע כי לא הוכח שהקומה האמורה אכן מהווה "קומת עמודים מפולשת" כהגדרתה בתקנות, כך שאין להורות על השבת סכומי האגרות וההיטלים ששולמו בעניינה.

מכאן הערעור שלפנינו.

טענות הצדדים

5. המערערות טוענות כי שגה בית המשפט המחוזי בפסק דינו הן עובדתית והן משפטית. בכל הנוגע להיטל הסלילה נטען כי שגה בית המשפט המחוזי כאשר לא הורה על השבת ההיטל ששולם ביתר, לאור העובדה כי הן חויבו ביתר בגין סלילת רחוב ניסנבאום. יתרה מכך, נטען כי הן חויבו בחוסר סמכות בהיטל בהתאם לחוק הסלילה, למרות שכלל אינו חל ביחס לפרויקט הנדון. לטענתן שגה בית המשפט המחוזי כאשר קבע כי הן זכאיות רק להפרש, אם יוכח כי קיים הפרש בין דמי השתתפות לסכום ההיטל שנגבה בפועל (הפרש שכאמור לא הוכח). לעמדתן ברגע שנקבע כי ישנו חיוב אגרה או היטל שאין לו בסיס חוקי אזי הוא בטל מעיקרו והן זכאיות להשבה מלאה של הסכום שנגבה שלא כדין. עוד הן ממשיכות וגורסות כי אם יש לחייבן על פי חוק אחר, אזי על הרשות לעשות כן, להפיק שומה חדשה ולגבות את הסכום הנכון על פי סמכותה. עוד נטען כי בית המשפט המחוזי כלל לא התייחס לסלילה עצמית של רחוב גובל בפרויקט הבת ימון. לטענתן במקרה אחר פטרה העירייה חברה מתשלום היטל סלילה לאור סלילה עצמית, ואילו במקרה דנן העירייה נהגה באופן מפלה כלפיהן ולא נתנה להן פטור בגין סלילה עצמית. ביחס לפרויקט יוספטל נטען כי שגה בית המשפט כאשר קבע שניתן היה לחייבן בהיטל בהתאם לסעיף 9 לחוק הסלילה, שכן הכביש הורחב. נטען כי הרחבת הכביש לא הוכחה בבית המשפט המחוזי ולכן שגה בית המשפט בקביעותיו בסוגיה זו. עוד נטען כי גם במקרה דנן החיוב התבצע שלא בסמכות ולכן העירייה מחויבת בהשבת הכספים ששולמו לה שלא כדין. בכל הנוגע לאגרת הנחת צנרת מים נטען כי שגה בית המשפט כאשר קבע שלא הוכח חיבור מים ישן בר קיימא. לטענתן הייתה לעירייה סמכות לחייבן רק בגין הבניה הנוספת, שכן הוכח ברמה הנדרשת במשפט האזרחי כי המבנים הקודמים שנהרסו היו מחוברים לצנרת המים. עוד הודגש כי הנטל להפריך את הטענה כי קיימת סבירות גבוהה כי המבנים שנהרסו היו מחוברים לרשת המים מוטל על העירייה, שהינה בעלת המידע. המערערות טענו כי בית המשפט המחוזי שגה גם בכל הנוגע לאגרת התיעול. נטען כי משעה שבת-ים לא הוכרזה כאזור איסוף אחד אין לעירייה כל סמכות לגבות אגרת תיעול, שכן זו אגרה שניגבת בחוסר סמכות גלוי וברור, מבלי שהעירייה נותנת תמורה כלשהיא לתושב. לטענתן העירייה מחויבת להשיב להן סכומים אלו שנגבו שלא כדין. בכל הנוגע לסימון קן בניין נטען כי אין מדובר במחיר עבור שירות, אלא בגבייה כפויה של תשלום שלא כדין ובתמורה לקבלת היתר בנייה, ולכן אין כאן כל פן רצוני של יחסים בין נותן שירות ללקוח. כמו כן, נטען כי המערערות אינן חייבות בתשלום בעבור שטחי העזר והשירות, שכן שטחים אלו לא נלקחו בחשבון על ידי העירייה, עת חישבה וקבעה את תעריפי האגרות וההיטלים, וזאת בהתאם לפרשת יוזמה ופיתוח. המערערות טענו כי גם בסוגיה זו שגה בית המשפט המחוזי, כאשר דחה את טענותיהן בדבר תחולת פרשה זו על המקרה דנן.

6. העירייה טוענת כי אין כל מקום להתערב בקביעותיו המבוססות והמנומקות של בית המשפט המחוזי. ביחס לאגרת הנחת צנרת מים נטען כי המערערות לא הוכיחו כי באיזה מהנכסים נשוא הערעור, היה קיים חיבור לרשת המים שהיה ראוי לגבות בגינו אגרת הנחת צינורות, בטרם הבניה החדשה. נטען כי היה צורך להוכיח בראיות פוזיטיביות קיומו של חיבור מים חוקי קודם למבנים שנהרסו, כי המבנים הוקמו כדין, כי שולמו דפי השתתפות וכי אותה תשתית מים משרתת את המבנים החדשים. נטען כי אף לא אחד ממרכיבים בסיסים אלו הוכחו, ולא ניתן להסתפק בטענות כי היה חיבור לרשת המים, ללא כל ביסוס ראייתי. בכל הנוגע להיטל הסלילה נטען כי בהתאם להלכות של בית משפט זה הייתה לעירייה סמכות לגבות היטל בגין מרכיב הבניה החדשה, להבדיל ממרכיב הקרקע. נטען כי סלילתו מחדש של הרחוב בפרויקט הבת-ימון ככביש דו מסלולי מתירה לה לגבות היטל בגין הבניה החדשה. בסוגיה זו העירייה אף גורסת כי שגה בית המשפט המחוזי כאשר קבע כי הייתה לה סמכות לגביית היטל רק בגין הרחבת הכביש מכוח סעיף 9 לחוק הסלילה. כאמור, לטענתה גביית ההיטל מתאפשרת במקרה דנן מכוח סעיף 5(ב) לחוק הסלילה בגין הבניה החדשה, ולא בגין הרחבתו של הרחוב. לחילופין נטען כי בכל הנוגע לחלק הכביש בקטע הגובל עם הפרויקט חל חוק הסלילה. העירייה גם תוקפת את הטענה בדבר הסלילה העצמית של רחוב גובל בפרויקט וטוענת כי מדובר בכביש פרטי פנימי שאינו דרך ציבורית, בניגוד למקרה שהוזכר על ידי המערערות. ביחס לפרויקט יוספטל נטען כי הרחבתו לאחר היום הקובע הוכחה, ועל כן הייתה סמכות לגבות היטל בגינו. בכל הנוגע לאגרת תיעול, נטען כי בהתאם להלכה הפסוקה כל נכס שניתן לו פתרון ניקוז והוא מוגן מסכנת שיטפונות מחויב באגרה זו, אשר מגלמת את ההנאה של הנכס מהניקוז העירוני, אשר משלב בין אפיקי ניקוז טבעיים לבין אפיקי ניקוז מעשי ידי אדם. נטען כי בת-ים בדומה לערים אחרות הינה אזור איסוף אחד לאור נתוניה הטופוגרפיים, ולכן בדין נגבתה האגרה. הודגש על ידי העירייה כי לעמדתה הוכח כי העיר הינה אזור איסוף אחד, ומכל מקום אין בסוגיה זו כדי להשפיע על גביית האגרה בפועל. גם את שאר הטענות של המערערות דחתה העירייה וטענה כי אין בהן כל ממש.

דיון

7. במרכזו של הליך זה עומדת השאלה האם עיריית בת-ים גבתה היטלים ואגרות שונות מהמערערות – חברות יזמות נדל"ן שפעלו באזור שיפוטה – בסמכות ובהתאם להוראות הדין. כידוע, עירייה יכולה להטיל על הציבור את הנטל הכספי של התקנת תשתיות בתחום שיפוטה. אולם לצורך גביית האגרה או ההיטל למימון התשתיות המוניציפליות יש צורך בהסמכה בחוק, שהרי "ללא חוק עזר עירוני לא ניתן לחייב את בעל הנכס בהיטל" (ע"א 11371/05 המועצה האזורית באר טוביה נ' ישפרו - חברה ישראלית להשכרת מבנים בע"מ, פסקה 12 לפסק דיני (טרם פורסם, 20.2.2008)). עיקרון זה נלמד, בין היתר, מהוראת סעיף 1(א) לחוק יסוד: משק המדינה (ראו בג"ץ 7186/06 מלינובסקי נ' עיריית חולון (טרם פורסם, 29.12.2006)). על סמכותן של רשויות מקומיות לגבות אגרות והיטלים עמד בית משפט זה בע"א 10252/05 קרית שדה התעופה בע"מ נ' מנהל מע"מ, פסקה 24 לפסק הדין לפסק דינה של השופטת ארבל (טרם פורסם, 3.3.2008):

"את סמכויותיה לעניין עבודות הפיתוח והתשתיות, לרבות גביית אגרות והיטלים למימונן, יונקת המועצה האזורית מחוקי העזר המוניציפאליים אשר שואבים את תוקפם מדברי החקיקה המוניציפאלית הראשית. המקור הראשוני והבסיסי בחקיקה הראשית לסמכותה של הרשות המקומית מצוי בהוראות סעיפים 251-250 לפקודת העיריות ובמקבילותיה בדברי חקיקת המועצות המקומיות (סעיף 22 לפקודת המועצות המקומיות; סעיף 152 לצו המועצות המקומיות (א), התשי"א-1950; סעיף 68 לצו המועצות האזוריות). הוראות סעיפים אלו מקנות לרשות המקומית סמכות להטיל, באמצעות חוקי עזר, היטלים ואגרות לשם מימון פעילותה של הרשות מכוח סמכויותיה וחובותיה בדין הכוללות, בין היתר, סמכויות וחובות בעניין ביצוע עבודות פיתוח מוניציפאליות ... הווה אומר, כל עוד הרשות המקומית – המועצה בענייננו – לא חוקקה חוקי עזר המסמיכים אותה לכך, אין היא רשאית לגבות אגרות או היטלים מן הציבור".

עם זאת, גם כאשר נחקקים חוקי עזר, שאלות פרשנותן והסוגיות המשפטיות שמתעוררות בגדרם מעסיקות ערכאות שיפוטיות שונות, שהרי "לא רק העירייה אינה נמה ותובעת תדיר בכל משלט, גם תושבים שאינם ששים (ואין הם כמובן חריגים כלל בנוף האנושי) לשלם היטלי סלילה, נאבקים על פטורים היסטוריים והפחתות עכשויות. אף אם המלאכה השיפוטית בכגון דא היא סיזיפית להפליא, נחמה פורתא היא שהארץ נבנית וכבישים נסללים, כי אילולא נסללו, היטל מנין" (עע"מ 912/08 מישור הבונים בע"מ נ' עיריית הרצלייה, פסקה א' לפסק דינו של השופט רובינשטיין (טרם פורסם, 8.7.2010) (להלן: פרשת מישור הבונים)).

8. לפני בחינת הסוגיות לגופן, בכל הקשור למקרה דנן, ברצוני להדגיש כי אומנם פסק הדין של בית המשפט המחוזי לא ניתן על ידי השופט ששמע את הראיות, אולם אין בכך כדי לאיין את ההלכה שאין דרכו של בית משפט שלערעור להתערב בממצאים עובדתיים וממצאי מהימנות שקבעה הערכאה הדיונית, אלא במקרים חריגים. אמת, במצב דברים שכזה לא ניתן להכחיש כי יתרון הערכאה הדיונית, על פני ערכאת הערעור מצטמצם במידת מה ולכן בית משפט שלערעור יראה עצמו חופשי יותר להתערבות בממצאים עובדתיים (ראו ע"א 444/94 אורות ייצוג אמנים והפקות נ' עטרי, פ"ד נא(5) 241, 249 (1997) (להלן: פרשת אורות ייצוג אמנים והפקות). ראו גם ע"א 986/93 קלמר נ' גיא, פ"ד נ(1) 185, 188 (1996)). אכן "התרשמות מן הכתובים אינה זהה להתרשמות מעדות שבעל פה, כך במיוחד כשהעדות מלווה בשאלות שמציג השופט ובתשובות שהוא מקבל מן העד ומבאי כוחם של הצדדים ... 'שמיעת האוזן מביאה היא לכלל הבנת הלב'" (ע"פ 4844/09 מסעאד נ' מדינת ישראל, פסקה 9 (לא פורסם, 31.5.10)). אולם "יש להביא בחשבון כי גם אם לא היו בפני הערכאה הראשונה עדויות בעל פה, עשוי להיות לה יתרון מה בקביעת העובדות. אין זה רצוי כי ערכאת הערעור תעשה מחדש, כדרך של שיגרה, את מלאכתה של הערכאה הראשונה ... אין להניח כי בכל מקרה שבו מוגש ערעור על פסק דין שניתן בידי שופט שלא שמע את העדויות, תעסוק ערכאת הערעור באופן שיטתי בהערכת כל אחת מן העדויות, בהצלבה בין הראיות השונות ובקביעת הממצאים העובדתיים מחדש" (פרשת אורות ייצוג אמנים והפקות, עמ' 249). אין בית המשפט שלערעור בודק מחדש את צדקתו או אחריותו של צד זה או אחר. בית משפט שלערעור בודק את כשרותו או פסלותו של פסק הדין שניתן על ידי הערכאה הדיונית (ע"א 5656/93 שמיר חברה לביטוח בע"מ נ' מ. גביע בע"מ (לא פורסם, 25.6.1997)). בעניין דומה קבעתי אך לאחרונה כי:

"על כן גם במקום שהשופט שנתן את פסק הדין לא שמע את הראיות חל הכלל שעל פיו נמנעת ערכאת הערעור בדרך כלל מהתערבות בממצאים עובדתיים שקבעה הערכאה הדיונית, אף כי במקרה כזה ייקל על ערכאת הערעור לסטות ממנו ... נקבע בתקנה 177 לתקנות סדר הדין האזרחי, התשמ"ד-1984 כי אם נמנע משופט, מכל סיבה שהיא, לסיים את הדיון, רשאי שופט אחר לנהוג בעדות שנרשמה בפרוטוקול הדיון או שצורפה אליו כאילו הוא עצמו שמע או רשם את העדות, ורשאי הוא להמשיך מן השלב שבו הפסיק קודמו. 'שופט הממשיך במשפט לפי תקנה 177... רשאי לשקול את מהימנות העדים, על אף העובדה שאין בידו היתרון של התרשמות בלתי אמצעית מהופעתם' ... במקרה דנן הסכימו הצדדים כי התיק יועבר לשופט אחר לכתיבת פסק הדין ... ובהתאם להסכמה זו וכפי שפורט לעיל, גם במקרה דנן חלה ההלכה כי אין דרכו של בית משפט שלערעור להתערב בקביעות העובדתיות שנקבעו על ידי השופט בערכאה הדיונית, אלא במקרים חריגים, אולם ייקל על ערכאת הערעור לסטות מהלכה זו במקרה זה (לצד זאת קיימת גישה הגורסת כי במקרה זה חלה הלכת אי התערבות ללא כל סייג ראו ע"א 175/87 לובצקי נ' גילגור (לא פורסם, 31.12.1987))" (ע"א 2449/08 טואשי נ' בנק מרכנתיל דיסקונט בע"מ, פסקה 12-13 (טרם פורסם, 16.11.2010).

דברים אלו יפים גם למקרה דנן. מכל מקום, בעניין שלפנינו בחנתי את ממצאי הערכאה הראשונה ואת טענות הצדדים לגופן ונחה דעתי כי עיקר הממצאים העובדתיים שאותם קבע השופט בבית המשפט המחוזי מבוססים על חומר הראיות, ואין מקום לשנות בהם ממה שקבע, כפי שיפורט בהמשך.

היטל סלילה

9. נראה כי עיקר טענותיהן של המערערות נוגעות לסוגיית חיובן בהיטלי סלילה בחריגה מסמכות בפרויקט הבת-ימון ובפרויקט יוספטל. מתחילת שנות השבעים החלו הרשויות המקומיות בישראל לעבור משיטת דמי ההשתתפות לצורך מימון תשתיות לשיטת ההיטל (לאבחנה בין השיטות ראו עפר שפיר אגרות והיטלי פיתוח ברשויות מקומיות כרך א' (מהדורה שנייה, 2005) (להלן: שפיר)). שיטת ההיטל מבוססת על תשלום תעריף קבוע ליחידת שטח, המגלם את תחזית הוצאות העירייה בגין סלילת כלל הרחובות בתחומה. לא מדובר בתשלום בעבור סלילת הרחוב הספציפי הגובל בנכס. על ההבדל בין שיטת דמי ההשתתפות לשיטת ההיטל עמד בית משפט זה בע"א 4435/92 עיריית ראשון לציון נ' חב' מאיר סדי בע"מ, פ"ד נב(3) 321, 327-326 (1998):

"הרשויות המקומיות גובות מתושביהן, לפי חקיקת משנה עירונית, את כספי עלות סלילת הכבישים והמדרכות שבתחומן, או שיעור מסוים מעלויות אלה. חוקי עזר עירוניים מיוחדים שנועדו מלכתחילה לאפשר את גביית העלויות האמורות שונו במשך השנים, והשינוי העיקרי הוא בכך שהוחלפה שיטת החיוב בגין סלילת הכבישים. בעבר נהגה ברשויות רבות שיטת החיוב בדמי השתתפות, אשר הייתה מבוססת על החזר הוצאות שהוציאה הרשות בגין סלילת כבישים ומדרכות בתחומה. השיעור שנגבה מבעלי הנכסים הגובלים ברחוב היה שיעור מסוים מההוצאות שהוצאו בפועל בגין סלילת הכביש ... החיוב בהיטל אינו מבוסס על ההוצאות שהוציאה העירייה בפועל בגין סלילת הכביש או המדרכה הגובלים בנכס, אלא על תעריף קבוע בעבור כל יחידה משטח הקרקע ומשטח הבניין שעליה, ... היינו על-פי עלות ממוצעת של סלילת הכבישים בעיר כולה, כאשר שיעור ההיטל המוטל על בעל הנכס נקבע באופן יחסי לשטח הנכס ... על אופיו השונה של החיוב מלמדת העובדה כי מדובר בהיטל, שאינו נקבע כבעבר לפי הוצאות בפועל בגין סלילת הכביש (ובהתאם לכך – אינו משולם עם סיום הסלילה), אלא מבוסס על תשלום חד-פעמי הנגבה מלכתחילה, והמחושב באופן שונה לחלוטין ... ומוחל באופן שוויוני על כל בעלי הנכסים הגובלים ברחובות שהחלו בסלילתם, בהתאם לשטח הנכס שבבעלותם. שיטת חיוב המבוססת על תעריף קבוע בגין יחידת שטח אינה יכולה, מעצם טיבה, להיות בנויה כהחזר הוצאה בגין ביצוע עבודה מסוימת".

לצורך המעבר בין השיטות נחקקו חוקי עזר חדשים והוראות מעבר בין החוקים שהנהיגו את דמי ההשתתפות לחוקי העזר החדשים שמבוססים על שיטת ההיטל.

10. חוק העזר לבת-ים (סלילת רחובות) תשל"ב -1972 (שהוחלף לאחרונה בחוק עזר לבת ים (סלילת רחובות), תשס"ח-2008), שיקף את המעבר לשיטת ההיטל בבת-ים, ומכוחו הוטלו ההיטלים על המערערות בפרויקטים הנדונים. סעיף 5 לחוק הסלילה קובע את מקור החיוב בהיטל:

חיוב בעלי נכסים בהיטל סלילת
כביש

5.
(א)בעלי הנכסים הגובלים בעת התחלת הסלילה חייבים בהיטל לפי חוק עזר זה; לענין זה התחלת הסלילה משמעה, תאריך התחלת העבודה לסלילת הרחוב, כפי שקבע המהנדס.

(ב)לאחר התחלת הסלילה, אם נוספה בניה לנכס או נהרס בנין קיים והוקם בנין חדש במקומו, יחוייבו בהיטל בעד תוספת הבניה או בעד הבניה החדשה, מי שהם בעלי הנכסים הגובלים בעת הבניה.

סעיף 20 לחוק הסלילה קובע הוראות מעבר בין החוק החדש המבוסס על היטל סלילה לבין חוק העזר הקודם המבוסס על דמי השתתפות:

תחולה והוראות מעבר
20.
(א)הוראות חוק עזר זה יחולו לגבי רחובות שהוחל בסלילתם מיום ו' בניסן תשל"א (1 באפריל 1971) ואילך (להלן – היום הקובע).

(ב)רחובות שהחלה העיריה לסלול לפני היום הקובע יחולו לגבם הוראות חוק העזר לבת-ים (סלילת רחובות), תשכ"ח-1968 וזאת אף אם הושלמה עבודת הסלילה לאחר היום הקובע.

11. כאמור, ביחס לפרויקט הבת ימון קבע בית המשפט המחוזי כי סלילתו של רחוב ניסנבאום החלה לפני היום הקובע בחוק הסלילה ולכן לא חל עליו חוק זה, ויש לחייב בעבורו בדמי השתתפות בהתאם לחוק העזר הישן. אולם, לאור הרחבתו של הרחוב בשנת 1986 נקבע כי העירייה הייתה מוסמכת לחייב בהיטל בשיעור יחסי על פי סעיף 9 לחוק הסלילה בעבור הרחבת הרחוב, וזאת על בסיס השטח היחסי הבנוי על חלקות 62 - 63, המהווה, על-פי חוות דעת מומחה בית המשפט, 55.31% משטח הנכס או 18,625 מ"ר. בסיכומו של דבר נקבע כי מכיוון שלא הוכח כי הסכום שנגבה בפועל עולה על הסכום שאמור היה להיגבות – הוא צירופם של דמי ההשתתפות שצריכים היו להיגבות ושל היטל הרחבת הכביש ביחס לחלקות 62 - 63 – הרי שלא הוכח כי נגבה היטל סלילה ביתר ביחס לפרויקט זה, ולא ניתן לחייב את העירייה בהשבה בעניינו. אני מסכים לתוצאה זו, כי יש לדחות את תביעת המערערות להשבה במקרה דנן, אך הנמקתי שונה.

12. לטעמי המקרה דנן קרוב במהותו ובנתוניו העובדתיים למקרה שנדון בפרשת מישור הבונים. באותה פרשה נקבע כי עיריית הרצלייה מוסמכת, בהתאם לחוק העזר שנדון באותה פרשה, לגבות היטל סלילה בגין סלילת הכביש מחדש, בגין מרכיב הבנייה בלבד לאור הבניינים החדשים שהקימה המערערת, זאת לעומת מרכיב הקרקע, ממנו פטורה הייתה החברה באותה פרשה, לאור העובדה, שהיה על העירייה להטילו על הבעלים הקודמים של המגרש בגין סלילת הכביש הישן. בהתאם לקביעה זו, המבוססת על פרשנות הוראות סעיף 5 לחוק עזר להרצליה (סלילת מדרכות), התשל"ו-1976, הדומה בהוראותיו לחוק הסלילה במקרה דנן, יש לטעמי לקבוע כי גביית ההיטל במקרה דנן, בגין מרכיב הבניה החדשה, נעשתה כדין (ראו פסקה 44 לסיכומי העירייה). רחוב ניסנבאום נסלל, כמשמעותו של מונח זה בסעיף 1 לחוק הסלילה, בשנת 1986 (ראו פסקה 3.6 לתצהירו של מר מאיר שוהם). מטענות העירייה, שלא נראה שנסתרו, עולה כי הרחוב, אשר נסלל לראשונה לפני היום הקובע, חודש והוסף לו נתיב נוסף, בעיקר לצורך התאמתו לפרויקט שנבנה (ראו סעיף 36 לסיכומי העירייה). כאמור, פעולות אלו עולות כדי "סלילה" בהתאם לחוק הסלילה. כמו כן, בהתאם לסעיף 5 (ב) שהובא לעיל, נקבע כי אם נוספה בניה לנכס או נהרס בנין קיים והוקם בנין חדש במקומו, יחוייבו הבעלים בהיטל בעד תוספת הבניה או בעד הבניה החדשה. מכאן, שלטעמי קמה לעירייה סמכות לגבות את ההיטל בהתאם לחוק הסלילה, בדומה לקביעתי בפרשת מישור הבונים. פרשנות זו הינה הראויה למקרה העובדתי דנן ומתאימה לתכלית העומדת מאחורי שיטת ההיטלים (ראו שפיר, עמ' 584). לא ניתן לאפשר למערערות ליהנות משיפור התשתיות בעיר שביצעה העירייה ללא חיובן. מעשה כגון זה עשוי להביא להפלייתן של המערערות לטובה ביחס לכל חברה קבלנית אחרת המקימה פרויקט ברחבי העיר בת-ים. יתרה מכך, הטלת ההיטל בגין הבניה החדשה הינה צודקת שכן היא "מחילה חיוב בשל החלק ה'מעמיס' על מערכת הרחובות ומחייבה בטווח זמן להתרחב ולהתפתח, ואשר 'לא נשא' במישור הרעיוני וירטואלי במשא התשלום הישן" (שפיר, עמ' 586).

13. אכן, כפי שציין חברי השופט א' רובינשטיין בפרשת מישור הבונים "יתכנו מקרים בהם יחויבו בעלי הקרקע בהיטל (בגין רכיב הקרקע בלבד), ולאחר מכן יחויבו מקימי הבניין בהיטל 'בעד תוספת הבניה'". השאלה הינה אם לאור סעיף 20 (הוראות המעבר) יש לקבוע כי כאשר חל על כביש מסוים חוק העזר הקודם (שיטת דמי השתתפות), שכן הוחל בסלילתו לפני היום הקובע, אזי לא ניתן להטיל היטל על פי חוק הסלילה בגין בניה חדשה. על הקושי שמעוררת הוראות מעבר כדוגמת ההוראה בחוק הסלילה עמד שפיר:

"בהוראת המעבר האמורה ניכר ... כי לא הובן כראוי ההבדל בין שיטת דמי ההשתתפות לשיטת ההיטל ... הדברים אקוטיים בייחוד בכל הקשור להטלת תוספת היטל בגין תוספת בניה בנכס, חיוב שלא התאפשר לפי שיטת דמי ההשתתפות. שווה בנפשך קרקע ששולמו בגינה לפני עשרות שנם דמי השתתפות בגין רחוב שנסלל אז בגבולה, וכעת החליטו לבנות עליה מגדל מגורים, שבו עשרות אלפי מטרים רבועים של בנייה. אין הדעת סובלת כי בעלי דירות במגדל זה יהיו חסינים מפני תשלום תוספת היטל בגין תוספת הבניה רק משום שלפני כניסת חוק העזר הנוכחי לתוקף נסלל רחוב גובל בנכס, שגזר עליו 'תחולה נצחית' של חוק העזר שהיה בתוקף בשעת סלילתו" (שם, עמ' 572-573).

יש טעם רב בדברים אלו, ונראה כי בחוק העזר החדש בבת-ים אומצה הגישה כי בנייה חדשה מחייבת תשלום חדש (ראו סעיף 4 (ב) ו-(ד) לחוק עזר לבת ים (סלילת רחובות), תשס"ח-2008). אולם אין טעם לקבוע מסמרות בנושא – בהתאם לחוק הסלילה – לאור הנתונים העובדתיים במקרה דנן, קרי סלילתו של הרחוב בשנת 1986.

14. בגישתי בדבר סמכות העירייה לגבות היטל על פי חוק הסלילה אני ער לגישה שבאה לידי ביטוי בע"א 7316/97 עיריית ראשון לציון נ' חברת לוינשטיין (לא פורסם, 24.10.1999), ועליו נסמך גם בית המשפט המחוזי. אולם לטעמי הנסיבות במקרה דנן והנתונים העובדתיים מצדיקים את הפרשנות שניתנה, שכן גם בראי פרשת לוינשטיין, במקרה דנן ניתן שירות בדמות ביצוע פעולת הסלילה של רחוב ניסנבאום בשנת 1986, לשם התאמתו לפרויקט. לעומת זאת בפרשת לוינשטיין נקבע כי לא נעשתה פעולת סלילה כלשהי ברחובות הגובלים בנכס (ראו פסקה 10 לפסק דינה של השופטת ד' דורנר. ראו גם פסק דינו של השופט א' רובינשטיין בפרשת מישור הבונים. לביקורת על פרשת לוינשטיין ראו שפיר, עמ' 576).

15. אשר על כן, אין מקום לשנות מהתוצאה אליה הגיע בית המשפט המחוזי כי לא הוכח שנגבה היטל סלילה ביתר ביחס לפרויקט הבת-ימון, ועל כן לא ניתן לחייב את העירייה בהשבה. כמו כן, גם ביחס לטענת האפליה, לאור הסלילה העצמית, לא מצאתי כל ממש, ומקובלת עלי טענות העירייה בסוגיה זו (ראו גם חוות דעתו של המומחה מטעם בית המשפט, עמ' 18). יתרה מכך, ספק רב אם קיימת לעירייה סמכות למתן פטור מהיטל סלילה במקרה שכזה (ראו והשוו לע"א 7368/06 דירות יוקרה בע"מ נ' ראש עיריית יבנה, פסקאות 68-64 לפסק דינה של השופטת פרוקצ'יה (טרם פורסם, ניתן ביום 27.6.2011))

16. בכל הקשור לטענות בדבר פרויקט יוספטל לא מצאתי כל בסיס להתערב בקביעותיו העובדתיות של בית המשפט המחוזי בדבר מועד הרחבתו של הרחוב, וכי לא הוכח כי החיוב שבוצע על ידי העירייה חורג מן הסכום אותו הייתה זכאית לגבות כדין, ולכן המערערות אינן זכאיות להשבה בגין פרויקט זה.

אגרת תיעול

17. אגרת התיעול במקרה דנן נגבתה מכוח חוק העזר לבת-ים (תיעול) תשכ"ה – 1965 (אשר בוטל והוחלף בחוק חוק עזר לבת-ים (תיעול), תשס"ח-2008). עיקר המחלוקת בין הצדדים הינה ביחס לפרויקטים בהם לא הוכח כי הותקנה מערכת תיעול בפועל, אלא נטען על ידי העירייה כי הם חוברו למערכת התיעול המרכזית של העיר.

18. הרשות המקומית צריכה לדאוג לניקוז הרחובות ולמנוע שיטפונות והיקוות של מים ברחבי שטח שיפוטה (לניקוז ברמה "הארצית" ראו חוק הניקוז וההגנה מפני שטפונות, תשי"ח-1957. חוק זה מגדיר ניקוז כפעולה שמטרתה לרכז, לאגור, להוביל או להרחיק מים עיליים או אחרים המזיקים או העלולים להזיק לחקלאות, לבריאות הציבור, לפיתוח הארץ או לקיום שירותים סדירים במדינה, לרבות ייבוש ביצות והגנה בפני שטפונות ומניעתם, אך למעט טיפול במי ביוב, וכן ניצול מרבי ויעיל של מים עיליים או אחרים, שנעשתה לגביהם פעולה כאמור, לשם הבטחת השימושים השונים בהם בתחום משק המים. ראו גם שפיר, עמ' 751). הרשות המקומית מממנת את תשתיות הניקוז, בין היתר באמצעות היטל או אגרת תיעול. אמת, זיקת ההנאה בתיעול, בין התשתית לבין הנכס הינה "רחוקה" יותר, להבדיל מתשתיות המים והביוב לדוגמא. אולם "אין זיקת ההנאה בתיעול חייבת להיות קשורה בטבורה לנכס. די בכך שבעל הנכס נהנה מכך שמערכת התיעול האזורית בסביבתו בנויה כך שאין חשש שייקוו מים ליד הנכס והוא מוגן מסכנת שיטפונות" (שפיר, עמ' 760-761). מערכת הניקוז אינה בנויה כולה מתעלות ומצנרת מעשה ידי אדם כדוגמת מערכות המים והביוב. מערכת הניקוז משלבת בין תעלות מלאכותיות לבין אפיקי ניקוז טבעיים. מערכת התיעול לא מחייבת חיבור ישיר לנכס וקרבה פיזית, אלא מספיק כי יינתן פתרון ברמה העירונית לניקוז המים, הן באמצעים מעשה ידי אדם והן באמצעים טבעיים (שפיר, עמ' 761).

19. אשר על כן, היטל או אגרת התיעול נגבים בגין ביצוע עבודות ב"אזור איסוף" – אשר מוגדר כ"שטח שממנו נקווים המים העליונים אל התעלה, שנקבע על ידי המהנדס כאזור לאיסוף מי גשמים או מים עליונים" (סעיף 1 לחוק התיעול) – שבו נמצא הנכס. כלומר אין הכרח כי עבודות התיעול יעשו בגבול הנכס או בסמיכות פיזית ממשית אליו. יתרה מכך, לטעמי אף אם בעל נכס מסוים נהנה, לאור מיקומו הפיזי, מניקוז טבעי, כך שאף ללא כל פעולה מיוחדת של הרשות בקרבתו, מים לא ייקוו בפתח ביתו, מחויב הוא בנשיאה בנטל התיעול. שכן, פעולות הרשות המקומית מנקזות את המים גם באזורים אחרים הקרובים לביתו (לדוגמא במורד הרחוב וכדומה) ובכך מתאפשר לבעל הנכס ללכת ברחוב מנוקז ממים בימי החורף, כמו כן, פעולות הניקוז באזור הנכס מונעות היווצרות מים עומדים אשר עלולים להוות סכנה לבריאות הציבור. מכאן שלמעשה כל פעולה המסייעת לניקוז ולמניעת היקוות מים באזור האיסוף, אפילו אם היא בהיקף נמוך, תורמת לבעל הנכס. המאפיינים המיוחדים של ניקוז מים מצדיקים הטלת היטל או אגרה גם כאשר פעולות התיעול נעשות בריחוק פיזי מהנכס, כל עוד נשמרת זיקת הנאה לבעל הנכס, אשר כאמור לא בהכרח חייבת להיות צמודה לפתח ביתו (ראו שפיר, עמ' 764).

20. לאור מאפיינים אלו של היטל התיעול יכולה להתעורר בעיה כאשר הרשות המקומית מגדירה את כלל שטח שיפוטה כ"אזור איסוף" ומרחיבה למעשה את האזור הפיזי של מושא ההנאה. במצב שבו אין הצדקה עניינית להגדרה זו, וקיימים הבדלים ניכרים בין מערכות הניקוז, והנתונים הטופוגרפיים באותה רשות, אזי זיקת ההנאה של פעולות התיעול עלולה ל"התרחק" עד כדי ניתוק הזיקה. כלומר במקרים בהם בשטח הרשות יש מספר מאגרי היקוות, אזי ייתכן ואין הצדקה עניינית להטיל היטל או אגרה בגין פעולה העוזרת הלכה למעשה לאזור ניקוז אחד ואינה תורמת דבר לאזור ניקוז אחר באותה רשות. במצב דברים זה תתקשה הרשות להצדיק גביית היטל או אגרה מבעל נכס שלמעשה כלל אינו נהנה מביצוע עבודות התיעול. ניתוק זיקת ההנאה, אשר מלכתחילה הינה ייחודית בנושא התיעול, עלולה לשמוט את הקרקע מתחת לסמכותה של הרשות לגבות את ההיטל (ראו ע"א 889/01 עיריית ירושלים נ' אל עמי ייזום השקעות ובניה בע"מ, פ"ד נז(1) 340 (2002), וכן שפיר, עמ' 762-763). עם זאת, כאשר קיימת הצדקה עניינית להכרזה על כלל אזור השיפוט של העיר או הרשות כאזור איסוף, לדוגמא לאור הנתונים הטופוגרפיים ומקומם של מאגרי ההיקוות באזור, אזי אין כל מניעה לעשות כן, כפי שנקבע בבג"ץ 667/87 גולן נ' ראש עיריית נתניה, פ"ד מב(4) 12, 14-15 (1988). כאשר רשות מקומית, בהתאם לחוות דעת מקצועית, מוכרזת כאזור איסוף אחד, ניתן לקבוע, ללא חשש, כי כל עבודת תיעול בתחומי הרשות יש לה זיקה לכלל הנכסים בתוך אותה הרשות, ולא מתעורר כל קושי במצב דברים זה. אך כאמור הכרזה שכזו צריכה להיעשות תוך בחינה זהירה ובדיקה מקצועית.

21. במקרה דנן, גם ביחס לפרויקטים שלא הוכח כי בוצעו בקרבתם עבודות תיעול בפועל לא אמורה להתעורר כל בעיה בגביית האגרה, שכן נטען על ידי העירייה כי כל שטח העיר הוכרז כאזור איסוף. כפי שהוסבר קודם לכן כל עבודת תיעול באזור האיסוף מקימה זכות לעירייה לגבות תשלום. במצב דברים זה, וכל עוד לא מתעוררת שאלה בדבר טיבה ותקינותה המקצועית של הכרזה זו על איזור האיסוף, לא אמורה להתעורר כל בעיה בכל הקשור לסמכות העירייה לגבות את האגרה בהתאם לחוק התיעול. אולם בית המשפט המחוזי קבע כי במקרה הנוכחי לא הוכיחה העירייה כי הכרזה כזו – בדבר אזור האיסוף – אכן בוצעה, וכי נשלחה בעניינה הודעה כדרישת חוק התיעול. לא מצאתי כל בסיס להתערב בקביעה זו, ועל כן יוצא אני מנקודת הנחה כי פעולתה של העירייה במקרה דנן פגומה, כפי שקבע בית המשפט המחוזי.

22. עם זאת, יש להבחין בין הפגם לבין הסעד. כידוע במשפט המנהלי שולטת בכיפה גישת הבטלות היחסית (ראו דפנה ברק ארז משפט מינהלי כרך ב' 812 -839 (2010) והאסמכתאות המובאות שם) (להלן: ברק ארז)). אכן, "יש להבדיל בין עצם הפגם לבין תוצאות הפגם. שיקולים שונים, ובכלל זה שיקולים של צדק אישי ואינטרס ציבורי, עשויים להשפיע על התוצאה, ואף למנוע ביטול החלטה פגומה" (רע"פ 2413/99 גיספן נ' התובע הצבאי הראשי, פ"ד נה(4), 673, 684 (2001)). גישת הבטלות היחסית הוחלה אף במקרים של חריגה מסמכות (ראו ברק ארז, עמ' 815; רע"פ 4398/99 הראל נ' מדינת ישראל, פ"ד נד(3) 637, 643 (2000)). עמד על כך בית משפט זה בע"פ 866/95 סוסן נ' מדינת ישראל, פ"ד נ(1) 793, 816 (1996):

"הפסיקה הישנה של בית-משפט זה, שהלכה בעקבות הפסיקה הישנה של בית המשפט באנגליה, ציירה את חוסר הסמכות ואת הבטלות המוחלטת כאילו הם שניים שהיו לאחד, ויותר אין לנתק ביניהם. אך זה שנים שהפסיקה, ישראל ובאנגליה, התפתחה והשתנתה. במקום ההבחנה החדה שבין בטלות (void) שהיא פועל יוצא של חוסר סמכות, לבין נפסדות (voidable) שהיא פועל יוצא של טעות בתחום הסמכות, בא לעולם המבחן של בטלות יחסית. לפי מבחן זה יש להבדיל בין הפגם לבין הנפקות. הכלל הקובע מה מותר ומה אסור נמצא במישור אחד, ואילו הסעד על הפרת הכלל נמצא במישור אחר. בכל מישור פועלת מערכת שיקולים מיוחדת התואמת את הצרכים והמטרות באותו מישור. לכן אין לשלול את האפשרות שחוסר סמכות לא יוביל בהכרח לבטלות מוחלטת. חוסר סמכות ובטלות מוחלטת אינם תאומי סיאם. ואם היו כך בעבר, אין הכרח שיהיו כך כיום. כיום ניתן להפריד גם בין תאומי סיאם. כך הוא הדין לגבי החלטות מינהליות. ... תורת הבטלות היחסית התפתחה בעיקר כדי לפרק את המשוואה האומרת כי חוסר סמכות שווה בטלות מוחלטת, לאחר שהתברר כי נזקה של משוואה זאת עולה על תועלתה".

מקומה של גישת הבטלות היחסית כמובן לא נפקד גם מתחום ההיטלים והאגרות (ראו ע"א 1842/97 עיריית רמת-גן נ' מנחמי מגדלי דוד רמת-גן בע"מ, פ"ד נד(5) 15 (2000); שפיר, עמ' 260)).

23. אמת, העובדה כי העירייה לא הוכיחה כי הכריזה על העיר כאזור איסוף אחד, זהו פגם, אולם לטעמי פגם זה אינו מצדיק את ביטול דרישת התשלום והשבת הכספים למערערות, ומסכים אני למסקנתו של בית המשפט המחוזי בסוגיה זו. הפגם במקרה דנן אינו יורד לשורש הסמכות של העירייה, ובעיקרו הוא אינו פגם מהותי המחייב בטלות (ראו ע"א 546/04 עיריית ירושלים נ' שרותי בריאות כללית, פסקה 44 לפסק דינה של השופטת נאור (טרם פורסם, 20.8.2009)). עוד חשוב להדגיש כי בפועל לא הוכח, ובהודעת הערעור גם לא נטען כי אין ניקוז ראוי בנכסים הנדונים או כי קיימים מפגעים בעקבות הצטברות של מים, ליד אותם נכסים. כלומר בפועל, לאור הייחודיות של מערכת התיעול עליה עמדתי קודם לכן, קיימת זיקת הנאה בין הפרויקטים לבין פתרון הניקוז שניתן על ידי העירייה. כפי הנראה העירייה לא הייתה מבצעת כל פעולת תיעול אחרת או שונה אם היה מוכח כי כל העיר הוכרזה כאזור איסוף אחד. כלומר חשוב להדגיש כי הלכה למעשה למערערות לא נגרם כל נזק. נהפוך הוא: הנכסים הנדונים נהנים בפועל מהניקוז שמבוצע על ידי העירייה, ומכל מקום לא הוכח אחרת. בנסיבות אלה נראה לי כי אין זה ראוי שהסעד על הפרת חובתה של העירייה יהא בביטול החלטתה. אין במסקנתי זו כדי לשחרר את העירייה מחובתה על פי חוק. על העירייה לקיים את המוטל עליה. יש להצטער על כך שהעירייה נכשלה במילוי חובתה. עם זאת אין בכך כדי להצדיק את שחרורן של המערערות מחובת תשלום. אני תקווה כי עיריית בת-ים ביצעה את המוטל עליה במסגרת חוק התיעול החדש משנת 2008, אשר קובע בסעיף 2(ב) כי אם החליט המהנדס על קביעת שטח כאזור איסוף, תונח החלטתו במשרד מועצת העירייה ותהא פתוחה לעיון הציבור; הודעה על החלטת המהנדס תפורסם בעיתונות בדרך הקבועה בסעיף 1א לחוק התכנון והבניה.

טענות נוספות

24. ביחס לטענות שהועלו בדבר אגרת הנחת צנרת המים לא מצאתי כל בסיס להתערב בקביעותיו של בית המשפט המחוזי. למעשה הטענות בסוגיה זו מתמקדות בדיני הראיות, כלומר, האם הוכח ברמה הנדרשת במשפט האזרחי כי הנכסים הקודמים היו מחוברים לרשת המים. כאמור, בית המשפט המחוזי קבע כי על מנת לשחרר את המערערות מתשלום האגרה, נדרשת ראייה ממשית לעניין חיבורם של הנכסים הקודמים לרשת המים, לבד מסבירותה של ההנחה, לפיה חיבור כזה אכן נתקיים. נקבע כי במקרה דנן אין דרך לקבוע באילו מהנכסים הקודמים אכן בוצע חיבור כזה, כך שאף מתן פטור - חלקי או יחסי - אינו אפשרי, באין מידע על שיעורו של אותו חלק. חרף טענות המערערות לא מצאתי כי יש מקום להתערב בקביעותיו העובדתיות של בית המשפט המחוזי בסוגיה זו.

25. בכל הנוגע לטענה כי המערערות אינן חייבות בתשלום בעבור שטחי העזר והשירות, שכן שטחים אלו לא נלקחו בחשבון על ידי העירייה, עת חישבה וקבעה את תעריפי האגרות וההיטלים, מסכים אני למסקנתו של בית המשפט המחוזי, ולא מצאתי כל מקום להתערב בה. ראשית, החיוב בגין שטחים אלו נעשה כדין, כפי שקבע בית המשפט המחוזי, ונראה כי גם המערערות לא חולקות על קביעה זו. שנית, המערערות ממקדות את עיקר טענותיהן לתחולת פרשת יוזמה ופיתוח במקרה דנן. כלומר הטענה הינה ששטחי העזר והשירות לא נלקחו בחשבון כאשר חישבה העירייה את תעריפי האגרות וההיטלים, על כן יש פגם בהעדר התאמה בין השטחים אשר שימשו בסיס לקביעת התעריף, ובין השטחים אשר לגביהם הוחל התעריף. לטעמי בצדק דחה בית המשפט המחוזי טענה זו, בייחוד לאור העובדה כי במקרה הנדון כאן לא הובאה כל ראייה ביחס לשאלה זו, שכן, זו כלל לא הועלתה בשלב העדויות במשפט זה, כך שלא ניתן היה לבחון אותה כראוי. לא מצאתי בטענות המערערות בסיס להתערב בקביעתו זו של בית המשפט המחוזי.

26. גם ביחס לשאר הטענות שהועלו על ידי המערערות לא מצאתי כל בסיס להתערב בקביעותיו של בית המשפט המחוזי, אשר מבוססת כדבעי על חומר הראיות בתיק ועל ההלכה הפסוקה.

סוף דבר

27. מן הטעמים שבוארו לעיל הייתי מציע לחבריי לדחות את הערעור, ולחייב את המערערות בשכר טרחת עורכי דינה של המשיבה – עיריית בת-ים, בסכום של 30,000 ש"ח.

ש ו פ ט

המשנה לנשיאה א' ריבלין:

אני מסכים.

המשנה לנשיאה

השופט י' עמית:

אני מסכים.

ש ו פ ט

לפיכך הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט ס' ג'ובראן.

ניתן היום, ט"ז בתמוז התשע"א (18.7.2011).

המשנה לנשיאה
ש ו פ ט
ש ו פ ט

_________________________
העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 09000130_H10.doc שצ
מרכז מידע, טל' 077-XXXX333 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il