הדפסה

נוריאל ואח' נ' מועצה מקומית כפר ורדים ואח'

בפני
כב' השופטת יעל וילנר

העותרים

  1. עודד נוריאל
  2. יוסף מילוא

ע"י ב"כ עוה"ד ר. חן

נגד

המשיבים

  1. מועצה מקומית כפר ורדים
  2. סיון יחיאלי

ע"י ב"כ עוה"ד ע. הרטן ואח'

פסק דין

1.         המועצה המקומית כפר ורדים שינתה בחודש מרץ 1994 את צו הארנונה שהיה בתוקף באותה עת והפחיתה את תעריף הארנונה בגין שטחי שירות מ-60% מתעריף מגורים ל-50% - השאלה המרכזית בעתירה שלפנינו היא האם שינוי זה נעשה כדין?

אקדים את המאוחר ואומר כי המסקנה אליה הגעתי היא כי שינוי צו הארנונה נעשה שלא כדין, ועל כן ראוי, לאחר שהתגלה אי החוקיות שדבקה בצו, לתקן את המצב ולהשיב על כנו את הצו שהיה בתוקף עובר לחודש מרץ 1994.

רקע

2.          העותרים, תושבי כפר ורדים, הם בעלי דירות מגורים הכוללות שטחי מגורים ושטחי שרות למגורים (להלן - "שטחי השרות"). המשיבה 1 הנה המועצה המקומית של הישוב כפר ורדים (להלן - "המועצה"). המשיב 2 הנו ראש מועצת הישוב כפר ורדים, מאז שנת 2009 (להלן - "ראש המועצה").

3. ביום 19 במאי 1993 הוקמה המועצה המקומית כפר ורדים. צו הארנונה הראשון של המועצה החדשה המתייחס לשנת הכספים 1994 הוטל על ידה ביום 28 בנובמבר 1993 (להלן - "הצו המקורי"). בסעיף 2.1.2 לצו המקורי נקבע כי תעריף הארנונה בעבור שטחי שירות יהיה 60% מתעריף שטחי מגורים. לאור בקשות התושבים לתיקון הצו, מונתה ועדה לבחינת הצו. בהמשך להמלצות הועדה, החליטה המועצה דאז, בישיבה מן המניין, ביום 14 במרץ 1994, להפחית את שיעור הארנונה שנקבע בצו המקורי. בהתאם לכך, הטילה המועצה צו ארנונה חדש לשנת 1994 שנועד להחליף את הצו המקורי, ובמסגרתו הפחיתה המועצה את תעריף שטחי השירות לשיעור של 50% מתעריף שטחי המגורים, במקום תעריף של 60% כפי שנקבע בצו המקורי (להלן - "הצו השני").

4. ביום 21 בנובמבר 2010 החליטה המועצה לאשר את צו הארנונה של שנת הכספים 2011, במסגרתו הועלה תעריף שטחי השירות משיעור של 50% מתעריף שטחי מגורים, כפי שנקבע בצו השני, לשיעור של 80% (סעיף 2.1.2 לצו לשנת 2011) (להלן – "צו 2011"). בעקבות העלאה זו, הוגשה תובענה ייצוגית לבית המשפט המחוזי בשבתו כבית המשפט לעניינים מנהליים בחיפה (עת"מ 48471-05-12 להלן - "התובענה"). בתובענה נטען כי המועצה לא קיבלה אישור שרים לשינוי שיעור התעריף כנדרש על פי חוק הסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי תקציב), התשנ"ג-1992 (להלן - "חוק ההסדרים"), ועל כן יש להורות על ביטול צו 2011.

5. בתגובה לתובענה הגישה המועצה הודעת חדילה במסגרתה הודיעה כי תחדל מגביית דמי ארנונה בגין שטחי השרות למגורים בשיעור של 80% ותשוב לגבות ארנונה על פי תעריף של 50% (להלן - "הודעת החדילה").

6. העותר 1 התנגד להודעת החדילה וביקש להצטרף לתובענה, שכן לטענתו, המועצה לא חדלה מגביית יתר; טענת העותר 1 הייתה כי המועצה המשיכה לגבות תעריף של 60% במקום תעריף של 50% אף לאחר מתן הודעת החדילה. המועצה הודתה בכך, אך טענה כי תעריף זה של 60% הוא התעריף החוקי אותו יש לגבות וכי התעריף שנגבה עד כה (בשיעור של 50%) אינו חוקי.

7. בית המשפט מצא כי פעולת העירייה תואמת את הנדרש ממנה על פי הוראות סעיף 9(ב) לחוק תובענות ייצוגיות תשס"ז-2006, המורה כי לא תאושר תובענה ייצוגית להשבת כספים במקרה בו הוכח לבית המשפט כי הרשות חדלה מגבייתם. לצורך החלטתו זו לא נדרש בית המשפט לשאלת חוקיות תעריף שטחי השירות ועל כן לא דן בסוגיה זו לגופה.

8. בעקבות הודעת החדילה, שלח העותר 1 ביום 15 בנובמבר 2012, מכתב לגזבר המועצה, בו התייחס לגביית היתר של המועצה בגין שטחי השירות בשיעור של 80% וביקש החזר כספי וקיזוז כנגד חיובי ארנונה עתידיים שלו (להלן - "הודעת הקיזוז"). ביום 10 בדצמבר 2012, קיבל העותר מענה על הודעת הקיזוז מאת מנהלת מח' הארנונה של המועצה, אשר דחתה את דרישתו לקיזוז מטעמים שונים שאינני נדרשת להם בעתירה זו, כפי שיובהר להלן.

9. ביום 2 בדצמבר 2012 נשלחה לתושבי כפר ורדים הודעת עדכון מטעם ראש המועצה באשר לתעריף הארנונה של שטחי השירות, בה נכתב כדלקמן:

"בהמשך להודעה שנשלחה אליכם בסוף חודש אוגוסט, לפיה המועצה תחדל מחיוב שטחי שירות לפי תעריף בשיעור של 80% מתעריף מגורים, ותחייבם החל מחודש ספטמבר 2012 לפי תעריף בשיעור של 50% בלבד, מובא העדכון שלהלן:
מאחר שחיוב שטחי שירות בתעריף של 50% מתעריף מגורים במקום בשיעור של 60% מתעריף מגורים - שינוי שבוצע עוד בתקופת כהונתה של המועצה הראשונה של כפר ורדים בשנת 1995 - לא קיבל את אישור שר האוצר והפנים, נקבע שעל המועצה לחייב את שטחי השירות כאמור בסעיף 2.1.2 לצו הארנונה בתעריף בשיעור של 60% מתעריף מגורים.
לפיכך מובא לידיעתכם כי שטחי השירות יחויבו לפי שיעור של 60% מתעריף מגורים." (להלן - "הודעת העדכון").

10. הודעת עדכון זו במסגרתה הועלה, כביכול, שיעור הארנונה לשטחי שירות מ-50% ל -60% מתעריף שטחי מגורים - היא מושא העתירה שלפנינו. עוד מתייחסת העתירה להתנגדות המועצה לקזז את החוב לתושבים בגין גביית יתר (בשיעור של 80% במקום 50%) מחוב דמי הארנונה של התושבים כלפי המועצה.

טענות העותרים

11. העותרים טוענים כי הודעת העדכון אשר ניתנה על ידי ראש המועצה לפיה שטחי השירות יחויבו לפי שיעור של 60% מתעריף מגורים ניתנה בחוסר סמכות, שכן הסמכות להטלת ארנונה נתונה למליאת המועצה בלבד. עוד לטענתם, הלכה למעשה, ההחלטה הפוזיטיבית האחרונה אותה החליטה המועצה, היתה הטלת חיוב ארנונה בשיעור של 80% ומשזו נמצאה כלא חוקית יש לשוב לחיוב הארנונה הקודם (בשיעור 50%) הקבוע בצו הארנונה של שנת הכספים 2010. לטענת העותרים, פעולת המועצה בהעלאת תעריף הארנונה נעדרת תום לב, הן על פי חוק החוזים (חלק כללי), התשל"ג-1973 (להלן - " חוק החוזים"), סעיפים 39 ו-61(ב), והן בהתייחס לנדרש מרשות בעת הפעלת סמכותה המנהלית. עוד נטען כי נוכח חזקת תקינות המעשה המנהלי, יש להניח כי המועצה פעלה כדין בעת אישור צווי הארנונה מאז שנת 1994. כן נטען כי לא נדרש היה אישור שרים להפחתת שיעור הארנונה מ-60% ל-50% כפי שנטען בהודעת העדכון, ומכל מקום, הטענה לאי חוקיות צו הארנונה לוקה בשיהוי ניכר בעטיו יש לדחות הטענה על הסף.

באשר לטענת הקיזוז

12. העותרים טוענים כי יש לאפשר להם לקזז מכל חיוב שוטף שלהם כלפי המועצה את החיוב שחויבו ביתר, בגין גביית ארנונה בשיעור של 80%, עד מועד ביצוע הודעת החדילה. עוד נטען כי המועצה חייבת להשיב להם את הסכומים שנגבו ביתר על פי חוק הרשויות המקומיות (ריבית והפרשי הצמדה על תשלומי חובה) תש"ם-1980, כמו גם חוק עשיית עושר ולא במשפט, תשל"ט-1979 וכן מכוח הוראות חוק החוזים.

טענות המשיבים

13. המשיבים עומדים על טענתם, כפי שהעלו בתובענה הייצוגית, כי ההפחתה שנעשתה בצו השני, נעשתה שלא כדין, ועל כן הייתה חובה ציבורית לתקן את הטעות ולהשיב על כנו את הצו החוקי (הצו המקורי). לטענתם, אי חוקיות הצו השני מתבטאת בכל אחד מאלה (1) הצו השני הוטל ללא שניתן אישור שרים על פי סעיף 9 לחוק הסדרים; (2) הצו הוטל לאחר יום ה-1 בדצמבר בניגוד לסעיף 156 לצו המועצות המקומיות (א), תשי"א-1951 (להלן - "צו המועצות המקומיות"), הקובע כי החלטת מועצה בדבר הטלת ארנונה כללית צריכה להתקבל לא יאוחר מיום 1 בדצמבר שלפני שנת הכספים שלגביה מוטלת הארנונה ו-(3) הצו ניתן בישיבה מן המניין שלא על פי סעיף 60(ב) לתוספת השלישית לצו המועצות המקומיות, הקובע כי על ראש המועצה לקבוע דיון מיוחד להיטל ארנונות, שיתקיים בישיבה שלא מן המניין.

14. לעניין הקיזוז, טוענים המשיבים, כי הארנונה מהווה מס וככזו, על פי ההלכה, היא אינה ניתנת לקיזוז. כן, טוענים המשיבים, כי חוק קיזוז מיסים, התש"ם-1980 (להלן - "חוק קיזוז מיסים"), מורה באלו מקרים ניתן לקזז חוב ממס, וכי הוא אינו מותיר קיזוז שכזה. לטענת המשיבים קיזוז שאינו מותר בחוק הוא אסור. בנוסף טוענים המשיבים, כי עומדת להם טענה של הגנת התקציב וכי השבת הארנונה עלולה להביא לקריסה כלכלית של הרשות.

15. לבסוף, טוענים המשיבים כי העותר 2, שלא כמו העותר 1, לא פנה למועצה קודם להגשת עתירה זו ועל כן לא מיצה הליכים עובר להגשת העתירה, ולפיכך, מסיבה זו וביחס אליו, על העתירה להדחות על הסף.

דיון

16.       אקדים את המאוחר ואומר כי מסקנתי היא כי הצו השני, מחודש מרץ 1994, במסגרתו הופחת חיוב שטחי השירות מ-60% ל-50%, הוטל בניגוד לדין. הפועל היוצא הוא כי בצדק הושב הצו משנת 1993 על כנו - לפיו, חויבו שטחי השירות לפי שיעור של 60%.

רקע נורמטיבי

17. רבות כבר נאמר בפסיקה על "חוקי ההקפאה", סיבת חיקוקם והגבולות שהתוו לפעולת הרשויות המקומיות. כידוע, "חוקי ההקפאה" הם חלק מגל החקיקה שהחל בחציו השני של שנות ה-80 במאה הקודמת ואשר נועד לצמצמם את יכולת הרשויות המקומיות להעלות או להוריד את שיעור דמי הארנונה (ראו לדוגמא: עע"מ 3081/10 תשתיות נפט ואנרגיה בע"מ נ' מועצה אזורית חוף אשקלון (21.8.11), פס' ל"ה, עע"מ 146/04 חיים דימנשטיין נ' ועד מקומי מושב משמר השבעה (19.3.06), פס' 9 ועע"מ 5967/07 אשר רז (זרוג) נ' עיריית ראשון לציון (8.2.11), פס' 3). בקצרה, אציין כי מטרת חוקי ההקפאה היתה להגביל את הרשויות מלהעלות את חיובי הארנונה לצורך צמצום גרעון הרשויות, וכן למנוע מתן הנחות שניתנו לעיתים בשיעורים ניכרים, מסיבות שאינן ענייניות, שרירותיות, ובניגוד להנחיות משרד הפנים. ראו לעניין זה את דברי הסבר לסעיפים 7-12 להצעת החוק הסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי תקציב) תשנ"ג-1992 מס' 2143, (להלן - " הצעת חוק הסדרים") עמ' 7-8, המתארים את המצב במשק בעת חקיקת החוק, כדלהלן:

"לפני שנת 1987 נהגו הרשויות המקומיות להעלות את תעריפה הארנונה, ובעיקר הארנונה למגורים, מדי שיעורים ריאליים, כדי להגדיל את הכנסותיהן, לעומת זאת נתנו הרשויות המקומיות הנחות בארנונה למגורים, לעיתים בשיעורים ניכרים ושלא בהתאם להנחיות משרד הפנים. למצב זה היו כמה השלכות שליליות: שינויים ריאליים בתעריפי הארנונה משפיעים באופן ישיר על מדד המחירים לצרכן; העלאה ריאלית של שיעורי הארנונה המוטלים על המגזר היצרני והטלת אגרות נוספות פוגעת ברווחיות המגזר היצרני. מתן הנחות בלתי מוגדרות מראש בארנונה מביא לגרעון בתקציב השוטף של הרשויות המקומיות."

כן, ראו התייחסות פסיקת בית המשפט העליון לתכלית חקיקת חוקי ההקפאה, ולדוגמא ראו את דבריה של כב' השופטת שטרסברג-כהן, בעניין עיריית עפולה :

"בשנת 1993 נכנס לתוקף חוק ההסדרים, שהחליף את ההסדר הנורמטיבי שבפקודה לעניין הטלת ארנונה. קדמו לכך, מאז שנת 1985, חוקי הקפאה שנתיים. חוקי ההקפאה וחוק ההסדרים נחקקו על רקע מציאות שבה, מחד גיסא, הועלתה הארנונה מדי שנה בשיעורים ריאליים גבוהים, מאידך גיסא, ניתנו הנחות משמעותיות ללא קריטריונים מוגדרים וברורים. [...] ההבדל בנוסח בין הפקודה לחוק ההסדרים נובע מתכלית החוק, שהיא הצבת קריטריונים אחידים וברורים שלפיהם תפעל הרשות המקומית. קריטריונים אלה דרושים על-מנת למנוע מצב של שרירות, אי-בהירות ואי-אחידות הנובע מהיעדר קריטריונים, מצב ששרר על-פי ההסדר שקדם לחוק ההסדרים."

(ע"א 8588/00 עיריית עפולה נ' בזק חברה ישראלית לתקשורת בע"מ, פ''ד נז(3), 337, עמ' 345-346 וראו גם עעמ 1242/05 אולמי מצפור נוף האגם בע"מ נ' עיריית טבריה (18.11.08) פס' 14 (להלן - "עניין אולמי מצפור") עעמ 5967/07 אשר רז (זרוג) נ' עיריית ראשון לציון (8.2.11), פס' 31).

הדין החל בשנים 1993-1994

18. לענייננו רלוונטיות השנים 1993-1994. בתחילת שנת 1993 חוקק חוק ההסדרים, במסגרתו נקבע כי לשר האוצר ולשר הפנים הסמכות לקבוע את גבולות חיובי הארנונה בתקנות, והוקנתה להם הסמכות אף להתקין תקנות אשר יאפשרו חריגה מאותן הגבולות.

סעיפים 8, 9 ו-12 לחוק ההסדרים קובעים כדלקמן:

"8. (א) ...
(ב) השרים [שר האוצר ושר הפנים - י.ו.] יקבעו בתקנות את סוגי הנכסים וכן כללים בדבר אופן חישוב שטחו של נכס, קביעת שימושו, מקומו וסיווגו לענין הטלת ארנונה כללית.

9. (א) השרים יקבעו בתקנות באישור ועדת הכספים של הכנסת, לכל שנת כספים, סכומים מזעריים וסכומים מרביים לארנונה הכללית אשר יטילו הרשויות המקומיות על כל אחד מסוגי הנכסים, וכללים בדבר עדכון סכומי הארנונה הכללית, וכן רשאים הם לקבוע יחס בין הסכומים אשר יוטלו על כל אחד מסוגי הנכסים.
(ב) קביעת סכומים כאמור בסעיף קטן (א) תעשה לכל שנת כספים לא יאוחר מששים ימים לפני תחילתה.
...
12. (א) השרים יקבעו בתקנות את שיעור ההנחה המרבי שיינתן למי שישלם ארנונה כללית כתשלום אחד בתחילת שנת כספים.
(ב) שר הפנים יקבע בתקנות תנאים וכללים למתן הנחות אחרות בתשלומי הארנונה הכללית, ואת שיעורי ההנחה המרביים.
(ג) מועצה לא תפחית תשלומי ארנונה כללית אלא אם כן נתקיימו במחזיק בנכס התנאים שנקבעו בתקנות לפי סעיף זה, ובהתאם לכללים ולשיעורים שנקבעו."
(ההדגשות שלי - י.ו.)

19. מכוח חוק ההסדרים, תוקנו על ידי שר הפנים ושר האוצר מידי שנה תקנות הסדרים במשק לשנת הכספים העוקבת. כך, גם בשנת 1993, תוקנו תקנות הסדרים במשק המדינה (ארנונה כללית ברשויות המקומיות בשנת 1994), תשנ"ד-1993 (להלן - "תקנות הסדרים 1994"), אשר הסדירו את הכללים לקביעת ארנונה לשנת הכספים 1994, היא שנת הכספים הרלוונטית לענייננו.

20. גבולות הארנונה לשנת 1994 נקבעו על ידי השרים בתקנות הסדרים 1994 - בסעיף 5 נקבעו הסכומים המזערים, ובסעיף 6 נקבעו הסכומים המרביים. הסיווג לגביו נקבע הסכום המזערי והסכום המרבי, הרלוונטי לענייננו הוא סיווג "מבני מגורים" (ממנו נגזר תעריף שטחי השירות על פי צו הארנונה המקורי והצו השני) -

"5. הסכום המזערי לארנונה הכללית אשר תטיל רשות מקומית לשנת הכספים 1994 (להלן - הסכום המזערי) לפי סיווג נכסים יהיה -
סוג הנכס
בשקלים חדשים למטר רבוע
(1) מבני מגורים
14
..

6. הסכום המרבי לארנונה הכללית אשר תטיל רשות מקומית לשנת הכספים 1994 (להלן – הסכום המרבי) לפי סיווג נכסים יהיה -
סוג הנכס
בשקלים חדשים למטר רבוע

(1) מבני מגורים
53.5"
...

21. על פי הוראת סעיף 10(ב) בתקנות הסדרים 1994, הוקנה לרשויות המקומיות שיקול דעת בקביעת תעריפי הארנונה בהתייחס להטלה ראשונה בלבד, ככל שהתעריפים מצויים בטווח הסכומים שנקבעו בתקנות כסכומים מזעריים ומרביים, ראו:

"10 (ב) לא הוטלה בשנת הכספים 1993 ארנונה כללית על נכס, תהיה הארנונה הכללית שתטיל עליו הרשות המקומית לראשונה בסכום שלא יפחת מן הסכום המזערי ולא יעלה על הסכום המרבי." (הדגשה שלי - י.ו.).

שיקול דעת זה מהווה שיקול דעת חריג, בגדר "חוקי ההקפאה", שכן הוא מתיר לרשות המקומית לקבוע באופן עצמאי את שיעור  הארנונה בתוך הטווח שנקבע; כפי שנאמר בפסיקה בנוגע לכך, על ידי כב' השופטת ע. ארבל:

"רמת הפיקוח השונה המוטלת על כל אחת מההגבלות מתיישבת עם התכלית העומדת מאחורי כל אחת מהן. [...] ההגבלה האחרונה הינה הטלת ארנונה לראשונה. הפיקוח על הגבלה זו הוא המועט ביותר. הרשות המקומית, לצורך הטלת ארנונה לראשונה על סוג נכס, אינה זקוקה לאישור חיצוני, אלא כל שהיא נדרשת לעמוד בו הוא הטלת תעריף המצוי בטווח הסכומים המזעריים והמרביים הקבועים בתקנות."

(עע"מ 11641/04 ברוך סלע נ' מועצה אזורית גדרות (17.7.06), פס' 15 (יצוין, כי כב' השופטת ארבל מתייחסת בפסק הדין לסעיף 11 לתקנות הסדרים במשק המדינה (ארנונה כללית ברשויות המקומיות בשנת 2000), התש"ס-2000 הזהה בתוכנו לסעיף 10 בתקנות הסדרים 1994). וראו גם דנ"מ 6346/06 ברוך סלע נ' מועצה אזורית גדרות (9.10.06), פס' 2).

22. בשונה מהטלת ארנונה לראשונה, שלגביה ניתנה כאמור לרשות המקומית שיקול דעת, אומנם מוגבל, בקביעת תעריפי הארנונה (בטווח שבין הסכום המרבי שנקבע על ידי השרים לסכום המזערי), הרי במקרים של הטלה חוזרת של צו ארנונה (לאחר שהוטל כבר צו ארנונה בשנה הקודמת), נשללה מהרשויות המקומיות - לחלוטין - שיקול הדעת בקביעת תעריפי הארנונה של מבנה מגורים, וזו הוטלה בהתאם לחישוב האריתמטי הקבוע בתקנות. ראו האמור בהוראת סעיף 7 בתקנות הסדרים 1994:

"7. (א) הארנונה הכללית אשר תטיל רשות מקומית בשנת הכספים 1994 על מבנה מגורים תהיה בסכום החדש או בסכום המזערי, לפי הגבוה ובלבד שלא תעלה על הסכום המרבי".

23. כן, אציין, לצורך השלמת התמונה החקיקתית, כי מכח הוראת סעיף 12(ב) לחוק הסדרים, תוקנו תקנות הסדרים במשק המדינה (הנחות מארנונה) תשנ"ג-1993 (להלן - " תקנות ההנחות"), אשר בהם נקבעו הנחות לאוכלוסיות שונות כגון קשישים, עולים, זכאים לגמלאות וכדומה.

24. ניתן לראות, אם כן, כי נכון לשנת 1994, תעריפי הארנונה נקבעו בתקנות הסדרים 1994 על ידי שר הפנים ושר האוצר. כן, ראינו, כי לרשות המקומית ניתן שיקול דעת בקביעת תעריפי הארנונה רק ככל שמדובר בהטלת ארנונה לראשונה, ובלבד שהתעריף שנקבע על ידה מצוי בתוך הטווח שנקבע בתקנות. עוד ראינו, כי לגבי הטלה חוזרת של ארנונה בקשר עם מבני מגורים, לא היה  לרשות המקומית כל שיקול דעת בקביעת תעריפי הארנונה, והיא לא היתה רשאית להעלות או להפחית את שיעור הארנונה.

25. הדבר אף עולה מהפסיקה בנושא; וראו עניין אולמי מצפור, פס' 12, בו נאמר:

"לשון התקנות [...] מובילה למסקנה ברורה לפיה יש לדחות את טענת המערערות כי רק במקרה של העלאת תעריפי הארנונה נדרש אישור השרים ואילו כאשר מדובר בהפחתת תעריפים הרשות המקומית יכולה להטיל כל תעריף כרצונה ובלבד שהוא יהיה בין הסכום המזערי לסכום המרבי. תקנה 7(ג) קובעת במפורש את התעריף שעל הרשות להטיל ולכן צודקות המשיבות בטענתן כי על רשויות מקומיות להטיל את "הסכום החדש" ואין מדובר בסכום שביכולתן לקבוע כרצונן. [...] מאז חקיקת חוק ההסדרים, התוספת לארנונה אינה תוספת מרבית אלא כי עם תוספת שהמועצה מחויבת בה. הסכום שיש להטיל נקבע אפוא בתקנות." (ההדגשות שלי - י.ו.)

וראו גם עע"מ 9597/11 עיריית מונסון נ' אורגל א.ל.פ סחר בע"מ (3.4.13), פס' 5).

המצב הנורמטיבי החל משנת 1995 ואילך - הגמשת הכללים

26. בחקיקה מאוחרת לשנת 1994, היינו, בתקנות הסדרים במשק המדינה (ארנונה כללית ברשויות המקומיות בשנת 1996), תשנ"ו-1995 (להלן - "תקנות הסדרים 1996"), חלה הגמשה קלה בנוגע לשיקול הדעת שניתן לרשויות המקומיות בקביעת שיעור הארנונה. ראו האמור בהוראת סעיף 9 לתקנות אלה, לפיה, הותר לרשויות המקומיות בנסיבות מיוחדות להעלות את תעריפי הארנונה בשנת הכספים 1996 גם במקרים של הטלה חוזרת, שלא בהתאם לכללים הקבועים בתקנות בקשר עם מבני מגורים, זאת באישור שר הפנים ובהתאם להגבלות נוספות המופיעות שם. ראו נוסח סעיף 9 כדלקמן:

"9(א) מועצה רשאית, בנסיבות מיוחדות, להעלות ארנונה בשנת הכספים 1996, שלא כאמור בתקנות 2(ד), 7 ו-8 בסכום שלא יעלה על הסכום המרבי –
(1) באישור שר הפנים, או מי שהסמיך לכך, בנכס מסוג מבני מגורים ובלבד שנתקיימו שני אלו:
(א) רשות מקומית שבהתאם לאישור לפי פסקה זו רשאית להעלות ארנונה בשיעור נמוך מהסכום החדש, לא תקבל בשנת הכספים 1996 מענק איזון ממשרד הפנים; לענין זה, "מענק איזון" – מענק הניתן לרשות מקומית מתוך הסכום הקבוע בחוק התקציב לשנת 1996, תשנ"ו-1996, בתחום פעולה "מענק איזון לרשויות מקומיות" שבתקציב משרד הפנים;
(ב) שיעור העלאת הארנונה באחוזים לנכס מסוג מבני מגורים ברשות מקומית כאמור בפסקת משנה (א) לא יפחת, בשנת הכספים 1996, משיעור העלאת הארנונה לנכס מסוג תעשיה או מסוג משרדים שירותים ומסחר, לפי הגבוה." (הדגשה שלי י.ו.)

27. בשנת 1997 הוצעה הגמשה נוספת של כללי קביעת הארנונה, והפעם בהצעה לתיקון חוק ההסדרים. מטרת התיקון היתה לאפשר לרשויות המקומיות תכנון ארוך טווח של התקציב, ולשנות את ההסדר שהיה חל עד לאותו המועד, לפיו הסכומים המרביים והמזעריים יקבעו מידי שנת כספים מחדש. תחת הסדר זה הוצע כי שר הפנים ושר האוצר יקבעו נוסחאות קבועות לעדכון הסכומים המזעריים והמרביים. כן, הוצע במסגרת האמור, לאפשר לרשויות מקומיות לחרוג מהכללים שיקבעו על ידי השרים באישור השרים (ראו את דברי ההסבר לסעיף 15 להצעת חוק להגברת הצמיחה והתעסוקה ולהשגת יעדי התקציב לשנת הכספים 1998 (תיקוני חקיקה), התשנ"ה -1997, 20, עמ' 49). בהתאמה, תוקן חוק ההסדרים, כדלהלן:

"בחוק הסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב) התשנ"ג-1992, בסעיף 9 –
(1) בסעיף קטן (א) במקום "השרים יקבעו באישור ועדת הכספים של הכנסת, לכל שנת כספים" יבוא "השרים יקבעו בתקנות", ובסופו יבוא "הסכומים המרביים ובמזעריים יעודכנו לכל שנת כספים בהתאם לנוסחאות שייקבעו בתקנות";
(2) במקום סעיף קטן (ב) יבוא:
(ב) רשות מקומית תקבע את סכומי הארנונה הכללית לכל שנת כספים, בהתאם לכללים שייקבעו בתקנות לפי סעיפים 8(ב) ו-9(א) באופן שבכל שנה יעודכנו סכומי הארנונה בהתאם לנוסחה שיקבעו השרים בתקנות, ואשר תביא בחשבון מקדם התייעלות; לענין זה, "מקדם התייעלות" - שיעור ההפחתה מן העדכון כפי שיקבעו השרים, דרך כלל או לסוגים של רשויות מקומיות, לשם התייעלות; בתקנות כאמור יכול שייקבע כי –
(1) רשות מקומית רשאית להעלות את סכומי הארנונה הכללית, דרך כלל או לסוג נכסים, בשיעור גבוה מן האמור, ובלבד שהעלאת ארנונה בשל נכס שאינן מבנה מגורים תותנה בהעלאת ארנונה בשל נכס מסוג מבנה מגורים, בהתאם לנוסחה שתקבע בתקנות;
(2) רשות מקומית רשאית להטיל ארנונה שלא בהתאם לכללים כאמור ובלבד שקיבלה לכך אישור שרים; תחילתו של האישור בראשית שנת הכספים שבשלה הוא ניתן; שר הפנים או מי שהוא הסמיך לכך יודיע לועדת הכספים של הכנסת על מתן האישור.";

(ראו סעיף 17 לחוק להגברת הצמיחה והתעסוקה ולהשגת יעדי התקציב לשנת הכספים 1998 (תיקוני חקיקה), התשנ"ה-1998, 48, עמ' 67; ההדגשות שלי - י.ו.)

28. כמו כן, הוגמשו בשנת 1997 התנאים לקבלת אישור השרים לחריגה מתעריפי הארנונה הכללית הקבועים על ידם. ראו הנוסח החדש שהתקבל להוראת סעיף 9 לתקנות הסדרים במשק המדינה (ארנונה כללית ברשויות מקומיות בשנת 1998), תשנ"ח-1997 אשר קבעה כדלקמן:
 
"9. (א) מועצה רשאית להטיל ארנונה בשנת הכספים 1998, שלא כאמור בתקנות 7 ו-8 בסכום שלא יעלה על הסכום המרבי -
(1) באישור שר הפנים, או מי שהוא הסמיך לכך, בנכס מסוג מבני מגורים;
..."

29. גם סעיף 9 לחוק הסדרים עבר מאז 1998 רוויזיות נוספות, וכיום לשונו היא כדלקמן:

"9.(א) השרים יקבעו בתקנות, סכומים מזעריים וסכומים מרביים לארנונה הכללית אשר יטילו הרשויות המקומיות על כל אחד מסוגי הנכסים, וכן רשאים הם לקבוע יחס בין הסכומים אשר יוטלו על כל אחד מסוגי הנכסים. הסכומים המרביים והמזעריים יעודכנו לכל שנת כספים, בהתאם לכללים שייקבעו בתקנות.
(ב) סכום הארנונה הכללית בשל מטר רבוע שתטיל מועצה על כל אחד מסוגי הנכסים, בכל שנת כספים, יהיה הסכום שהגיע כדין בשל מטר רבוע של אותו נכס בשנת הכספים הקודמת, בלא הנחה כלשהי אם ניתנה, בתוספת שיעור העדכון, ובלבד שהסכום שיוטל כאמור לא יפחת מהסכום המזערי ולא יעלה על הסכום המרבי שקבעו השרים בתקנות לפי סעיף קטן (א), ויהיה בכפוף לכל הוראה אחרת שנקבעה בתקנות כאמור ובכפוף לתקנות ולכללים לפי סעיף 8(ב); בתקנות לפי סעיף קטן (א) ובתקנות ובכללים לפי סעיף 8(ב) יכול שייקבע כי –
(1) רשות מקומית רשאית להעלות את סכומי הארנונה הכללית, דרך כלל או לסוג נכסים, בשיעור גבוה משיעור העדכון, ובלבד שהעלאת ארנונה בשל נכס שאינו מבנה מגורים תותנה בהעלאת ארנונה בשל נכס מסוג מבנה מגורים, בהתאם לכללים שייקבעו בתקנות;
(2) רשות מקומית רשאית להטיל ארנונה שלא בהתאם לאמור ברישה, ובלבד שקיבלה לכך אישור השרים; ושלחה, בטרם פנייתה לקבלת אישור השרים, לכל מחזיק בנכס שבשלו בכוונתה להטיל ארנונה שלא בהתאם לאמור, ולענין נכס המצוי באזור חלוקת הכנסות כמשמעותו בסעיף 9ב(ב) לפקודת העיריות – גם לכל רשות מקומית המנויה בצו שניתן לפי הוראות הסעיף האמור, הודעה על כוונתה לעשות כן; בהודעה יצוין כי מועצת הרשות המקומית החליטה על שינוי סיווג או תת-סיווג, על העלאה או הפחתה, של סכום הארנונה הכללית, לפי הענין, וכי בכוונתה לפנות לשרים בבקשה לאישור כאמור; תחילתו של אישור השרים בראשית שנת הכספים שבשלה הוא ניתן; שר הפנים או מי שהוא הסמיך לכך יודיע לוועדת הכספים של הכנסת על מתן האישור..." (ההדגשות שלי – י.ו.)

30. רק למען הסדר הטוב נוסיף ונציין כי התקנות החלות כיום הן תקנות הסדרים במשק המדינה (ארנונה כללית ברשויות המקומיות), תשס"ז-2007, בהן הוסדר, במקביל לסעיף 9 לחוק ההסדרים, אופן קבלת אישור חריג לחריגה מכללי קביעת הארנונה. ראו האמור בסעיף 10 כדלקמן:

"10(א) מועצה רשאית באישור שר הפנים ושר האוצר או מי שכל אחד מהם הסמיך –
(1) להטיל ארנונה בשנת כספים מסוימת שלא כאמור בכללי העדכון שנקבעו בסעיף 9(ב) רישה לחוק, בתנאי שסכום הארנונה לא יעלה על הסכום המרבי ולא יפתח מהסכום המזערי;"

סיכום הרקע הנורמטיבי

31. ראינו, אם כן, כי בשנת 1993 (בה הוטל צו הארנונה לשנת הכספים 1994), הטלת ארנונה בקשר עם מבני מגורים יכולה היתה להיות באחד משני אופנים: הראשונה - בהטלה לראשונה, על פי סעיף 10(ב) לתקנות הסדרים 1994, ואז היה לרשות המקומית שיקול דעת לקבוע את תעריף הארנונה המוטל, ובלבד שתעריף זה היה בין הסכום המרבי והסכום המזערי הקבועים בתקנות; השניה - הטלה חוזרת, על פי סעיף 7(א) לתקנות, כאשר לרשות לא היה כל שיקול דעת בנוגע אליה והיא צריכה היתה לפעול על פי הוראות התקנות אשר חייבו אותה לקבוע תעריף מסוים על פי חישוב אריתמטי. כן, ראינו כי בשנת 1996, חלה הגמשה מסוימת אשר אפשרה אופציה שלישית, להעלאת ארנונה (בהטלה חוזרת), בהינתן אישור שר הפנים, שלא על פי הכללים הקבועים בתקנות בנסיבות מיוחדות, ובהתאם למגבלות הקבועות בסעיף 9(א) לתקנות הסדרים 1996. מגמה זו של הגמשת כללי הארנונה, בהינתן אישור שרים, המשיכה ואף מצאה עצמה בתיקון חוק הסדרים ב-1998, אז שונה סעיף 9 לחוק, והתיר חריגה מהכללים לקביעת תעריפי הארנונה (באמצעות העלאתם או הפחתתם), ובלבד שינתן לחריגה אישור שרים.

32. הפועל היוצא מכל האמור הוא כי בשנת 1994 לא הותרה כל חריגה מכללי קביעת תעריפי הארנונה אשר נקבעו בחוקי ההקפאה, כלפי מטה או מעלה, ושיקול הדעת בהטלת צו הארנונה ניתן לרשויות המקומיות אך ורק במסגרת הטלה לראשונה של צו הארנונה.

33. על יסוד התשתית הנורמטיבית שהובאה לעיל וההלכה הפסוקה, נבחן את המקרה שלפנינו.

מן הכלל אל הפרט

34. נקודת המוצא בענייננו היא כי הטלת הארנונה במסגרת הצו המקורי בשנת 1993, הייתה הטלה לראשונה של צו ארנונה על שטחי שירות בשיעור של 60% מתעריף מגורים, וכי זו נעשתה כדין בהתאם לחוק ההסדרים. על כך אין למעשה מחלוקת בין הצדדים.

מנקודה זו נמשיך את הדיון בשאלה המרכזית שלפנינו - האם הפחתת שיעור תעריף הארנונה, של שטחי השירות, מ-60% מתעריף שטחי מגורים ל-50%, במסגרת הצו השני בשנת 1994, נעשתה כדין?

35. לאור סקירת החוקים והתקנות לעיל, התשובה לשאלה זו ברורה. ראינו כי בשנת 1994, לא היתה רשות מקומית רשאית לשנות את תעריפי הארנונה בהטלה חוזרת של צו הארנונה. מכאן, מתחייבת המסקנה האחת בענייננו, לפיה, המועצה לא היתה רשאית להפחית את שיעור הארנונה בצו השני משנת 1994. ודוק, קדם לצו השני הצו המקורי משנת 1993, הוא הוא ההטלה לראשונה של הארנונה, ורק במסגרתו היתה למועצה הסמכות להפעיל שיקול דעת בקביעת תעריפי הארנונה, ובלבד שהתעריפים היו בגבולות הסכומים המרביים והמזעריים הקבועים בתקנות הסדרים 1994.

למעשה, בהטלת הארנונה בצו השני בחודש מרץ 1994, באמצע שנת הכספים, פעלה המועצה בהליך לא הליך, שאינו קיים בחוק או בתקנות. המועצה הפחיתה תעריף קיים שהוטל כדין במסגרת הצו המקורי, במהלך אותה שנת הכספים בה חל צו זה. פעולה זו, נעשתה בניגוד דין, ובניגוד לתכלית חוקי ההקפאה, אשר, כאמור, נועדו למנוע העלאה כמו גם הפחתה של תעריפי הארנונה, אלא במסגרת הקבוע בחוק ובתקנות.

חזקת התקינות

36.       העותרים טוענים עוד כי נטל ההוכחה לסתור את חזקת התקינות מוטל על הרשות, וכי בענייננו, לא נסתרה חזקת התקינות החלה על כל אחד ואחד מצווי הארנונה שהוטלו מאז 1994.

טענת העותרים בדבר חזקת תקינות ההליך המנהלי, בהתייחס לתקינות הטלת צו הארנונה השני בחודש מרץ 1994, נסתרה על פניה, כאמור בהרחבה לעיל. טענתם כי יש להניח כי נתקבל אישור השרים להפחתה האמורה, לא תועיל להם, שהרי בשנה זו, שנת 1994, טרם הוסדרה בדין האפשרות לפנות לשר לקבלת אישורו לשינוי התעריפים. כך אף באשר לשנים עוקבות.

נפסק כי:

"במקרים מתאימים סתירתה של מעשה מנהלי פרטני משליכה על חזקת התקינות בעניינם של מעשים מנהליים אחרים, ובלבד שאלו סמוכים לו מבחינה רעיונית ועניינית. הווה אומר, סתירת חזקת התקינות במעשה מנהלי אחד הופכת עצמה לראייה מנהלית נוספת בניסיונו של הפרט לסתור את חזקת התקינות בעניינם של מעשים מנהליים אחרים, ובתנאי שישנו קשר רלוונטי בינהם."
(ראו פסק דינה של כב' השופטת ד. ברק ארז בעע"מ 4072/11 עיריית בת ים נ' ירדנה לוי (6.11.12), פס' 35).

הדברים יפים לענייננו. צווי הארנונה שמטילה הרשות המקומית סמוכים "רעיונית ועניינית", קשורים ונבנים האחד על השני. אי חוקיות בהטלת צו ארנונה אחד, משתרשרת לצו הארנונה הבא אחריו וכן הלאה, במידה ולא תוקנה בדרך.
בענייננו, מצאנו כי הצו שהוטל בשנת 1994 הוטל בחריגה מסמכות. מכאן שנסתרה לגבי צו זה חזקת התקינות המנהלית. על כן, על העותרים להראות כי צווי הארנונה העוקבים, לאחר הצו השני משנת 1994, תוקנה אי החוקיות והצווים העוקבים הוטלו כדין. העותרים לא עמדו בנטל זה, וממילא לא עומדת לרשות חזקת תקינות המעשה המינהלי.

37. לבסוף - העותרים מסתמכים אף על הוראת סעיף 15 לחוק הפרשנות, תשמ"א-1981 (להלן - "חוק הפרשנות"), המקנה לרשות סמכות לתקן תקנות או הוראות שהוצאו תחת ידה. לטענתם, מכוח הוראת סעיף 15 רשאית היתה המועצה לתקן את הצו המקורי בכל עת.

דין הטענה להידחות. כפי שראינו לעיל, הטלת הארנונה הכללית הוסדרה בחוקים ובתקנות ספציפיים, הגוברים על כל חוק כללי, כמו חוק הפרשנות. בחוקים ספציפיים אלה נקבע כאמור כי הסמכות לקבוע את תעריפי הארנונה, הכללים החלים, ולרבות באשר להפחתות תעריפי הארנונה, נתונה באופן בלעדי לשר האוצר ולשר הפנים. לפיכך, אין לטענת העותרים על מה לסמוך.
 
38. סיכום - המסקנה מכל האמור היא כי לא היתה למועצה הסמכות להפחית את שיעור הארנונה מ-60% ל-50% במסגרת הצו השני בחודש מרץ 1994.

נפקות הטלת הצו בניגוד לדין

39. נוכח המסקנה כי הצו השני הוטל בניגוד לדין, מתעוררת שאלת נפקות אי החוקיות שדבקה בצו– מה דינו של צו זה? האם רשאית המועצה לבטלו לאחר שהתגלה הפגם שדבק בו?

אני סבורה כי לא רק שהמועצה רשאית היתה לבטל את הצו, אלא שהיא היתה חייבת   לעשות כן מכוח חובותיה הציבוריות לתקן טעויות שנפלו בפעולותיה כרשות מנהלית. זו אף המדיניות שהותוותה בפסיקה של בית המשפט העליון; וראו לעניין זה את דבריו של כב' השופט י' אלון:

"מכאן שהתאמת צו הארנונה של המועצה לתקנות ההסדרים אינה מהווה שינוי סיווג אסור. אדרבא, על המועצה היתה מוטלת החובה מכוח תקנות הארנונה לעשות כן, ולתקן בכך את טעויותיה בשנים הקודמות בהן קבעה את חיובי הארנונה שלא כדין וכנדרש ממנה. לענין זה אין חשיבות לעובדה שהמועצה ביצעה את ההתאמה של צו המיסים רק בשנת 1998, ולא בשנת 1994 – שנת שינוי התקנות. הן בשנת 1994 והן בשנת 1998 מתקיימת אותה תכלית מרכזית, והיא קביעת תעריף הארנונה בהתאם לתקנות הארנונה, תוך עמידה בכללים שקבע השלטון המרכזי. לא יתכן, כי בשל הטעות שבפעולתה של המועצה ימנעו הוראות ההקפאה את התיקון בהתאם לתקנות ההסדרים."

(ההדגשות שלי – י.ו.) (עעמ 1214/06 המועצה האזורית דרום השרון נ' מחצבות חצץ ואבן טייבה, פס' 7 ).

40. יישום הדברים על ענייננו מוליך למסקנה כי בצדק בוטל הצו השני, משנת 1994. ביטולו של צו זה החיה מאליו את הצו האחרון שהיה בתוקף לפני הצו שבוטל, היינו הצו המקורי משנת 1993, וממילא לא נדרשה בעניין זה כל פעולה אקטיבית של חברי המועצה.

בהתאם לצו המקורי - עמד תעריף הארנונה לשטחי שירות על 60% מתעריף מבני המגורים. לפיכך, הודעת העדכון של ראש המועצה, לפיה נוכח אי החוקיות שדבקה בצו השני, ושרשורה בצווי הארנונה שהוטלו על ידי המועצה במרוצת השנים, יחוייבו תושבי כפר ורדים, והעותרים ביניהם, בגין שטחי השירות לפי שיעור של 60% מתעריף מבני המגורים, נעשתה כדין.

41. נוכח תוצאה זו, מתייתר הדיון ביתר טענות המשיבה הנוגעות לאי החוקיות שדבקה בהליך הטלת הצו השני.

טענת הקיזוז

42. עתירתם הנוספת של העותרים היא כי בית המשפט יורה למשיבה לקזז מכל חיוב שוטף של העותרים כלפי המועצה את החיוב שחויבו ביתר, בגין גביית ארנונה בשיעור של 80%, עד מועד מתן הודעת החדילה.

43. עתירת העותרים לקיזוז סכום החוב מהווה תביעה לסעד כספי שהוא ראש תביעה עצמאי. על כן, העתירה אינה בסמכות בית משפט זה על פי סעיף 5 לחוק בתי המשפט לעניינים מנהליים, תש"ס-2000. ראו לעניין זה רע"א 6590/05 עיריית אשדוד נ' שמעון צרפתי (19.9.05), פס' 1-2, שם כתב כב' הנשיא א. גרוניס:

"המשיבה הגישה תובענה נגד המבקשת לבית המשפט המחוזי בבאר-שבע. התובענה הייתה להשבה של כספים שהמשיבה שילמה למבקשת בגין היטלי סלילת רחובות, אספקת מים ותיעול. [...] בענייננו נתבע סעד כספי. ההבדל בסעד המבוקש בין שני ההליכים הוא שמביא לתוצאות שונות, כפי שיוסבר בהמשך. במקרה ההוא נמצאת הסמכות בידי בית המשפט לעניינים מינהליים, בעוד שבמקרה הנוכחי נתונה הסמכות לבית המשפט האזרחי - בית משפט השלום או בית המשפט המחוזי - בהתחשב בסכום התביעה"

וראו גם רע"א 3879/05 עיריית חדרה נ' חג'ג' אמריקה ישראל בע"מ (12.7.05), פס' ד(2), שם נאמר על ידי כב' השופט א. רובינשטיין:

"בחקקו את חוק בתי המשפט לעניינים מינהליים, תש"ס-2000, הבחין המחוקק – בין השאר – בין עתירות מינהליות לבין תובענות מינהליות. עתירות מינהליות, על פי סעיף 5(1) לחוק, מופנות נגד החלטה של רשות בעניין המנוי בתוספת הראשונה, קרי, תקיפה ישירה של ההחלטה המינהלית. תובענה מינהלית, לפי סעיף 5(3), עוסקת בעניין המנוי בתוספת השלישית לחוק, ולעת הזאת היא מצומצמת לעניין אחד – "תובענה לפיצויים שעילתה במכרז" (ראו עע"מ 9660/03 עיריית רחובות נ' שבדרון (טרם פורסם)). בענייננו אין עסקינן במכרז. לפיכך אין הוא בא בגדר התביעה המינהלית. אך גם בגדר עתירה מינהלית איננו בא, שכן אין כאן תקיפה ישירה של ההחלטה המינהלית, אלא תובענה כספית שההחלטה המינהלית נבחנת אגבית לה. עניין זה מצוי בסמכותם של בתי המשפט ה"רגילים", בהתאם לגובה התביעה הכספית, ולענייננו – בית משפט השלום." (ההדגשות שלי - י.ו.).

44. מעבר לנדרש אוסיף, לגוף העניין, כי השאלה האם רשאי הנישום לקזז מחוב ארנונה שלו כלפי הרשות המקומית, גביית ארנונה ביתר על ידי הרשות, היא שאלה נכבדה ומורכבת  אשר בית המשפט העליון טרם נדרש לה.

45. אומר בקצרה כי לשאלה זו פנים לכאן ולכאן. מחד גיסא, עומדת זכותו של האזרח לקיזוז החוב מכוח הוראות סעיפים 53(א) ו- 61(ב) לחוק החוזים, החל גם ביחסים שבין האזרח לרשות הציבורית. ראו עמדתו של כב' השופט א. ואגו, בה"פ (ב"ש) 8048/06 קיבוץ אורים ו-120 קיבוצים אחרים נ' רשות השידור (5.12.12), אשר קבע כי חוק החוזים אינו מבחין בין חובות של אדם לחברו לחובות שבין אדם לרשות וכי ניתן לקזז חובות בין רשות מס ונישום.

מאידך גיסא, יש מקום לדעה כי בהעדר הוראת חוק מיוחדת המתירה קיזוז חוב ארנונה, לא קמה לאזרח זכות הקיזוז. כך נקבע לדוגמא בבש"א (נצ') 524/99 מדינת ישראל - משרד הבטחון נ' המועצה האזורית גליל תחתון, תש"ס (2000), 931 בסעיף 10:

"ולעניין זכות הקיזוז המדינה סמכה את טענתה זו על הוראת סעיף 53 בצירוף הוראת סעיף 61(ב) לחוק החוזים חלק כללי תשל"ג-1973, אמנם לכאורה אין לי מניעה שזכות קיזוז המעוגנת בחוק החוזים תחול גם על פעולות משפטיות שאינן בבחינת חוזה, ועל חיוב שאינו נובע מחוזה כפי שסעיף 61(ב) לחוק קובע מפורשות, יחד עם זאת מס, וארנונה הינה כאמור בעלת תכונות של מס, הינו חוב מיוחד שאינו בר קיזוז אלא אם נקבעה לגביו הוראה חוקית מיוחדת ובהעדר הוראה חוקית מיוחדת נראה לי כי חוב של ארנונה איננו חוב בר קיזוז ובודאי שאינו חוב בר קיזוז לעומת סכומים שעל פי הנטען הוצאו עבור שירותים שהרשות המקומית היתה חייבת לספק, ואשר לגביהם קיימת מחלוקת של ממש בין הצדדים, הן במישור העקרוני של חובת המועצה לפנות אשפה, והן להיקפה של חובה זו."

(וראו לעניין זה גם ת.א (ת"א) 1019/01 עיריית חולון נ' לוי מוסך הגבעה בע"מ (17.5.05); ת.א (חי) 22875-11-11 אנואר ג'אבר נ' מועצה מקומית מג'ד אל-כרום (18.4.12); ע"ר 580554- 04-13 מועצה מקומית כפר ורדים נ. קאנטרי כפר ורדים (30.6.13) ופסקי הדין הרבים המובאים שם).

46.        אני נוטה לדעה כי חובת השבה של ארנונה שנגבתה ביתר, ניתנת אומנם לקיזוז כנגד חוב ארנונה, ובלבד שהאזרח מחזיק בידו אישור מאת הרשות כי היא מודה בקיומו של החוב, או בפסק דין חלוט של בית המשפט בדבר סכום החוב.

הסדר דומה הוחל בחוק קיזוז מיסים, שאומנם אינו חל על חוב ארנונה, אך ניתן להקיש הימנו על חוב ארנונה ("חוב הארנונה" אינו נכנס בהגדרת "חוק מס" כאמור בסעיף 1 לחוק קיזוז מיסים, שכן על פי חוק ההסדרים החל בענייננו, השרים הממונים על ביצועו של החוק הם שרי האוצר והפנים, בעוד שחוק קיזוז מיסים חל רק על חוקים ששר האוצר הוא הממונה על הביצוע או על הגבייה. על כן חוק הקיזוז אינו חל בענייננו).

נדמה לי כי פתרון זה מבטא את האיזון הראוי בין האינטרסים הלגיטימיים המנוגדים; מחד - שורת הצדק, עקרון השוויון בפני החוק, והאינטרס הציבורי בחיוב הרשות לשלם את חובותיה לאזרח, כל אלה מצדיקים מתן זכות לאזרח לקיזוז עצמי כנגד חוב הרשות כלפיו. ומנגד - עומד האינטרס הציבורי שלא לפגוע בתקציב הרשות עקב קיזוז עצמי, בלתי מבוקר, של האזרחים, דבר שיביא לפגיעה במתן השירותים לציבור הניתנים על ידי הרשות המקומית. בעניין דומה ראו את דבריו של כב' הנשיא מ. שמגר:

"די לציין בסוגיה זו כי לא יתכן שיהא מצב של ג'ונגל ושל אנדרלמוסיה שלפיו כל נישום יעשה דין לעצמו וכאשר יסבור כי מגיעים לו בתשלומם, בפרט כאשר מדובר בתשלומי ניכויים, ובית המשפט יראה בכך משום הצדק סביר לאי-העברת התשלומים..." (ע"פ 6637/93 יורם אברהמי נ' מדינת ישראל (25.1.94 )).

47.        כאמור, איני נדרשת להכרעה בסוגיה מורכבת זו, בשל העדר סמכות עניינית כמפורט לעיל.

אחרית דבר

48.        לאור כל האמור, העתירה נדחית.

אני קובעת כי צו הארנונה המקורי משנת 1993 הוא הצו העומד בתוקף ועל פיו רשאית המועצה לגבות ארנונה מתושבי כפר ורדים. אני מורה כי חיוב בדמי ארנונה בגין שטחי שירות לפי שיעור של 60% מתעריף מבני מגורים, יעשה רק מחודש ספטמבר 2012 (מועד מתן הודעת החדילה), זאת בהתאם להודעת המשיבים בתגובתם לעתירה, כי אין בכוונתם לחייב את התושבים בארנונה בשיעור של 60% בגין שטחי שירות באופן רטרואקטיבי. על דברים אלה חזר ב"כ המשיבים בדיון בפני.

תביעת הקיזוז נמחקת.

בנסיבות ונוכח הסוגיות המשפטי ות, אין צו להוצאות.
 
ניתן היום, ט"ו אב תשע"ג, 22 יולי 2013, בהעדר הצדדים.