הדפסה

משק חביבה בע"מ ואח' נ' עין נטפים מים וביוב אילת בע"מ

המערערים:

  1. משק חביבה בע"מ
  2. בנימין אביגדול

ע"י עו"ד אינסה גולדנברג
נגד
המשיבה:
עין נטפים מים וביוב אילת בע"מ
ע"י עו"ד גיורא אונגר ועו"ד יפעת אילוק

פסק דין

השופט א. ואגו:
לפנינו ערעור על פסק דינו המשלים של בית משפט השלום בבאר שבע (כב' השופטת מ. וולפסון), שניתן ביום 11.4.14, בתיק ה"פ 40057-02-10.

בפסק הדין המשלים, שב ודחה בימ"ש השלום את המרצת הפתיחה שהמערערים הניחו לפניו, תוך מתן נימוקיו לכך. הדבר נעשה בהמשך לפסק דינו המקורי – הראשון, שניתן ביום 13.8.12, ולאחר שהתיק הוחזר לערכאה הדיונית, בידי בימ"ש זה, לשם מתן פסק דין מנומק, לגופן של שאלות מהותיות שהצדדים טענו בפניו. החזרת התיק לשם מתן הנמקה, נעשתה בהסכמת הצדדים ובהמלצתנו, עת נדון הערעור שהוגש על פסק הדין המקורי (ע"א 18532-11-12, פס"ד מיום 13.3.13).
הערעור הנוכחי עוסק, איפוא, בפסק הדין המשלים, שהוא בבחינת פסק הדין השלם והרלוונטי שהכריע בהמרצת הפתיחה דנן.

המערערים הם חברה ובעל המניות בה, שהינם בעלי הזכויות במקרקעין בשטח כ-36 דונם, המצויים בחלקה 1, גוש 40070, הידוע כ"משק חביבה" (להלן גם:"הנכס"). במקרקעין מופעל מיזם תיירותי , המדמה ומדגים חקלאות עתיקה. המקום מרוחק, כיום, כקילומטר מבתיה הקיצוניים של העיר אילת ובתווך – שטח בלתי מפותח המכונה "גבעות אילת" (להלן גם: "השטח החוצץ"). המערערים חפצים להקים כעת מרכז מבקרים במקום, והגישו בקשה למתן היתר בניה למבנה, אלא, שהתגלעה מחלוקת בינם לבין המשיבה בדבר ההיתכנות והתנאים לחיבור הנכס לתשתית אספקת מים. המשיבה היא חברת מים וביוב, שהוקמה מכוח הוראות חוק תאגידי מים וביוב תשס"א -2001 (להלן:"החוק"), והיא נכנסה בנעלי עיריית אילת, על פי הסדרי החוק, בכל הקשור לאחריות לאספקת שירותי מים וביוב, למחזיקי נכסים בתחום עיריית אילת. על פי תוכנית המתאר , החלה על המקרקעין, התווך שבין השטח המבונה כיום בעיר לבין הנכס הנדון, משמע – השטח החוצץ, מיועד לפיתוח כשכונת מגורים. כל עוד השכונה העתידית היא בגדר חזון בלבד, אין תשתית מים קיימת שניתן להתחבר אליה. המחלוקת היא סביב קיומה או העדרה של חובה מהדין , המוטלת על המשיבה לדאוג להקמת תשתית מים עבור הנכס, וסביב שאלת מימון עלויות הקמת מערכת המים, שככל הנראה תהיה זמנית, ותשרת את המיזם הזה בלבד (שהרי, כשתוקם שכונת מגורים יש להניח שאופי המערכת ותוואי הולכתה יעברו שינוי), והאם ניתן להשית על המערערים, ככל שהמערכת תוקם, לשאת בהוצאה המשמעותית הכרוכה בכך (מדובר במאות אלפי ₪. לטענת המשיבה, הנחת קו המים לבדו יעלה כ 500,000 ₪, ומחייבת מציאת פתרון להגברת הלחץ, מעבר לעצם הנחת הקו).
זהו הרקע להגשת המרצת הפתיחה, שפסק הדין בה נתון כעת לערעור.

הסעדים שהתבקשו על ידי המערערים, בפני בימ"ש קמא, התמצו בכך , שיש לחייב את המשיבה לחבר את הנכס למערכת המים הציבורית ולספק שירותי מים, וזאת - אך ורק בכפוף לתשלום שגרתי של אגרת הנחת צינורות כקבוע בחוק העזר לאילת (אספקת מים) תשכ"ו- 1966, ולאסור על המשיבה להתנות חיבור הנכס למערכת בכל תשלום אחר ונוסף.

טיעונם של המערערים, בקליפת אגוז, הינו, וכך נטען בפני בימ"ש השלום, שכאשר זכויותיהם במקרקעין (הסכם חכירה), מעוגנות כדין, והמיזם המוקם על ידם תואם את תוכנית המתאר וכשר לקבל היתר בניה חוקי (בין שניתן בפועל ובין שצפוי להינתן), חלה חובה על המשיבה לדאוג לאפשר התחברות המקום לצנרת מים ראשית, גם אם מדובר בהשקעה כבדה, וגם אם, לעת הזו, המקום מוגדר כמצוי "בלב המדבר" ובלא שטח מבונה סביבו. לשיטת המערערים, מדובר במימוש זכותם החוקתית לקבלת אספקת מים, ולא הם צריכים ליתן פתרון מימוני להסדרת התשתית לכך, ככל שהמימון חורג מנשיאה רגילה ומקובלת באגרה המוסדרת בחוק העזר העירוני. לטעמם, אין שיקול הדעת וקביעת סדרי עדיפות בכגון דא, נתונים למשיבה כלל ועיקר.

בפסק דינו המקורי (מיום 13.8.12), קיבל בימ"ש השלום את עמדת המשיבה , ולפיה אין להטיל על קופתה את העלויות שנובעות, כפי שהגדיר זאת ביהמ"ש, מחסר תכנון מפורט של השטח החוצץ בין הנכס לבין השטח הבנוי הקיים, וקבע, שתרופת המערערים היא לנקוט בהליכים כדי לחייב הועדה המקומית לתכנון ובני יה, ליישם את תוכנית המתאר החלה על המקרקעין, ומכאן שהמרצת הפתיחה הקדימה את זמנה.
כאמור, בהוראת ערכאת הערעור, לעת הדיון בערעור שהוגש על דחיית תביעת המערערים, הוסיף ופירט בימ"ש השלום את נימוקיו, תוך התייחסות לסוגיות המהות שהיו שנויות במחלוקת בין הצדדים. נסקור כעת, בקצרה, את הקביעות והנימוקים שניתנו בפסק הדין העדכני, המשלים, שהוא זה הנתון כיום לערעור בפנינו.

כב' השופטת וולפסון דנה תחילה בטענה, שחוסר המעש בהנחת תשתיות מים לנכס מהווה פגיעה בזכותם החוקתית של המערערים למים. הוזכר, שקיים קו מים זמני לנכס שהונח בשנת 2001, לאחר שהמערערים הסכימו לשלם עלות הנחתו. מכאן – אין מדובר כעת בישום זכות "מינימאלית" לאספקת מים, אלא, בשאלה , אם לבעלים של נכס עומדת הזכות לדרוש חיבור מים והסדר סילוק שפכים שונה ומשודרג, כאשר אין בסמיכות תשתית קיימת הניתנת להתחברות.

פסק הדין, הוסיף וסקר את ההוראות הרלוונטיות בחוק, כדי לבחון טענת המערערים ולפיה פרשנותן הנכונה מטילה על המשיבה חובה להניח תשתית מים, תהא העלות אשר תהא, וללא חיוב צרכן הקצה מעבר לאגרות הרגילות ולתעריפים שהחיקוקים השונים מסדירים. מסקנתו של בית המשפט היתה, שבעוד שלגבי צרכן המחובר לרשת המים אכן קיימות חובות של אספקת מים סדירה ורצופה, שחלים עליה כללי רגולציה "קשיחים", הרי, בכל האמור בתכנון תשתית מים עתידית, ולאור הקבוע בסעיף 23 (ב) לחוק, רשאי תאגיד המים לתכנן סדרי עדיפויות, הלוקחים בחשבון גם שיקולי עלות לצד שיקולים מקצועיים. מהיבט זה, סמכויות התא גיד והפעלת שיקול דעתו - אנלוגיים למה שנפסק ביחס לחוב ות המוטלות על גופים ציבוריים בדרך כלל, כאשר אופן הגשמת הסמכות, סדרי העדיפות, ולוח הזמנים, נקבעים על ידי הגוף עצמו, ותוך התחשבות, ראש וראשונה, במסגרות התקציב העומדות לרשותו. הוער, שככל שהמערערים טענו לקיומה של תוכנית מופקדת , הנותנת , כביכול , מענה לתשתיות הנדרשות בגוש הרלוונטי, לא הוכח כלל קיומה של התוכנית והשלב שבו היא מצויה.

הוזכרה גם טענת המשיבה, שלפיה, בעבר, לעת הנחת הקו הזמני, התחייבו המערערים לשאת בעלויות, וזו ראייה לכך שהם היו ערים, כבר אז (2001), להעדר חובה שבדין מצד הרשות המקומית (שתאגיד המים בא בנעליה לימים), לממן התקנתו. על כך באה תשובת המערערים, כי כבר אז מדובר היה בדרישה בלתי חוקית וכי הסכמותיהם דאז, לממן הנחת קו המים ואף את סילוק השפכים, אינן תקפות, ועם ההכרעה בהמרצת הפתיחה, הם אף מתעתדים להגיש תביעה בסוגיית הביוב.

כב' השופטת קמא העירה על כך, שאיש מהצדדים לא הגיש ראיות או חוות דעת מומחה באשר לעלויות הכרוכות בהנחת קו מים, ולו זמני, כעת, לנכס, או בהקמת תשתית מים לפי תוכנית אב של השכונה העתידית. כך גם, לא הונחה תשתית ראייתית, לטענת המערערים , שתוכנית המתאר שהרשות המקומית אישרה, לכאורה, בשנת 1987, ושחלה על המקרקעין, כוללת פתרונות מים, לא כל שכן, לא הוכח מי אמור לשאת בעלויות פתרונות כאלה. גם טענות המערערים , שנשענו על כך , שלכאורה ניתן להם היתר בניה למיזם שבעבורו הם חפצים בחיבור קו מים (נטען שההיתר הונפק בעיצומו של ההליך המשפטי), לא התבררו עד תום, וההיתר לא הוגש, כך שאין ללמוד דבר ממנו, או מעצם קיומו.

בנוסף – התקבלה טענת המשיבה , על כי הגשת המרצת הפתיחה, באופן שהדבר נעשה בו על ידי המערערים , לקתה באי גילוי נאות של עובדות, שדי היה בה להביא לדחייתה. מדובר בכך, שבשעתו, וכאשר נדונה הנחת הקו הזמני הקיים, ניתנה התחייבות של המערערים לשאת בעלויות, ואף שלא להעלות כנגד הרשות המקומית (שחליפתה היא המשיבה), כל טענה לעניין העדר תשתית מים. ככל שסברו המערערים שכתב ההתחייבויות אינו רלוונטי ואינו מצר כיום את צעדיהם וזכויותיהם – היה עליהם לעתור לכך במפורש.

עם זאת, הטעים ביהמ"ש קמא, בפסק הדין, שההכרעה בדבר דחיית התובענה נעשית לגופה ומפאת חשיבות הסוגיה החוקתית, כלשון ביהמ"ש.
התוצאה נותרה, איפוא, כפי שנקבעה ב"גלגול" הראשון ובפסק הדין המקורי, ונותר על כנו גם חיוב המערערים בהוצאות של 10,000 ₪.

אקדים ואומר, שביחס לקביעות העובדתיות, של בית משפט השלום, בדבר מה שהוכח, או בדבר מה שהצדדים חדלו מלהוכיח בפניו, אין מקום להתערבותנו, בערכאת הערעור, גם אם נטען לכך, בלשון רפה, על ידי מי מהצדדים.

ניתן, איפוא, להגדיר, בקליפת אגוז, את ליבת השגת המערערים על טעמי הפסק שניתן, וממילא, את ליבת המחלוקת שבינם לבין המשיבה, באופן הבא:

המערערים חפצים להקים מרכז מבקרים בנכס שבבעלותם, כאשר, על פי תכנית המתאר המאושרת , אין מניעה תכנונית לעשות זאת ואין מניעה חוקית לבקש ולקבל היתר בניה למבנה המתוכנן (אין חולק , שפוט נציאלית זה מצב הדברים, בין שניתן כבר היתר, כנטען, ובין שהדבר לא הוכח, כפי שנקבע בפסק). טוענים הם, שמשגילו הרשויות האמונות על כך דעתן, שעומדת למערערים הזכות להקים בשטחם המבנה דנן, קמה, לצד זה, חובה סטטוטורית, על הנוגעים בדבר, וראש וראשונה על תאגיד המים- המשיבה, לדאוג לאספקת מים סדירה ותקינה למקום. לצורך כך- רשאי התאגיד לגבות מהמערערים אך ורק את ההיטלים והתשלומים שהמחוקק התירם. על פי סקירה וניתוח של מכלול התקנות והכללים הישימים, השעונים על החקיקה הראשית , המסדירה את משק המים ואספקת המים לצרכנים, מדובר, בהיבט התשתית והנחתה, אך ורק , בהיטל ביוב ובהיטל הנחת צנורות, שתעריפיהם מעוגנים בחיקוקים, ובאשר להם אין למערערים טענה. מעבר לכך- וכנטען- אין בסיס חוקי לחיובם בעלות כלשהי הכרוכה בהתקנת התשתית ובהנחת הצנרת, ואין לתאגיד שיקול דעת להימנע מנקיטת הפעולות המתחייבות לשם חיבור המבנה שיוקם למערכת המים, אף לא בדרך של דחיית החיבור עד לבינוי עתידי של השטח החוצץ, או על דרך התניית התשתית במימון של המערערים עצמם.
מנגד- עמדת המשיבה היא, בתמצית, שלהבחין ממצב, שבו נדרש חיבור נכס לתשתית קיימת, הרי, הקמתה של תשתית חדשה, בעלות גבוהה, כאשר היא תשרת נכס בודד, ואף זה באורח זמני, עד לשכלול התכניות לבינוי השטח החוצץ ולהנחת תשתית קבע, אינה מתחייבת כלל מהוראות החיקוקים השונים, וההחלטה על כך מצויה בתחום שיקול הדעת וקביעת סדרי העדיפויות של התאגיד, בהתאם לאמות המידה שעל פיהן מנהלת את ענייניה כל רשות ציבורית, ובכלל זה-תאגיד סטטוטורי הנותן שירותים לציבור, כדוגמת תאגיד המים. לשיטת המשיבה, הסירוב להניח כעת, ובמימון עצמי מלא, את התשתית הנדרש ע"י המערערים, הינו מידתי, סביר, ענייני ותקין לחלוטין.

בשאלת הליבה הזו, וכפי שאוזכר לעיל, אימץ בימ"ש השלום את עמדת המשיבה וטיעוניה:

בפסק הדין המקורי-הראשון, נאמר (עמ' 8 לפסק), כי "אני מקבלת את עמדת התאגיד, שאין להטיל על קופת התאגיד את העלויות שנובעות מחמת חסר בתכנון המפורט של השטח החוצץ בין המקרקעין לשטח הבנוי הקיים.... הדרך לכאורה היא לנקוט בהליכים הנדרשים לחייב את הועדה המקומית לתכנון ולבנייה לנקוט הליכי תכנון כך שניתן ליישם את תוכנית המתאר המקומית החלה על המקרקעין ולא להכניס את התאגיד למצוקה כלכלית, שיקול שהוכר בפסיקה כרלונטי..."

בפסק הדין המשלים, קבע ביהמ"ש (עמ' 5 פסקה 3 של הפסק), כי " העולה מחוק תאגידי מים וסל השירותים הוא, כי כלפי צרכן המחובר לרשת המים חלות על התאגיד החובות לאספקת מים אמינה ורציפה תוך שמירה על מערכת הלחצים לפי הנחיות הרשות. אולם ככל שמדובר בתכנון תשתית המים העתידית, סדרי העדיפויות של התאגיד נבחנות על פי הוראות סעיף 23 לחוק תאגידי מים, המכיר גם בשיקולים של עלויות לצד השיקולים המקצועיים. באמות המידה ליישום החוק הכלולות בסל השירותים, (כך מכונות אמות המידה לשירות שהרשות הממשלתית למים ולביוב קובעת, מכח סמכות שהוענקה בס' 99 לחוק, א.ו) כולל תעריפים לשירותים שונים, אין התייחסות ללוחות זמנים להכנת תוכניות אב, או להנחת תשתית".

באשר לסעיף 32(3) של החוק, המסמיך את התאגיד "להקים מערכת מים ולחברה למקרקעין", נפסק (פסקה 2 בעמ' 4) ש "סמכות זו אינה חובה אלא רשות" (אגב, זו גם לשון החוק, ולא רק פרשנותו. סעיף 32 הנ"ל, נוקט לשון של "רשאית החברה").

הצדדים העלו, בפני הערכאה קמא ובפנינו, שלל טענות נוספות, ופרשו יריעת מחלוקת נרחבת, עובדתית ומשפטית כאחד. המשיבה אף גורסת, כי ההתנהלות הדיונית מצד המערערים אינה תקינה, וכי לקו בחוסר תום לב ובהצנעת עובדות חיוניות, באופן המשליך על גורל תביעתם. ברם, ככל הצריך להכרעה מושכלת בערעור, ברי, שאימוץ הילוכו של בימ"ש השלום בשאלת הליבה דנן, ואישור הפסק, במישור זה, די בהם להביא לדחיית הערעור ולייתר העיסוק ב"סוגיות המשנה" השונות.

ואכן - דעתי היא, וכך אציע לקבוע, שדין הערעור להידחות, באשר , טעם הפסק של בימ"ש השלום, כפי שפורט לעיל, מבוסס ומוצדק.

ראש וראשונה, ולשם מיקודו הנכון של נשוא הדיון, יש להבהיר, שאין עסקינן בשאלה של מיצוי זכות הפרט למים, כזכות חוקתית הנופלת בגדרי הזכות לקיום מינימלי בכבוד. אכן, נגישות למקורות מים לצורך שימוש אנושי בסיסי, הוכרה כזכות יסוד, ובכפוף למגבלות ואיזונים כאלה ואחרים, אף הוכרה האפשרות להנגיש מקורות מים זמינים אפילו למקומות ישוב שאינם מוכרים ושההתיישבות בהם היתה בלתי חוקית, כדוגמת חלק מהישובים הבדואים בנגב ( ע"א 9535/06 עבדאללה אבו מסאעד נ' נציב המים , מיום 5.6.11, פורסם ב"נבו").

יתר על כן, זכותו העקרונית של הפרט לקבל אספקת מים לצרכיו, בוודאי כאשר מדובר במקום ישוב חוקי ומוסדר, מעוגנת בחקיקה הראשית, וביחס לכך נאמר בעניין " מסאעד" הנ"ל, בהתייחס ל סעיף 3 של חוק המים, תשי"ט-1959 (שעל פיו "כל אדם זכאי לקבל מים ולהשתמש בהם בכפוף להוראות חוק זה"), כי: "הוראה זו קובעת את הזכות הסטטוטורית של כל אדם בישראל למים בהתקיים תנאים מסוימים הקבועים בחוק".

מושכלות יסוד אלה, אינן שנויות במחלוקת, וניסיון המערערים לשוות, לסכסוך הממוקד בינם לבין המשיבה, אופי "חוקתי", אינו במקומו. בצדק ציין בימ"ש השלום, כי המחלוקת אינה עוסקת בשאלה "של זכות מינימאלית למים", וכי קו המים "ההיסטורי" שהונח, במימון המערערים, ולפי הסדרים והתחייבויות שנעשו בסמוך לשנת 2001, יש בו לספק צרכי הקיום של בני האדם ומשק החי, ואף לשם השקיית הצומח, בתחומי הנכס שבבעלותם. כיום, המערערים חפצים להרחיב עסקיהם, ולהקים מרכז מבקרים בשטחם, מיזם תיירותי, שממנו תהא פרנסתם, ועל כן, ברצונם "לשדרג" את מערך אספקת המים ולהתאימו לצרכים העתידיים. מימוש המיזם דנן, הוא לגיטימי, ואף מבורך, כל עוד נעשה בגדרי החוק וההיתרים הנחוצים לכך, ונדמה, שאכן כך מתעתדים המערערים לפעול. בכך אין דופי, אולם, הנסיבות הללו מעמידות את נשוא המחלוקת שכאן, בזווית הנכונה ובפרופורציה המידתית. המשיבה אינה חפצה לפגוע באספקת המים הקיימת לנכס. היא אינה מוכנה להניח את הצנרת "המשודרגת", ומכל מקום - אינה מוכנה לממן זאת, כאשר עסקינן בהוצאה כספית ניכרת, שתשרת רק את הנכס הספציפי, וכאשר, לעת השלמת תכנון שכונת המגורים העתידית בשטח החוצץ, מן הסתם יהא צורך להסירה ולהחליפה בתשתית קבועה. אין מקום, לפיכך, לעשות שימוש בטרמינולוגיה הנוגעת למימוש הזכות החוקתית לקיום אנושי מינימאלי בכבוד.

על מערך הזכויות והחובות החל ביחסי צרכן הקצה (המערערים), ותאגיד המים (המשיבה), חלים כללי המשפט המינהלי. משק המים בכללו, והסדרת אספקת המים לאזרחים, באמצעות תאגידי מים, בפרט, נתונים למשטר רגולטורי. המחוקק קבע הסדרים ראשוניים מסויימים, ובאורח טבעי, הותיר מרחב של שיקול דעת מינהלי ביישום ההסדרים ובהפעלת הסמכויות שהוענקו לתאגידים, ושיקול דעת זה חייב להיות מופעל לפי אמות המידה שלהן כפוף כל גוף ציבורי בקבלת החלטותיו. בין אלה – חתירה לשוויוניות, איזון מידתי בין שיקולים מתחרים, וצורך בסבירות של ההחלטה המתקבלת.
מכאן – על עניינם של המערערים להיבחן בשני רבדים: הראשון - האם בכוחם להצביע על מקור חובה מובהק, חקוק, שעל פיו חייב התאגיד, במסגרת הרגולציה הקיימת, להתקין על חשבונו ובמימונו את תשתית המים המשודרגת, מבלי יכולת להפעיל שיקול דעת עצמאי. בתרחיש כזה, תם הדיון בנקודה זו, ונדמה כי הגולל היה נסתם על טענות המשיבה כנגד מתן הסעד שהתבקש. ברובד השני – וככל שאין מקור חובה מובהק אשר כזה, על המערערים להראות ששיקול הדעת שהופעל, כשמבוקשם סורב, לא היה ענייני או סביר, או שפגום הוא מנימוקים אחרים שהמשפט המנהלי מכיר בהם (במאמר מוסגר, אעיר, שהמשיבה טוענת, כטענת סף, שהדרך להשיג על החלטות התאגיד במהלך הפעלת סמכויותיו, ובשני הרבדים שצויינו, היא בפניה למנגנוני בקרה ופיקוח שהחוק העמיד לרשות הצרכנים, בטרם פניה לבית המשפט. לאור התוצאה, איני רואה צורך לטעת מסמרות בטענת אי מיצוי ההליכים).

משמיקדנו הדיון באופן האמור, ובשאלה, האם חובה על המשיבה להקים ולממן תשתית המים, בין מכוח הוראה חקוקה, כפי פרשנותה הנכונה, ובין מכוח החובה להפעיל נכונה שיקול דעתה המנהלי, נשים אל לב, את הרציונל בבסיס אסדרת אספקת המים לאזרחים באמצעות תאגידי המים. אסדרה זו יצרה "משק סגור" שבגדרו מימון הרחבת התשתית נעשה מתוך האגרות וההיטלים הנגבים, על פי החוק, מהצרכנים. אין לתאגיד המים מימון חיצוני או עסקים מניבים, שאינם בתחום פעילותו המעוגנת בחוק. ביהמ"ש העליון, בפסק הדין בעניין "אבו מסאעד" הגדיר זאת כך:

"הסדר חשוב נוסף הנוגע לענייננו, הוא חוק תאגידי מים וביוב, התשס"א -2001 (להלן: חוק תאגידי המים) נוכח השפעתו הרבה על אופיים של הסדרי משק המים ודרכי אספקת מים לתושבים. חוק זה מסדיר את הפעלתו של משק המים המוניציפאלי באמצעות תאגידי מים עירוניים. מטרת הקמת תאגידי המים היא ליצור 'משק סגור' בתחום המים והביוב, אשר במסגרתו יושקעו ההכנסות מאגרות המים והביוב בתחזוקה, הרחבה ושיפור מערכות המים והביוב (סעיף 1 לחוק תאגידי המים; בג"ץ 9827/04 מרכז השלטון המקומי נ' ממשלת ישראל... פסק דינה של השופטת נאור [פורסם בנבו) 25.1.20069], חקיקה זו משקפת מגמת הפרטה של משק המים, ומעבר לניהול המים כמשאב ציבורי במודל ניהולי חדש... גם מודל זה שם לנגד עיניו את טובת צרכני המים הסופיים בגדר מערכת היחסים שבין תאגידי המים לבין כלל התושבים (סעיף 1 לחוק תאגידי המים)" (הדגש אינו במקור).

מהאמור, יובן, ולכך השלכה הן על הראייה הפרשנית של הוראות החיקוק והן על הביקורת השיפוטית של שיקול הדעת המנהלי שהפעיל התאגיד, שהטלת מימון תשתית המים על המשיבה, תוך חיוב המערערים אך ורק בהיטל הנחת צינורות, הסטנדרטי, משמעותו, סבסוד התשתית שתשרת רק את נכס המערערים, מתוך אותם כספי ההיטלים, האגרות והתשלום בעד צריכת מים המשתלמים על ידי יתר הצרכנים.

אשר לרובד הראשון, שאוזכר, ועניינו ההוראות החקוקות המחייבות את המשיבה, איני מוצא שבידי המערערים להיוושע מאלה.
נהפוך הוא – מועצת הרשות הממשלתית למים ולביוב, הוסמכה, בסעיף 103 (א) לחוק, לקבוע כללים ותעריפים לצורך הקמת מערכת מים. כללים אלה מצויים בתהליך התקנה וטרם קיבלו תוקף. אולם, החקיקה העתידית, הצפויה, ככל שתאושר, לא תיטיב עם עמדת המערערים. כוונת הרשות היא לאפשר, בנסיבות דומות, ובהליך סדור, שאין זה המקום לפרטו, להטיל עלויות הקמת מערכת מים במקרים חריגים, ובכלל זה, הקמת מערכת זמנית, על הצרכן, לפי תחשיב עלויות סביר שיאושר [ר' הצעת נוסח כללי תאגידי מים וביוב (חישוב עלות הקמת מערכות מים וביוב וקביעת תעריפי דמי הקמה) תשע"ד- 2014 – מוצג 11 מטעם המשיבה ].

בהעדר הוראה חקוקה ספציפית הישימה לנסיבות שלפנינו, יש להיזקק להוראות הכלליות יותר ולנסות ללמוד מהן בדבר חובות המשיבה.
סעיף 31 של חוק תאגידי המים, קובע כי "חברה תמכור ותספק מים ברציפות וביעילות, בכמות ובאיכות הנדרשים לפי כל דין ותנאי הרישיון, לכל צרכן בתחומה, בלא הפליה, בהתאם לאמות המידה שנקבעו לפי סעיף 99, ולתעריפים שנקבעו לפי סעיף 102".
לשם מילוי חובות אלה, רשאית חברה (תאגיד מים) "להקים מערכת מים ולחברה למקרקעין". בדומה, סעיף 23 (א), מנחה את התאגיד, לצורך ביצוע פעילותו, לפעול כך שהחברה " תקים ותפתח את מערכות המים והביוב שבתחומה, תתפעלן, תנהלן, ותחזיקן במצב תקין ובהתאם להוראות כל דין". אולם, סעיפי המשנה של סעיף 23 (א) הנ"ל, מפרטים את הקווים המנחים להקמה ופיתוח של מערכות המים. מאוזכרים שם שיקולים של תחזית ביקוש לשירותי המים, הכנת תוכניות אב ותוכניות רב שנתיות, התואמות את תחזית הביקוש, ונאמר, בסעיף 23 (ב), כי:"בביצוע תפקידיה תפעל החברה על פי שיקולים מקצועיים ותפעל בדרכי הפעולה המתאימות להשגת מטרותיו של חוק זה בעלות סבירה".

כאשר הסמיך המחוקק את מועצת הרשות לקבוע כללים ותעריפים שייגבו מהצרכנים, וזאת, בסעיף 103 (א) שאוזכר לעיל, ושמכוחו מתכוונת הרשות להתקין את הכללים שצוטטו, ושאינם עדיין בתוקף, הגדיר המחוקק את גדרי הסמכות כמשתרעים גם על "תשלומים חד פעמיים או שוטפים בעד הקמת מערכת מים או מערכת ביוב...".

החקיקה הקיימת, אם כן, וזו גם רוח הדברים העולה מסעיפים אחרים של החוק, ואף מהכללים התעריפיים שהותקנו מכוחו, לא רק שאינה מורה, מנדטורית, על חובה לבצע ולממן מערכת מים לכל צרכן, באשר הוא, אלא אף מלמדת היא, על חיוב התאגיד להתנהל במשטר של איזונים ושיקולים מקצועיים ותקציביים, שבגדרם אין נשללת היתכנות הטלת המימון על צרכן הקצה, או הימנעות מהקמת המערכת, בכלל, ככל שהנסיבות מצדיקות החלטה כזו.

עניין לנו, לפיכך, בבחינת הרובד השני, שאוזכר, והוא - במישור הפעלת שיקול הדעת וסבירות ההחלטה שהתקבלה לגופה. בחינה זו נעשית בהתאם לכללי המשפט המנהלי, המעוגנים, מימים ימימה בהלכה הפסוקה, ותמציתם בכך, שאין בית המשפט שם את שיקול דעתו תחת שיקול הדעת של הרשות המוסמכת, אלא, בוחן הוא את הימצא ההחלטה בתוך מתחם הסבירות, והעדרם של שיקולים זרים ואסורים (ר' למשל בג"ץ 397/84 בנק דיסקונט בעמ' נ' עיריית גבעתיים, פד"י לט' (2), 13 שעסק בהטלת ארנונה עירונית). עוד נפסק, לא אחת, שהחלטה כזו נהנית מחזקת תקינות כל עוד לא הוכח אחרת, והנטל הוא על הטוען לאי תקינותה.

במקרה נשוא דיוננו, הציגה המשיבה את מערך השיקולים והאיזונים שנעשו על ידה, בסרבה להקים על חשבונה את תשתית המים הנדרשת על ידי המערערים. כנגד זכותם העקרונית לקבל אספקת מים לנכס, שהם מחזיקים בו כדין, מציבה המשיבה שורת שיקולים כבדי משקל: מדובר בעלות משמעותית, של מאות אלפי ₪, לכל הפחות, המיועדת לצרכן בודד ואינה משרתת איש זולת המערערים. התשתית, אף אם תותקן, תהיה זמנית ויהא צורך להסירה, משום שאין לדעת היכן יעבור תוואי הצנרת הקבועה, בבוא הזמן, וכשהתוכניות לבינוי השטח החוצץ יצאו אל הפועל. סדרי העדיפות של המשיבה, במגבלות תקציבה ואמצעיה, אינם מאפשרים העדפת הקמת התשתית הזו על חשבון פיתוח ותחזוק מערכות מים וביוב המשרתות אוכלוסיה רחבה. על פני הדברים – אלה שיקולים רלוונטיים וכבדי משקל. לא נטען כלל, שמדובר בשיקולים זרים או בהחלטה שאינה עניינית. איני מוצא, כפי שגם קבעה הערכאה הדיונית, כל פגם בהחלטה הזו, לא כל שכן, פגם כזה שיביא להגדרתה כחסרת סבירות באופן קיצוני, שיצדיק התערבות שיפוטית לביטולה.
על כן, ומכל ההיבטים שבהם נבחן העניין, אין בסיס להתערבות בית המשפט בהחלטת גורמי המשיבה, ואין ביסוס בדין לדרישת המערערים לחייבה להקים תשתית המים בעבורם, ללא חיוב כספי שיכסה העלות החריגה.

טיעוני המערערים הציפו שאלה רחבה יותר, החורגת מבירור המחלוקת שבין שני הצדדים הישירים להליך המשפטי. הם קובלים, בניסוח כזה או אחר, על כך, שנוצרה חוסר קוהרנטיות בכך, שמכל היבט תכנוני וכזה של רישוי, דרכם סלולה, לכאורה, להקמת מרכז המבקרים המתוכנן, ועל פי תוכנית המתאר הקיימת, זכאים הם לקבל היתר בניה בדרך הרגילה, וללא תנאים מיוחדים. עם זאת, לטענתם, אין הם יכולים לממש את זכותם ואת ההיתר שניתן, או שינתן, באשר מוסדות המדינה ומנגנוני האסדרה שלה, במובנם הרחב, לא דאגו "לגבות" את ההיתר באפשרות לספק למקום מצרך חיוני, שבלתו אין, כלומר, אספקת מים, באותה עלות שכל אזרח וצרכן אחר זכאים לה. לשון אחר – המערערים משיגים על כך שאין תיאום מערכתי וממשק נאות בין רשויות השלטון והגופים הציבוריים, האמונים על תחום התכנון והבניה מצד אחד, ועל הקמת תשתיות חיוניות מצד אחר, באופן שיבטיח, שמי שהותר לו להקים מבנה, יוכל גם להתחבר לתשתיות החיוניות, כאשר מלאכת הבאתם עד שם, לא תוטל עליו ועל כיסו. אין להקל ראש בטענה "המערכתית" הזו, אולם, הדיון בכך חורג מעניינם של הצדדים הישירים להליך, ואין זה הפורום הנכון להיזקק לו.

מהטעמים שפורטו, וככל הצריך לערעור שלפנינו, דעתי היא, שיש לדחותו, ולהשית על המערערים הוצאות ושכ"ט עו"ד בשיעור של 20,000 ₪.

אריאל ואגו, שופט

השופטת ש.דברת-אב"ד:
אני מסכימה.

שרה דברת, שופטת,
ס.נשיא

השופטת ט. חיימוביץ:
אני מסכימה.

טלי חיימוביץ, שופטת

אשר כל כן, נקבע כאמור בפסק דינו של השופט א. ואגו.

הערבון שהופקד על ידי המערערים יועבר למשיבה, על חשבון ההוצאות שנפסקו, באמצעות בא כוחה.

ניתן היום ל' שבט תשע"ה ( 19 בפברואר 2015), בהיעדר הצדדים.

שרה דברת, ס.נשיא
אב"ד

אריאל ואגו, שופט

טלי חיימוביץ, שופטת