הדפסה

זונג נ' המוסד לביטוח לאומי

22 מרץ 2015

לפני:

כב' השופטת חופית גרשון-יזרעאלי
נציג ציבור (עובדים) מר אורי נדיב

התובע
יאנג זונג
ע"י ב"כ: עוה"ד גיל ברייצמן ועדי דראל
-
הנתבע
המוסד לביטוח לאומי
ע"י ב"כ: עו"ד רועי הררי

פסק דין

לפנינו תביעה המשיגה על החלטת הנתבע מיום 11.8.13 , אשר דחתה את בקשתו של התובע להיוון קצבת הנכות מעבודה המשולמת לו, היוון מלא לכל אורך חייו (נספח א' לכתב התביעה, להלן: "ההחלטה").
תמצית העובדות
המערער הוא אזרח סיני אשר קיבל אשרה לעבודה בישראל, והועסק בענף הבניין.

ביום 5.2.12 נפגע התובע בתאונת עבודה, עת נפל מפיגום במהלך עבודתו. כתוצאה מן התאונה נגרמה לתובע נכות לצמיתות ( להלן: "תאונת העבודה").

התובע הגיש תביעה למוסד לביטוח לאומי, אשר הכיר בו כנפגע עבודה.

התובע נבדק על ידי ועדה רפואית ונקבעה לו נכות צמיתה בשיעור 41%, החל מיום 7.5.12. התובע מקבל קצבת נכות חודשית, בהתאם לאחוזי הנכות שנקבעו לו.

ביום 9.6.13 הגיש התובע לנתבע בקשה מנומקת להיוון מלא של גמלת הנכות. התובע טען, כי ההיוון נחוץ לו לצורך הקמתה של חווה חקלאית שתאפשר לו להתפרנס ולכלכל את בני משפחתו באזור מגוריו במדינת מולדתו, סין.

ביום 11.8.13 ניתנה ההחלטה נשוא תביעה זו, החתומה על ידי העובדת הסוציאלית גב' יעל שריף, פקידת תביעות לענייני שיקום בנתבע, בהאי לישנא:
"בתוקף תפקידי כפקידת תביעות לענייני שיקום, הריני דוחה את תביעתך יום 9.6.2013 להיוון מלא של קצבת נכותך מעבודה למטרת הקמת חווה חקלאית בסין.
בהתאם לסעיף 113 לחוק רשאי המוסד לשלם לנכה עבודה שדרגת נכותו היציבה הינה למעלה מ- 20% נכות, מענק במקום קצבה באם לדעת המוסד יש למבוטח הכנסה קבועה ומספיקה לפרנסתו או סיכוי מבוסס להכנסה כאמור.
לפי תדריך אגף השיקום, לטיפול בתביעות להיוון, ניתן לאשר לנפגע עבודה היוון חלקי ( עד 25% מהקצבה) ו/או היוון תקופתי חלקי או מלא לתקופה של עד חמש שנים.
מאחר והגשת תביעה להיוון של מלוא קצבת הנכות, תביעתך נדחית".

טענות הצדדים
לטענת התובע נפל פגם מנהלי מהותי בהחלטת הנתבע, אשר התקבלה ללא הפעלת שיקול דעת עצמאי, קיום הליך נאות או השענות על עובדות רלוונטיות, כמתחייב מכללי הצדק הטבעיים והמשפט המנהלי:
שגה הנתבע עת הסתמך באופן אוטומטי על " תדריך אגף השיקום" בעוד שהחוק מחייב הפעלת שיקול דעת לכל מקרה ומקרה.
שגה הנתבע עת לא שקל כלל את הכנסתו הקבועה של התובע בישראל ( עד יפוג תוקפה של ויזת העבודה שברשותו) ולא שקל את סיכוייו של התובע להכנסה קבועה כאמור בעתיד.
תדריך אגף השיקום כולל הוראות הסותרות את הוראות החוק, והוא אף קובע תנאים המפלים תושבים זרים לרעה באופן ברור. בנוסף, לפי הוראותיו נראה כי הנתבע לא פעל אפילו על פיו, שעה שאת ההחלטה לא קיבל " הצוות הסניפי" כי אם גברת שריף לבדה.
בנוסף, שגה הנתבע עת לא שקל את העובדה כי ביצוע תשלום חד פעמי יאפשר לתובע להתנתק מהנתבע באופן אפקטיבי, כי אין לו אפשרות מעשית ליטול הלוואה או אשראי במדינתו ואת טובתו של המערער, שיקומו והמשך חייו באופן עצמאי.
לפיכך, מבקש התובע לבטל את ההחלטה, להורות לנתבע לקיים דיון בתום לב ולבחון לגופם של דברים את בקשת התובע להיוון ולהורות לנתבע ליתן טעמים והנמקות להחלטתו.
בסיכומיו הוסיף התובע וטען, כי בניגוד לנכי עבודה תושבי ישראל, אז הקשר בין הנכה לביטוח הלאומי נדרש לשם הגנה על הנכה וליוויו במידה וחלילה תחול החמרה במצבו, או אם ידרש שיקום. כאשר מדובר בנכה עבודה שהינו עובד זר, העתיד לעזוב את ישראל, התמשכותו של הקשר אינה מועילה לעובד ועשויה אף לפגוע בעניינו, שכן אם הנכה במדינת מולדתו קשר כזה הינו פורמאלי לחלוטין.

ואלה הן טענותיו העיקריות של הנתבע:
ההחלטה שהתקבלה בעניינו של התובע סבירה ונכונה בנסיבות העניין. יש לדחות את התביעה על בסיס הוראות הדין, לפיהן המוסד רשאי להוון את קצבת הנכה לתקופה מוגבלת בלבד, בהתחשב בהכנסות הנפגע ובסיכוי מבוסס לפרנסה קבועה.
עוד לטענת הנתבע, התובע הגיש את בקשתו להיוון ביום 9.6.13, כאשר ביום 3.10.11 נכנס לתוקף נוהל היוונים ( להלן גם: "הנוהל"), העוסק גם בנפגעי עבודה שאינם תושבי ישראל, לרבות עובדים זרים. בהתאם לנוהל, ניתן להוון 25% מהקצבה עד לגיל הפרישה או את מלוא הקצבה עד ל- 5 שנים. ההיוון לחמש שנים מותנה בהוכחה על הכנסות נוספות.
התובע הגיש את בקשתו שלא בהתאם לנוהל, אף שהיה מודע לאמור בנוהל. כחלק מהליך בחינת בקשתו של התובע, יצרה פקידת השיקום קשר עם בא כוחו, הסבירה לו אל האפשרות להוון קצבתו באופן חלקי או היוון תקופתי לחמש שנים והציעה לו לשנות את בקשתו בהתאם. רק לאחר שב"כ התובע דחה את האפשרות לשינוי הבקשה- נשלח מכתב הדחייה של תביעתו להיוון מלא. בקשת התובע סותרת את המטרה המוצהרת של ההיוון, שכן התובע מבקש לקבל את כספי ההיוון עוד בישראל, בעוד שהמטרה המוצהרת היא הקמת חווה חקלאית בסין. גישתו הנוקשה של התובע מעוררת תהיות ביחס למטרת השיקום המוצהרת ולמצבו לטווח הארוך.
התובע לא הביא כל פירוט או ראיות ביחס לתוכניות הנטענות להקמת חווה חקלאית. בין היתר לא פירט את מיקום החווה המתוכננת, היכולת להתפרנס מן החווה, עלות החווה, עלות הציוד והעובדים וכו'. היוון מלא בנסיבות בלתי ברורות, שלא ניתן לבדוק, יהיה חסר אחריות ומסכן את עתידו של התובע. הדבר מחזק את נכונות וסבירות החלטת הנתבע.

במסגרת שלב הראיות בתיק הוגשו תצהירי התובע ותעודת עובד ציבור של גב' יעל שריף, מטעם הנתבע. הנתבע ויתר על חקירת התובע וגב' שריף נחקרה בחקירה נגדית. הצדדים סיכמו טענותיהם בכתב. סיכומיו של התובע הוגשו באיחור ניכר של למעלה מחודשיים ימים מן המועד שנקצב, ללא כל בקשה לארכה.
דיון והכרעה
סעיף 113( א) לחוק הביטוח הלאומי ( נוסח משולב), תשנ"ה-1995 (להלן: "החוק") קובע את התנאים הנדרשים לצורך ביצוע היוון של גמלת נכות מעבודה, בזו הלשון:
"113.מענק במקום קצבה
(א) נכה עבודה שדרגת נכותו אינה פחותה מ- 20%, ולדעת המוסד יש לו הכנסה קבועה המספיקה לפרנסתו או סיכוי מבוסס להכנסה כאמור, רשאי המוסד, בהסכמת נכה העבודה, לשלם לו מענק במקום קצבה; המענק יהיה בסכום המתקבל מהיוון קצבת אותו נכה עבודה, בהתאם להוראות שהשר קבע".

בהתאם להלכה הפסוקה, מנגנון ההיוון הוא החריג לכלל לפיו הגמלאות המשולמת על ידי הנתבע, משולמות לאורך שנים, ואין לנכה זכות מוקנית למענק מקום קצבה.
ראו, בין היתר: דב"ע ( ארצי) לג/0-12 ערביד - המוסד לביטוח לאומי, פד"ע ד' 213, (1973).

הטעם למתן גמלאות ארוכות טווח בדרך של קצבאות, עולה ממטרתו של הביטוח הלאומי להבטיח מינימום לקיומו הכלכלי של המבוטח. החריגה מעיקרון זה, לפי סעיף 113 לחוק, תיעשה רק במקרים בהם המבוטח ביקש זאת והנתבע אישר בקשתו לאחר שהגיע למסקנה כי יש למבוטח הכנסה קבועה המספיקה לפרנסתו או סיכוי מבוסס להכנסה כאמור.
ראו: דב"ע ( ארצי) לח/0-6 אנגל - המוסד לביטוח לאומי, פד"ע ט' 353, (1978) (להלן: "עניין אנגל"); עב"ל ( ארצי) 361/97 המוסד לביטוח לאומי - באשה, פד"ע לד 433, (1999) ( להלן: "עניין באשה"); עב"ל ( ארצי) 231/99 המוסד לביטוח לאומי - הרמן, (3.7.03); דב"ע (ארצי) מא/0-53 זימן - המוסד לביטוח לאומי, פד"ע יג 253, (1982).

זו אף זו, ככלל בית הדין לא יעמיד את שיקול דעתו תחת שיקול דעת הרשות. כל עוד ההחלטה לא התקבלה על פי מבחנים פסולים או בלתי רלוונטיים, בית הדין לא יתערב בהחלטת הנתבע:
"אין בית הדין מוסמך להחליף את שיקולו של המוסד בשיקולו של בית הדין, בעניינים שבית הדין אינו ערוך לטפל בהם ושאין לו הכלים לכך". (עניין באשה לעיל).
תפקידו של בית הדין הינו לבחון את אופן קבלת ההחלטה ואת סבירותה וככל שנפל פגם, יושב העניין לנתבע, לשיקול מחדש.

בענייננו, להבדיל ממקרים אחרים שנידונו בפסיקה, במסגרת החלטתו של הנתבע נשוא תיק זה, לא נקבע, כי אין הצדקה לבצע היוון לכל תוחלת החיים בשל נסיבותיו של התובע או בשל הכנסות לא מספקות, אלא נטען כי בכל מקרה בשל היות התובע עובד זר, לא ניתן לבצע היוון לכל תוחלת החיים בהתאם להוראות החוק ולהנחיות תדריך אגף השיקום.
על בסיס עובדה זו טוען התובע כי לא הופעל בעניינו שיקול דעת כמתחייב.

נוהל ההיוונים הפנימי של הנתבע, עליו סמך הנתבע טענותיו ( הוגש בדיון מיום 6.10.14 וסומן ת/1) קובע בפרק 8.6, שכותרתו " מצבים מיוחדים", כך:
"1. תביעה להיוון של עובד זר / תושב הרשות הפלסטינית
עובד זר/עובד הרשות הפלסטינית שהוכר כנכה עבודה אינו זכאי לקצבת זקנה ולכן חישוב ההיוון לגביו יהיה לכל אורך החיים.
תביעות אלו תבוצענה רק לאחר שהתובע חזר לארץ מולדתו והמציא אישור על עזיבתו את הארץ וכניסתו לארץ מולדתו ( תצלום דרכון).
תובע שמגיש תביעתו להיוון בעודו בארץ, יובהר לו שביצוע ההיוון יעשה אך ורק לחשבון הבנק שלו בחו"ל ורק לאחר שימציא אישור על כניסתו לארץ מולדתו.
מאחר ואין אפשרות מעשית לבדוק מטרות שיקומיות להיוון בארץ מולדתו של התובע, ניתן לאשר היוון על סמך התביעה בלבד כמפורט לעיל:

  1. 25% מערך היוון מלא - ללא בדיקת הכנסות.
  2. היוון תקופתי חלקי או מלא לתקופה של עד 5 שנים, בתנאי שיש לו הכנסות נוספות מוכחות מעבר לקצבת הנכות. אין לאשר היוון באופן גורף ללא בדיקה פרטנית של כל מקרה לגופו".

כפי שנפסק בעניין אנגל, כמו גם בפסקי דין נוספים, בנושאים בהם מוסמך הנתבע להפעיל שיקול דעת הוא רשאי לקבוע נהלים והנחיות, ואלה הם "ציר שסביבו מופעל שיקול הדעת, עת דרך ההפעלה, כולל בחינת סבירות השיקולים, נתונים לפיקוח שיפוטי". הוראות נוהל פנימיות אין בהן כדי לשלול לחלוטין את שיקול הדעת העצמאי של פקידי הנתבע, שיקול דעת המוקנה להם מכוח הוראות החוק.

בחקירתה הנגדית של גב' שריף העידה העדה כדלהלן:
"ש. את מכירה את הכללים והנהלים של הנתבע בקשר להיוון?
ת. כן.
ש. התביעה שהוגשה ע"י התובע כאן לביטוח לאומי הוצגה לוועדת היוון?
ת. התביעה נשלחה למשרד הראשי להתייעצות בנושא מאחר והבקשה לא תואמת את ההוראות - אין אפשרות לעשות כרגע היוון מלא לא לעובדים זרים ולא לאזרחים.
ש. כלומר נכון להיום אף אחד לא זכאי להיוון מלא?
ת. לא, יש מצבים שיש זכאות להיוון מלא אם גובה הקצבה היא מתחת ל- 500 ₪.
ש. כלומר רק בקצבאות נמוכות ממש?
ת. קצבאות שלא משפיעות על הכנסות האדם במידה ויש לו הכנסה יחידה.
ש. כלומר התביעה שהתובע הגיש לא הגיעה לוועדת היוון אפילו והיא נדחתה למעשה על הסף?
ת. נכון.
ש. ציינת בתשובה בהחלטה שלך שבגללה אנחנו נמצאים כאן, הפנית לסעיף 113 א לחוק, בסעיף זה נמצאות איזה מההגבלות שהזכרת קודם?
ת. הייתה בקשה של התובע לקבל את כל הכסף בארץ, מה שלא ניתן לעשות עפ"י ההוראות, ההיוון יעשה אך ורק לחשבון הבנק בחו"ל ורק לאחר שימציא אישור על כניסתו לארץ מולדתו. (מצטטת מהמכתב).
ש. את פעלת עפ"י נוהל ההיוונים הפנימי של הנתבע?
ת. כן.
ש. מי קיבל את ההחלטה לדחות את התביעה של התובע?
ת. המשרד הראשי נתן את ההנחיה שלא ניתן לחרוג מההנחיות.
ש. מי במשרד הראשי?
ת. קיבלתי מכתב מגב' שרון טימר, מפקחת במשרד הראשי, שמאחר והתביעה הייתה על מלוא הקצבה - לא ניתן לאשר אותה, וכי במידה והאדון רוצה לבקש היוון חלקי של 25% או היוון מלא ל- 5 שנים בלבד ניתן יהיה לבדוק את בקשתו. דרך אגב היא חתומה על המכתב פניה
ש. כלומר זאת לא החלטתך?
ת. לא." (עמ' 3 שורות 11- 32 - עמ' 4 שורות 1- 6).

מעדותה של גב' שריף עולה, כי אינה הגורם שקיבל את ההחלטה בעניינו של התובע וכי גורם זה לא העיד לפנינו בעניין השיקולים שנשקלו. כן עולה, כי ככל הנראה לא הופעל שיקול דעת עצמאי ביחס לנסיבותיו הייחודיות של התובע, ונשקלה אך עמידתו בהוראות הנוהל הפנימי.

בנסיבות אלה, מקובלת עלינו טענת התובע, לפיה שגה הנתבע בכך שהסתמך באופן מוחלט ודווקני על הוראות הנוהל הפנימי, ולא נשקלו כלל נסיבותיו האישיות של התובע.

במסגרת הסיכומים, פירט ב"כ הנתבע שורת שיקולים, רלוונטיים ונכונים, בגינם לעמדתו אין מקום להיעתר לבקשת התובע להיוון מלא ומידי של הקצבה. בין היתר ציין הנתבע, ובצדק, כי התובע לא הציג תכנית מסודרת ביחס לחווה שהוא טוען שבכוונתו להקים, ולא פירט את העלויות ואת ההוצאות הנדרשות. כמו כן, נטען כי עצם הבקשה להיוון כעת, בעוד התובע שוהה בישראל, סותרת את מטרתה המוצהרת של הבקשה, הקמת חווה מחוץ לגבולות הארץ. שיקולים אלה הינם שיקולים רלוונטיים בהחלט, שהיה על הנתבע לשקול במסגרת שקילת בקשתו של התובע להיוון ולא רק במסגרת הדיון המשפטי כעת. כאמור, לא הובאו לפנינו ראיות כי בקשתו של התובע נשקלה לגופה, וכי השיקולים שצוינו אכן נשקלו על ידי הגורמים המוסמכים בנתבע.

לפיכך, מתקבלת התביעה. על הנתבע לבחון שנית את בקשתו של התובע להיוון, לאחר שתינתן זכות טיעון בכתב לתובע באמצעות באי כוחו.
הנתבע יבצע בדיקה עניינית על סמך נסיבותיו האישיות של התובע, ויבחן האם ניתן לאשר את ההיוון המבוקש, גם אם כחריגה מהנוהל הפנימי. ככל שלא ניתן לאשר את הבקשה, ינמק הנתבע תשובתו לתובע.

הנתבע ישא בשכ"ט עו"ד התובע בסך 2,000 ₪.

ניתן היום, ב' ניסן תשע"ה, (22 מרץ 2015), בהעדר הצדדים ויישלח אליהם .

נציג ציבור (עובדים) מר אורי נדיב

חופית גרשון-יזרעאלי, שופטת- אב"ד