הדפסה

גלבוע נ' עירית נתניה

בפני כב' השופטת מיכל נד"ב

המבקשת בת"צ 18804-08-11

המבקש בת"צ 45629-08-11

המבקש בת"צ 52342-07-11

המבקשת בת"צ 38784-07-11

המבקש בת"צ 53163-07-11
בית אגמי חב' לשיווק בע"מ

אייל דדיה

גלבוע תומר

אנטרפוניט מערכות 2004 בע"מ

בכר יוסף

נ ג ד

המשיבה בת"צ 18004-08-11

המשיבה בת"צ 45629-08-11

המשיבה בת"צ 52342-07-11

המשיבה בת"צ 38784-07-11

המשיבה בת"צ 53163-07-11

עיריית ראשון לציון

עיריית רחובות

עיריית נתניה

עיריית נס ציונה

עיריית פתח תקוה

פסק דין

לפניי חמש בקשות לאישור תובענה כייצוגית כנגד המשיבות, חמש רשויות מקומיות, שעניינן השבת כספים שנגבו ביתר עקב גביית ריבית על תשלומי חובה מעבר לגבייה המותרת על פי דין (להלן: " בקשות האישור ").
בקשת האישור שבנדון הן: ת"צ 38784-07-11 אנטריפוינט מערכות 2004 בע"מ נ' עיריית פתח תקווה שהוגשה ביום 21.7.11 (להלן: " בקשת אנטריפוינט")), ת"צ 52342-07-11 גלבוע נ' עיריית נתניה, שהוגשה ביום 31.7.11 (להלן: " בקשת גלבוע"), ת"צ 53163-07-11 בכר נ' עיריית נס ציונה, שהוגשה ביום 31.7.11 (להלן: " בקשת בכר"), ת"צ 18004-08-11 בית אגמי - חברה לשיווק רהיטים (1997) בע"מ נ' עיריית ראשון לציון , שהוגשה ביום 10.8.11 (להלן: "בקשת בית אגמי") ות"צ 45629-08-11 דדיה נ' עיריית רחובות, שהוגשה ביום 30.8.11 (להלן: " בקשת דדיה").
לשם הנוחות, כל המבקשים בבקשות האישור יקראו להלן: "המבקשים" וכל המשיבות, רשויות מקומיות שונות, תקראנה להלן: "המשיבות". כמו כן, נוכח הדמיון הרב בין בקשות האישור, אפרט להלן את טענות המבקשים בכל חמש הבקשות במאוחד וכן את טענות כל המשיבות במאוחד.
הדיון בבקשות האישור אוחד בשאלה המשותפת של פרשנות חוק הרשויות המקומיות (ריבית והפרשי הצמדה על תשלומי חובה), תש"מ-1980 (להלן: "חוק הריבית") (ראו פר' 28.10.12 בפתח הדיון). הוסכם כי מדובר בשאלה משפטית, הצדדים לא עמדו על חקירת המצהירים והסכימו להגיש סיכומים. בעניין בקשת אנטריפוינט,יש מחלוקת נוספת שתידון בנפרד (ראו פר' 28.10.12 בעמ' 10 ו-13).
רקע
המבקשים מחזיקים בנכסים בתחומן המוניציפאלי של המשיבות (להלן: "המשיבות") ושילמו מעת לעת תשלומי חובה למשיבות בתוספת תשלומי פיגורים על פי חוק הריבית.
חוק הריבית קובע בסעיף 2(א) כי "תשלום חובה שלא שולם תוך 30 ימים מהמועד שנקבע לשילומו, ישולם בתוספת תשלומי פיגורים". "תשלומי פיגורים" הוגדרו בחוק הריבית כך: "ריבית צמודה בשיעור של 0.75% לחודש, או בשיעור אחר כפי שקבעו שר הפנים ושר האוצר, ממועד החיוב בתשלום החובה עד יום שילומו, בהוספה או בהפחתה של הפרשי הצמדה" (סעיף 1 בחוק הריבית).
השאלה הדורשת הכרעה
מה משמעות הריבית הצמודה, בהגדרה של "תשלומי פיגורים", המצטרפת לתשלום חובה שאינו משולם תוך 30 ימים מהמועד הקבוע לשילומו - האם הריבית האמורה מתווספת לקרן החוב בצירוף הפרשי ההצמדה בלבד– כטענת המבקשים, או האם היא מתווספת לקרן החוב בצירוף הפרשי ההצמדה והריבית שנצברה עד תחילת החודש, בשיטת הריבית דריבית – כטענת המשיבות.
תמצית טענות המבקשים
המשיבות משערכות את תשלומי החובה שבפיגור בשיטת ה"ריבית דריבית", דהיינו מוסיפות מ דֵי חודש ריבית על סכום הכולל את הקרן בתוספת הריבית שנצברה עד לתחילת החודש (להלן: " ריבית דריבית"). הריבית הקבועה בחוק הריבית, בשיעור 0.75% אמורה להצטבר ל-9% בשנה. עקב שיטת השערוך של המשיבות מגיעה הריבית השנתית בפועל ל-9.38%.
בתחום הכלכלה ובהוראות החקיקה ישנה הבחנה מפורשת בין המונח "ריבית צמודה" לבין המונח "ריבית דריבית" . מדובר בשיטות מוכרות שונות לשערוך חובות המביאות לתוצאות כספיות שונות.
מקום בו ביקש המחוקק לקבוע שיטת שערוך בדרך של ריבית דריבית הוא קבע זאת מפורשות. כך לדוגמה בחוק פסיקת ריבית, התשכ"א-1961 (להלן: "חוק פסיקת ריבית") ו בתקנות רשות הדואר (ריבית פיגורים והפרשי הצמדה), התשנ"ב-1992 (להלן: " תקנות הדואר").
סעיף 7 בחוק פסיקת ריבית תוקן ביום 29.3.01 והתיר חיוב בשיטת ריבית דריבית שלא הייתה מותרת קודם לכן. המחוקק לא ביצע תיקון דומה בחוק הריבית. היא הנותנת כי לא התכוון לחייב בשיטת הריבית דריבית גם בחוק הריבית.
מקום בו נוקט דבר חקיקה בביטויים מקובלים המוגדרים בדברי חקיקה, אין כל מקום לפרשנות תכליתית המנוגדת ללשונו הברורה של החוק. פרשנות תכליתית תכליתה לבכר מבין מתחם האפשרויות הלשוניות את הפרשנות המקיימת באופן מיטבי את התכלית הסובייקטיבית והאובייקטיבית של דבר החקיקה. קל וחומר כאשר מדובר בחקיקת מס ברשות מקומית, המחויבת לעקרון חוקיות המינהל. פרשנות שאין לה עוגן בלשון החוק אינה באה בגדר האפשרויות אותן יוכל הפרשן לשקול. אין עיגון לשוני בחוק הריבית לפרשנות המשיבות.
המשיבות, שהן רשויות מקומיות, מחויבות לפעול במסגרת הסמכויות שהוענקו להן בחוק בהתאם לעקרון חוקיות המינהל. חוק הריבית אינו מסמיך את המשיבות לגבות ריבית בדרך של ריבית דריבית.
קבלת טענות המשיבות תשנה סדרי בראשית בכל המשק הישראלי. לשיטת המשיבות, כלל דברי החקיקה בהם מצוין כי תחול ריבית צמודה (כמו סעיף 4 בחוק ההלוואות לדיור תשנ"ב –1992) יהפכו ל"ריבית דריבית".
המשיבות טענו כי מטרתו של תיקון חוק הריבית משנת 1984 הייתה לקבוע קנס למפגרים בתשלום ולתמרץ תושבים לשלם את חובם לרשויות, שעל כן יש לפרש את החוק כקובע חיוב בשיטה של ריבית דריבית. מעיון בדברי הכנסת ובהצעת החוק עולה כי אין זכר למונח "ריבית דריבית". אילו חפץ המחוקק לקבוע שיטה של ריבית דריבית היה אומר זאת בלשון מפורשת. מטרת החוק ותכליתו, כעולה מדברי ההסבר, היא הבטחת ערכו הריאלי של החוב והריבית עליו לרשויות המקומיות. טענת המשיבות כי כוונת חוק הריבית היא להטיל "קנס" על הנישומים המאחרים בתשלום, מנוגד ת לדברי המחוקק.
אפילו תתקבל טענת המשיבות כי מטרת תיקון חוק הריבית בשנת 1984 הייתה לתמרץ את המפגרים בתשלום, הרי שתמרוץ זה נעשה על ידי העלאת הריבית מ-4% לשנה ל-0.5% בחודש (6% בשנה) ועל ידי הוספת מרכיב ההצמדה לחוב. דבר זה עולה מפורשות מדברי ההסבר להצעת החוק מיום 28.5.84 הצ"ח 1684 וכן מדברי הכנסת שם אומר שר הפנים בורג: "אני רוצה להזכיר שאנחנו מציעים כאן שהחובות יהיו צמודים ושתהא עליהם ריבית אמנם קטנה – של 0.5% מדי חודש בחודשו" (ד"כ התשמ"ד 29, עמ' 2634). ריבית צמודה גם לה פן עונשי מובהק. הפן העונשי מתבטא בשיעור הגבוה של הריבית ובהעלאת השיעור מ-4% לשנה ל-0.5% בחודש ו כן בהוספת רכיב ההצמדה על החוב. המחוקק לא התכוון לשנות בתיקון זה את שיטת שערוך הריבית. עו"ד רוסטוביץ שעל ספרו סומכות המשיבות לעניין פרשנותן, אינו מומחה לכלכלה ולמימון, על כן אין להעדיף את פרשנותו לחוק הריבית.
חיוב בריבית צמודה מקיים את תכליתו של החוק. לולא נקבע בחוק כי הריבית והפרשי ההצמדה יתווספו מדֵי חודש (ולא באופן שנתי או דו חודשי), הרשות לא הייתה מוסמכת לעדכן את שיעורי הריבית וההצמדה על תשלומי החובה, בפיגורים קצרים מתקופות אלה דבר שהיה מביא לשחיקה של החוב לרשות. קביעת הריבית כריבית צמודה, כאשר הריבית אינה מחושבת על סכום הקרן המקורי, אלא על הסכום הכולל של הקרן, לאחר שנוספו לו הפרשי הצמדה מעודכנים מדֵי חודש, יש בו למנוע שחיקת החוב לרשות.
התיקון של חוק הריבית בשנת 1984 נועד לשנות את שיטת השיערוך להצמדה חודשית וכך לפשט את ההליך לעומת השיטה הקודמת של חיוב בריבית נומינאלית של 196% (שיעור שנקבע בעדכון הצוים) בשנה או ריבית צמודה שנתית של 4%. מטרת השינוי לא הייתה שינוי שיטת הריבית.
בתיקון של חוק הריבית משנת 2000 נקבע שניתן להפחית הצמדה שלילית, תיקון זה מעיד כי לא הייתה כל כוונה להטיל דווקא סנקציה על הנישום.
מקום שכפות המאזניים מעוינות, יש ליתן משקל לחזקה לפיה אין להטיל מס אלא על פי תכלית ברורה וחוק מס יתפרש באופן המקל עם הנישום.
פרשנות המבקשים מתחזקת נוכח הודעות חדילה של חמש רשויות מקומיות (תל אביב, רמת גן, מודיעין, קריית גת ואשדוד) שגם נגדן הוגשו תובענות ייצוגיות בעניין הנדון כאן.
המשיבות מסכימות כי עד לתיקון חוק הריבית בשנת 1984 לא הייתה הרשות רשאית לגבות בשיטת ריבית דריבית. על כן יש לדחות את טענת המשיבות לעניין סעיף 3 בחוק הריבית כמקור פרשני לחישוב הריבית בשיטת ריבית דריבית, מאחר שסעיף 3 לא תוקן מאז פורסם לראשונה בשנת 1980. כמו כן סעיף 3 עוסק רק במקרה ספציפי שבו לנישום יש מספר חובות ואין בתשלום לכסות את מלוא חובותיו השונים לרשות. מטרתו למנוע התיישנות חובות מוקדמים, זאת ותו לא.
כאשר הרשות מזכה את התושב בצירוף ריבית, היא אינה עושה כן בשיטת הריבית דריבית למרות שנוסחו של סעיף 6 בחוק הריבית, הקובע את ריבית הזיכויים, זהה לזה שבסעיף 2.
מאחר שמדובר בפגיעה בזכות יסוד, היא זכות הקניין המעוגנת בחוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו, הרי שמקום בו קיימות שתי פרשנויות אפשריות לחוק יש לבחור בזו המיטיבה עם הנישום. יתירה מכך, לא ניתן לפגוע בזכות הקניין שלא מכוח הסמכה מפורשת בחוק. ברור שאין בחוק הריבית הסמכה מפורשת לגבות ריבית בשיטת הריבית דריבית.
המשיבות מודות כי הן גובות ריבית פיגורים בדרך של ריבית דריבית ושהמחלוקת היא משפטית. על כן עמדו המבקשים בנטל הנדרש בשלב של בקשת האישור ואף מעבר לכך. המשיבה 5 (בסעיף 22 לתגובתה) מודה גם כי קיימת "אפשרות סבירה" לפרשנות המבקשים.
טענות המשיבות לעניין גובה הסכומים שנגבו מהקבוצה, דרך חישובם והשונות בין חברי הקבוצה לעניין סכומי ההשבה אינן רלוונטיות לשלב של אישור בקשת האישור. אין דרישה כי סכומי ההשבה יהיו זהים לצורך תובענה ייצוגית אלא נדרש שהשאלות העיקריות המ קימות את עילת ההשבה תהיינה זהות.
סעיף 20 בחוק קובע מנגנון גמיש במסגרתו רשאי בית המשפט לקבוע כיצד ניתן יהיה להוכיח את נזקם האישי של חברי הקבוצה. ככל שיתגלו קשיים באיתורם או במתן פיצוי הולם ניתן לפסוק פיצוי לטובת הציבור כאמור בסעיף 20(ג) בחוק; הוכחת סכום הסעד הכספי אינה מהווה תנאי לאישור תובענה כייצוגית; הסעד ההצהרתי הוא פועל יוצא של הסעד הכספי.
תובענה ייצוגית היא הדרך היעילה וההוגנת להכרעה במחלוקת - סכומי התביעה הפרטניים עומדים על שקלים בודדים או עשרות שקלים.
לא ניתן לטעון לשיהוי מאחר שהתובענה היא כספית ואין מדובר בעתירה מנהלית.
בחוק תובענות ייצוגיות, התשס"ו-2006 (להלן: "חוק תובענות ייצוגיות") המחוקק נתן לרשות את הפריבילגיה של בטלות יחסית במסגרת סעיפים 9(ב) ו-21 שבו. מכאן, שמערכת האיזון בין האינטרסים המנוגדים קיבלה את ביטוייה בלשון החוק ואין לפסוק בדרך של בטלות יחסית.
המשיבות 4 ו-5 הציגו את השאלה שבמחלוקת באופן הבא – "האם הריבית הנגבית על פי חוק הריבית אמורה להיות ריבית נומינאלית או ריבית אפקטיבית (ריבית דריבית)?". אולם זו אינה השאלה המשפטית, שכן המבקשים לא טענו שיש לגבות ריבית נומינאלית ללא רכיב הצמדה אלא ריבית צמודה. המשיבות לא טענו כי "ריבית דריבית" עונה לשם "ריבית צמודה".
אומדן הנזק לחברי הקבוצה:
בבקשת אנטריפוינט –על פי חוות דעתו של הכלכלן מיכאל מילר, שצורפה לבקשת האישור, הוערך סכום ההשבה לשנים 2011-2009 בסכום של 3,033,000 ש"ח בתוספת הפרשי הצמדה וריבית כחוק.
בבקשת גלבוע - חושבו סכומי הגביה הבלתי חוקית בגין רכיב הארנונה בלבד ולא בגין יתר תשלומי החובה. על סמך הדו"ח הכספי של המשיבה לשנת 2009 חויבו חברי הקבוצה בגין ריבית והצמדה בלבד על תשלומי ארנונה שלא שולמו במועדם לפי שיטת הריבית דריבית בסכום של 58,854,000 ש"ח. מתוך סכום זה, 17,326,617.6 ש"ח נובע מעליית המדד בשנת 2009. (ר' ה"ש 9 בעמ' 9 בבקשת האישור) הסכום שהיא צריכים חברי הקבוצה להיות מחויבים בו לפי חישוב של ריבית צמודה חודשית הוא 39,845,036 ש"ח. כך שהחיוב ביתר לשנת 2009 הוא בסכום של 1,682,345 ש"ח. על פי נספח לדו"ח הכספי לשנת 2009 שיעור גביית הארנונה היה כ-53.8%. על כן ניתן להעריך שבשנת 2009 גבתה המשיבה ביתר סכום של כ-905,000 ש"ח. בהסתמך על נתוני הגבייה לשנת 2009 מעריך גלבוע כי בשנים 2011-2010 גבתה המשיבה ריבית ביתר לכל הפחות בסכום של כ-1,810,000 ש"ח וזאת בגין חובות הארנונה בלבד. מהמבקש נגבה ביתר סכום של 2.72 ש"ח.
בבקשת בכר - עד לקבלת נתונים מפורטים מהמשיבה, המבקש מעריך על פי חוות דעתו של הכלכלן מיכאל מילר, כי לכל הפחות גבתה המשיבה בשנתיים שקדמו להגשת התובענה 834,000 ש"ח כולל ריבית והצמדה. מהמבקש נגבה ביתר סכום שללא פחות מ- 20.13 ש"ח.
בבקשת בית אגמי - סכומי הגביה הבלתי חוקית חושבו בגין רכיב הארנונה בלבד ולא בגין יתר תשלומי החובה. על סמך הדו"ח הכספי של המשיבה לשנת 2009 נגבו בפועל מחברי הקבוצה ריבית והצמדה לפי שיטת הריבית דריבית על תשלומי ארנונה שבפיגור סכום של 28,113,817 ש"ח לעומת סכום של 27,310,180 ש"ח שהיו צריכים להיות מחויבים בו לפי חישוב של ריבית צמודה חודשית. על כן, בשנת 2009 גבתה המשיבה מחברי הקבוצה סכום של 803,635 ש"ח ביתר. בהסתמך על נתוני הגבייה לשנת 2009 מעריך גלבוע כי בשנים 2011-2010 גבתה המשיבה ריבית ביתר לכל הפחות בסכום של כ-1,600,000 ש"ח וזאת בגין חובות הארנונה בלבד. מהמבקש נגבה ביתר סכום של 31.58 ש"ח.
בבקשת דדיה -חושבו סכומי הגביה הבלתי חוקית בגין רכיב הארנונה בלבד ולא בגין יתר תשלומי החובה. על סמך הדו"ח הכספי של המשיבה לשנת 2009 נגבו בפועל מחברי הקבוצה ריבית והצמדה לפי שיטת הריבית דריבית על תשלומי ארנונה שבפיגור בסכום של 11,415,545 ש"ח לעומת סכום של 11,089,239 ש"ח שהיו צריכים להיות מחויבים בו לפי חישוב של ריבית צמודה חודשית. על כן, בשנת 2009 גבתה המשיבה מחברי הקבוצה סכום של 326,306 ש"ח ביתר. בהסתמך על נתוני הגבייה לשנת 2009 מעריך גלבוע כי בשנים 2011-2010 גבתה המשיבה ריבית ביתר לכל הפחות בסכום של כ-650,000 ש"ח וזאת בגין חובות הארנונה בלבד. מהמבקש נגבה ביתר סכום של 1.40 ש"ח.
הקבוצות בשמן הוגשו כל אחת מחמש בקשות האישור:
הקבוצה בשמה הוגשה בקשת אנטריפוינט היא: "כלל הנישומים בתחום שיפוט המשיבה אשר בשנתיים עובר להגשת הבקשה חויבו בריבית פיגורים, או אשר יחויבו בריבית פיגורים שכזו מיום הגשת הבקשה ועד למועד החדילה".
הקבוצה בשמה הוגשה בקשת גלבוע היא: "כל הנישומים המחזיקים בנכס בעיר נתניה, ואשר מהם גבתה המשיבה ריבית על תשלומי חובה במהלך השנתיים שקדמו למועד הגשת בקשה זו... לכאורה מכוח חוק... [הריבית]".
הקבוצה בשמה הוגשה בקשת בכר היא: "נישומים אשר חויבו בריבית פיגורים על תשלומי חובה בשיטה של ריבית דריבית".
הקבוצה בשמה הוגשה בקשת בית אגמי היא: "כל הנישומים המחזיקים בנכס בעיר ראשון לציון, ואשר מהם גבתה המשיבה ריבית על תשלומי חובה במהלך השנתיים שקדמו למועד הגשת בקשה זו... לכאורה מכוח חוק... [הריבית]".
הקבוצה בשמה הוגשה בקשת דדיה היא: "כל הנישומים המחזיקים בנכס בעיר רחובות, ואשר מהם גבתה המשיבה ריבית על תשלומי חובה במהלך השנתיים שקדמו למועד הגשת בקשה זו... לכאורה מכוח חוק... [הריבית]".
עילות התובענה בחמש בקשות האישור: גביית ריבית על תשלומי חובה שלא על פי חוק; גביית כספים בחוסר תום לב או בחוסר סבירות או בניגוד לכללי המשפט המינהלי; רשלנות והפרת חובה חקוקה על פי פקודת הנזיקין [נוסח חדש] (להלן: "פקודת הנזיקין") בכך שהמשיבה פעלה תוך חריגה מהוראת סעיף 1 בחוק-יסוד: משק המדינה; עשיית עושר ולא במשפט בניגוד להוראות חוק עשיית עושר ולא במשפט, תשלט-1979 (להלן: "חוק עשיית עושר").
הסעדים הנתבעים בבקשות ה אישור של גלבוע, בית אגמי ודדיה: השבת הכספים שהמשיבה גבתה ביתר מחברי הקבוצה בתקופת התובענה, בתוספת הצמדה וריבית בהתאם לחוק הריבית; סעד הצהרתי – להצהיר כי גביית ריבית על תשלומי חובה בשיטת ה"ריבית דריבית" נעשתה שלא כחוק ולהורות על הפסקתה. כפועל יוצא להורות למשיבה לשנות את שיטת חישוב הריבית על תשלומי חובה לפי חישוב ריבית צמודה ולעדכן את חובות חברי הקבוצה הרשומים אצל המשיבות.
הסעדים הנתבעים בבקשות האישור של בכר ואנטריפוינט– השבת סכומי ארנונה שנגבו שלא כדין בתקופה של שנתיים שקדמו למועד הגשת בקשת האישור בצירוף הפרשי הצמדה וריבית, וכן השבת סכומי שנגבו שלא כדין מיום הגשת התובענה ועד למועד בו תחדל המשיבה מהגבייה הבלתי חוקית.
בבקשת אנטריפוינט התבקש גם סעד לפיו המשיבה תחויב לגלות את מספר חברי הקבוצה וכן את סכומי הריבית שנגבתה ביתר.
מתקיימים התנאים לאישור התובענות כתובענ ות ייצוגי ות: התובענה מקיימת את מטרות חוק תובענות ייצוגית, תשס"ו-2006; התובענה נכללת בסוגי התביעות המפורטות בפרט 11 בתוספת השנייה בחוק תובענות ייצוגיות ; התובענה מעוררת שאלות מהותיות של עובדה ומשפט המשותפות לכלל חברי הקבוצה ו יש אפשרות סבירה שהן יוכרעו לטובת הקבוצה; גודל הקבוצה מצדיק הגשת תביעה כייצוגית; התביעה הייצוגית היא הדרך היעילה וההוגנת להכרעה במחלוקת בנסיבות העניין; עניינם של חברי הקבוצה ייוצג וינוהל בדרך הולמת ובתום לב.

תמצית טענות המשיבות
בחוק הריבית אין הוראה מפורשת הקובעת אם מדובר בריבית נומינאלית או אפקטיבית. המחוקק אינו קובע אם יש לצרף ריבית לקרן החוב ולהפרשי ההצמדה. בהיעדר הוראה מפורשת יתכן שמדובר בריבית נומינאלית, אך יש אפשרויות לשוניות אחרות.
"תשלום חובה" על פי החוק הוא "כל תשלום המגיע לרשות על פי דין". החוב בגין תשלומי פיגורים לפי סעיף 1 בחוק הריבית כולל ריבית צמודה. את המונח "תשלום המגיע לרשות על פי דין" יש לפרש באופן שגם תשלומי הפיגורים דהיינו הריבית והפרשי ההצמדה, מגיעים לרשות המקומית על פי דין שכן תשלום פיגורים הוא תשלום חובה. על כן ניתן לפרש את החוק באופן שתשלומי הפיגורים חלים על תשלומי החובה לאחר שנוספו עליהם תשלומי הפיגורים שגם הם תשלומי חובה מכוח הדין.
משמעות "ריבית צמודה" היא כי הריבית נצברת דהיינו כוללת מרכיב של ריבית דריבית. והטעם, המחוקק אינו משחית מילותיו לריק. את המילים "בתוספת הפרשי הצמדה" כתב המחוקק במפורש בסיפא של ההגדרה. אין כל הסבר לכפילות שהמחוקק נוקט בקובעו גם בתחילת ההגדרה שהריבית צמודה, אלא אם אכן כיוון לחיוב בשיטה של ריבית דריבית.
סעיף 3 בחוק הריבית קובע:
"סכום ששולם לסילוק חובות שונים שאדם חייב לרשות מקומית, ייזקף תחילה כנגד תשלום החובה שמועד החיוב שלו הוא המוקדם ביותר מבין חובותיו בתוספת תשלומי הפיגורים החלים עליו; לא היה בסכום שניתן כדי סילוקו של תשלום החובה האמור ותשלומי הפיגורים החלים עליו, ינוכה מתשלום החובה חלק השווה ליחס שבין הסכום המשולם לבין סכום תשלום החובה ותשלומי הפיגורים החלים עליו, וכאשר תשולם יתרת תשלום החובה יחושבו עליה תשלומי פיגורים ממועד החיוב המקורי.".
מסעיף זה עולה כי המחוקק העניק מעמד שווה לתשלומי פיגורים ולתשלומי החובה. הוא הדין גם מהעולה מסעיף 7 בחוק הריבית.
המונח ריבית צמודה הוגדר בחוק פסיקת ריבית כך: "ריבית על הסכום שמדובר בו לאחר שנוספו עליו הפרשי הצמדה". על כן כאשר קובע חוק הריבית ריבית שהיא צמודה חודשית, משמעות הדבר היא שהקרן משתנה מדי חודש, ויוצא חיוב של ריבית דריבית מכיוון שהקרן עצמה הופכת בכל חודש לתשלום חובה חדש בו מחויב הנישום.
עד לשנת 1980 חובות הארנונה לא היו צמודים למדד ולא נשאו ריבית פיגורים. תשלומי חובה ששולמו באיחור הוסדרו בסימן ה' בפקודת העיריות. על פי הצעת החוק, חוק הריבית שנכנס לתוקף ב- 17.1.80, תכליתו הייתה להבטיח את ערכו הריאלי של החוב, להבטיח פיצוי לרשות על הנזקים שנגרמים לה עקב האיחור בתשלום תשלומי החובה ולתמרץ את התושבים לסלק חובותיהם לרשויות. הריבית הנגבית נקבעה כקנס בעל אופי עונשי.
עד 1984 הוגדר המונח "תשלומי פיגורים" בחוק הריבית: "ריבית בשיעור של 72% לשנה ממועד החיוב בתשלום החובה ועד ליום שילומו או ריבית בשיעור 4% לשנה לאותה תקופה בתוספת הפרשי הצמדה ,לפי הסכום הגבוה ביותר". שינוי שיטת השערוך לריבית חודשית נעשה בתיקון תשמ"ד לחוק הריבית. הריבית שונתה מריבית שנתית לריבית חודשית של 0.5%. בתיקון תש"ס הועלה שיעור הריבית החודשית ל-0.75%. שינויי החקיקה מלמדים על שלוש מגמות בולטות: הגדלה עקבית של שיעורי הריבית, מעבר מריבית בלתי צמודה לריבית צמודה ומעבר מריבית שנתית לחודשית.
בדברי ההסבר להצעת החוק לתיקון תשמ"ד עולה כי "...יש הכרח בקביעה שהריבית החודשית תהא צמודה שאם לא כן הרי ככל שתקופת הפיגור מתארכת כך הולך ונשחק ריאלית אלמנט הקנס שבתשלום הפיגורים". מדברים אלה יש ללמוד כי עסקינן בריבית חודשית, ולא בשיעור הריבית במונחים חודשיים כפי שנכתב בחוק. "ריבית חודשית" הוא מונח שמשמעותו, ריבית המצטרפת לקרן מידי חודש בחודשו. אילו היה המחוקק מעתיק מדברי ההסבר את המונח לא היינו נדרשים לשאלה הפרשנית שבמחלוקת. תכליתו הסובייקטיבית של החוק תומכת בשיטת הריבית האפקטיבית.
יש לפרש את החוק באופן שיינתנו לרשות האמצעים המרביים למנוע פגיעה במי שמשלם חובותיו במועד, להרתיע את המשלמים מלא לשלם, ולקנוס את המפגרים בתשלום.
אשר לטענת המבקשים לפיה סעיף 7 בחוק פסיקת ריבית מציין מפורשות כי מדובר בריבית דריבית – רק בשנת 2001 תוקן סעיף 7 בחוק פסיקת ריבית באופן שהוספה בו הגדרה למונח "קרן" (חוק פסיקת ריבית והצמדה (תיקון מס' 8), התשס"א-2001 (ס"ח 1784 מיום 29.3.01). מעיון בדברי ההסבר להצעת חוק פסיקת ריבית והצמדה (תיקון מס' 8) (ריבית פיגורים ותיקונים שונים), התשנ"ח-1998 (ה"ח 2719 מיום 8.6.1998), עולה כי תכלית תיקון זה הייתה רק להבהיר את עקרון הריבית דריבית שהיה נהוג בטרם נכללה ההבהרה האמורה והוא לא נועד לשנות את המצב הקיים. על כן הדוגמה שמביאים המבקשים אינה מסייעת לטיעונם.
בפיגורים קצרים ההפרש בין שיטות החישוב של המבקשים ושל המשיבות הם מזעריים.
מרבית הרשויות המקומיות מפעילות מערכת גבייה עירונית שפותחה על ידי החברה לאוטומציה של מרכז השלטון המקומי בע"מ על ידי צוות שהורכב מנציגי הרשויות ומנציגי משרד הפנים. במערכת זו הוטמעה שיטת הריבית דריבית. אופן פרשנות החוק על ידי הרשות המנהלית– המבצעת, והנוהג שנוצר במשך למעלה מ-3 עשורים בכ-200 רשויות מהווה שיקול משמעותי בפרשנות החוק.
בע"א 1151/00 שטסל נ' עיריית חיפה קבעה הש' וסרקרוג כי מטרת הפרשי הריבית אינה לשערוך החוב בלבד וכי הם נועדו לתמרץ חייבים לשלם את חובם במועד. כן נקבע כי אין להעדיף את קניינו של המאחר בתשלום על פני קניינו של המשלם במועד. מטרת תשלומי הפיגורים אינה להעשיר את הקופה הציבורית אלא להמריץ את מי שמפגר בתשלום לשלם את תשלומי הארנונה בזמן ועל מנת לשמור על ערכם הריאלי של הכספים המגיעים לרשות ולשמש אמצעי לפיצוי הרשויות על נזקי האיחורים בתשלום. [בנוסף הפנו ל- בג"צ 175/82 גל נ' שר הפנים ות"א 16338/01 עיריית חיפה נ' שיינר– התומכים בעמדת המשיבות].
המלומד רוסטוביץ בספרו "ארנונה עירונית" מהדורה חמישית עמ' 1166- 1167 מפרש את הסעיף לפי שיטת המשיבות וכותב :
"היסוד החשוב בהגדרת "תשלומי פיגורים" היא הקביעה, כי הריבית היא צמודה. פירושה של קביעה זו היא, כי הריבית אינה מחושבת על סכום הקרן המקורי, אלא על הסכום הכולל של הקרן, ההצמדה והריבית מידי חודש. לקביעה זו יש גם טעם כלכלי וחשבונאי, שכן, הריבית המוטלת על פי חוק ההצמדה עלולה להישחק באינפלציה, באותה מידה שבה נשחק חיוב הקרן...מעבר לטעם הכלכלי והחשבונאי שבהטלת ריבית צמודה על תשלומי הפיגורים, הצמדתה של הריבית מפשטת את חישוב החובות מעת לעת, שכן סכומי הקרן, ההצמדה והריבית שנצברו בכל חודש קלנדרי, מחויבים באותו שיעור של הפרשי הצמדה וריבית מידי חודש בחודשו". שיטת הריבית הצמודה מטילה חיוב של ריבית דריבית מידי חודש, כלומר החיוב בריבית צובר ריבית חדשה. ...כאמור הריבית אינה מוטלת על סכום קרן של חוב הקרן של הארנונה בלבד אלא גם על הפרשי ההצמדה שנצברו. תכונות אלה של הריבית הצמודה נותנות לה אופי של ריבית כלכלית. הריבית שומרת על ערכה הריאלי באינפלציה, נקבע מחיר לכסף אותו חייב הנישום לרשות המקומית, וחוב זה כולל את הריבית שנתווספה לחוב בעד תקופות קודמות".
גם עופר שפיר בספרו אגרות והיטלי פיתוח ברשויות המקומיות כרך א' בעמ' 236 סבור כי יש לפרש את חוק הריבית באופן שאת החישוב של תשלומים בפיגור יש לעשות בשיטה של ריבית דריבית. שכן שפיר בספרו כותב כי שיעור הריבית שבסעיף 2 של 0.5% לכל חודש הוא בחישוב שנתי שיעור של כ-6.16%.
חוות דעת מומחה המבקשים מוטה ורצופה שגיאות.
התובענה אינה מתאימה להתברר כתובענה ייצוגית: לא ניתן לתבוע סעד הצהרתי כנגד רשות; המונח "שלא על פי דין" שבפרט 11 בתוספת השנייה משמעו שלא על פי חיקוק (סעיף 3 בחוק הפרשנות, התשמ"א-1981), היינו שלא מכוח חקיקה מפורשת או בניגוד לה. על בית המשפט לפרש מונח זה בזהירות ובצמצום בהתאם לפסיקה שבית המשפט אינו מתערב בשיקול דעת הרשות בנוגע לאופן יישומו של חוק אלא במקרים קיצוניים; אין אפשרות סבירה שהתובענה תוכרע לטובת הקבוצה; תובענה ייצוגית אינה בהכרח הדרך היעילה להכרעה במחלוקת בנסיבות העניין. אכן קיימת שאלה כללית המשותפת לכלל חברי הקבוצה אולם כל אחד מהחייבים מהווה מקרה בפני עצמו- גובה הריבית ששולמה שונה ונגזר מגובה החוב, ממידת האיחור בתשלום וממאפייני הנכס. השונות עולה על הדמיון;לא הורם הנטל בדבר ייצוג הולם. התובענה אינה מוגשת בתום לב אלא משיקולי התעשרות בטרם מוצה ההליך. לא נעשתה פנייה מוקדמת למשיבה 5 בטרם הגשת התובענה.
המעבר לריבית חודשית נועד להשמיע כי מדובר בריבית דריבית שכן המחוקק אינו משחית מילותיו לריק. אילו העלאת אחוזי הריבית הייתה מטרת השינוי בחוק הריבית, די היה בשינוי שיעור הריבית ולא היה צורך בשינוי השיטה מריבית שנתית לחודשית.
המחוקק אינו משחית מילותיו לריק. ככל שהכוונה במונח "ריבית צמודה" לריבית בתוספת הפרשי הצמדה, הרי הסיפא של הגדרת "תשלומי פיגורים" מורה על הוספת הפרשי הצמדה לסכום הקרן.
יש לדחות את בקשת האישור על הסף נוכח חזקת כשרות המעשה המינהלי ומחמת שיהוי.
שיקולי צדק - אין הצדקה לחייב את הרשות בהשבה של כספים שנעשה בהם שימוש נוכח שינוי בפרשנות. ככל שתתקבל עמדת המבקשים הרי שאין מדובר בפגם מהותי ויש להפעיל את דוקטרינת הבטלות יחסית. השבה תפגע בציבור עקב השבתת פעילות הרשויות ותגרום לגרעון תקציבי. הנזקים יעלו על שווי הכספים שיש להשיבם. בנסיבות אלה, יש לעשות שימוש בסעיף 8(ב) בחוק.
המבקש 5 חסר תום לב מכיוון שבקשת האישור הוגשה כאשר למבקש חובות גבוהים למשיבה 5 בסכום של 45,362 ש"ח(המבקש 5 השיב על כך: שהטענה נטענה לראשונה בסיכומים ועל כן יש לדחותה, בתגובתה לא מכחישה המשיבה 5 כי המבקש 5 שילם את הריביות נושא בקשת האישור , החוב אליו היא מתייחסת בתגובתה הוא בסכום נמוך בהרבה , המשיבה 5 לא צירפה אסמכתא לעניין ה"חובות" ולא פירטה את סכומם, מקורם ומועד התגבשותם והאם הם רלוונטיים לנושא בקשת האישור; בכל מקרה שאלת תום הלב צריכה להתברר בסוף ההליך).
טענות המשיבה 3 (נתניה) – ככל שהמבקש סבר ששיעור הריבית של 0.75% הוא בלתי סביר ואינו חוקי היה עליו לנהל הליך מתאים בדבר סבירות המעשה המינהלי.
המבקש 2 (דדיה) לא הוכיח קיומה של עילת תביעה אישית – לא הוכיח כי חויב בריבית דריבית, מתי נוצר החוב, מתי נצברה ריבית וכיוב'.
התנאים לאישור התובענה כייצוגית
ההליך של בקשה לאישור תובענה ייצוגית הוא הליך מקדמי אשר בית משפט נדרש לו על מנת להכריע בשאלה האם יש מקום לדון בתובענה שהוגשה במסגרת ההליך של תובענה ייצוגית. לשם כך, יש לבחון האם מתקיימים התנאים לאישור התובענה כייצוגית.
סעיף 3(א) בחוק תובענות ייצוגית קובע כי "לא תוגש תובענה ייצוגית אלא בתביעה כמפורט בתוספת השניה". התוספת השנייה בחוק מאפשרת הגשתה של "תביעה נגד רשות להשבת סכומים שגבתה שלא כדין, כמס, אגרה או תשלום חובה אחר" (ר' פרט 11 בתוספת השנייה). נראה כי בקשות האישור הוגשו בהתאם לפרט 11 בתוספת השנייה בחוק, שעל כן מתקיים התנאי הקבוע בסעיף 3 בחוק תובענות ייצוגיות.
סעיף 3(ב) בחוק תובענות ייצוגיות קובע כי "הגשת תובענה ייצוגית טעונה אישור בית המשפט", וסעיף 8 שבו קובע את התנאים אשר בהתקיימם יאשר בית המשפט את בירורה של תובענה כתובענה ייצוגית. וכך נקבע בסעיף 8 בחוק:
"(א) בית המשפט רשאי לאשר תובענה ייצוגית, אם מצא שהתקיימו כל אלה:
(1) התובענה מעוררת שאלות מהותיות של עובדה או משפט המשותפות לכלל חברי הקבוצה, ויש אפשרות סבירה שהן יוכרעו בתובענה לטובת הקבוצה;
(2) תובענה ייצוגית היא הדרך היעילה וההוגנת להכרעה במחלוקת בנסיבות הענין;
(3) קיים יסוד סביר להניח כי ענינם של כלל חברי הקבוצה ייוצג וינוהל בדרך הולמת; הנתבע לא רשאי לערער או לבקש לערער על החלטה בענין זה;
(4) קיים יסוד סביר להניח כי ענינם של כלל חברי הקבוצה ייוצג וינוהל בתום לב".
להלן אבחן התקיימות התנאים הקבועים בסעיף 8 בענייננו.
לעניין השאלה המשותפת, בברע"א 2128/09 הפניקס חברה לביטוח בע"מ נ' עמוסי (5.7.12) (להלן: "עניין עמוסי") התעוררה שאלת פרשנותן של פוליסות לביטוח חיים שכללו כיסוי בגין נכות תאונתית. באותו עניין נקבע:
"... לא יכולה להיות מחלוקת כי שאלת פרשנותה של הפוליסה היא שאלה שמשותפת לכלל חברי הקבוצה. כמו כן, ברי כי פרשנות הפוליסה היא שאלה מהותית אשר רלוונטית לשם הכרעה בכל אחת מהעילות שבגינן אושרה התובענה כתובענה ייצוגית. לפיכך, בצדק נקבע כי תנאי זה התקיים. יש להדגיש כי נוסח סעיף 8(א)(1) קובע שהתובענה הייצוגית נדרשת לעורר שאלות משותפות לכלל חברי הקבוצה. נוסחו של סעיף זה אינו דורש כי משקלן של השאלות המשותפות לחברי הקבוצה יהיה גבוה ממשקלן של השאלות האינדיבידואליות, אלא די בכך שקיימות שאלות משותפות כלשהן" (הדגשות שלי – מ'נ').
כמו כן נקבע בעניין עמוסי לעניין שאלת ההערכה האם קיימת אפשרות סבירה שהשאלות הנדונות יוכרעו בתובענה לטובת הקבוצה כך:
"בשלב המקדמי של אישור התובענה כייצוגית, נדרש בית המשפט להעריך אם יש אפשרות סבירה כי השאלות העובדתיות והמשפטיות הנדונות יוכרעו לטובת קבוצת התובעים. הרציונאל המנחה העומד בבסיסה של דרישה זו הוא שתובענה ייצוגית חושפת את הנתבע לסיכון כי יידרש לשלם את הסכומים הנתבעים בתובענה לקבוצה רחבה של תובעים, תוך שהוא נושא בנטל כלכלי רב (רע"א 729/04 מדינת ישראל נ' קו מחשבה בע"מ, פס' 10 לפסק דינו של השופט (כתוארו אז) גרוניס ([פורסם בנבו], 26.4.2010) (להלן: פרשת קו מחשבה)). סיכון זה מלווה בעלויות נוספות לנתבע בדמות פגיעה במוניטין, הצורך בהתאמת הדו"חות החשבונאיים לסיכון אליו הוא חשוף, הוצאות משפטיות גבוהות וכדומה (אלון קלמנט "פשרה והסתלקות בתובענה הייצוגית" משפטים מא 5, 14 (2011)). לפיכך, מקום שבו אין הצדקה לחשיפת נתבעים לסיכון זה, לאמור: כאשר לא קיימת אפשרות סבירה לכך שקבוצת התובעים תזכה לבסוף בתביעה, קבע המחוקק כי תביעות אלו כלל לא יאושרו כתביעות ייצוגיות.
אשר על כן, ברי כי תכלית החוק היא להורות לבית המשפט לבצע בחינה מקדמית של סיכויי התובענה לשם הגנה מידתית על זכויות הנתבעים. לעניין זה, די לו לבית המשפט לעקוב בדקדקנות אחר לשון המחוקק ולראות האם קיימת "אפשרות סבירה" להכרעה לטובת קבוצת התובעים; הא, ותו לא. החמרת התנאים לאישור תובענה כייצוגית, ובירור רוב רובה של התביעה כבר בשלב אישור התובענה כייצוגית, חורגת מהאיזון שקבע המחוקק, ועל כן היא אינה ראויה" (הדגשה שלי –מ'נ').
בעע"מ 980/08 מנירב נ' מדינת ישראל - משרד האוצר, בפסקה 13 (6.9.11) (להלן: "פרשת מנירב") גם כן נדרש בית המשפט העליון לשאלת מידת השכנוע המוטלת על התובעים בשלב בקשת האישור ושם נקבע :
"נקבע כי במסגרת הליך הבקשה לאישור תובענה ייצוגית יש ליצור איזון בנושא נטל ומידת ההוכחה הנדרשים מהתובע הייצוגי, על מנת לא להטיל עליו נטל כבד מדי מחד גיסא, אך עם זאת לא לפטור אותו מחובת שכנוע מאידך גיסא. 'אין להעמיד דרישות מחמירות מדי לעניין מידת השכנוע, משום שאלה עלולות להטיל על הצדדים ועל בית-המשפט עומס-יתר בבירור הנושא המקדמי, דבר העלול לגרום להתמשכות המשפט, לכפילות בהתדיינות ולרפיון ידיים של תובעים ייצוגיים פוטנציאליים' (עניין מגן וקשת, בעמ' 329). מאידך, מידת הוכחה קלה מדי עלולה לפגוע בנתבע שייאלץ לעמוד בהוצאות כבדות של ההליך, ואף להביאו להסכים לפשרה גם בתביעה אשר אין בה ממש. כך גם עלולים להיפגע הפרטים שייוצגו על ידי הקבוצה ואשר דחיית התביעה תיצור מעשה בית דין לגביהם ותחסום אותם מלהגיש את תביעתם האישית באופן מבוסס יותר (ראו עניין בזק, בעמ' 719; ע"א 3690/07 ירדני נ' בנק הפועלים בע"מ (31.8.09); אלון קלמנט "קווים מנחים לפרשנות חוק התובענות הייצוגיות, התשס"ו-2006", הפרקליט מט 131, 142 (תשס"ז); גיא הלפטק "תיאוריה כללית בדבר התועלת החברתית של מכשיר התביעה הייצוגית כאמצעי לאכיפת החוק" משפט ועסקים ג 247 328-329 (2005))" (הדגשה שלי –מ'נ').
ובהמשך אותה פסקה:
"מכל מקום נדרש בית המשפט בהליך אישור תובענה ייצוגית להיכנס לעובי הקורה ולבחון את התובענה לגופה, האם היא מגלה עילה טובה והאם יש סיכוי סביר להכרעה לטובת התובעים ( ע"א 6343/95 אבנר נפט וגז בע"מ נ' אבן, פ"ד נג (1) 115, 118 (1999); ע"א 10406/06 עצמון נ' בנק הפועלים בע"מ, פסקה 22 (28.12.09); רע"א 729/04 מדינת ישראל נ' קו מחשבה בע"מ, פסקה 10 (26.4.10)) ". (ההדגשה שלי – מ'נ').
ברע"א 729/04 מדינת ישראל נ' קו מחשבה בע"מ, בפסקה 1(26.4.10) (להלן: "פרשת קו מחשבה") נפסק בהקשר לסעיף 8(א)(1) הנ"ל:
"כבר נאמר, כי 'על מנת להשתכנע כי, לכאורה, קיימת אפשרות סבירה ששאלות מהותיות של עובדה ומשפט יוכרעו בתובענה לטובת הקבוצה, נדרש בית המשפט להיכנס לעובי הקורה ולבחון את התובענה לגופה, אם היא מגלה עילה טובה ואם יש סיכוי סביר להכרעה לטובת התובעים' (ע"א 6343/95 אבנר נפט וגז בע"מ נ' אבן, פ"ד נג(1) 115, 118 (1999); כן ראו, ע"א 2967/95 מגן וקשת בע"מ נ' טמפו תעשיות בירה בע"מ, פ"ד נא(2) 312, 327-329 (1997); רע"א 8268/96 רייכרט נ' שמש, פ"ד נה(5) 276, 291 (2001); ע"א 1509/04 דנוש נ' hrysler Corporation, פיסקאות 13-14 (22.11.07)). בחינה מעמיקה של סיכויי הצלחת התובענה היא מלאכה רבת-חשיבות. יש לזכור, כי הכלי של תובענה ייצוגית הוא רב-עוצמה. בצד היתרונות של כלי זה, לא ניתן להתעלם מכך שעצם אישורה של בקשה להגיש תובענה ייצוגית עשוי ליצור לחץ כבד על הנתבע. על כן, קיים צידוק רב שכבר בשלב הדיון בבקשת האישור יידרש בית המשפט לבחון את הסוגיה של זכות לכאורה וסיכויי ההצלחה... על כן, נדרשים אנו להיכנס לעובי הקורה ולבחון בחינה מהותית אף את עילות התביעה בעת הדיון בבקשת האישור"(הדגשה שלי –מ'נ').
האם בענייננו הורם הנטל כי קיימת אפשרות סבירה שהשאלה המהותית המתעוררת בתובענות תוכרע לטובת הקבוצות.
המשיבות הינן רשויות מקומיות הפועלות בתחומי המשפט המינהלי. סמכויותיהן נגזרות מעקרון חוקיות המינהל לפיו המשיבות רשאיות לעשות כל פעולה שהדין מתיר להן ואין הן רשאיות לפעול מחוץ לתחומי סמכויותיהן.
וכך נקבע בע"א 7368/06 דירות יוקרה בע"מ נ' ראש עיריית יבנה, מר צבי גוב-ארי (27.6.11):
"עקרון חוקיות המינהל מהווה נורמה בסיסית במשפט הציבורי. עקרון זה מורה, כי כוחה של הרשות הציבורית נובע מהסמכויות שהוקנו לה בדין, ואין בלתן. הדין הוא שמוליד את כוחה של הרשות לפעול, וגבולות כוחה מתוחמים לגבולות ההסמכה שהוענקה לה בדין. זהו 'האל"ף-בי"ת של המשפט המינהלי'(ברוך ברכה משפט מינהלי כרך א 35 (1987); ...
עקרון חוקיות המינהל מחייב הקפדה מיוחדת בכל הנוגע לפעולות העלולות לפגוע בזכות יסוד של הפרט. פעולה של רשות הפוגעת בזכות יסוד טעונה הסמכה חוקית מפורשת. כך היה הדין מקדמת דנא... (ההדגשה בקו הוספה – מ' נ') (שם, בפסקה 33).
ובהתייחס לעקרון חוקיות המינהל במקרים בהם מדובר בהפעלת סמכויות הטלת מיסים וחיוב בתשלומי חובה נקבע שם כך:
"חובתה של הרשות הציבורית שלא לסטות מגדרי סמכותה על פי דין בולטת במיוחד בתחום המיסים ותשלומי החובה...".(שם, בפסקה 34).
ואכן חוק יסוד: משק המדינה מחיל את עקרון חוקיות המינהל בהתייחס לגביית מיסים וקובע :
"מסים, מילוות חובה ותשלומי חובה אחרים לא יוטלו, ושיעוריהם לא ישונו, אלא בחוק או על פיו; הוא הדין לגבי אגרות".
(סעיף 1(א) בחוק יסוד: משק המדינה).
גביית ריבית פיגורים על ידי המשיבות, בגין איחור בתשלום של תשלומי חובה, חייבת אף היא אם כן להיות מכוח הסמכה מפורשת בחוק.
הצדדים חלוקים כאמור, לגבי הפרשנות הראויה של חוק הריבית, לעניין תשלום חובה שאינו משולם תוך 30 ימים מהמועד הקבוע לשילומו, המחויב בתוספת ריבית חודשית צמודה של 0.75%. האם הריבית מתווספת לקרן החוב בצירוף הפרשי ההצמדה בלבד– כטענת המבקשים, או האם היא מתווספת לקרן החוב בצירוף הפרשי ההצמדה והריבית שנצברה עד תחילת החודש, בשיטת הריבית דריבית – כטענת המשיבות.
פרופ' אהרן ברק בספרו פרשנות במשפט - פרשנות החקיקה (כרך שני, 1993) בהתייחסו למלאכת פרשנות החקיקה כותב:
"המרכיבים העיקריים של כל תורת פרשנות במשפט הם שלושה: הטקסט המתפרש, התכלית שהטקסט נועד להגשימה, ושיקול הדעת הפרשני במקום שהפעלת התכלית על הטקסט מעלה יותר מאפשרות פרשנית אחת. מרכיבים אלה חלים גם בפירוש דבר חקיקה. אכן פרשנות דבר חקיקה היא הביטוי המובהק לתחולתם של מרכיבים אלה: בה בא לביטוי מזוכך המרכיב הלשוני; בה יש תחולה לקשת נרחבת של שיקולים המהווים את מרכיב המטרה; ובה מגיע שיקול הדעת השיפוטי לשכלולו המלא".(שם, בעמ '79).
לעניין לשון החוק כנקודת מוצא בפרשנותו כבר נפסק:
"לשון החוק, ועל כך עמדנו לא אחת, היא נקודת המוצא לכל מהלך פרשני. היא הקובעת את קשת האפשרויות לפירוש ההוראה העומדת לדיון ומתוכן על בית המשפט לחלץ את הפרשנות המשקפת באופן מיטבי את תכליתו של דבר החקיקה. פרשנות שאין לה עוגן בלשון החוק אינה באה, אפוא, לכתחילה בגדר האפשרויות אותן יוכל הפרשן לשקול (ראו: ע"א 8569/06 מנהל מיסוי מקרקעין חיפה נ' פוליטי, פסקה 26 (טרם פורסם, 28.5.2008); ע"א 10846/06 בזק החברה הלאומית לתקשורת בע"מ נ' מנהל מס שבח מקרקעין, רחובות, פסקה 19 (23.12.2010))" (ראו רע"א 6340/07 7419/07 עיריית תל אביב נ' טיומקין (13.2.11) וכן ע"א 165/82 קיבוץ חצור נ' פקיד שומה רחובות, פ"ד לט(2) 70 בעמ' 77-76 (1985)).
אשר לתכלית החקיקה כותב פרופ' ברק בספרו:
"זוהי קונסטרוקציה משפטית המשמשת לשופט בפרשנות דבר החקיקה. עליו ליתן ללשון החקיקה אותה משמעות המקדמת באופן הטוב ביותר את תכלית החקיקה. תכלית החקיקה זו המדיניות ואלה המטרות אשר דבר החקיקה נועד להגשים" (ראו ברק בספרו הנ"ל, בעמ' 201).
תכלית החקיקה כוללת תכלית סובייקטיבית ותכלית אובייקטיבית. התכלית הסובייקטיבית הן המטרות הערכים והמדיניות אשר חברי הגוף המחוקק ביקשו להגשים באמצעות דבר החקיקה. התכלית האובייקטיבית הן המטרות והמדיניות שדבר החקיקה נועד להגשים בחברה דמוקרטית מודרנית (ראו ברק בספרו הנ"ל בעמ' 202-201).
לשון החוק
סעיף 2(א) בחוק הריבית קובע כך:
"(א)תשלום חובה שלא שולם תוך 30 ימים מהמועד שנקבע לשילומו, ישולם בתוספת תשלומי פיגורים".
המונח "תשלומי פיגורים" הוגדר ב סעיף 1 בחוק הריבית:
"ריבית צמודה בשיעור של 0.75% לחודש, או בשיעור אחר כפי שקבעו שר הפנים ושר האוצר, ממועד החיוב בתשלום החובה עד יום שילומו, בהוספה או בהפחתה של הפרשי הצמדה"
מפשט לשונו של חוק הריבית עולה כי לכאורה מדובר בריבית המחושבת מדֵי חודש על הסכום של תשלום החובה כשהוא צמוד, להבדיל מריבית על הקרן בלבד ולהבדיל מריבית המצטברת לסכום תשלום החובה לאחר שנוספו לו חיובי ריבית קודמים.
כפי שטענו באי כח המבקשים, המונח "ריבית דריבית" אינו זר למחוקק והוא עושה בו שימוש בדברי חקיקה שונים. סעיף 7 בחוק פסיקת ריבית שכותרתו "ריבית דריבית" קובע: " ריבית וכן הפרשי הצמדה וריבית שנפסקו לפי חוק זה, יצורפו לקרן אחת לשנה; לעניין זה "קרן" – סכום כסף שפסקה רשות שיפוטית וכן הפרשי ההצמדה והריבית לפי חוק זה" (הדגשות שלי –מ'נ'). וכך גם סעיף 1 בתקנות הדואר שמגדיר "ריבית דריבית" כ"ריבית פיגורים שנצברה בכל שלושים ימים על סכום החוב בצירוף ריבית פיגורים". בחוק הריבית לא נעשה שימוש במונח "ריבית דריבית" ואף לא נקבע למצער, כי הפרשי ההצמדה והריבית יצורפו לקרן מדי חודש.
זאת ועוד, בחוק פסיקת ריבית ובתקנות הדואר מופיע גם המונח "ריבית צמודה" בנפרד ובמובחן מריבית דריבית. בחוק פסיקת ריבית מוגדרת בסעיף 1 "ריבית צמודה" כ" ריבית על הסכום שמדובר בו לאחר שנוספו עליו הפרשי הצמדה" ו בתקנות הדואר מוגדרת "ריבית צמודה" גם כן כ- "ריבית על סכום החוב לאחר שנוספו עליו הפרשי הצמדה".
מדברי החקיקה הנ"ל עולה כי מדובר במונחים שונים המגדירים חיובים שונים. עובדה זו עולה גם מכך ששני המונחים מופיעים באותו דבר חקיקה. לא סביר שאם המונח ריבית צמודה משמעותו היא ריבית דריבית, היה עושה המחוקק שימוש בשני מונחים שונים, ועוד באותו דבר חקיקה.
סעיף 2 בתקנות הדואר קובע כי:
"על החוב יווספו –
(1) אם חלפו עד שנים-עשר חדשים מן המועד לתשלום החוב עד מועד פרעונו בפועל - הפרשי הצמדה וריבית צמודה בשיעור של 4% לשנה על סכום החוב או ריבית פיגורים בחישוב של ריבית דריבית, יחסית למספר הימים שבפיגור, לפי הגבוה שביניהם" (הדגשות שלי – מ'נ').
הוראה זו מלמדת באופן ברור כי ריבית צמודה לתקופה נתונה אינה מלמדת על חיוב בשיטה של ריבית דריבית. על כן נראה לכאורה כי משבחר המחוקק שלא להשתמש במונח "ריבית דריבית" בחוק הריבית, הרי שלא כיוון לחיוב בדרך של ריבית דריבית.
המשיבות טענו כי המונח "ריבית צמודה" הוגדר בחוק פסיקת ריבית כ"ריבית על הסכום שמדובר בו לאחר שנוספו עליהם הפרשי הצמדה". על כן לשיטתם כאשר קובע חוק הריבית ריבית שהיא צמודה חודשית, משמעות הדבר היא שהקרן משתנה מידי חודש, ויוצא חיוב של ריבית דריבית שכן הקרן עצמה הופכת בכל חודש לתשלום חובה חדש בו מחויב הנישום. נראה שאמנם הקרן משתנה מדֵי חודש עקב תוספת הפרשי ההצמדה ואולם אינני סבורה שיש להקיש מכך שההוראה עניינה גם שינוי הקרן מד ֵי חודש גם עקב תוספת ריבית.
בחוק הריבית הוגדרו כאמור תשלומי פיגורים כ"ריבית צמודה בשיעור של 0.75% לחודש". ריבית היא לעולם לתקופה נקובה, היא יכולה להיות בשיעור מסוים לחודש, לרבעון לשנה (כמו בתקנות הדואר שהובאו לעיל) וכו'. טענת המשיבות היא כי נקיבת התקופה אינה למעשה רק נקיבה בתקופת הריבית אלא שהיא נוקבת למעשה בתקופת החיוב, שלאחריה מצטברת לקרן הריבית, כחלק בלתי נפרד מן הקרן. פרשנות זו אינה מתיישבת עם דברי חקיקה שונים, כמו חוק פסיקת ריבית שמצאו לקבוע מפורשות, ברחל ביתך הקטנה כי "ריבית והפרשי הצמדה וריבית שנפסקו לפי חוק זה, יצורפו לקרן אחת לשנה". לשיטת המשיבות די היה לקבוע ריבית צמודה בשיעור נתון לשנה, וכך לא נעשה.
ב"כ עיריית פתח תקווה טען כי "ריבית חודשית" הוא מונח שמשמעותו, ריבית המצטרפת לקרן מדֵי חודש בחודשו . עוד טען כי אילו היה המחוקק מעתיק מדברי ההסבר שבאותה הצעת חוק את המונח "ריבית חודשית" (במקום "ריבית... לחודש), שמופיע בדברי הסבר להצעת החוק הרשויות המקומיות (ריבית והפרשי הצמדה על תשלומי חובה) (תיקון), התשמ"ד-1984 (ה"ח 1684 בעמ' 264) (להלן: " הצעת חוק לתיקון מס' 1 לחוק הריבית"), לא היינו נדרשים לשאלה הפרשנית שבמחלוקת והיה ברור כי פרשנות המשיבות היא הנכונה . לטעמי כלל לא ברור כי אילו היה נכתב בחוק הריבית "ריבית חודשית" היה בכך לשנות לעניין הפרשנות שבמחלוקת. ואולם, לשיטת המשיבות, ככל שבחר המחוקק שלא לנקוב במונח של ריבית חודשית אלא בשיעור ריבית לחודש, נראה לכאורה כי דווקא בחירה זו, , מלמדת כי במפגיע בחר המחוקק במונח אחר.
לא מצאתי ממש בטענת המשיבות כי כפל ההתייחסות לעניין ההצמדה, בהגדרה של "תשלומי פיגורים" נושא המחלוקת, מלמד כי הכוונה הייתה לקבוע שיטה של ריבית דריבית. "תשלומי פיגורים" הוגדרו כאמור: "ריבית צמודה בשיעור של 0.75% לחודש, או בשיעור אחר כפי שקבעו שר הפנים ושר האוצר, ממועד החיוב בתשלום החובה עד יום שילומו, בהוספה או בהפחתה של הפרשי הצמדה" (ההדגשות שלי – מ' נ'). הסיפא בהגדרה עניינה בהצמדה המתווספת או המופחתת מהקרן (בהתאם לשינויי המדד). הרישא בהגדרה עניינה בשיעור הריבית ובקביעה שהיא מתווספת לקרן כשהיא צמודה.
תכלית החוק
חוק הריבית נחקק לראשונה בשנת 1980. הוא פורסם ברשומות ביום 17.1.1980 ונכנס לתוקפו ביום 1.4.1980 (חוק הרשויות המקומיות (ריבית והפרשי הצמדה על תשלומי חובה), התש"ם-1980, ס"ח 956) (להלן: "חוק הריבית המקורי").
בהצעת חוק הרשויות המקומיות ריבית והפרשי הצמדה על תשלומי חובה), התשל"ט-1979 (ה"ח 1415 מיום 3.9.1979) (להלן: "הצעת חוק הריבית המקורי") פורטו הטעמים לחקיקתו של החוק. מפאת חשיבות הדברים אביא את הדברים שבמבוא להצעת החוק במלואם:
"בידי הרשויות המקומיות לא מצויים כיום אמצעים כלכליים יעילים להמרצת תושביהן לתשלום חובותיהם לרשויות המקומיות במועד. בעידן של אינפלציה משמעות הדבר היא מתן עידוד לחייבים שלא לסלק את חובם במועד, שהרי הם יוצאים נשכרים מכך. מלבד ההשלכות שיש לכך על מוסר התשלומים, גורם הדבר לקשיים ניכרים במערכת הכספית של הרשויות המקומיות. ובעקבות זאת – לשיבושים קשים בתיפקודן היום-יומי.
העובדה שהרשויות המקומיות אינן מקבלות במועד את הכספים שהציבור חייב להן, וכאשר הן מצליחות לגבות חלק מכספים אלה חל פיחות רב בערכם, מגבירה את היזקקות הרשויות המקומיות לקבלת מילוות בתנאים קשים ממקורות המימון שבשוק החופשי.
כדי לתקן מצב דברים זה מוצע, בדומה לעקרון שנקבע בפקודת מס הכנסה לגבי אי-תשלום מס הכנסה במועד, כי כל תשלום המגיע לרשות מקומית על פי דין אשר לא ישולם תוך ששה חודשים מהמועד שנקבע לשילומו, תיווסף עליו ריבית או ריבית והפרשי הצמדה.
החוק המוצע נועד, מצד אחד, ליצור תמריץ לסילוק החובות לרשויות המקומיות במועדם, ומצד אחר, במקרה של אי תשלום חובות במועד, מספק החוק אמצעי לפיצוי הרשויות מקומיות על הנזקים הנגרמים להן בשל כך.
באותה מתכונת מוצע כי רשות מקומית שמשום מה גבתה תשלום יתר תחזיר אף היא את תשלום היתר בתוספת ריבית או ריבית והפרשי הצמדה" ( שם, בעמ' 275) (הדגשה שלי – מ'נ') .
מדברי ההסבר להצעת החוק הנ"ל עולה כי המניע העיקרי לחקיקת חוק הריבית היה המציאות הכלכלית "בעידן שלאינפלציה". האינפלציה שהייתה קיימת באותם ימים הביאה לפיחות רב בערכם של התשלומים ששולמו באיחור וכתוצאה מכך המריצה חייבים שלא לשלם חובותיהם במועד "שהרי הם יוצאים נשכרים מכך".
ברוח מטרות החוק האמורות נחקק בין היתר, סעיף 2 בחוק הריבית המקורי, שהוא זהה לסעיף 2(א) בחוק הריבית, למעט לעניין אורך התקופה שלאחריה ישולמו תשלומי הפיגורים, וזה היה נוסחו:
"תשלום חובה שלא שולם תוך חדשיים מהמועד שנקבע לשילומו ישולם בתוספת תשלומי פיגורים".
ההגדרה של "תשלומי פיגורים" בחוק הריבית המקורי הייתה:
"ריבית בשיעור של 72% לשנה ממועד החיוב בתשלום החובה ועד ליום שילומו או ריבית בשיעור של 4% לשנה לאותה תקופה בתוספת הפרשי הצמדה, לפי הסכום הגבוה יותר".
ביום 11.7.1984 פורסם תיקון מספר 1 לחוק הריבית המקורי (חוק הרשויות המקומיות (ריבית והפרשי הצמדה על תשלומי חובה) (תיקון) , התשמ"ד-1984, ס"ח 1121) (להלן: "תיקון מס' 1"). תיקון מס' 1 נכנס לתוקפו ביום 1.8.1984.
סעיף 2 תוקן, בין היתר, באופן שהתקופה של חודשיים שנקבעה בחוק הריבית המקורי שונתה ל-30 ימים, וכך נותר סעיף 2 עד היום.
בתיקון מס' 1 גם הוחלפה ההגדרה של "תשלומי פיגורים" לנוסח הבא:
"ריבית צמודה בשיעור של 0.5% לחודש ממועד החיוב בתשלום החובה עד יום שילומו, בתוספת הפרשי הצמדה".
בדברי הסבר להצעת החוק לתיקון מס' 1 (הצעת חוק הרשויות המקומיות (ריבית והפרשי הצמדה על תשלומי חובה) (תיקון), התשמ"ד-1984, ה"ח 1684 (להלן: "הצעת חוק תיקון מס' 1")) נכתב כך במבוא:
"חלפו כארבע שנים מאז נכנס לתוקפו החוק העיקרי והתיקונים המוצעים בזה הם בחלקם בבחינת הפקת לקחים מהבעיות שנתגלו בהפעלתו ובחלקם הינם תיקונים המתבקשים כתוצאה מהתהליך האינפלציוני המואץ במשק אשר גורם לכך שאין די בהוראות הקיימות של החוק העיקרי להשגת המטרות שלשמן נחקק, דהיינו המרצת התושבים לפרוע את חובותיהם לרשויות המקומיות במועד ומתן פיצוי לרשויות המקומיות על הנזק שנגרם להן במקרה של פיגור בתשלום החובות".
בהתייחס להחלפתה של הגדרת "תשלומי פיגורים" נכתב, בין היתר, כך:
"התברר כי החיוב המוטל על הרשות המקומית לברר בכל נקודת זמן על פי אילו מדרכי החישוב האמורים מתקבלת תוצאה גבוהה יותר, יוצרת בעיות טכניות רבות וגורמת לעימותים מיותרים עם הציבור שעליו מוטלים תשלומי הפיגורים. האלטרנטיבה השניה, המבוססת על תוספת הפרשי עליית המדד לתשלום החובה, מלבד היותה פשוטה ליישום, הינה צודקת יותר שכן עליית המדד משקפת בצורה מדוייקת יותר את העלות האמיתית של הכסף.
מוצע לפיכך לבטל את האלטרנטיבה הראשונה ולקבוע שתשלומי הפיגורים יהיו מורכבים מריבית חדשית צמודה בשיעור של 0.5% ומהפרשי הצמדה. הצורך בהעלאת חלק הקנס בתשלומי הפיגורים מריבית בשיעור של 4% לשנה ל-0.5% לחודש נובע מכך שהניסיון הוכיח שאין די בשיעור הקיים כדי להמריץ חייבים לסלק את חובם לרשות המקומית. כן יש הכרח בקביעה שהריבית החדשית תהא צמודה שאם לא כן הרי ככל שתקופת הפיגור מתארכת כן הולך ונשחק ריאלית אלמנט הקנס שבתשלום הפיגורים ". (ההדגשות שלי – מ' נ').
מדברי ההסבר עולה כי לשם המרצת הנישומים לשלם את חובם נקבע כי הריבית החודשית תהא צמודה, דהיינו תתווסף לקרן לאחר שזו הוצמדה למדד. כמו כן הועלה שיעור הריבית מ-4% לשנה ל-0.5% בחודש (שהם 6% לשנה). שני שינויים אלה נועדו למנוע שחיקת יסוד הקנס שבתשלום הפיגורים ולהעלאת שיעור הריבית. נראה לכאורה כי המחוקק עשה שינוי משמעותי, ואולם אני סבורה כי מעבר לכך אין לקרוא לכאורה לתוך הסעיף ששונה גם תוספת של חיוב לפי שיטת הריבית דריבית.
אני מודעת לפרשנותו של המלומד רוסטוביץ לפיה "היסוד החשוב בהגדרת "תשלומי פיגורים" היא הקביעה, כי הריבית היא צמודה. פירושה של קביעה זו היא, כי הריבית אינה מחושבת על סכום הקרן המקורי, אלא על הסכום הכולל של הקרן, ההצמדה והריבית מידי חודש. לקביעה זו יש גם טעם כלכלי וחשבונאי, שכן, הריבית המוטלת על פי חוק ההצמדה עלולה להישחק באינפלציה, באותה מידה שבה נשחק חיוב הקרן..." חרף הטעם החשבונאי והכלכלי הנטען אני סבורה כאמור כי לא ניתן ללמוד מהמונח "ריבית צמודה" בו נקב המחוקק בחוק הריבית, שמדובר בקביעה של ריבית דריבית מדי חודש, וזאת מן הטעמים שכבר פורטו לעיל. אמנם לא נעלם מעיניי שלכאורה לפי הפרשנות שאין מדובר בריבית דריבית, הריבית החודשית אכן תישחק במידה מסוימת, להבדיל מקרן החוב , ואולם בהיעדר הוראה בעניין זה בחוק לא נראה לי לכאורה כי ניתן לקבל את הפרשנות האמורה.
גם נימוקו האחר של המלומד רוסטוביץ כי: "מעבר לטעם הכלכלי והחשבונאי שבהטלת ריבית צמודה על תשלומי הפיגורים, הצמדתה של הריבית מפשטת את חישוב החובות מעת לעת, שכן סכומי הקרן, ההצמדה והריבית שנצברו בכל חודש קלנדרי, מחויבים באותו שיעור של הפרשי הצמדה וריבית מידי חודש בחודשו" – אינו נראה בעיני. ככל שביקש המחוקק לחייב בדרך של ריבית דריבית, מכל טעם שהוא, היה ראוי לכאורה שיעשה כן באופן מפורש וברור.
תיקון נוסף בסעיפי החוק הרלוונטיים לענייננו נכנס לתוקף ביום 1.1.2000 עם חקיקתו של סעיף 10 בחוק ההסדרים במשק מדינת ישראל (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב והמדיניות הכלכלית לשנת התקציב 2000), התש"ס-2000, ס"ח 1724 בעמ' 72 (תיקון עקיף של חוק הריבית) (להלן: "תיקון מס' 2").
תיקון מס' 2 הכניס שני תיקונים בהגדרת "תשלומי פיגורים".
האחד – שר הפנים ושר האוצר הוסמכו לשנות את שיעור ריבית הפיגורים. ואכן ביום 2.11.2000 שינו שרי הפנים והאוצר את שיעור הריבית מ-0.5% ל-0.75% (צו הרשויות המקומיות (ריבית והפרשי הצמדה על תשלומי חובה), התשס"א-2000).

השני - במקום הנוסח "בתוספת הפרשי הצמדה" נכתב "בהוספה או בהפחתה של הפרשי הצמדה".
וזהו נוסח ההגדרה "תשלומי פיגורים" לאחר תיקון מס' 2 (נוסח זה קיים גם בנוסח הנוכחי של חוק הריבית למעט שינוי שיעור הריבית כאמור לעיל):
"'תשלומי פיגורים'– ריבית צמודה בשיעור של 0.5% לחודש, או בשיעור אחר כפי שקבעו שר הפנים ושר האוצר, ממועד החיוב בתשלום החובה עד יום שילומו, בהוספה או בהפחתה של הפרשי הצמדה".
בדברי הסבר להצעת החוק לתיקון מס' 2 נכתב בהתייחס לתיקון זה כך (הצעת חוק ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב והמדיניות הכלכלית לשנת התקציב 2000), התש"ס-1999, ה"ח 2824, בעמ' 82 (תיקון עקיף של חוק הריבית)):
"מוצע לתקן את שיטת ההצמדה ביחס לתשלומי חובה לרשות המקומית, באופן שיובהר כי החיוב ישתנה בהתאם לכל שינוי במדד, ולא רק במקרה של עליית המדד".
שינוי זה מלמד כי המחוקק מצא לכאורה כי מטעמי הגינות ראוי, שככל שחלה ירידה במדד זו תובא בחשבון בתשלומי הפיגורים וכי לא מצא להכביד על הנישומים בכל סנקציה אפשרית, בניגוד לנטען על ידי המשיבות . זאת ועוד, המחוקק לא מצא גם בהזדמנות זו להבהיר כי ריבית צמודה משמעו ריבית דריבית.
שיקולים נוספים להעדפה לכאורית של פרשנות המבקשים.
המשיבות טענו כי הריבית המוטלת במסגרת החיוב בתשלומי הפיגורים מהווה אף היא "תשלומי חובה" המגיעים לרשות על פי דין. על כן איחור בתשלום הריבית, שהוטלה כתשלום פיגורים, מזכה את הרשויות בגביית תשלומי פיגורים בגין אותו איחור. מכך מנסות המשיבות להוכיח כי שיטתם לחייב בריבית דריבית בגין איחור בתשלום תשלומי החובה היא כדין.
תשלום חובה מוגדר בחוק הריבית כך:
"כל תשלום המגיע לרשות מקומית על פי דין, לרבות מכסות תשלום שהטיל איגוד ערים על הרשויות המקומיות שבתחומו ולרבות מסים ומכסות תשלום שהטילה מועצה אזורית על ועד מקומי" (הדגשה שלי – מ'נ').
בנוסח של הגדרת המונח "תשלום חובה" לא נזכר תשלום ריבית בהגדרה במסגרת הריבוי המפורט בה. לשיטת המשיבות הריבית נכללת במסגרת האמור ברישה היינו "כל תשלום המגיע לרשות על פי דין" וזאת מכיוון שהחיוב בריבית הוא מכוח סעיף 2 בחוק הריבית, דהיינו מכוח הדין.
בהצעת החוק לחוק הריבית המקורי הוגדר "תשלום חובה" כך:" כל תשלום המגיע לרשות מקומית על פי דין לרבות ריבית והפרשי הצמדה לפי חוק זה". בסופו של דבר, נחקק החוק המקורי ו"תשלום חובה" הוגדר בו כך: "כל תשלום המגיע לרשות מקומית על פי דין". משמעות הדבר היא לכאורה, כי בחוק המקורי בחר המחוקק במודע, לאחר שבהצעה נרשם הריבוי של ריבית והפרשי הצמדה, לחוקק את ההגדרה ללא הסיפה המרבה. משמע – המחוקק לאחר ששקל את העניין סבר כי "תשלום חובה" אינו כולל בתוכו את הריבית וההצמדה. בהשמטה זו ובאי הכללתה של ריבית מכוח חוק הריבית בהגדרת "תשלום חובה", הביע לכאורה המחוקק את דעתו כי ריבית המוטלת מכוח חוק הריבית אינה מהווה "תשלום חובה" שעל כן לא מתווספים עליה תשלומי פיגורים.
המשיבות טענו כי האמור בסעיף 3 ובסעיף 7 בחוק הריבית מלמד כי המחוקק העניק מעמד שווה לתשלומי פיגורים ולתשלומי חובה ועל כן יש לראות בריבית, תשלום חובה, המהווה מדי חודש בסיס לחיוב חדש בהפרשי הצמדה וריבית.
סעיף 3 קובע: "סכום ששולם לסילוק חובות שונים שאדם חייב לרשות מקומית, ייזקף תחילה כנגד תשלום החובה שמועד החיוב שלו הוא המוקדם ביותר מבין חובותיו בתוספת תשלומי הפיגורים החלים עליו; לא היה בסכום שניתן כדי סילוקו של תשלום החובה האמור ותשלומי הפיגורים החלים עליו, ינוכה מתשלום החובה חלק השווה ליחס שבין הסכום המשולם לבין סכום תשלום החובה ותשלומי הפיגורים החלים עליו, וכאשר תשולם יתרת תשלום החובה יחושבו עליה תשלומי פיגורים ממועד החיוב המקורי".
סעיף 7 קובע: "לעניין הגביה, דין ריבית והפרשי הצמדה לפי חוק זה כדין תשלום החובה שעליו הם נגבים".
מקריאת סעיף 3 נראה לכאורה, כי הוא נועד להבהיר את הדרך בה ייזקפו תשלומים ששולמו וכי אין ללמוד ממנו כי הוא משווה את תשלום הפיגורים לתשלום החובה. אשר לסעיף 7 בחוק הריבית, סעיף זה עניינו בהשוואת ריבית והפרשי הצמדה לתשלום החובה, לצרכי גבייה. הוא עוסק בדרך הגבייה, שכן סעיף 2 בחוק הוא שעוסק בעצם הטלת הריבית ובאופן בו תחויב הריבית. בדברי הסבר להצעת החוק המקורי נאמר בהתייחס לסעיף 7 כך: "לפי המוצע ייגבו גם ריבית בתוספת הצמדה בדרך שגובים את עצם תשלום החובה, היינו, למשל, בארנונה – בדרך המיוחדת שבה נגבית ארנונה" (בעמ' 277). על כן נראה לכאורה כי סעיף 7 עניינו בדרך גביית הריבית ולא בשיטת חיוב הריבית.
זאת ועוד. יתכן אף לומר כי מסעיף 7 עולה דווקא שהריבית והפרשי ההצמדה אין דינם כדין תשלום החובה, ועל כן מטעם זה דווקא נדרש המחוקק לקבוע מפורשות את השוואת מעמדם לצורכי גבייה בלבד.
בשנת 2001 תוקן חוק פסיקת ריבית ונקבע בסעיף 7 שכותרתו "ריבית דריבית" כי: "ריבית וכן הפרשי הצמדה וריבית שנפסקו לפי חוק זה, יצורפו לקרן אחת לשנה; לעניין זה, "קרן"- סכום כסף שפסקה רשות שיפוטית וכן הפרשי ההצמדה והריבית לפי חוק זה".
המבקשים טענו כזכור כי סעיף 7 בחוק פסיקת ריבית תוקן ביום 29.3.01 והתיר חיוב בשיטת ריבית דריבית שלא הייתה מותרת קודם לכן, וכי העובדה שהמחוקק לא ביצע תיקון דומה בחוק הריבית. מלמדת כי לא התכוון לחייב בשיטת הריבית דריבית גם בחוק הריבית. המשיבות טענו לעומתם כי בשנת 2001 תוקן סעיף 7 בחוק פסיקת ריבית באופן שהוספה בו הגדרה למונח "קרן" וכי מעיון בדברי ההסבר להצעת חוק פסיקת ריבית והצמדה (תיקון מס' 8) (ריבית פיגורים ותיקונים שונים), התשנ"ח-1998, עולה כי תכלית תיקון זה הייתה רק להבהיר את עקרון הריבית דריבית שהיה נהוג בטרם נכללה ההבהרה האמורה והוא לא נועד לשנות את המצב הקיים.
אכן כפי שטענו המשיבות, תיקון סעיף 7 בחוק פסיקת ריבית משנת 2011 נועד "להבהיר כי משמעות המונח 'קרן' הינה סכום החוב המקורי בתוספת הפרשי ההצמדה והריבית שנוספו לו במשך שנת החוב" (הצעת חוק פסיקת ריבית והצמדה (תיקון מס' 8) (ריבית פיגורים ותיקונים שונים), התשנ"ח-1998 2719 בעמ' 369 מיום 8.6.1998). אולם עיון בגלגוליו הקודמים של חוק פסיקת ריבית מגלה כי עם חקיקתו קבע סעיף 7 : "ריבית שנפסקה לפי חוק זה לא תשא ריבית" (ס"ח 348 מיום 23.10.1961). בתיקון מס' 6 בחוק פסיקת ריבית שונה הסעיף באופן שהוא קבע "ריבית שנפסקה לפי חוק זה, תצורף לקרן אחת לשנה" (חוק ההוצאה לפועל (תיקון מס' 8), התשמ"ט-1989 (תיקון עקיף לחוק פסיקת ריבית) ס"ח 1274 מיום 13.4.1989). כותרת הסעיף היא "ריבית דריבית". תיקון חוק פסיקת ריבית משנת 2011 רק הוסיף את ההגדרה של המונח "קרן" שבסעיף 7 על ההגדרה שנקבעה בשנת 1989. נראה כי נעלם מעיני הצדדים התיקון של שנת 1989. מההשתלשלות שתוארה ברור, כי חוק פסיקת ריבית תוקן מפורשות על מנת לאפשר גבייה בדרך של ריבית דריבית וכי תיקון 2011 אכן רק בא להבהיר את התיקון משנת 1989 ולא מראשיתו של החוק.
טענת המבקשים כי החזרים שמבצעות המשיבות לפי סעיף 6 בחוק הריבית, שגם שם נקט המחוקק במונח ריבית צמודה, מבוצעים שלא בשיטה של ריבית דריבית אלא בצירוף ריבית צמודה על פי הפרשנות של המבקשים, לא הוכחשה בתשובות המשיבות. כל שחלק מהמשיבות ציינו הוא כי סעיף 6 מהווה הסדר סימטרי. המשיבות נמנעו מלהשיב לגופה של הטענה בדבר האופן בו הן מזכות בפועל את התושבים, האם בריבית צמודה או בריבית דריבית . אני סבורה כי צודקים המבקשים כי יש לפרש את המונח "ריבית צמודה" באותו אופן בשתי הוראות חוק הריבית, והתנהגות המשיבות בעניין ההחזרים, שלא הוכחשה, יש בה לתמוך לכאורה בפרשנות המבקשים למונח "ריבית צמודה...לחודש".
המשיבות לא הכחישו כי יש מספר רשויות מקומיות שהוגשו נגדן תובענות ייצוגיות באותה עילה כמו זו שלפניי, והן בחרו להגיש הודעת חדילה לפי חוק תובענות ייצוגיות. אני סבורה כי ניתן למצוא בכך תימוכין לפרשנות הנטענת על ידי המבקשים.
"תשלומי פיגורים" בכל הנוגע לתשלום חובה שלא שולם במועד לרשות, כוללים בין הפרשי הצמדה וריבית צמודה בשיעור של 0.75% לחודש. לעומתם תשלומי יתר שנגבו על ידי הרשות ולא הוחזרו תוך 30 יום מוחזרים בתוספת הפרשי הצמדה וריבית צמודה של 0.5% לחודש בלבד. הבדל זה בין שיעור הריבית החל תושב כלפי הרשות לעומת שיעור הריבית החל על הרשות כשחובת ההשבה עליה, מלמד כי שיעור הריבית שהותר לרשות לגבות אכן כולל כבר אלמנט משמעותי של קנס. על כן לא מתבקשת פרשנות המשיבות כי המחוקק סבר שאלמנט הקנס הקיים לא די בו.
בע"א 10977/03 דור אנרגיה 1988 בע"מ נ' עיריית בני ברק (30.8.06) (סעיף ט') נדונה השאלה כיצד יפורש צו ארנונה כאשר תכליתו אינה ברורה ונפסק:
"מכל מקום, אף אם נאמר כי כפות המאזניים מעוינות בפרשנות ההגדרה, עדין תיטה הכף לפרשנות המערערת. בדיני מסים, כאשר תכליתו של דבר חקיקה אינה ברורה, יש לפרשה באופן דווקני, המקל עם הנישום" (הדגשה שלי – מ'נ').
מכל האמור לעיל, נראה לי כי המבקשים עמדו בתנאי הראשון של סעיף 8 בחוק תובענות ייצוגיות, והרימו את הנטל המוטל עליהם בשלב זה, כי התובענה מעוררת שאלה מהותית של משפט המשותפת לכלל חברי הקבוצה, והיא הפרשנות הראויה של חוק הריבית, וכי יש אפשרות סבירה שהיא תוכרע בתובענה לטובת הקבוצה נוכח הפרשנות הראויה של חוק הריבית..
תנאי נוסף שהמבקשים צריכים לעמוד בו הוא התנאי הקבוע בסעיף קטן (2) לסעיף 8(א) בחוק לפיו "תובענה ייצוגית היא הדרך היעילה וההוגנת להכרעה במחלוקת בנסיבות הענין". אני סבורה כי התובענות שלפניי הן אכן הדרך היעילה וההוגנת להכרעה במחלוקת. מדובר במחלוקת משפטית אשר תוצאותיה לכל אחד מהפרטים היא בעלת משמעות כספית נמוכה שעל כן אין להניח שיטרחו לנהל הליכים פרטניים מול הרשות. אשר לשונות הקיימת בין יחידי הקבוצה בסכומי ההשבה, כאמור סעיף 8 בחוק תובענות ייצוגיות אינו דורש כי משקלן של השאלות המשותפות לחברי הקבוצה יהיה גבוה ממשקלן של השאלות האינדיבידואליות, אלא די בכך שקיימות שאלות משותפות כלשהן.
אשר לתנאים שבסעיפים קטנים (3) ו-(4) לסעיף 8(א) בחוק - אני סבורה כי המבקשים ובאי כוחם עומדים בתנאים אלו וכי לא ניתן לומר שעניינם של חברי הקבוצה ייוצג וינוהל בדרך שאינה הולמת או בחוסר תום לב.
אשר לטענות שהעלו חלק מהמשיבות בדבר העדר עילת תביעה אישית של מי מהמבקשים אציין כי נוכח הוראת סעיף 8(ג)(2) בחוק תובענות ייצוגיות "בית המשפט נדרש לאשר את התובענה הייצוגית אף אם לא קיימת עילת תביעה אישית לתובע המייצג, ועליו להסתפק בהוראה על החלפת התובע תחת דחיית בקשת האישור" (רע"א 2128/09 הפניקס חברה לביטוח בע"מ נ' עמוסי, בפסקה 9(5.7.12)). על כן ונוכח מסקנתי לעיל לפיה התובענות עומדות בתנאים לאישורן כתובענות ייצוגיות, וכן נוכח הסכמת הצדדים לדון בשאלה המשפטית כאמור לעיל, לא מצאתי שיש לדון בטענות אלו. ככל שיתברר במהלך בירורה של התובענה הייצוגית לגופה כי מי מהמבקשים נעדר עילת תביעת אישית, ניתן יהיה לפעול בהתאם לסעיף 8(ג)(2) בחוק תובענות ייצוגיות.
לעניין הטענה כי חישוב הנזק הוא פרטני ולכן לא מתאים לייצוגית, בע"א 6887/03 רזניק נ' ניר שיתופי אגודה ארצית שיתופית להתיישבות (20.7.10) נפסק כי:
"אין ספק, כי לא ניתן לאשר תובענה ייצוגית. כאשר בגדר התובענה הייצוגית או לאחריה יהיה צורך לקיים חקירה פרטנית בעניינו של כל אחד מחברי הקבוצה, הכוללת בירורים עובדתיים מורכבים, שמיעת עדים, הכרעות מהימנות וכדומה".
אלא שקודם לכן צוין גם כך:
"השאלה מתי היעדר אחידות בין חברי הקבוצה יביא לדחיית הבקשה לאישור תובענה ייצוגית היא שאלה קשה ומורכבת, שדומה כי עד כה טרם זכתה לעיון ממצה בפסיקת בית משפט זה. במספר מקרים נדחו בקשות לאישור תובענה ייצוגית, בין היתר על רקע קיומם של רכיבים אינדיווידואליים ... מנגד, לא פעם הובעה הדעה כי הבדלים בין חברי הקבוצה אינם מובילים בהכרח למסקנה כי לא ניתן לאשר תובענה כייצוגית. מחלק מפסקי הדין ניתן להבין שקביעה זו אינה מוגבלת לשוני המתבטא בגובה הנזק בלבד, אלא היא עשויה להשתרע גם על נושאים הקשורים לעצם הזכאות (ראו למשל, רע"א 4556/94 טצת נ' זילברשץ, פ"ד מט(5) 774, 788 (1996); עניין רייכרט, עמ' 297-296; ע"א 1977/97 ברזני נ' בזק החברה הישראלית לתקשורת בע"מ, פ"ד נה(4) 584, 613-610 (2001); דנ"א 5712/01 ברזני נ' בזק, חברה ישראלית לתקשורת בע"מ, פ"ד נז(6) 385, 425-423 (השופט מ' חשין) (2003)). טרם גובשו קריטריונים ברורים בשאלה מהי מידת האינדיווידואליות הנסבלת בגדר תובענה ייצוגית ומתי נחצה קו הגבול שמעבר לו אין לאשר תובענה ייצוגית. נראה, כי יש ליתן משקל בעניין זה לשאלה מה היקפם של הנושאים הפרטניים לעומת הנושאים המשותפים. כמו כן, יש לבחון האם קיימת דרך הוגנת ויעילה להתמודד עם השאלות האינדיווידואליות המתעוררות בגדר התובענה הייצוגית.
פתרונות מסוימים למקרים של היעדר הומוגניות בין חברי הקבוצה ניתן למצוא בסעיף 20(א)-(ג) לחוק תובענות ייצוגיות, הכולל הוראות באשר לסעד שיעניק בית המשפט (לניתוח הסעיף, ראו ע"א 345/03 רייכרט נ' יורשי המנוח שמש ז"ל, פסקאות 73-56 (השופט י' עדיאל) ([פורסם בנבו], 7.6.07)). פתרון אחר, העשוי להתאים למקרים מסוימים, הוא מתן פסק דין הצהרתי בו תוכרענה השאלות המשותפות לחברי הקבוצה, תוך הותרת השאלות הפרטניות להליכים אחרים" (בפסקה 27).
אני סבורה כי בענייננו קיימת שאלה ממוקדת משותפת לכלל חברי הקבוצה. התחשיב הפרטני שיידרש לשנתיים אחורה, במקרה קבלת התובענה לאחר אישורה אינו נראה לי סבוך במידה שיש בה להצדיק דחיית הבקשה לאישור התובענה בשל כך.
אשר לטענת השיהוי שהעלו המשיבות נפסק בע"א 1761/02 רשות העתיקות נ' מפעלי תחנות בע"מ, פ"ד ס(4) 545 בפסקה 68(2006) כך:
"הלכה היא כי טענת שיהוי אין בה, כשהיא לעצמה, כדי להוות הגנה בפני תביעת השבה. ראו: פרידמן, 1199-1198. אם כך על דרך הכלל, לא-כל-שכן במקום שהמדובר הוא בהשבת כספים שנגבו על ידי רשות שלא כדין. וכפי שנאמר בפרשת אסולין, שם, 695: 'אין זה ראוי לאפשר לרשות שלטונית לגבות מס ללא הרשאה בחוק אך בשל טענת שיהוי'". (ר' גם בע"א 7156/10 חברת הירקון בע"מ נ' מדינת ישראל מינהל מקרקעי ישראל בפסקה 13 לפסק דינה של השופטת חיות (11.10.12))
בענייננו עסקינן בתביעה ייצוגית להשבה כנגד רשות המוגבלת לתקופה של שנתיים בשל התקופה המקוצרת שנקבעה בחוק תובענות ייצוגיות (סעיף 21). על כן ונוכח הפסיקה שהובאה לעיל אני סבורה כי דין טענת השיהוי להידחות. בשלב שבו יידון הנזק ואופן פיצוי חברי הקבוצה (ככל שתתקבלנה התובענות הייצוגיות) יידונו טענות הרשויות בדבר הנזקים הנטענים לקופה הציבורית וכיוב'. בהקשר זה אפשר להקיש מבג"צ 1878/09 עו"ד ענת ארז נ' שר האוצר (13.7.11) שם נדחתה טענת השיהוי אך נקבע כי "עם זאת, אין להוציא מכלל אפשרות כי להשתהות הניכרת של העותרות בהגשת העתירה יש לתת משקל ראוי במישור הסעדים והתרופות העשויים להינתן בהליך זה" (בפסקה 19).
אשר לטענה לפיה לא ניתן ליתן סעד הצהרתי בתובענה ייצוגית – אכן פרט 11 בתוספת השנייה בחוק תובענות ייצוגיות מתיר לכאורה הגשת תובענות ייצוגיות כנגד רשות רק בסעד של השבה (אולם נוכח הוראות התוספת האחרות וסעיף 5(ב)(2) בחוק תובענות ייצוגיות הדברים אינם ברורים). בענייננו הסעד העיקרי שנתבע בבקשות האישור הוא סעד של השבה והסעד ההצהרתי הוא אך סעד נלווה לסעד העיקרי.
המשיבות טענו באופן סתמי כי אישור התובענה עלול לגרום נזק חמור לתושבי העיר. הטענה לא נטענה באופן מפורט ולא מצאתי שיש בה למנוע אישור התובענה. עם זאת כמובן שמורה למשיבות הזכות לטעון ולהוכיח עניין זה לפי סעיף 20(ד) בחוק תובענות ייצוגיות, במועד המתאים.
סוף דבר
אני מאשרת את הבקשות לאישור התובענות כייצוגיות.
הצדדים יגישו מועדים מוסכמים לדיון, לאחר הפגרה, עד 1.5.13.
ת.פ. 2.5.13.

ניתן היום, ט"ז ניסן תשע"ג, 27 מרץ 2013, בהעדר הצדדים.