הדפסה

בית משפט לעניינים מנהליים ת"צ 35333-07-16

לפני כבוד השופטת שושנה אלמגור
בקשה מס' 5

המבקשים (התובעים)

  1. עדי ליואי
  2. טל מור פרינץ

ע"י ב"כ
עו"ד רונן בן־צבי
עו"ד מיכאל בך, עו"ד רון לדרמן ועו"ד דנה יהלומי
נ ג ד
המשיבה (הנתבעת)
מדינת ישראל/משרד החקלאות ופיתוח הכפר

ע"י ב"כ
עו"ד שושי נרי ועו"ד שלמה כהן

ה ח ל ט ה
בעניין בקשה לאישור תובענה ייצוגית מיום 12.03.17

לפניי בקשה לאישור תובענה מנהלית ייצוגית על-פי חוק תובענות ייצוגיות, התשס"ו–2006. התובענה שאישורה מבוקש עוסקת בדרישה לחסן בעלי-חיים מפני מחלת הכלבת אחת לשנה ובאגרה שנגבית בעבור החיסון.

פתח דבר

1. בישראל חובה לחסן כלבים נגד כלבת. בפקודת הכלבת, 1934, ובתקנות הכלבת ( חיסון), התשס"ה–2005 (להלן: תקנות החיסון), קבועה החובה לחסנם בגיל שלושה חודשים, ואחר כך מדי 12 חודשים. תקנה 3 (א) לתקנות החיסון קובעת כי „לא יחזיק אדם כלב אלא אם כן הכלב חוסן לפי תקנות אלה, ובלבד שלא חלפה שנה מיום חיסונו האחרון“. לפי תקנה 5 (ב) לתקנות הכלבת ( רישוי וחיסון), התשל"ד–1974 (להלן: תקנות רישוי וחיסון),

בעד חיסון ישלם מחזיק הכלב אגרה בסך 29.00 שקלים חדשים ואם הכלב מעוקר – אגרה בסך 14.50 שקלים חדשים.

לטענת המבקשים הסכומים שנגבים בעבור חיסון הכלבת הם בלתי סבירים הן בשל הפער הניכר בין גובה האגרה ביחס לעלות תרכיב החיסון הן מכיוון שבעלי הכלבים נדרשים לחסנם מדי שנה אף שעל-פי הוראותיו של יצרן התרכיב, החיסון תקף לשלוש שנים. הבקשה נסמכת על מכתב ממשה שבתאי, מבקר הפנים של משרד החקלאות ופיתוח הכפר, למנהל הכללי של המשרד (10.12.2015) ( נספח 2 לבקשה), שממנו עולה כי תרכיב של מנה אחת עולה 2.41 ₪, בתוספת מס ערך מוסף, אם נרכש בבקבוקונים המכילים מנה יחידה, ו-0.95 ₪ למנה, בצירוף מע"מ, אם נקנה בבקבוקונים המכילים עשר מנות. באותו מכתב ציין המבקר כי זהו „[...] מתח רווחים בלתי נתפס [...]“. המבקשים סבורים כי עמדתו של מבקר הפנים יוצרת השתק ומניעות כלפי משרד החקלאות בבואו להציג עמדה סותרת, וכי לפחות יש להעביר את הנטל אל כתפי המשיבה אם ברצונה לסתור את העמדה שהציג. אגרת החיסון משולמת לרשות המקומית; אליבא דמבקשים העברת כספים מהאגרה אל משרד החקלאות לשימוש שאינו מתמצה בכיסוי הוצאותיה של זריקת החיסון אינה כדין, והיא סותרת את לשון החקיקה ואת תכליתה.

המבקשים עותרים כי בית המשפט יצהיר ששיעור האגרה בגין רכיב החיסון הנגבה כיום הוא מופקע, ושכמו תדירות החיסון הוא איננו סביר. הם מבקשים צו שיורה למשיבה לקבוע כי סכום האגרה יהיה זהה לעלות התרכיב שהיא משלמת, ולחלופין – כי ייקבע על גובה עלויות הרכישה ועוד עשרים אחוז. לחלופי חלופין הם תובעים לקבוע סכום אחר. כמו-כן בית המשפט מתבקש לחייב את המשיבה להפחית את תדירות החובה לחסן בפני כלבת ולהשיב לכל חבר בקבוצה את הסכומים העודפים שנאלץ לשלם כאגרה בשיעור מופקע, ובכללם תשלומים על חיסונים שניתנו בתדירות גבוהה מהדרוש.

עילת התביעה המרכזית שעליה מתבססת התובענה שנתבקש אישורה היא עשיית עושר ולא במשפט. בבקשה נזכרה הטענה כי המשיבה מנצלת את מעמדה כבעלת מונופולין כאמור בסעיף 29 א לחוק ההגבלים העסקיים, התשמ"ח–1988, וכי זו הפרה של חובה חקוקה לפי סעיף 63 לפקודת הנזיקין [ נוסח חדש]. העילה של הפרת החובה נזנחה בשלב הסיכומים, כמו עילות הרשלנות וההטעיה לפי חוק הגנת הצרכן, התשמ"א–1981, שנזכרו בבקשה בשפה רפה.

2. המשיבה טוענת כי אין לתקוף באמצעות תובענה ייצוגית את האגרה מושא תיק זה, הואיל והיא נקבעה בתקנות רישוי וחיסון לפי סמכותו של שר החקלאות, כמצוות סעיף 16 (ב) לפקודת הכלבת. לשיטתה, באצטלה של תביעת השבה המבקשים מנסים לתקוף את דבר החקיקה תקיפה ישירה בלי שהוכרע קודם לכן אם האגרה חוקית, וסמכות ההכרעה היא של בית המשפט הגבוה לצדק. הגם שאגרה משולמת כנגד מתן שירות, המשיבה גורסת, שיעורה אינו מוכרח להלום את ערך השירות או את עלותו. המשיבה מוסיפה כי סכום האגרה ועלות השירות אינם תואמים משום שעליה לא רק לספק את החיסון ולהזריקו, אלא גם לאחסן את החיסונים ולשמור על מלאי, לשנעם ולהפיצם לרשויות המקומיות. לדבריה באגרה כלול גם מרכיב של מס, שמטרתו לממן חלקית את ההוצאות שהיא מוציאה על ההתמודדות עם הכלבת ועל מניעתה בכל הארץ. בכלל המשיבה סוברת כי האגרה, אף שגובות אותה הרשויות המקומיות, מיועדת אליה וכי המבקשים הרחיבו את חזית המחלוקת כשטענו שהעברת כספי האגרה אל המדינה אינה חוקית. היא מדגישה כי כלבים הם בעלי-החיים היחידים שהדין מורה לחסן מפני כלבת, וכי הלשכות הווטרינריות המחוזיות שהיא מפעילה מספקות לווטרינרים פרטיים את תרכיב החיסון לצאן, לבקר ולסוסים בתמורה לדמי שירות של 8.10 ₪ ( הזרקת החיסון אינה כלולה; וטרינר ממשלתי ינפק את החיסון ויזריק אותו בעבור עשרה שקלים וחצי). מאחר שהאגרה קבועה בחוק וגבייתה היא לפי הדין, הקבוצה אינה אוחזת בעילת התביעה של עשיית עושר ולא במשפט, לגישת המשיבה.

התנאים לאישור תובענה ייצוגית

3. על „[...] כל אלה“ להתקיים בטרם יאשר בית המשפט בירורה של תובענה ייצוגית:

[...]

(1) התובענה מעוררת שאלות מהותיות של עובדה או משפט המשותפות לכלל חברי הקבוצה, ויש אפשרות סבירה שהן יוכרעו בתובענה לטובת הקבוצה;

(2) תובענה ייצוגית היא הדרך היעילה וההוגנת להכרעה במחלוקת בנסיבות הענין;

(3) קיים יסוד סביר להניח כי ענינם של כלל חברי הקבוצה ייוצג וינוהל בדרך הולמת[...]

(4) קיים יסוד סביר להניח כי ענינם של כלל חברי הקבוצה ייוצג וינוהל בתום לב.

(סעיף 8 (א) לחוק תובענות ייצוגיות)

ברע"א 2128/09 הפניקס חברה לביטוח בע"מ נ' עמוסי, פסקה 15 ( פורסם באר"ש, 05.07.2012), נפסק כי „די לו לבית המשפט לעקוב בדקדקנות אחר לשון המחוקק ולראות []אם קיימת ‚ אפשרות סבירה‘ להכרעה לטובת קבוצת התובעים; הא, ותו לא“. השאלה המשותפת לחברי הקבוצה במקרה שלפניי היא האם סכום האגרה „בעד חיסון“ הכלבת שנגבה הוא בלתי סביר, הן בשל גובהה של האגרה, שסכומה עולה באופן ניכר על עלות תרכיב החיסון, הן בשל תדירות חובת החיסון. בהקשר זה אדגיש: „[...] הדמיון הנדרש בין חברי הקבוצה צריך [...] להיות מספיק, ולא בהכרח מלא“ ( ע"א 7141/13 קונקטיב גרופ בע"מ נ' דבוש, פסקה 4 לפסק-דינה של השופטת דפנה ברק-ארז [ פורסם באר"ש, 05.11.2015]). הכוונה היא, בין היתר, שאין מקום לפירוש

[...] הדרישה לקיומן של שאלות של עובדה ומשפט המשותפות לקבוצה כדרישה לזהות מלאה בכל השאלות הטעונות הכרעה לגבי כל קבוצת התובעים. דרישה של זהות מוחלטת בכל השאלות הטעונות הכרעה, עובדתיות כמשפטיות, תסכל את תכלית התובענה הייצוגית ותהפוך את השימוש בה למשימה בלתי אפשרית. לפיכך יש לאמץ גישה ולפיה די בכך שהשאלות העיקריות העומדות במוקד הדיון תהיינה משותפות לחברי הקבוצה, ואין נפקא מנה אם מתקיים שוני בשאלה משנית זו או אחרת. יפים לענייננו דבריו של הנשיא ברק, ולפיהם:

„לעניין דרישה זו, אין כל צורך שכל השאלות המתעוררות ביחס לקבוצה תהיינה משותפות. די בכך שהיסוד המשותף מהווה מרכיב מהותי בהתדיינות“ [...].

(רע"א 8268/96 רייכרט נ' שמש, פ"ד מה(5) 276, 296ה–ז
[2001]; ההדגשה במקור; כן ראו רע"א 4556/94 טצת נ'
זילברשץ, פ"ד מט(5) 774, 788 ד [1996])

תחילה אפנה לבדוק אם לבית המשפט הזה סמכות לדון בתובענה שנתבקש אישורה.

הסמכות

4. סעיף 5 לחוק בתי משפט לעניינים מנהליים, התש"ס–2000, קובע כי סמכות בית המשפט לעניינים מנהליים לדון באלה:

[...]

(1) עתירה נגד החלטה של רשות או של גוף המנוי בתוספת הראשונה בענין המנוי בתוספת הראשונה ולמעט עתירה שהסעד העיקרי המבוקש בה ענינו התקנת תקנות, לרבות ביטול תקנות, הכרזה על בטלותן או מתן צו להתקין תקנות ( להלן – עתירה מנהלית);

(2) ערעור המנוי בתוספת השניה ( להלן – ערעור מינהלי);

(3) תובענה המנויה בתוספת השלישית ( להלן – תובענה מינהלית);

(4) ענין מינהלי או ענין אחר שנקבע בחוק אחר כי בית משפט לענינים מינהליים ידון בו, ובכפוף להוראות אותו חוק.

(ההדגשה אינה במקור)

המחוקק סייג את סמכותו של בית המשפט לעניינים מנהליים „[...]למעט עתירה שהסעד העיקרי המבוקש בה ענינו התקנת תקנות, לרבות ביטול תקנות, הכרזה על בטלותן [...] “. לטענת המשיבה הקביעה כי האגרה נגבתה שלא כדין נתונה לסמכותו של בג"ץ ורק אם זה יקבע שגובה האגרה אינו כדין, יוכלו המבקשים להגיש תביעה להשבת הסכומים. אין בידי לקבל טענתה זו.

כאמור ברע"א 9771/16 נובל אנרג'י מדיטרניאן לימיטד נ' נזרי, פסקה 17 ( פורסם באר"ש, 28.09.2017), הפסיקה התירה תקיפה עקיפה של הקבוע בדבר חקיקה בתובענה ייצוגית, ו„פעולה מנהלית שאדם מבקש להלין עליה מצריכה, ככלל, פנייה לטריבונל המינהלי המוסמך. עם זאת ניתן להעלות טענות נגד פעולה מנהלית גם במסגרת הליך שלא הוגש בפני טריבונל כאמור ואינו תוקף את הפעולה המנהלית ישירות, מקום שבו סוגיית תוקפּה של אותה פעולה מנהלית עשויה להשפיע על תוצאת ההליך“ ( ראו עוד דפנה ברק-ארז משפט מינהלי כרך ד – משפט מינהלי דיוני 167–168 [2017]). גם ברע"א 729/04 מדינת ישראל נ' קו מחשבה בע"מ, פסקה 17 (פורסם באר"ש, 26.04.2010), הופיעה אמרת אגב זו של השופט ( כתוארו אז) אשר גרוניס: „[...] נוטה אני לדעה שבמקרים המתאימים ניתן יהיה לתקוף מעשה מינהל בתקיפה עקיפה במסגרת תובענה ייצוגית. אפשר שדוגמה לכך היא מקום שלא פתוחה בפני התובע אפשרות של תקיפה ישירה. כך הדבר בענייננו, שכן התקנות כבר בוטלו[...]“ ( ראו גם פסקה 24).

בת"צ ( מנהליים י-ם) 17846-10-10 קישון נ' מדינת ישראל – רשות האכיפה והגביה – ההוצאה לפועל (פורסם באר"ש, 25.03.2012) קבלו המבקשים על האגרה שנגבתה בעד צילום מסמכים מתיקי הוצאה לפועל, שסכומה נקבע בתקנות. השופט נעם סולברג אישר את התובענה הייצוגית בעילה של עשיית עושר ולא במשפט, קבע כי האגרה גבוהה פי כמה וכמה מעלות הצילום, והבהיר:

אכן, תקיפת תקנה באופן עקיף, באמצעות הגשת תובענה ייצוגית, איננה חזון נפרץ. לבטח יש לעשות כן באופן מדוד, במשׂוּרה, כי זו אינה דרך הכלל. ואולם, הדין מאפשר השלמה עם היוצאים מן הכלל. לעיתים, השימוש בכלי התקיפה [...] , הריהו נדרש, וראוי להשתמש בו[...]

(פסקה 30)

לא סביר, הוסיף השופט ( פסקה 35), כי אדם שנקלע לחובות ונפתח תיק הוצאה לפועל נגדו ישקיע משאבים בעתירה לבג"ץ שמטרתה לתקן פגמים שנפלו אצל הרשות. בנדון דידן סכום ההשבה שהמבקשים טוענים כי יש להשיב לכל אחד מחברי הקבוצה הוא נמוך ולא ימריץ ניהולה של עתירה לבג"ץ. התובענה הייצוגית היא הכלי המתאים במקרה כזה לעודד את מי מחברי הקבוצה לפתוח בהליך.

סעיף 3 לחוק תובענות ייצוגיות קובע כי „לא תוגש תובענה ייצוגית אלא בתביעה כמפורט בתוספת השניה או בענין שנקבע בהוראת חוק מפורשת כי ניתן להגיש בו תובענה ייצוגית[...]“. לפי פרט 11 לתוספת השנייה אפשר להגיש תובענה ייצוגית ב„תביעה נגד רשות להשבת סכומים שגבתה שלא כדין, כמס, אגרה או תשלום חובה אחר[...]“. לפנינו תביעה להשבת סכומים, ופרט 11 „[...] לשונו אינה מאפשרת לכאורה תביעה לסעד הצהרתי או לצו מניעה שיחולו על גבייה בעתיד[...]“ ( אסף חמדני ואלון קלמנט „ הגנה ייצוגית וגבייה לא חוקית“ משפטים לח(3) 445, 461–462 [2008]). ברע"א 6340/07 עיריית תל אביב נ' טיומקין, פסקה 27 ( פורסם באר"ש, 13.02.2011), צוין, אגב אורחא, כי הצדק עם

[...] העירייה באומרה כי עניין לנו, למעשה, בסעד הצהרתי וכן באומרה כי יש בכך משום עקיפת ההוראה המפורשת שקבע המחוקק ולפיה לא ניתן להגיש כתובענה ייצוגית אלא תביעה להשבת סכומים שגבתה הרשות שלא כדין. אכן, מתן סעד הצהרתי במסגרת תובענה ייצוגית עשוי להוות בסיס לתביעות כספיות-אישיות מרובות [...] ואת זאת, כך נראה, ביקש המחוקק למנוע ( ראו לעניין זה גם חמדני וקלמנט, 448, 480).

(ראו גם ת"צ [ מנהליים מר'] 20367-01-13 דוד נ' מדינת
ישראל, משרד הפנים, רשות האוכלוסין, פסקה
51 [פורסם באר"ש, 02.08.2014])

אשר-על-כן אין לקבל את הבקשה לצו עשה או לסעד של הצהרה. אני קובעת כי בגדר התובענה המנהלית הייצוגית להשבת חלק מכספי האגרה יש לבית המשפט הזה הסמכות לדון בתקיפה עקיפה בתוקפן של תקנות שהותקנו.

התנאי שבסעיף 8 (א)(1) לחוק תובענות ייצוגיות

5. כעת אבחן אם קיימת אפשרות סבירה שתתקבל התביעה שנתבקש אישורה, להשבת סכומים שנטען כי נגבו שלא כדין. השאלה המשפטית שיש לבחון היא האם סכום האגרה שנקבע בתקנות „בעד חיסון“ נגבה כדין.

אומנם הרשות המקומית היא שגובה את סכום האגרה והיא אינה צד להליך זה, אך המשיבה אינה חולקת על היריבות בינה לבין המבקשים. היא מציינת כי הרשות המקומית היא לא יותר מצינור להזרמת הכספים לקופתה. אפנה לתצהירה של סיוון ינקוביץ', מנהלת אגף התקציבים במשרד החקלאות

בהיעדר הוראה מפורשת בפקודת הכלבת ובתקנות רישוי וחיסון שהאגרה תשולם לקופת הרשות המקומית, זו אגרה המשולמת לקופת המדינה, כאשר הרשות המקומית שבתחומה נמצאים הכלבים המחוסנים משמשת גורם מעביר של האגרה, בניכוי הוצאות ההפצה שלה לרופאים וטרינרים בתחומה ולביצוע חיסונים ע"י הרופא הווטרינר העירוני שלה.

(סעיף 6; ההדגשה במקור)

אין מחלוקת בין הצדדים על כך שעניין לנו כאן באגרה. המשיבה טוענת כי אגרה בעד חיסון הכלבת, שהיא פעולה של עיסוק ברפואה וטרינרית, קרובה יותר במהותה למס, ואילו המבקשים טוענים כי היא קרובה במהותה למחיר. „[...] הדיבור ‚ אגרה‘“, כאמור בע"א 474/89 קריב נ' רשות השידור, פ"ד מו(3) 374, 377 א–ב (1992),

[...] מקובל הוא בתורת המסים. הוא משתרע על [מג]וון של תשלומים שאינם מס טהור מחד גיסא ואינם מחיר טהור מאידך גיסא. אגרה נבדלת ממס טהור בכך שהיא משתלמת כתשלום חובה בזיקה עם שירות מסוים שהשלטון נותן לפרט. לעומתו מס טהור נגבה ללא זיקה לשירות מסוים. אגרה נבדלת ממחיר טהור בכך ששיעורה אינו מותנה בערך השירות שבגינו היא ניתנת [...]. בין שני הקצוות – שבאחד מהם עומד „ המס“ הטהור ובאחר „ המחיר“ הטהור – מצויות אגרות מסוגים שונים ומגוונים, מהן קרובות יותר למס טהור ( כלומר, הזיקה לשירות נמוכה) ומהן קרובות יותר למחיר טהור ( כלומר, הזיקה לערך השירות גבוהה יותר)[...]

דברים אלו צוטטו בבג"ץ 2651/09 האגודה לזכויות האזרח בישראל נ' שר הפנים, פסקה 22 ( פורסם באר"ש, 15.06.2011), ושם כונתה האגרה הכלאה של מס ושל תשלום שהוא מחיר ( ראו עוד רע"א 4066/00 דומיץ נ' עיריית הרצליה, פ"ד נו(3) 577, 594 א [2002]). לפי השופט עוזי פוגלמן בע"א 1600/08 מקסימדיה פרסום חוצות בע"מ נ' עיריית תל אביב יפו, פסקה 21 ( פורסם באר"ש, 18.08.2011), „[...] ההבחנה בין מס לבין אגרה אינה תמיד קלה, וקיימים מקרי ביניים“. „ בצד זאת“, המשיך,

[...] גם תשלומים הנחשבים אגרה אינם באים במקשה אחת – חלקם קרובים יותר למס, חלקם קרובים יותר למחיר מבחינת זיקתם לשירות או התמורה הניתנים [...]. העיקר הוא כי תישמר זיקה לשירות, כי התשלום יינתן על-ידי מקבל השירות הניתן כנגדו [...]; וכי הוא יהיה מיועד לממן את השירות הניתן כנגדו [...]

השופט יורם דנציגר היה נחרץ יותר. בפרשת האגודה לזכויות האזרח בישראל הוא לא הסתפק ב„זיקה לשירות“ כדי לתייג את התשלום כאגרה. לפי העמדה שהביע „[...] במצבים בהם המחוקק או מחוקק המשנה קובע אגרה ששיעורה אינו עומד ביחס לעלות השירות ומשקף הכנסה עודפת על עלות זו מדובר במס לכל דבר ועניין[...]“ ( פסקה 24). בעע"ם 980/08 מנירב נ' מדינת ישראל – משרד האוצר, פסקה 15 ( פורסם באר"ש, 06.09.2011) (להלן: פרשת מנירב 2011 ), הוזכר המבחן היחסי לסיווג אגרה: „[...] תשלומה יכול שיהא כפוי על המשלם ויכול שיהא מרצון. עם זאת, בניגוד למחיר, שיעורה של האגרה אינו מותנה בערך השירות שבגינו היא ניתנת ואינו נקבע בהכרח על בסיס מסחרי. גובה האגרה יכול להיקבע גם על פי שיקולי מדיניות הקשורים לשירות הנידון [...]“.

בפרשת מקסימדיה הבהיר השופט פוגלמן ( פסקה 21) כי גובה האגרה תמורת שירות אינו נגזר מעלות השירות בלבד, וציטט מספרו של יצחק זמיר הסמכות המינהלית כרך א – המינהל הציבורי 256–257 ( מהדורה שנייה מורחבת, 2010): „ [...] אפשר שאגרה תשמש גם מקור הכנסה לגוף ציבורי, מעל ומעבר העלות של השירות, ואפשר גם שגובה האגרה ייקבע על פי שיקולי מדיניות הקשורים לשירות הנדון[...]“. ובעע"ם 7373/10 לוי נ' מדינת ישראל – צבא הגנה לישראל מדור תשלומים, פסקה 31 ( פורסם באר"ש, 13.08.2012), הדגיש השופט צבי זילברטל את היחס ההולם בין עלות השירות לבין גובה האגרה:

[...] ספק אם סכום האגרה יכול להיות גבוה „ ככל שתחפוץ“ הרשות: נקבע בפסיקה, לכל הפחות בהקשר לגביית תשלומי חובה שונים ( אגרות, דמי השתתפות, היטלים) על ידי רשויות מקומיות, כי הסכום שנגבה אינו יכול להיות גבוה ככל שתרצה הרשות, וחייב לקיים יחס סביר לתמורה הניתנת לפרט. הרשות אינה יכולה לעשות שימוש באגרות כמס במסווה, על מנת לגבות כספים לקופתה או למטרותיה הכלליות ( בג"צ 198/75 מנהל עיזבון פייביש נ' ראש עיריית בת-ים, פ"ד ל(1) 281, 291 (1976) [...]).

(ההדגשה אינה במקור)

מסקנת ביניים: צריך להיות מִתאם נאות בין סכום האגרה ובין עלות השירות שהיא משקפת. כזכור תשלום החובה נושא בקשה זו הוא אגרת חיסון לפי תקנה 5 (ב) לתקנות רישוי וחיסון.

6. בטענתם כי התשלום בעד החיסון הוא בלתי סביר, המבקשים מסתמכים על מכתבו של מבקר הפנים אל מנכ"ל המשיבה, שנכתב עוד בטרם הוגשה הבקשה:

הנדון: תעריפי אגרות לחיסון כנגד מחלת הכלבת[]

לאחר סיום הדיון שנערך אתמול בלשכתך [על] אודות דו"ח הביקורת הפנימית בנושא אגרות ודמי ש[י]רות ועל רקע דברים שנאמרו במהלך אותו דיון לגבי תעריפי התרכיבים למניעת מחלת הכלבת, בדקתי מחדש את מחיר הרכישה של תרכיבי הכלבת. אודה ולא אבוש כי נותרתי המום מה[ממ]צאים ואני מוצא לנכון להביאם לידיעתך.

משרד החקלאות רוכש את התרכיבים הללו מ„חברת מריאל“ באמצעות הסוכן „ בית ארז“ בשני סוגי אריזות כדלקמן:

בקבוקונים המכילים מנה אחת במחיר 2.41 ₪ + מע"מ.
בקבוקונים המכילים 10 מנות במחיר של 0.95 ₪ למנה + מע"מ.

הרשויות המקומיות הרוכשות כאמור לעיל את התרכיב באפסנאות השו"ט והרו"ט הפרטיים הרוכשים את התרכיב ברשויות המקומיות גובות מהאזרחים את סכומי העתק כדלקמן שנקבעו במסגרת האגרות הממשלתיות:

עבור חיסון כלב לא מסורס/מעוקר 371.5 ₪ המורכב 341 ₪ עבור רישיון ו[-]29.5 עבור התרכיב.
עבור חיסון כלב מסורס/מעוקר 53.5 ₪ המורכב 39 ₪ עבור רשיון ו[-]14.5 ₪ עבור התרכיב.
עבור חיסון כלב גזעי להרבעות או עבור חיסון גור 68.5 ₪ המורכב 39 ₪ בגין רשיון ו[-]29.5 ₪ בגין התרכיב.

דהיינו, אם נניח כי מחיר הרכישה הממוצע הינו 1.5 ₪ למנה אז[י] []מדובר במתח רווחים בלתי נתפס של כ[-] 1970% / 970% ( בהקבלה עבור כלב מעוקר ושאינו מעוקר) ₪ למנה.

התרכיב שבו עושים שימוש בארץ יעיל למשך שלוש שנים ובמדינות אחרות נוהגים לחסן את הכלבים בהתאם להתוויה זו. למרות זאת מחוסנים הכלבים במדינת ישראל אחת לשנה, לרא[י]ה, הוראות המרכז לבקרת מחלות ( O.I.E) הקובע ש„אף נתון שהתקבל ממעבדות או מידע אפידמיולוגי לא תומך בדרישה לחיסון שנתי או דו-שנתי אחרי [סד]רת החיסונים הראשונית“.

אם נביא בחשבון כי במדינת ישראל יש כשלוש מאות אלף כלבים אזי []מדובר בפער תיווך של מיליוני שקלים. יוער, כי ישנה הערכה כי בשל התעריפים הגבוהים נמנעים אלפי אזרחים לחסן את כלביהם על כל המשמעויות החמורות הנובעות מכך, שלא לדבר על מצב החיסונים בקרב אוכלוסי[י]ת הכלבים אצל שבטי הבדואים ובחלק ממגזר המיעוטים.

(ההדגשה בקו אינה במקור)

עינינו הרואות כי מבקר הפנים של משרד החקלאות מתריע מפני חוסר הסבירות הקיצוני של גובה האגרה שנגבית וסבור כי מתח הרווחים אינו מתקבל על הדעת. גם אם נפלו טעויות באחוזי הרווח האסטרונומיים שציין, אין חולק על כך שעלות התרכיב נמוכה משמעותית מגובה האגרה, כפי שעוד יובהר. להלן נראה כי קיימת אפשרות סבירה שתתקבל התביעה להשבת חלק מסכום האגרה. הרי נימוקיי.

7. נצא מנקודת הנחה, כאשר אישרה המשיבה, כי תרכיב חיסון אחד עולה 2.41 ₪, בתוספת מע"מ ( סעיפים 18 א, 35 לתצהיר הדוקטור בוריס יעקובסון, מנהל המרכז הארצי לכלבת ומעבדת ייחוס בין-לאומית ומנהל המאגר הארצי לרישום כלבים במשרד החקלאות) או 2.55 ₪, בתוספת מע"מ ( סעיף 10 לתצהיר ינקוביץ'). הד"ר יעקובסון הצהיר ( סעיף 27 לתצהירו) כי תרכיב החיסון בבקבוקונים של עשר מנות, שמחירו 0.95 ₪ ועוד מע"מ, נועד לחיסון חיות עדר או משק ולא לחיסון כלבים. הוא גם הסביר: „[...] עלות התרכיב לכלבים יקרה יותר מאחר [ש]מדובר במנת חיסון יחידה וחד[-]פעמית לחיית מחמד בודדת, כאשר תווית החיסון מודבקת בפנקס החיסונים של הכלב“ ( סעיף 26; ההדגשה במקור). בשלב זה העדות לא נסתרה.

לפי תקנה 5 (ב) לתקנות רישוי וחיסון, על המחזיק בכלב לשלם אגרה „בעד חיסון“ שסכומה 29 ₪, ואם הכלב מעוקר סכום האגרה מופחת ועומד על 14.50 ₪. את שובר התשלום מנפיקה הרשות המקומית, והכסף משולם לה ולא למשרד החקלאות. המשיבה מאשרת כי רוב הכספים המתקבלים מאגרה זו ונגבים בידי הרשות המקומית מוזרמים לקופתה והיא משתמשת בהם למימון פעולות שונות למניעת הכלבת. אליבא דמבקשים תכליתה של אגרת החיסון לממן את החיסון, ולכן הטענה שניתן להעמיס על האגרה הוצאות לשימושים מלבד כיסוי הוצאותיה של הזריקה ולהעביר כספים מהאגרה אל תקציבו של משרד החקלאות, מנקודת מבטם, היא פסולה ומנוגדת ללשון החקיקה ולתכליתה. אינני מקבלת את טענת המשיבה כי טענה זו היא הרחבה אסורה של החזית. כבר ביום 13.12.17 ביקשה המשיבה למחוק טענות מהתגובה לתשובה לבקשה, ולחלופין – כי יוגש תצהיר משלים מטעמה. המבקשים הסכימו לבקשה החלופית ותצהיר משלים מטעמה הוגש ( ראו החלטתי מיום 18.12.17). מכאן שהמשיבה הסכימה ליריעת המחלוקת שפרסו המבקשים.

8. נבחן את מהותה של האגרה נושא הבקשה. לצורך זה ניתן את הדעת על לשון החקיקה, על תכליתה ועל טענתם של המבקשים כי העברת הכספים מאגרת החיסון אל תקציבו של משרד החקלאות לשימושים מלבד החיסון אינה כדין.

סעיף 16 (א) לפקודת הכלבת מקנה לשר החקלאות ופיתוח הכפר סמכות כדלקמן:

שר החקלאות רשאי להתקין תקנות המכוונות למנוע את התפשטות הכלבת ולתת תוקף למטרות הפקודה הזאת, לרבות חובת חיסון בעלי חיים או סוג של בעל חיים נגד כלבת וכן הסדרת סימון של קבע או של ארעי בבעל חיים.

וסעיף 16 (ב) לפקודה קובע:

שר החקלאות רשאי, בהתייעצות עם שר הפנים ובאישור ועדת הכספים של הכנסת, להתקין תקנות הקובעות אגרות בעד רשיון לכלב שנותנת רשות מקומית וכן בעד חיסון, הובלה ובידוד; אגרות שנקבעו בתקנות כאמור יחולו בתחומי כל רשות מקומית זולת אם קבעה הרשות המקומית אגרות בשיעורים נמוכים יותר.

(ההדגשה אינה במקור)

אם כן סעיף 16 (ב) מקנה לשר סמכות להתקין תקנות הקובעות אגרות ממינים שונים בעד „ חיסון“, „הובלה“, „בידוד“ ו„רישיון“ – ותו לא. לטענת המבקשים רשימה סגורה זו משמעותה שלא ניתנה הסמכה להטיל אגרה על פעילות פרט למצוין באותו סעיף. מנוסח הסיפה לסעיף עולה כי האגרות מגיעות לקופת הרשות המקומית, ולה שמור שיקול הדעת לקבוע סכומי אגרות נמוכים יותר מהסכומים הנקובים שהשר קובע, שהם המרבּיים. למשל הרשות רשאית לגבות את סכום עלותו של התרכיב בלבד. בדברי ההסבר להצעת חוק לתיקון פקודת הכלבת ( מס' 3) (אגרות), התשנ"ג–1993, ה"ח 64, נכתב:

ההוראה העיקרית שבחוק המוצע בזה נתונה בסעיף 3, והיא מועלית עקב כך שבתקופה האחרונה התגלו במספר רב יחסית מקרי כלבת בארץ. מתברר שאחת הסיבות להתפרצותה של המחלה היא עלותן הגבוהה של האגרות הכרוכות ברישוי כלבים ובחיסונם. אגרות גבוהות אלה, הנקבעות ע"י הרשויות המקומיות, מגיעות לעתים אף ל-70 ש"ח ויותר לשנה. משרד החקלאות מוכר לרשויות את התרכיב ב-13.60 ש"ח בלבד. התוצאה היא שרבים בעלי הכלבים הנמנעים מלחסנם.

[...]

אם בגלל החוק המוצע תיגרם פגיעה מסויימת בהכנסותיה[ן] של רשויות מקומיות אחדות – הרי היא בטלה בשישים בהשוואה להוצאות הניכרות שתיחסכנה כתוצאה מכך שתיבלם התפשטותה של מחלת הכלבת שהרשויות המקומיות נקראות להילחם בה. על אגרות רישוי כלבים והאגרות הכרוכות בחיסונם להיות כאלה שיהיה בהן כדי לעודד את הציבור לחסן כלבים ולקיים את הוראות החוק.

[...]

(ההדגשה אינה במקור)

כוונת המחוקק היא אפוא שסכומי האגרה ינותבו לרשות המקומית, לה ולא למדינה, והיא שרשאית להחליט אם להפחית מהם. המחוקק קבע סכום אגרה מקסימלי בעד החיסון כדי לדרבן את בעלי הכלבים לחסנם. לפני התיקון לחוק קבעו את סכומי האגרות הרשויות המקומיות והם היו גבוהים יותר, כעולה מדברי ההסבר להצעת החוק. דברי הסבר אלו מלמדים כי נכון ליום שפורסמה ההצעה מכר משרד החקלאות לרשויות את תרכיב החיסון תמורת 13.60 ₪ ואִפשר להן לגבות 14.50 ₪ אם הכלב מעוקר ו-29 ₪ אם לא. כלומר התקנות אפשרו לרשויות המקומיות לגבות אגרה בעד חיסון שסכומה שקל אחד בלבד יותר מהעלות אם היה הכלב מעוקר ו-15.40 ₪ אם לא. ואולם נציגי המשיבה הצהירו ( סעיף 11 לתצהיר ינקוביץ'; סעיפים 20, 28, 35 לתצהיר הד"ר יעקובסון) שבזמנים הרלוונטיים לבקשה הועברו כשמונים אחוז מסכום האגרות שהרשויות המקומיות גובות לקופתה. המשיבה מאשרת כי ההכנסות שנכנסות לקופה מהאגרה בעד החיסון מסתכמות ביותר מארבעה מיליון ש"ח בשנה, שכן נמכרים כרבע מיליון תרכיבי חיסון באותו פרק זמן ( ראו סעיף 13 לתצהיר ינקוביץ'; מוצג 7 לתיק המוצגים שצורף לסיכומים מטעם המבקשים). הכנסה זו, לדברי ינקוביץ' (שם), מכסה רק כשישים אחוזים מהוצאות המשיבה למימון הפעולות שלטענתה היא נוקטת למניעת כלבת, שסכומן כ-7.3 מיליון ש"ח והן אף צפויות לעלות.

בתיק המוצגים שצורף לסיכומים מטעם המבקשים הוצג מוצג 7, מסמך מיום 25.04.17 שהזמינה ועדת הכלכלה של הכנסת ( אילנית בר גביית אגרות בגין חיסונים לכלבים על-ידי משרד החקלאות ופיתוח הכפר [הכנסת, מרכז המחקר והמידע, 2017]). במסמך זה נכתב כי משרד החקלאות הוא שקונה את תרכיבי החיסון מהיבואן ומוכר אותם לרשויות המקומיות, והן מעבירות את התרכיבים לווטרינרים כנגד תשלום האגרה מבעלי הכלבים. גם עולה מהמסמך כי אין לרשויות המקומיות או לווטרינרים המחסנים אפשרות לרכוש את החיסונים ישירות ( עמ' 2). גם ממסמך זה נלמד כי הרשויות המקומיות משלמות למשרד החקלאות בעבור החיסונים שמונים אחוז מסכום האגרה הנקובה בתקנות, וכי לדברי המשרד הכנסותיו מאגרות חיסון הכלבת מסתכמות בכארבעה מיליון ש"ח בשנה (16 ₪ בממוצע לחיסון כפול 250 אלף חיסונים בשנה). סכום ההוצאות השנתיות על פעולות למניעתה של התפרצות המחלה הוא כשמונה מיליון ש"ח ( עמ' 3). הכנסה זו נותנת „[...] תמריץ למשרד לגבות אגרות גבוהות בתכיפות גבוהה מהנדרש, ובכך להגדיל את הכנסותיו[...]“ ( עמ' 4). נציגי המשיבה אישרו כי הרשויות המקומיות מעבירות למשיבה סכום של 11.60 ₪ בעבור כל כלב מעוקר ו-23.60 ₪ בעבור כלב שאינו מעוקר. עשרים אחוזים מהאגרה מיועדים לרשויות המקומיות, לכיסוי עלויות הרכישה של החיסון, הרישום והדיווח עליו לשירותים הווטרינריים.

בענייננו עולה מנוסח החוק, מתכליתו ומהעובדה שהתשלום משולם לרשות המקומית כי האגרה היא „ בעד חיסון“ ולא אמורה לממן פעולות אחרות שמשרד החקלאות מבצע, גם אם תתקבל טענתו שיש להן זיקה למחלת הכלבת. אגרת החיסון נועדה לכסות את ההוצאות על הענקת החיסון ולא לשמש מקור תקציבי למשיבה. לשיטת המשיבה כ-15 שקלים, סכום הפער הממוצע בין עלות התרכיב לבין גובה האגרה, מושקעים בפעולות המיועדות למניעת הכלבת וכך הציבור נהנה מהם. הפעולות, לטענתה, הן אלה:

[...]

א. שמירת מלאי החיסונים במחסני השירותים הווטרינריים ( הכוללת עלויות אחסון בקירור, תחזוקה, ביטוח, בדיקות מעבדה לאיכות ושינוע).

ב. ביצוע פיקוח עליון על פעילות הרשויות המקומיות בכל הנוגע למילוי הוראות פקודת הכלבת והתקנות שמכוחה ( חיסון, בידוד וכד').

ג. הסמכת מחסנים המורשים לחסן כנגד מחלת הכלבת.

ד. איסוף וטיפול בכלבים משוטטים המהווים גורם סיכון להעברת המחלה וביצוע תצפיות כלבת בהסגר.

ה. רכישת תרכיבי חיסון אוראלי לכלבת לחיות בר העלולות להעביר את המחלה בכל רחבי הארץ ופיזורם, גם מן האוויר.

ו. שירותי אבחון מעבדתי ללא תשלום במעבדת הכלבת שבמכון הווטרינרי למקרים חשודים בכלבת בכל שעות היממה לאורך כל השנה ( [...] עלות הבדיקה כ-200 ₪ ומתבצעות למעלה מ-1000 בדיקות מדי שנה).

ז. מימון חיסוני כלבת במבצעים מיוחדים הניתנים ללא עלות לאוכלוסיות מוחלשות ובאזורים בעלי סיכון גבוה לכלבת ( כגון, האוכלוסייה הבדואית באזור הנגב).

(סעיף 12 לתצהיר ינקוביץ')

את התחשיב הכלכלי הזה יהא על המשיבה להוכיח בשלב הבא של הדיון. אבל כבר כעת ייאמר כי גם בהנחה שהרכיבים אשר צוינו לעיל משקפים את סוג ההוצאות שהמשיבה מוציאה מתוך כספי האגרה המועברים אליה, את חלקם אין לראות כהוצאות „ בעד חיסון“. כך למשל ההוצאות על שירותי אבחון מעבדה, על הסמכת המְחסנים, על איסוף הכלבים המשוטטים ועל הטיפול בהם, על הפיקוח על פעילות הרשות המקומית, על מימון החיסונים לאוכלוסיות המוחלשות וכל כיוצא באלה. לתצהירה של ינקוביץ' צורפה ( כנספח 1) מצגת שהועברה לוועדת הכלכלה של הכנסת בנושא עלותו של המערך להתמודדות עם מחלת הכלבת ולמניעתה. על-פי השקופית הראשונה, שכותרתה „סכום האגרה המועבר מהרשות המקומית למשרד החקלאות בגין תרכיב בודד“, עלות ההחסנה והמלאי קטנה יחסית ונמוכה מעלות תרכיב החיסון, וחלק מסכום האגרה הוא למעשה מס – 7.66 ₪ לכלב מעוקר ו-19.26 ₪ לכלב שאינו מעוקר – אשר מממן חלק מעלויות המערך. ראינו כי תכלית החקיקה היא להפחית את עלות האגרה בעד חיסון כדי לעודד את הציבור לחסן את הכלבים ולקיים את הוראות החוק. העובדה שהרשות המקומית רשאית להפחית את האגרה על-פי שיקול דעתה, יש בה כדי ללמד כי כספי האגרה נועדו לקופת הרשות. אילו יועדו כספי האגרה גם לתקציב המשיבה לצורך פעולות נוספות למיגור הכלבת, חזקה שהרשות המקומית לא הייתה רשאית להפחית את סכומה. לא סביר כי מכספי האגרה ששילם בעל כלב מיישוב פלוני יועברו סכומים גבוהים יותר לתקציב המשיבה, למימון פעולות שונות למניעת התפשטותה של המחלה, מאשר בכספי האגרה ששילם בעל כלב ביישוב סמוך שהרשות המקומית בו הפחיתה את האגרה משמעותית. ניסיונה של המשיבה לקשור קשר בין הפעולות להדברת הכלבת לבין האגרה אינו מועיל לה, כי נראה שהכספים לא יועדו כלל למטרה זו ולא לקופתה.

נמצאנו למדים שבאמצעות החקיקה ניסה המחוקק להגביר את החיסון בפני כלבת ולתכלית זו קבע את סכום האגרה המרבי בתקנות. בידי הרָשות המקומית הרְשות לגבות פחות אם רצונה בכך, ועובדה זו מצביעה על כך שכספים אלו מיועדים לקופתה.

9. זאת ועוד: עקרון חוקיות המִנהל הוא נורמה בסיסית במשפט הציבורי, ולפיו כוחה של הרשות הציבורית מקורו בסמכויות אשר הקנה לה הדין, שאין בלתן ( ע"א 7368/06 דירות יוקרה בע"מ נ' ראש עיריית יבנה, פסקה 33 [ פורסם באר"ש, 27.06.2011]; פרשת מקסימדיה, פסקה 7). בפרשת מקסימדיה פסק השופט פוגלמן כי „[...] ההיגיון העומד בבסיס עקרון זה הוא הרצון להבטיח כי פעולתו של מי שפועל בשמו של הציבור ואחראי להוצאת משאבי הציבור, תהיה כזו שהורשתה בדין ובהתאם לתכלית העומדת בבסיסו ( ראו: בג"ץ 7186/06 מלינובסקי נ' עיריית חולון, פסקה ל"ט ( לא פורסם, 29.12.2009) [...]; זמיר, בעמ' 205))“ ( שם). בייחוד בולטת חובתה של הרשות הציבורית שלא לסטות מהסמכות שהוענקה לה מכוח הדין בתחום המיסים ותשלומי החובה ( פרשת דירות יוקרה, פסקה 34; כן ראו פרשת מקסימדיה, פסקה 8). לפי סעיף 1 (א) לחוק יסוד: משק המדינה „מסים, מילוות חובה ותשלומי חובה אחרים לא יוטלו, ושיעוריהם לא ישונו, אלא בחוק או על פיו; הוא הדין לגבי אגרות“. גם מיסים וגם אגרות יש להטיל רק על-פי הסמכה מפורשת בחוק ( פרשת דירות יוקרה, פסקה 37; דפנה ברק-ארז משפט מינהלי כרך א 110–111 [2010]).

סעיף 20 (א) לחוק להסדרת הפיקוח על כלבים, התשס"ג–2002, קובע:

השר רשאי לקבוע אגרות שיש לשלמן בעד ביצוע פעולות לפי חוק זה, לרבות בעד פעולות סימון, רישוי ומסירת מידע וכן את הדרכים והמועדים לתשלומן; ובלבד שאגרות המשולמות לרשות המקומית בעד פעולות שהיא מבצעת לפי חוק זה, ייקבעו גם בהתייעצות עם שר הפנים.

סעיף קטן ( ב) מסמיך את השר „[...] לקבוע תוספת לאגרה כאמור בסעיף קטן ( א) המשולמת לרשות המקומית, או סכום מסוים מאגרה כאמור, שהרשות המקומית תעביר למשרד החקלאות ופיתוח הכפר למימון פעילות מרכז הרישום“. הוראת תקנה 20 (ג) לתקנות להסדרת הפיקוח על כלבים, התשס"ה–2005, מעניקה למשיבה את הזכות לקבל מהרשות המקומית סכום כסף מסוים מכל אגרת רישיון לכלב שהרשות גובה. כך נקבע בתקנה 20:

(א) בעליו של כלב ישלם לרשות המקומית שהנפיקה סימון לכלב אגרה בסך 72 שקלים חדשים.

(ב) בעליו של כלב ישלם לרשות המקומית שהנפיקה רישיון לכלב אגרה בסך 116 שקלים חדשים ואם היה הכלב מסורס או מעוקר 37 שקלים חדשים.

(ג) לצורך מימון פעולת מרכז הרישום, תעביר הרשות המקומית, ב-1 בכל חודש, לשירותים הווטרינרי[י]ם שבמשרד החקלאות ופיתוח הכפר, סך של 5 שקלים חדשים מתוך הסכום הנקוב בתקנת משנה ( ב).

(ההדגשה אינה במקור)

צאו וראו: ניתנה רשות מפורשת להעביר סכום מסוים למשיבה מתוך אגרת הרישיון לכלב, אך הסמכה מפורשת כזאת אינה קיימת באשר לאגרה בעד חיסון. לכאורה מכלל הן אתה שומע לאו, ומסיק שהמחוקק לא התיר העברת סכומים שהאזרח משלם כאגרת חיסון מהרשות המקומית למשרד החקלאות. לא זו אף זו: אם בהעברת סכום השווה לארבעה אחוזים וחצי או 13 אחוזים וחצי מסכום אגרת הרישוי ( תלוי אם הכלב מעוקר או לא) מצא המחוקק לציין בפירוש היתר להעברתו למשיבה, קל וחומר שהיה עושה זאת בהעברת סכום ששיעורו שמונים אחוזים מסכום האגרה, לוּ התכוון לכך. יָתר-על-כן, סעיף 16 (ב) לפקודת הכלבת מסמיך את השר להתקין תקנות הקובעות אגרות בעד „חיסון“, „הובלה“, „בידוד“ ו„רישיון“, וזוהי רשימה סגורה. הסעיף שקובע את האגרה בעד הרישיון כבר צוטט לעיל. לפי תקנה 5 לתקנות הכלבת ( החזקת כלבים, חתולים וקופים במאורות בידוד), התשי"ט–1959,

בעד מסירת חיה למאורת בידוד לפי תקנות אלה ישלם בעלה לממונה על מאורת הבידוד או לפקח, הכל לפי הענין, אגרות אלה:

(1) בעד הובלה למאורת בידוד, אם הובלה בידי פקח – 82.00 שקלים חדשים;

(2) בעד בידוד, לכל יום – 36.00 שקלים חדשים.

במקרה שלפנינו נדונה האגרה „בעד חיסון“, ולכאורה היא מממנת פעולות נוספות. נראה כי העברת שמונים אחוזים מסכום האגרה לקופת המשיבה למימון פעולות שונות נוגדת את החקיקה.

מהטעמים דלעיל שוכנעתי כי קיימת אפשרות סבירה שתתקבל טענת המבקשים כי הסכום שמועבר למשיבה מתוך סכום האגרה שנגבה בעד חיסון הוא בלתי סביר, וכי לכאורה העברת הכספים מהרשות המקומית למשיבה אינה כדין. כן שוכנעתי כי קיימת אפשרות סבירה שתתקבל התביעה בעילה של עשיית עושר ולא במשפט לסעד של השבה.

10. בסעיף 1 לחוק עשיית עושר ולא במשפט, התשל"ט–1979, נקבע:

מי שקיבל שלא על פי זכות שבדין נכס, שירות או טובת הנאה אחרת ( להלן – הזוכה) שבאו לו מאדם אחר ( להלן – המזכה), חייב להשיב למזכה את הזכיה, ואם השבה בעין בלתי אפשרית או בלתי סבירה – לשלם לו את שוויה.

לפי סעיף זה יש לבחון אם קבלת טובת ההנאה נעשתה „שלא על פי זכות שבדין“. אם פעולת הגבייה נעשית בחוסר סמכות, הריהי בבחינת התעשרות שלא כדין. לפי שהשתכנעתי כי קיימת אפשרות סבירה שתתקבל הטענה כי המשיבה גובה שמונים אחוזים מהאגרה שלא על-פי זכות שבדין, המשיבה התעשרה לכאורה בסכומים אלו שלא כדין. בע"א 546/04 עיריית ירושלים נ' שרותי בריאות כללית ( פורסם באר"ש, 20.08.2009) כבר נפסק, בראי העיקרון של חוקיות המִנהל:

[...] גבייה הנגועה באי-חוקיות מחמת חוסר סמכות עומדת בסתירה לעקרונות אלה כיוון שהרשות מבצעת פעולת גבייה שלא על-פי הסמכות שהוקנתה לה בחוק. הפעולה בניגוד לעקרונות אלה הופכת את התשלום לרשות לתשלום „ שלא על-פי זכות שבדין“ באופן המקים חובת השבה מכוח סעיף 1 לחוק עשיית עושר.

ודוק: דבריי נאמרים ביחס לגבייה הנגועה באי[-]חוקיות מחמת חוסר סמכות באופן היורד לשורש הסמכות. בטלות התשלום לרשות – וההשבה בעקבותיה – תלויים במהות הפגם ובנסיבות המקרה ( ראו והשוו רע"א 3339/00 אליהו חברה לביטוח בע"מ נ' דהן, פ"ד נז(1) 503, פסקה 18 לפסק דינו של הנשיא ברק (2002)). איני מביעה עמדה ביחס לגבייה הנגועה באי[-]חוקיות מחמת פגמים אחרים שאינם יורדים לשורש הסמכות ושהם בעלי אופי „ טכני“ אפילו אם הם מוגדרים כפגמים הנוגעים לסמכות ( ראו והשוו זמיר הסמכות המנהלית, 698). כמו כן איני מביעה עמדה ביחס לדין גבייה הנגועה באי[-]חוקיות מחמת פגמים בהליך המינהלי ( זמיר הסמכות המינהלית, 679–685) או בשיקול הדעת המינהלי ( שם, 763–771). במקרים אלה עשויים לבוא בחשבון שיקולי מדיניות נוספים שעניינם בטלות יחסית ה„מרככת“ את עקרון ההשבה.

(פסקה 44; ההדגשה במקור)

לשלב הזה של הדיון מתייתר הצורך לדון ביתר העילות שנטענו בתביעה לאותו סעד, של השבה, מה גם שנזנחו או נטענו בלשון רפה. בפרשת עמוסי ( פסקה 17) סבר המשנה לנשיא אליעזר ריבלין שכאשר מתבקש סעד זהה המבוסס על כמה עילות חלופיות, אין טעם בבחינת סיכויי התביעה להתקבל בכולן משעה שנמצאה אפשרות סבירה להכרעה לטובת הקבוצה התובעת באחת מהן. אידרש רק במשפט לטענת המשיבה שהתובענה אינה ב„תביעה בעילה לפי חוק ההגבלים העסקיים“ ( פרט 4 לתוספת השנייה לחוק תובענות ייצוגיות), ואומַר כי מקובל עליי ש„[...] המגרש הראוי לדון בסוגיה מעין זו הינו המגרש המנהלי[...]“ ( סעיף 50 לסיכומים מטעם המשיבה).

11. אשר לטענת המשיבה כי דין הבקשה להידחות באשר אישור התובענה הייצוגית צפוי לגרום נזק חמור לציבור – היא מפנה לסעיף 8 (ב)(1) לחוק תובענות ייצוגיות:

הוגשה בקשה לאישור נגד המדינה, רשות מרשויותיה, רשות מקומית או תאגיד שהוקם על פי דין ושוכנע בית המשפט כי עצם ניהול ההליך כתובענה ייצוגית צפוי לגרום נזק חמור לציבור הנזקק לשירותיו של הנתבע או לציבור בכללותו לעומת התועלת הצפויה מניהולו בדרך זו לחברי הקבוצה ולציבור, ולא ניתן למנוע את הנזק בדרך של אישור בשינויים כאמור בסעיף 13, רשאי בית המשפט להתחשב בכך בבואו להחליט אם לאשר תובענה ייצוגית[]

המשיבה מזכירה את עדותם של עדי ההגנה הצהירו (סעיף 13 לתצהיר ינקוביץ'; סעיף 22 לתצהיר הד"ר יעקובסון) כי הכנסות המשיבה מאגרת החיסון מכסות רק בחלקן את הפעולות שהמשיבה עושה לטובת הציבור למניעת הכלבת. לא נוכחתי בשלב הנוכחי שקבלת הבקשה תביא לפגיעה במלחמה במחלה, ודומה כי טוב היה אילולא נטענה הטענה. עסקינן במדינה ויהיו לה הזמן והאמצעים להקצאת תקציב מתאים. המשיבה לא הוכיחה כי אין בנמצא דרך מעשית אחרת לרפא את גריעתה של הכנסה על סך כארבעה מיליון ש"ח בשנה. על כך נאמר בע"א 1761/02 רשות העתיקות נ' מפעלי תחנות בע"מ, פסקאות 60–61 ( פורסם באר"ש, 20.02.2006):

[...] טענה סתמית של „ פגיעה קשה בתקציב הרשות“ – באשר היא – לא תוכר כעילת הגנה לגיטימית. מושג „ טובת הציבור“ על דרך הסתם לא נכיר בו כעילת הגנה ראויה במשפט אזרחי. שומה עליה על הרשות לטרוח ולשכנע את בית-המשפט בעובדות וב[מס]פרים, כי היענות לתביעת ההשבה – תביעה שאם יכיר בה בית-המשפט קרוב להניח כי תהיה חלוץ ההולך לפני מחנה תביעות רבות וקשות – עלולה לפגוע ברשות כדי כך שיִקשה עליה באורח מהותי לבצע כהלכה אותם משימות ותפקידים שלמענם כוננה מעיקרה[...]

עוד נוסיף, כי גורם זה של פגיעה משמעותית בתקציב הרשות לא לבדד ישכון, ולעולם יישקל אותו גורם אל-מול יתר נסיבות העניין: עוצמת הפגיעה ב[של]טון החוק, התנהגות הצדדים ובמיוחד התנהגות הרשות. ככל שעוצמת הפגיעה ב[של]טון החוק רבה ועמוקה יותר; ככל שהתנהגות הרשות מקוממת יותר; כן ניטה שלא להכיר בהגנה של פגיעה חמורה בתקציב הרשות.

[...] מסקנתנו הסופית היא אפוא זו, שנכיר, אמנם, בהגנה של פגיעה חמורה בתקציב הרשות וביכולתה להמשיך ולתפקד כהלכה, ואולם כך נעשה במקרים מוכחים ומבוררים ורק לאחר שהרשות תוכיח את עוצמת הפגיעה ואת היעדרן של חלופות ראויות ומעשיות לתיקונה. מסקנה זו נדרשת כמו-מאליה מעקרונות היסוד של השיטה; מחוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו; מעקרון [של]טון החוק; ומנימוקים של צדק – הן צדק חלוקתי הן צדק מתקן.

(ראו פרשת עיריית ירושלים, פסקאות 47, 54, וכן ע"א 6705/04
בית הרכב בע"מ נ' עיריית ירושלים, פסקה 76 [ פורסם באר"ש,
22.01.2009], שאליו הפנה בית המשפט בפסקה 47 שם)

12. אשר לתדירות מתן החיסון, בישראל כאמור נקבעה חובת חיסון לכלב אחת לשנה. על-פי הוראות היצרן של תרכיב החיסון התדירות היא “1 year after primary vaccination. Then at intervals of up to 3 years[…]” בכלבים ובחתולים, ובהערה נכתב: “[…] In any case, the revaccination period should comply with legislation in force in the country” ( נספח 2 לתשובה לבקשה). תדירות החיסון, המשיבה מבקשת לקבל, היא על-פי החקיקה בכל מדינה, והערכות הסיכונים בישראל מצביעות על סיכון לכלבת עקב חדירה של בעלי-חיים נגועים ממדינות שכנות שאינן עושות די למניעת התפשטותה.

בשנת 2011 בחנה ועדה של מומחים את מדיניות חיסונם של כלבים מפני כלבת בישראל. חבריה הגיעו למסקנה שאין להרחיב את המרווח בין חיסון לחיסון ביותר משנה ( נספח 1 לתשובה לבקשה, מסקנה 4), ובנובמבר אותה שנה המליצו להותיר את תדירות החיסון הקבועה בפרוטוקול החיסון כמות שהיא. „[...] כ-50% ממקרי הכלבת המאובחנים בישראל“, הסבירה המשיבה,

[...] הינם בכלבים. הסיכון לכלבים קיים בעיקר עקב חדירה מתמדת של בעלי חיים נגועים מן המדינות השכנות אשר אינן נוקטות [צ]עדים מספיקים למניעת המחלה. אמנם, רוב המקרים מתגלים בצפון הארץ[,] המוגדר כאזור סיכון גבוה למחלה, אך מאחר שהמרחק מאזור הצפון למרכז קצר ובשל תופעת אימוץ גורים וכלבים משוטטים, מגיעים מקרים אלה ומסכנים לא אחת את אזור המרכז גם כן.

(סעיף 14 לתשובה)

הינֵּה כי-כן ועדה של מומחים ישבה על המדוכה בתחילת העשור והחליטה שלא לשנות את תדירות החיסון, בגלל שטחה של הארץ וניידות הכלבים באזורים שונים בתוכה ( מסקנה 1). גם העובדה שמדינות שכנות אינן מחסנות כדבעֵי השפיעה על ההחלטה. המבקשים לא הגישו חוות דעת שלפיה תדירות החיסון שנקבעה ונבחנה באותה שנה אינה סבירה בנסיבות העניין, או שהיה צריך להפחית את התדירות בזמנים הנוגעים לבקשה. עם זה, לאחר שהוגשה בקשת האישור התכנסה בחודש נובמבר 2016 ועדה נוספת ( ראו המוצג מב/2), והיא המליצה להפחית את התדירות כך שהחיסון הראשון יינתן בגיל שלושה חודשים, השני – בתוך חודש עד שלושה, והבאים יינתנו מדי שנתיים ( סעיף 1 להחלטה). המשיבה מציינת שכעת נשקל להורות בתקנות החיסון כי מנהל השירות הווטרינרי הוא שיקבע את פרוטוקול החיסון. כך יתאפשר להתאים בנוהל, בלי לתקן את התקנות, את הפרוטוקול לתנאים האפידמיולוגיים שישררו בעתיד.

אלא שלא שוכנעתי כי בתקופה הרלוונטית לתובענה שנתבקש אישורה לא היו ההמלצות לחסן בכל שנה סבירות בנסיבות העניין. ההמלצות שונו רק לאחר שנפתח ההליך. המבקשים מבקשים שבקבוצה ייכלל כל מי שרכש חיסון עד היום, אבל באחרונה נפסק בעע"ם 7741/15 מנירב נ' מדינת ישראל – רשות המיסים ( פורסם באר"ש, 22.10.2017) כי אין לכלול בקבוצה המיוצגת חברים שעילת תביעתם נוצרה בתקופה שלאחר הגשת הבקשה לאישור. יוער כי הלכה זו עתידה עוד להיבחן בדנ"ם 8626/17 מנירב נ' רשות המיסים, אך כפי שציינה הנשיאה אסתר חיות בבר"ם 9100/15 עיריית פתח תקווה נ' מרדכי, פסקה 26 ( פורסם באר"ש, 28.06.2018), כל עוד לא שונתה יש לנהוג על-פיה.

13. המבקשים מבקשים לכלול בקבוצה את כל מי שרכש חיסון נגד כלבת ולא רק בעלי כלבים. המשיבה טוענת כי למבקשים אין עילת תביעה אישית באשר אין ברשותם חיות משק או עדר. ובכן הדין אינו מחייב לחסן בפני כלבת בעלי-חיים פרט לכלבים. כך העיד הד"ר יעקובסון ( סעיף 32 לתצהירו). לדבריו אם אובחן „[...] מקרה כלבת בעדר לא מחוסן חלה חובה לחסן במיידי בהתאם לנוהל חיסון כלבת ושליטה בבקר וצאן שנחשף לכלבת [...]“ ( שם). חיסון תרכיב כלבת לסוסים, לבקר ולצאן ניתן תמורת דמי שירות של 8.10 ₪, שאינם מזכים גם בהזרקת החיסון (שם, סעיף 33 ). המשיבה אינה יכולה לקבוע כמה יגבה וטרינר פרטי בעבור השירות; אם נותן את החיסון רופא ממשלתי, מחירם של תרכיב החיסון והזרקתו הוא 10.50 ₪ (שם). כך גם באשר לתרכיב חיסון הכלבת שניתן לסוסים. עלות החיסון לבקר ולצאן שונה מסכומה של אגרת החיסון לכלבים. לא שוכנעתי כי הוא מופרז, לא נראה כי מי שרכש חיסון לחיות עדר צריך להיכלל בקבוצה, ומכל מקום המבקשים אינם מתאימים לייצג תת-קבוצה זו. את מי שרכש חיסון לחתול, לעומת זאת, אני סבורה כי יש לכלול בקבוצה. עלותו של חיסון זה זהה לעלות החיסון לכלב ( עדות הד"ר יעקובסון בעמ' 28 לפרוטוקול, שורות 8–13). כאשר הובהר ברע"א 2701/97 מדינת ישראל נ' צ'רטוק, פ"ד נו(2) 876, 886 ג (2002), „[...] ‚ מחיר‘ מתאפיין, בין השאר, בכך שהוא תשלום רצוני ולא תשלום כפוי. ברצותו נזקק פלוני לשירות ומשלם את ‚ מחירו‘. ברצותו לא נזקק לשירות ולא משלם את ‚ מחירו‘. ‚מחיר‘ וכפייה אינם דרים בכפיפה אחת [...]“ ( ראו פרשת לוי, פסקה 29). מדברי הנשיא אהרן ברק עולה כי „[...] הרצון החופשי הוא תנאי בסיסי בהגדרת המחיר[...]“ וכי „[...] אלמנט הכפייה מבדיל את תשלומי החובה מן המחיר[...]“ ( פרשת לוי, פסקה 29). גביית מחיר אינה מצריכה הסמכה בחוק ( שם). לפי פרשת מנירב 2011 ,

[...] שירות שניתן באופן מונופוליסטי או כפוי על ידי הרשות, כך שאין לאזרח אפשרות התקשרות חלופית, או יכולת משא ומתן כמו בשוק החופשי, יהיה קשה לראות בתשלום מעין זה משום מחיר, והנטייה תהיה לראות את קביעת המחיר כפעולה ריבונית שלטונית, ולכן לסווגה כתשלום חובה מסוג כלשהו [...]

(פסקה 15)

בית המשפט עמד על כך ש„[...] ישנה דעה לפיה כאשר התשלום המבוקש שווה ערך לשווי התמורה באופן מובהק [...]ניתן יהיה לראות בו משום מחיר, גם אם מדובר בשירות מונופוליסטי, שכן מדובר בסמכות עזר לסמכות לספק את המצרך או השירות [...]“ ( שם והאסמכתאות ששם). ושנו מלומדים:

[...] ככל שהזכות המשתמעת ( הנגזרת [...] מרמת הציפיות) של אדם לקבל סחורה או שירות מסוימים מן המדינה או מסוכנויותיה היא ברורה וחד-משמעית, ואין לו דרך, אפשרות או שיקול דעת לרוכשם בשוק החופשי, כך גדלה האפשרות לסווג את הסחורה או השירות כשירות בסיסי או חיוני, התשלום בעבורם קרוב יותר ל„תשלום חובה“. ולהפך, אם אין לאדם זכות משתמעת לקבלת סחורה או שירות, או שהוא רשאי ויכול לרכשו בשוק החופשי, כך מתרחק התשלום שהוא משלם מגדר הגדרת הביטוי „ תשלום חובה“ ומתקרב למונח מחיר כלכלי רגיל[,] שאינו חוסה בכנפיו של חוק-יסוד: משק המדינה.

(יוסף מ' אדרעי חוק-יסוד: משק המדינה 48–49
[פירוש לחוקי-היסוד בעריכת יצחק זמיר,
2004]; צוטט בפרשת לוי, פסקה 39)

האמור לעיל הביא אותי למסקנתי כי גם מי שרכש את החיסון בשביל חתול ראוי להשתייך לקבוצה. מעדות הד"ר יעקובסון עלה כי החיסון לחתולים נגד כלבת הוא רשות, אך מומלץ ( עמ' 26, שורות 13–14, 23); בירושלים נחקק חוק עזר שמחייב לחסן את החתולים בתחומה ( שם, שורה 21). העד גם העיד ( עמ' 27, שורות 5–7) כי כיום יש אפשרות אחרת לרכוש חיסון נגד כלבת לחתולים: „לפני חצי שנה, שנה. הביאו חיסון מיוחד לחתולים, אפשר לרכוש אותו לא באמצעות המדינה, כי המדינה לא קונה אותו. זה חיסון יקר מאוד, הוא עולה 150 או... או 170 שקל, רק החיסון עצמו. 150“. העד אישר כי בתקופה הנוגעת לתיק זה לא היה החיסון הזה בנמצא ( שם, שורות 9–14).

סוף דבר

14. התובענה הייצוגית מרתיעה מפני הפרת החוק ומאפשרת את אכיפתו, גם במקרים שבהם לא כלכלי להגיש תובענות אישיות בשל הנזק הקטן שנגרם לכל אחד מחברי הקבוצה. השתכנעתי כי בנסיבות העניין התובענה הייצוגית היא הדרך ההוגנת והיעילה להכרעה במחלוקת, וכי מתקיימים התנאים שבסעיפים 8 (א)(3) ו-8(א)(4) לחוק תובענות ייצוגיות. אני מאשרת לנהל את התובענה המנהלית כתביעה ייצוגית בעילה של עשיית עושר ולא במשפט לסעד של השבה. השאלות המשותפות לחברי הקבוצה הן האם גביית האגרה היא בלתי סבירה והאם העברת הכספים בסכום האגרה למשיבה היא שלא כדין ועומדת בניגוד ללשון דבר החקיקה ולתכליתו. חברי הקבוצה הם מי שרכש חיסון בעבור כלב או חתול במהלך 24 החודשים שקדמו ליום הגשתה של הבקשה לאישור.

המשיבה תשלם למבקשים את הוצאות הבקשה, וכן תשלם להם שכר טרחת עורך-דין על סך 50,000 ₪, בתוספת מע"מ כחוק. הסכום יישא ריבית והפרשי הצמדה כחוק מהיום ועד למועד התשלום בפועל.

כתב הגנה יוגש בתוך 45 יום מהיום.

בתוך 14 יגישו הצדדים נוסח להודעה בדבר אישור התובענה הייצוגית. עם אישור הנוסח תפורסם ההודעה ביומונים ‚ ידיעות אחרונות‘ ו‚גלובס‘ על פני שליש עמוד לכל הפחות. בהוצאות הפרסום תישא לפי שעה המשיבה. לתזכורת פנימית ביום 01.08.18.

ניתנה בלשכתי היום, ו' אב תשע"ח (18 ביולי 2018) .

המזכירות תשגר את ההחלטה לצדדים.

שושנה אלמגור, שופטת