הדפסה

בית משפט לעניינים מנהליים בבאר שבע עת"מ 31702-02-21

בפני
כבוד ה שופטת יעל רז-לוי

העותרת

סאב ניהול יזמות והשקעות בע"מ
ע"י ב"כ עוה"ד תומר גור והלנה מיינדמן

נגד

המשיבה
רשות מקרקעי ישראל
ע"י ב"כ עו"ד בנימין גבאי – פרקליטות מחוז דרום אזרחי

פסק דין
האם יש מקום לקבל את העתירה ולחשב באופן אחר מהאופן בו קבעה רשות מקרקעי ישראל את המחיר שעל העותרת לשלם עבור 12 מגרשים אותם רכשה בפטור ממכרז - זו השאלה העומדת בפני להכרעה.
רקע עובדתי רלוונטי בתמצית
העותרת רכשה את הזכויות ונכנסה בנעלי של חברת פרי אור בע"מ, אשר הייתה בעבר בעלת מקרקעין באשקלון בשטח כולל של 91.522 דונם , אשר ייעודם היה חקלאי, כאשר ביום 27.12.2005 פורסמה תכנית מתאר ארצית תמ"א 39 אשר שינתה את יעוד המקרקעין מחקלאות למגורים.
לענייננו רלוונטית החלטת מועצת מקרקעי ישראל מספר 1470 מיום 15.06.2016 אשר תיקנה החלטה מועצה קודמת (להלן:"החלטה 1470"), כאשר התיקון מתייחס בין היתר למקרה של "הפסקת חכירה בקרקע חקלאית יעודה למטרת מגורים או תעסוקה". בעניין זה נקבע בסעיף 3.2.5 להחלטה:
"מחיר מגרשי ההקצאה בפטור (מגרשים בתחום התוכנית אשר לחוכר שהופסקה חכירתו לאור שינוי הייעוד ניתנה זכות לרכוש אותם בפטור ממכרז – י.ר.ל) יקבע לאחר שיווק של 40% יחידות הדיור ובתוכניות לתעסוקה 40% לפחות מכלל המגרשים הסחירים בתכנית ויעמוד על הממוצע המשוקלל של המחירים שזכו במכרזים כאמור. ככל שמאפייניהם התכנוניים או הפיזיים של מגרשי ההקצאה בפטור יחייבו התאמות למחיר שנקבע במכרז כאמור, יקבעו ההתאמות הדרושות על ידי השמאי הממשלתי הראשי או מי שמינה לעניין זה. במתחמים המיועדים לשיווק בתוכנית מחיר למשתכן, מחיר מגרשי ההקצאה בפטור ממכרז יקבע על בסיס שומה עדכנית".
בהמשך להחלטה זו ניתנה החלטת הנהלת רשות מקרקעי ישראל מספר 4052 ביום 30.11.2016 (נספח 4 לתשובת רשות מקרקעי ישראל – להלן:"רמ"י"), לפיה לאור העובדה שהמקרקעין דרושים לשם שיווק מידיי לביצוע פדיון זכויות על פי החלטה 1470 וזאת לגבי חכירת קרקע בשטח של כ- 198.745 מ"ר הידועה כחלק ממתחם ת/4 בתמ"א 39, יינתן לחוכרים פיצוי בגין שטח נוסף, כהגדרתו בסעיף 1.4 להחלטה 1470.
בהמשך לאמור הודיעה רמ"י לחברת פרי אור על סיום תקופת השכירות עימה, וביקשה ממנה להשיב לה את המקרקעין ביום 04.03.2017 לאור זאת ולאחר שפרי אור הסכימה להחזיר את השטחים המוחכרים לידי רמ"י נחתם עמה ביום 25.05.2017 "הסכם להשבה ופיצוי" (להלן:"הסכם ההשבה"). בהתאם להסכם ההשבה ניתן לחברת פרי אור פיצוי כספי ותמריץ לאור השבת המקרקעין לידי רמ"י (סכום הפיצוי והתמריץ הושחר בהסכם שצורף לעתירה). עוד נקבע בהסכם כי חברת פרי אור תוכל לרכוש בפטור ממכרז ובתשלום דמי חכירה מהוונים את מגרשים 734 עד 744 ומגרש 370 או אחדים מהם בתחום התכנית, מגרשים אשר כונו בהסכם "המגרשים המוקפאים"; וכי יתר המגרשים בתכנית ישווקו ע"י הרשות.
באשר למחיר המגרשים המוקפאים נקבע בסעיף 4.6 להסכם ההשבה כי:
"לאחר שיווק של לפחות 40% מיחידות הדיור של הרשות שבתכנית שינוי הייעוד או לאחר שיווק של לפחות 40% מכלל המגרשים הסחירים של הרשות בתוכנית שינוי הייעוד לתעסוקה, לפי העניין, יקבע מחיר המגרשים המוקפאים ויעמוד על הממוצע המשוקלל של מחירי המגרשים ששווקו. ככל שמאפייניהם התכנוניים או הפיזיים של המגרשים המוקפאים יחייבו התאמות למחיר שנקבע בשיווק כאמור, יקבעו ההתאמות הדרושות על ידי השמאי הממשלתי הראשי או מי שהוא מינה לעניין זה, הכל על פי האמור בהחלטת המועצה. על אף האמור לעיל, במקרה של שיווק מגרשי התכנית במתכונת החלטת מועצת מקרקעי ישראלי מס' 1476, שעניינה דיור בהישג יד ("מחיר למשתכן"), או כל החלטה שתבוא במקומה ו/ או כל החלטת מועצת מקרקעי ישראל אחרת שעניינה שיווק מקרקעין למגורים בהנחה ממחיר השוק, קביעת מחיר המגרשים המוקפאים ייעשה על פי שומה של השמאי הממשלתי הראשי או מי שהוא מינה לעניין זה, נכון למועד ההקצאה" .
העותרת שבפנינו רכשה מחברת פרי אור את האופציה הנוגעת לרכישת אותם מגרשים מוקפאים בפטור ממכרז.
לאחר האמור נשלחו לעותרת מפרטים כספיים בנוגע לכל המגרשים המוקפאים, מפרטים כספיים אשר כנגדם יוצאת העותרת חוצץ. שכן לשיטתה יש לחשב את שווי המגרשים באופן אחר, ולא כפי שעשתה רמ"י שערכה חוות דעת שמאית עדכנית שהתבססה על המחירים במכרז האחרון בלבד.
יצוין כי בתחילה ביקשה העותרת כי שווי המגרשים יחושב על פי הממוצע המשוקלל של המגרשים במכרזים שהתקבלו רק מ 40% הראשונים ששווקו במסגרת מתחם 4 בתמ"א 39, אך כבר בדיון הראשון היא הודיעה כי אינה עומדת על סעד זה, וכי היא עותרת לסעד החלופי לפי ו שווי המגרשים יהיה לפי הממוצע המשוקלל של כלל המגרשים ששווקו ב תוכנית.
טענות העותרת בתמצית
העותרת טוענת כי האופן שבו חישבה רמ"י את מחירי המגרשים שאותם רכשה העותרת בפטור ממכרז אינו נכון, וכי יש לחשב את שווי המגרשים באופן אחר, המוביל לכך שהתמורה שעל העותרת לשלם לרשות מקרקעי ישראל עבור המקרקעין, תהיה פחותה בהרבה.
הודגש כי האופן בו חישבה רמ"י את מחיר המגרשים, מהווה הפרה של החלטה 1470 של מועצת מקרקעי ישראל ושל הסכם ההשבה, כהגדרתם; וכי בהתאם להוראות החלטה 1470 והסכם ההשבה, על המשיבה לקבוע את שווי המגרשים שאותם רכשה העותרת בפטור ממכרז לפי שווי הממוצע המשוקלל של כלל המגרשים ששווקו בפרויקט ע"י רמ"י (בתמ"א 39 ת-4), עד למועד עריכת המפרטים הכספיים שהוצאו לעותרת ביום 11.11.2018, כאשר המחיר הממוצע למגרש שצוין בעתירה הוא 572,000 ₪ (ללא הוצאות פיתוח ומע"מ); זאת לעומת מחיר ממוצע של כמליון ₪ על פי המפרטים שהוציאה רמ"י (לחלק מהמגרשים נקבע ערך קרקע של 940,000 ₪ וחלקם 1,050,000 ₪ (מפרטים כספיים שצורפו נספח 10 לעתירה) .
העותרת תומכת טענותיה בעיקר בלשון החלטה 1470 ובפרט סעיף 3.2.5 אשר לטעמה מחייב את המסקנה כי אין מקום לערוך שומה עדכנית לגבי המגרשים המוקפאים (להלן: "מגרשי ההקצאה"), אלא יש מקום לקבוע את מחירם על סמך ממוצע המחירים של כל המכרזים שנערכו ביחידת הקרקע ת/4 במסגרת תמ"א 39; וכי זוהי תוכנית שינוי הייעוד אשר עליה מדברות הן החלטה 1470, והן הוראות הסכם ההשבה.
העותרת מוסיפה וטוענת כי ישנם מספר מעגלי פרשנות שמובילים לקבלת עמדתה:
האחד – הלשון הפוזיטיבית של החלטה 1470 והסכם ההשבה.
השני – האבחנה שיש בהחלטה 1470 ובהסכם ההשבה בין מכרזים רגילים כמו זה שבמגרשי ההקצאה, לבין מכרזי מחיר למשתכן.
השלישי – העובדה, כי הוראות ההחלטה והסכם ההשבה אשר מאפשרות לרמ"י לערוך התאמות ולצורך כך להיזקק לחוות דעת שמאי עדכנית, רלוונטיות רק במקרים בהם מומחשים הבדלים במאפיינים הפיזיים או התכנוניים בין המגרשים שזכו במכרזים לבין מגרשי ההקצאה; וכאן לא הוכחו הבדלים כאלו.
הרביעי – עצם העובדה כי החלטה 1470 תוקנה בהחלטת מועצת רמ"י משנת 2019 שבה דובר על עריכת חוות דעת שמאי עדכנית, מלמדת כי קודם לכן, כמו בענייננו, לא היה מקום לעשות כן.
העותרת מדגישה כי הן החלטה 1470 והן הסכם ההשבה מדברים על מנגנון תמחור מסוים; כי במועד בו נערכו המפרטים הכספיים ביחס למגרשי ההקצאה לעותרת כבר נערכו 11 מכרזים ושווקו 417 מגרשים ועל כן היה על רמ"י לערוך את הממוצע המשוקלל של כלל המגרשים; כי הגדרת התוכנית או תוכנית שינוי הייעוד הן בהחלטה 1470 והן בהסכם ההשבה מדברת על מתחם 4 בתמ"א 39, ולא על אותו מתחם ו' שבו נערך המכרז האחרון - מתחם שיצרה רמ"י בחלוקה פנימית שלה.
עוד הודגש כי רק בשנת 2019 – לאחר החתימה על הסכם ההשבה והוצאת המפרטים לתשלום לעותרת, נתקבלה החלטה חדשה של מועצת מקרקעי ישראל לפיה מחיר מגרשי ההקצאה בפטור ממכרז יקבע לאחר שיווק מספר או אחוז מסוים של יחידות דיור, וייקבע על בסיס שומה עדכנית; וכי מתוך כך שהחלטה זו התקבלה רק בשנת 2019 ניתן ללמוד כי אין לנהוג באופן כזה בעותרת שעניינה טופל והמפרטים אף הוצאו לה קודם לכן – עוד בשנים 2017 ו-2018.
טענות המשיבה - רמ"י בתמצית
עיקר טענות רמ"י מכוונות להלכות בדבר החשיבות של ניהול קרקעות המדינה באופן שיוויוני שכן מדובר במשאב יקר ערך, ובכך שאותן הטבות שניתנות לבעלי קרקעות ובכלל זה הזכות לרכישת מגרש בפטור במכרז, יעשו באופן מדוד וסביר. ואילו כאן, העותרת שבאה בנעליה של פריאור קיבלה כבר פיצוי על השבת הקרקע. לכן מתן אפשרות לרכישת 12 מגרשים בפטור במכרז במחיר שאינו ריאלי ונמוך באופן משמעותי משווי הריאלי של המגרשים, יהווה הטבה נוספת וכפולה, שאין הצדקה לתיתה לעותרת.
כך למשל נטען בסיכומי המשיבה כי הסעדים המבוקשים על ידי העותרת מהווים הטבה נוספת ובלתי מוצדקת על אלו שבהן זכתה "ואשר אינן נלמדים, במישור התכליתי, מן האמור בהחלטה 1470" (ראה לדוגמא סעיף 7 לסיכומי המשיבה).
עוד נטען, כי השומה שנערכה למגרשים הינה ראויה, ונערכה בחוות דעת שמאית עדכנית, באופן שראוי להעריך שווי מקרקעין, וכי קביעת ערך הקרקע באמצעות שומה של השמאי הממשלתי, היא הדרך הנכונה. הוטעם כי השמאי הממשלתי הוא הגורם המקצועי המוסמך לערוך שומות עבור רמ"י וסמכויותיו מעוגנות בחוק מקרקעי ישראל, תש"ך – 1960. הודגש כי מכל ההוראות החקיקה והחלטות הממשלה ומועצת מקרקעי ישראל, הרי על ערכי הקרקע לשקף את שוויה של הקרקע במועד הקצאתה: " בהתאם לשומה תקפה הנשענת על ממוצע תוצאות המכרזים הרלוונטיים וביצוע ההתאמות הנדרשות, ובהתאם לשיקול דעתו המקצועי של השמאי" (ראה סעיף 54 לסיכומי רמ"י).
המשיבה הוסיפה, כי החלטת הממשלה שעל בסיסה נקבעה זכות הייזום קבעה כי הקרקע תוקצה בתמורה מלאה, והחלטת מועצת מקרקעי ישראל מדברת על דמי חכירה מהוונים מלאים וללא הנחות, ולכן אין מקום למתן הנחה נוספת בערך הקרקע לעותרת, שמשמעותה תהא הטבה נוספת. הודגש כי הקצאת קרקע בפטור ממכרז תעשה על ידי שומת שווי קרקע שתערך על ידי השמאי הממשלתי וכך גם קובעת תקנה 30 לתקנות חובת מכרזים.
עוד הוטעם כי גם בהתאם לכללי התקינה השמאית חוות דעת שמאית צריכה להסתמך על עסקאות קרובות ככל שניתן למועד הקובע, וזה מה שעשה השמאי במקרה זה כשהסתמך על המכרז האחרון בו שווקו מגרשים במתחם ו'.
המשיבים טענו אף בדבר היקף ההתערבות בהחלטות הרשות המינהלית, וכי לרשות שיקול דעת רחב ועילות ההתערבות בהחלטות המועצה הינן מצומצמת, ויש מקום לתת עדיפות לפרשנות של רמ"י להחלטות המועצה (ראה סעיפים 71 ואילך לסיכומים).
דיון וההכרעה
לאחר שבחנתי את מכלול טענות הצדדים, הן בכתבי הטענות והן בדיון בפני באתי לכלל מסקנה, ולא בלי היסוס, כי דין העתירה להתקבל, וזאת ביחס לסעד החלופי שנתבקש בה – חישוב מחיר מגרשי ההקצאה על פי הממוצע המשוקלל של כלל המגרשים בתוכנית שינוי הייעוד .
משמעות החלטה 1470 של מועצת מקרקעי ישראל
בחינת טענות הצדדים בסיכומיהם מלמדת כי העותרת התרכזה בלשון החלטה 1470 אשר אין חולק שהיא ההחלטה הנוגעת למגרשי ההקצאה בענייננו, ואילו המשיבה תמכה את טיעוניה בנהלי רמ"י, בהחלטות שונות הנוגעות לחישוב שווי מקרקעין המוקצים בפטור ממכרז והחשיבות שיש לקביעת מחיר המקרקעין ע"י השמאי הממשלתי, על תקנות חובת מכרזים באופן כללי, וזאת מבלי להידרש באופן ממשי וקונקרטי ללשון החלטה 1470. ונדגיש, אין חולק כי החלטה 1470 התקבלה על ידי מועצת מקרקעי ישראל ואף החלטה 4052 שבאה בעקבותיה, לאחר שנערכו כבר מכרזים רבים בתוכנית שינוי הייעוד – ת/4 בתמ"א 39 כהגדרתה שם, והגם שכך זוהי הלשון והמנגנון שראתה מועצת מקרקעי ישראל עצמה לנכון לקבוע.
ודוק, הדרך בה הלכה המשיבה – היזקקות להוראות אחרות של מועצת מקרקעי ישראל ומגמות הפסיקה הנוגעות להקצאת מקרקעין ע"י רמ"י כמנהלת קרקעות המדינה, יש בה קושי, מקום בו הוראות החלטה 1470 והסכם ההשבה שנחתם עם פריאור שהעותרת באה בנעליה, הינן ברורות. שכן כפי שטענה העותרת, בטרם נעבור וניזקק לעקרונות פרשניים רחבים יותר ולהחלטות של מועצת מקרקעי ישראל וכללי התקינה השמאית, עלינו להיזקק להחלטה הקונקרטית של מועצת מקרקעי ישראל שאין חולק שנוגעת למקרקעין מושא העתירה.
הסעיף הרלוונטי לענייננו בהחלטה זו הינו סעיף 3.2.5. סעיף זה קובע את המנגנון לפיו יקבע מחיר מגרשי ההקצאה בפטור. נזכיר כי כדי לעודד את חברת פרי אור - שהחזיקה במקרקעין אז - להשיב לרמ"י את המקרקעין אותם חכרה ולפנותם בטרם תום חוזה החכירה, נקבע מנגנון שהתיר לה לקבל מגרשים אחרים בפטור ממכרז, כפי שפורט בהסכם ההשבה שנחתם בינה לבין רמ"י. במקרה זה, המנגנון לפיו נקבע מספר המגרשים שהתקבלו בידי חברת פרי אור, אף הוא עוגן בהוראות רמ"י ובהתאם לאותו מגנון קמה זכות לחברת פרי אור והעותרת שבאה בנעליה, לרכוש 12 מגרשים בפטור ממכרז.
מוקד עתירתנו מצוי אפוא במחיר אותו נדרשת העותרת כמי שבאה בנעליה של חברת פרי אור לשלם עבור אותם 12 מגרשי הקצאה שהתקבלו בידה בפטור ממכרז, בעקבות השבת המקרקעין כאמור. בעניין זה קובע סעיף 3.2.5 להחלטה 1470 אשר בשל חשיבותו יובא שוב לעיל, כי:
"מחיר מגרשי ההקצאה בפטור יקבע לאחר שיווק של 40% יחידות הדיור ובתוכניות לתעסוקה 40% לפחות מכלל המגרשים הסחירים בתכנית ויעמוד על הממוצע המשוקלל של המחירים שזכו במכרזים כאמור . ככל שמאפייניהם התכנוניים או הפיזיים של מגרשי ההקצאה בפטור יחייבו התאמות למחיר שנקבע במכרז כאמור, יקבעו ההתאמות הדרושות על ידי השמאי הממשלתי הראשי או מי שמינה לעניין זה. במתחמים המיועדים לשיווק בתוכנית מחיר למשתכן, מחיר מגרשי ההקצאה בפטור ממכרז יקבע על בסיס שומה עדכנית".
הלכה היא כי בבוא בית המשפט לפרש דבר חקיקה יפנה תחילה ללשון החוק והדברים יפים גם בענייננו שעה שמדובר בהחלטה של מועצת מקרקעי ישראל:
"ידוע, מלאכת פרשנותו של חוק נשענת ראש וראשון על לשון החוק, ועליה ליתן לחוק רק משמעות אשר לשונו יכולה לשאת ... לשון החוק קובעת את גבולותיה של הפרשנות, ורק אם גבולות אלו כוללים משמעויות שונות אפשריות, יש לבחון גם את תכליתה של החקיקה" [ע"א 450/17 אס.בי.אן הלבשה בע"מ נ' מדינת ישראל רשות המיסים (נבו 29.10.2019) ]
לטעמי בחינת סעיף זה אותו ניסחה מועצת מקרקעי ישראל, מובילה למסקנה כי כפי שטענה העותרת לשון הסעיף ברורה ואין מדובר במצב בו אנו ישנם מספר משמעויות אפשריות. על כן אין מקום להזקק לפרשנות רחבה ששואבת את כוחה מהוראות אחרות. לא מדובר בסעיף הניתן לשני פירושים והפרשנות הברורה של הרישא לסעיף, שהיא הרלוונטית לענייננו, מלמדת כי מועצת מקרקעי ישראל עצמה בהחלטתה קבעה כי במקרה כמו זה, מחיר מגרשי ההקצאה ייקבע במנגנון שצוין שם, ולא על פי חוות דעת עדכנית של השמאי הממשלתי המתבססת בעיקרה על המכרז האחרון בלבד, כפי שמבקשת עתה רמ"י לעשות.
נצביע על המובן כמעט מאליו, כי מדובר בהחלטה של מועצת מקרקעי ישראל, אשר בוודאי ידועים לה נהלי רשות מקרקעי ישראל הבאים למעשה ליישם את החלטותיה; ברורה לה ה חשיבות כי מי שמקבל זכאות לרכוש מגרשים בפטור ממכרז ישלם מחיר ריאלי עבורם; לכך שאין מקום למתן הטבות מפליגות כדי להמריץ חוכרים להשיב קרקע לרמ"י תוך פרק זמן קצר; או כי רמ"י בכל עסקה במקרקעי ישראל נסמכת על שומה שווי קרקע שנערכת ע"י השמאי הממשלתי – שאלו הן למעשה תמצית טענות המשיבה שכל בסיסן היא מבכקשת לדחות את העתירה.
והנה והגם שכך הרי מועצת מקרקעי ישראל – הגוף אשר מפקח על פעולת רשות מקרקעי ישראל ואחראית על קביעת המדיניות הקרקעית שלפיה ינוהלו מקרקעי ישראל, ניסח את הוראות סעיף זה באופן ברור אשר כולל בתוכו התייחסות לשלושה מצבים:
הראשון שחל בענייננו מדבר על קביעת מחיר מגרשי הקצאה בפטור ממכרז.
עניין זה נלמד גם מהלשון הברורה של הרישא לסעיף זה המדבר על כך שמחיר המגרשים: "יעמוד על הממוצע המשוקלל של המחירים שזכו במכרזים כאמור". אין בהוראה זו, שהיא הנוגעת למגרשי ההקצאה, כל התייחסות לחוות דעת שמאי עדכנית. תחת זאת קובעת החלטת מועצת מקרקעי ישראל מנגנון אחר על פיו ייקבע מחיר מגרשי ההקצאה – שזהו המנגנון שעל פיו מבקשת העותרת שבית המשפט ייתן לה סעד (וזאת לאחר שנטשה את הסעד הראשוני שהתבקש בעתירה).
ואם בכך לא סגי, כשאנו מתקדמים במקרא אותו סעיף אנו רואים כי בהמשך אותו סעיף ישנה התייחסות לשתי סיטואציות נוספות שרק באחרונה שבהן – מכרזים הנוגעים לדיור למשתכן, ראתה מועצת מקרקעי ישראל - מנסחת ההחלטה, לומר בצורה ברורה ומפורשת כי המחיר ייקבע ע"י חוות דעת שמאי עדכנית.
המצב השני בו עוסק סעיף 3.2.5 נוגע למקרים בהם נדרשות התאמות לאור המאפיינים התכנוניים או הפיזיים של מגרשי ההקצאה בפטור. במקרה כזה, ורק אז, יקבעו ההתאמות הדרושות על ידי השמאי הממשלתי.
בענייננו טענה רמ"י בשפה רפה ובשלב מסוים, כי גם במקרה זה המדובר במגרשים שדורשים התאמות, אך בצדק לא עמדה למעשה על טענה זאת בסיכומים מטעמה, כאשר אף לא הובאה כל ראיה למאפיינים תכנוניים או פיזיים שמחייבים התאמות במגרשים מושא דיוננו.
המצב השלישי - בסיום הילוכנו בנבכי סעיף 3.2.5 מוצאים אנו התייחסות למצב שלישי - מתחמים המיועדים לשיווק בתוכנית מחיר למשתכן. לטעמי אותה סיפא לסעיף זה מהווה את אחד המכשולים המשמעותיים ביותר שעומדים בפני קבלת עמדת המשיבה, ביחס למתחמים אלו, שכן מועצת מקרקעי ישראל היטיבה לקבוע בלשון ברורה, במקום בו בחרה לעשות כן, כי מחיר המגרשים ייקבע על בסיס שומה עדכנית.
רואים אנו, כי מועצת מקרקעי ישראל בהחלטתה התייחסה באופן קונקרטי למספר מנגנונים לפיהם ייקבע המחיר של מגרשים שהוקצו בפטור ממכרז, זאת כחלק מההוראות הנוגעות לקרקע חקלאית אשר יעודה שונה למטרת מגורים ועל כן נדרשת השבתה לידי רמ"י.
בקביעת אותם מנגנונים ידעה מועצת מקרקעי ישראל, כאשר ראתה לנכון לעשות כן (ביחס למתחמי דיור למשתכן), לקבוע באופן ברור ובלשון שאינה משתמעת לשתי פנים כי מחיר המגרשים שהוקצו בפטור ממכרז ייקבע על בסיס שומה עדכנית.
נוכח האמור, מספר רב של טעמים ועוגנים מובילים למסקנה כי סעיף 3.2.5 להחלטה 1470 של מועצת מקרקעי ישראל, מנוסח באופן ברור שאינו ניתן למספר פירושים, ובו נקבע כי המחיר שייקבע למגרשי ההקצאה בפטור ממכרז "יעמוד על הממוצע המשוקלל של המחירים שזכו במכרזים כאמור".
הטעם הראשון נעוץ בלשונו הברורה של הרישא לסעיף המדברת על האופן בו ייערך אותו תמחור למגרשי ההקצאה. הטעם השני נעוץ בכך שבמקרים בהם נדרשו התאמות עקב מאפיינים תכנונים או פיזיים ספציפיים, מצאה רמ"י לכתוב באופן מפורש שאז ניתן יהיה להיזקק לעריכת התאמות ע"י השמאי הממשלתי. והטעם השלישי – נעוץ בכך שבאותו סעיף ממש בנוגע למתחמים של דיור למשתכן, ידעה רמ"י עצמה לנסח באופן ברור שאינה משתמע לשתי פנים כי המחיר ייקבע על בסיס שומה עדכנית.
לא מצאתי בטענות רמ"י ובסיכומיה תשובה לשאלה כיצד ניתן לקבל את טענתה כי במקרה זה יש לקבוע את מחיר מגרשי ההקצאה על בסיס שומה עדכנית, בעוד שסעיף 3.5.2 אינו נוקט במנגנון זה בנוגע למגרשים מושא דיוננו, והמשיבה ידעה היטב לנקוב באותו מנגנון כשראתה לנכון (בנוגע למתחמים של דיור למשתכן).
איני יכולה אף לקבל בעניין זה את טענות רמ"י בסיכומיה כי יש להעדיף את פרשנות רמ"י להחלטות המועצה זאת ביחס לעילות המפורסמות הנוגעות למידת התערבות בתי המשפט בהחלטת הרשות המנהלית. נראה כי בעניין זה הצדק הוא עם העותרת שאין המדובר במצב בו קיימת שאלה פרשנית אלא בהחלטה של מועצת מקרקעי ישראל עצמה שקובעת באופן ברור ומפורש את מנגנון התמחור.
עוד יוער כי יש ממש בטענות העותרת, בסיכומיה שהוגשו אף בטרם סיכומי המשיבה, כי בתשובות רמ"י אין מענה ללשון המפורשת של החלטה 1470 וחוזה ההשבה, ואף אין מענה לכך שהצורך להיזקק לעדכון שמאי הינו רק במקרים בהם נדרשות התאמות לאור נתונים תכנוניים ופיזיים.
הוראות הסכם ההשבה
בחינת הוראות הסכם ההשבה בין רמ"י לבין חברת פרי אור מיום 25.05.2017 מלמדת כי הוראות הסכם ההשבה נוקטות למעשה באותה לשון שנקבעה בהחלטה 1470.
גם בסעיף 4.6. להסכם ההשבה מצאנו כי ההסכם מדבר על אותו מנגנון של קביעת מחיר למגרשי ההקצאה לפיו :"לאחר שיווק של לפחות 40% מיחידות הדיור של הרשות שבתכנית שינוי הייעוד או לאחר שיווק של לפחות 40% מכלל המגרשים הסחירים של הרשות בתוכנית שינוי הייעוד לתעסוקה, לפי העניין, יקבע מחיר המגרשים המוקפאים ויעמוד על הממוצע המשוקלל של מחירי המגרשים ששווקו".
ודוקו, ואף לעניין זה חשיבות רבה "תכנית שינוי היעוד" מוגדרת בעמוד הראשון להסכם כ "תכנית מתאר ארצית תמ"א 39 (מתחם ת-4) אשר הוצאה כדין ופורסמה ביום 29.11.2005 (ראה "והואיל" האחרון בעמוד 1 להסכם ההשבה).
דהיינו אף הסכם ההשבה אשר רמ"י מחויבת לקיימו כמי שהתקשרה עם חברת פרי אור שהעותרת באה בנעליה, קובע במפורש כי מנגנון התמחור של מגרשי ההקצאה יעשה על פי "הממוצע המשוקלל של מחיר המגרשים ששווקו".
גם בהסכם ההשבה, ממש באותו אופן ובאותה לשון בו מנוסחת החלטה 1470, נקבע כי התאמות למחיר ייעשו ע"י השמאי הממשלתי במקרים בהם המאפיינים התכנוניים או הפיזיים יחייבו זאת.
בנוסף, ולכך משקל ממשי ואולי אף מכריע לטעמי, מציין אותו סעיף בהסכם ההשבה - בסיפא שלו, באופן דומה להחלטה 1470, כי המקרה בו ייקבע מחיר למגרשי הקצאה על פי שומה של השמאי הממשלתי יהיה במקרה בו המדובר בתכנית שענינה דיור בהישג יד/ מחיר למשתכן – ואין חולק שלא זהו המקרה בו אנו עסקינן.
וכאמור, ביחס לצורך לבצע התאמות למגרשים בשל מאפייניהם התכנונים והפיזיים, הרי טענה זו נטענה בתחילה וגם בתשובות רמ"י להשגות, אך לא הונח לה בסיס בטיעון לפני ולא הובאה כל ראיה בדבר מאפיינים פיזיים מיוחדים של אותם מגרשים, ונראה כעולה מן הסיכומים עצמם, שרמ"י לא תלתה יהבה יותר בטענה זו.
הטענה הנוגעת לנוהל הביצוע העדכני משנת 2019
בסיכומיה התייחסה העותרת וכך אף המשיבה לנוהל ביצוע (נוהל פדיון קרקע חקלאית מיום 14.02.2019 – להלן: "נוהל הביצוע").
בנוהל הביצוע (המאוחר לשומות שהוצעו ע"י רמ"י לעותרת ביחס למגרשי ההקצאה מושא דיוננו שהוצאו בשלהי שנת 2018) צוין בחלק הכללי, כי הנוהל מגדיר את תהליך העבודה בהחלטות מועצת מקרקעי ישראל 1470 ו-1297 ביחס לפדיון קרקע חקלאית.
עוד צוין, כי הנוהל הינו נוהל משלים והחלטת מועצת 1470 תמשיך לחול על מקרקעין שחל עליהם תכנית שינוי יעוד למטרת מגורים לגבי דרישת השבה, דהיינו החלטה 1470 ממשיכה לחול על המקרקעין מושא דיוננו.
סעיף 5.10 לאותו נוהל מדבר על הזכות לרכוש מגרשים בפטור ממכרז שתהא לחוכר ובתשלום דמי חכירה מהוונים שיהיו על פי שומה פרטנית.
בעניין זה סבורני שיש קושי בטענת רמ"י ביחס לכך שיש ללמוד מהנוהל על אופן פרשנות החלטה 1470, זאת כאשר מדובר בנוהל אשר פורסם לאחר הקצאת מגרשי ההיוון; כאשר רמ"י בסיכומיה התייחסה ל"מתח הזמנים" בין הקצאת מגרשי הייזום לבין פרסום הנוהל וכי ניתן בנקל להתגבר עליו. מעבר לכך, הנוהל נמצא במדרג נמוך יותר מבחינה היררכית במדרג הנורמטיבי מאשר החלטות של מועצת מקרקעי ישראל, ועל כן האמור בו אינו יכול לגבור על האמור בה. זאת ועוד, אין בידי לקבל את הטענה כי די בכך ש:"מטבע הדברים עריכת הנוהל ופרסומו אורכים זמן ולא ניתן לשתק את עבודת הרשות עד לפרסום הנוהל" (סעיף 44 לסיכומי המשיבה), שכן גם אם אכן, כפי שטענה המשיבה, אין לצפות לשיתוק עבודת הרשות בכל פעם שמפורסם נוהל חדש, לא ברור מהיכן היא שואבת את הרציונל להחלת הנוהל באופן רטרואקטיבי.
יש ממש אפוא אף בטענת העותרת, כי מקום בו הנוהל נכנס לתוקף לאחר הסכם ההשבה ולאחר שנשלחו המפרטים הסופיים לעותרת, לא ניתן להחילו באופן רטרואקטיבי ואף לא הוגש נוהל הביצוע שהיה תקף באותו מועד. בנוסף, כפי שציינה העותרת, מסעיף 10.5.9 לאותו נוהל עולה כי למעשה נוסח סעיף זה דומה להוראת התמחור בהחלטה 1470 ובהסכם ההשבה, ויכול אולי לתמוך בטענות העותרת.
הפגיעה בקופה הציבורית וקבלת הטבה על הטבה
עיקר טענות המשיבה בסיכומיה עוסקות בכך שאין מקום שהעותרת תקבל הטבה על הטבה, שהרי בהסכם ההשבה ובהחלטות מועצת מקרקעי ישראל נקבע כבר פיצוי כספי אותו קיבלה העותרת לשם עידוד החוכרים של הקרקעות החקלאיות ששונה יעודן, להשיבן לידי רמ"י; ואף ניתנה לה הזכות לרכוש את מגרשי ההקצאה בפטור במכרז. על כן מתן זכות לעותרת בנוסף לאותו פיצוי כספי, והזכות לרכוש בפטור ממכרז את מגרשי ההקצאה בכך שגם תקבלם במחיר הנמוך משווי השוק תהווה הטבה על הטבה, הנחה מופרזת בקרקע בהקצאות בפטור ממכרז שאינה מגיעה לעותרת; וכי מתן הנחה כמו זו עומדת בניגוד לפסיקת בתי המשפט אשר ביקרה החלטות שונות של מועצת מקרקעי ישראל שנתנו תמריצים גבוהים מדי, על מנת שהקרקעות יושבו לרמ"י.
בעניין זה הפנתה המשיבה לדוגמה לבג"ץ 3939/99 עמותת שיח חדש, למען השיח הדמוקרטי ואח' נ' שר התשתיות הלאומיות (פד"י נו(6),25) ופסיקה נוספת של בתי המשפט הקובעת כי רמ"י משמשת נאמנו של הציבור בניהול מקרקעי המדינה, ועליה לעשות זאת תוך שמירה על המקרקעין לתועלת הציבור כולו וכשהיא נמנעת ממתן טובות הנאה בלתי מוצדקות במקרקעין לאחרים. באותה פסיקה הודגשה החשיבות שיש לשמירה על מקרקעי ישראל וחלוקתן והקצאתם באופן צודק וראוי.
עוד הפנתה המשיבה הן בתשובתה לעתירה והן בסיכומים לכך שפסק דין זה הביע בג"ץ את עמדתו כי מתן הנחות ותמריץ כה גבוה בנוגע לחקלאי אינו ראוי ומדובר בטובת הנאה בלתי מוצדקת מנכסי המדינה.
אכן מקרא פסקי הדין האמורים תומך בהגבלת התמריצים ועמידה על מידתיותם. כפי שציינה המשיבה בעניין זה בית המשפט העליון בשבתו כבג"ץ וגם בתי המשפט בערכאות הנמוכות יותר חזרו וציינו את חובתה של רמ"י לנהל את קרקעות המדינה באופן ראוי ושוויוני, תוך הקפדה על כך שלא יינתנו הטבות והנחות מפליגות הפוגעות בצדק החלוקתי ובאופן החלוקה של המשאב הציבורי – מקרקעי ישראל.
על רקע זה, קבלת העתירה בסעד החלופי שהתבקש נעשית על ידי לא בלב קל, שכן אף אני סבורה, וכך נראה על פני הדברים, כי העותרת זוכה בהטבה מופלגת; וכי המחיר שיתקבל משקלול הממוצע של כלל המכרזים בתכנית, יהא אכן נמוך מזה שהיה מתקבל מעריכת חוות דעת שמאית עדכנית בהתבסס על המכרז האחרון כפי שעשתה רמ"י. נציין כי מחיר זה אף נמוך באופן משמעותי מהמחיר הנקוב בהסכם בין פרי אור לבין העותרת בהתייחס להערכת העותרת עצמה של המחיר שתידרש לשלם למגרשי ההקצאה.
משאלו הם פני הדברים, אם בסופו של דבר מצאתי שיש מקום לקבל את העתירה בסעד החלופי שהתבקש בה, הדבר נעוץ בכך שמועצת מקרקעי ישראל בהחלטתה והמשיבה בהסכם ההשבה, הן שניסחו את אותם סעיפים באופן ברור ואף בהמשך הוסיפה פיצוי כספי בנוסף להקצאת המגרשים, ככל הנראה בשל החשיבות שרמ"י ראתה בקידום התוכנית ושיווק המגרשים באופן המהיר ביותר.
ודוקו, המדובר בהחלטה של מועצת מקרקעי ישראל שהיא הגוף הגבוה ביותר אשר מפקח ומתווה מדיניות לרשות מקרקעי ישראל, ולא מדובר בנוהל בלבד, ועל כן חזקתה תקינות המעשה המינהלי ואף החובות של הרשות בהתקשרה אף בהסכם ההשבה, חלות במלוא עוצמתן. נזכור עוד, כי מדובר בהחלטת מועצת מקרקעי ישראל שהתקבלה הרבה שנים לאחר פסקי הדין אליהם הפנתה המשיבה, והרבה אחרי חקיקת חוק חובת מכרזים וכללי התקינה השמאית , כאשר וודאי שמועצת מקרקעי ישראל מודעות ומכירה היטב את כל אלו.
על כן, ההכרעה במקרה זה נגזרת ראש וראשית מהוראות החלטה 1470 אשר מועצת מקרקעי גיבשה וניסחה.
בענייננו לא רק שהחלטה 1470 מנוסחת בצורה ברורה והמנגנון לקביעת המחיר שבו יהיה על העותרת לרכוש את המגרשים האמורים הינו ברור ומפורש, אלא שגם הסכם ההשבה הולך אחרי החלטה 1470 ונוקט באותו נוסח.
יש לזכור, כי בהתאם להחלטה 1470 התקשרה רמ"י עם חברת פריאור בהסכם ההשבה, שעל בסיסו הסכימה חברת פריאור להשיב את המקרקעין לידי רמ"י באופן מידי. מעבר לכך שהסכמים יש לכבד, נזכיר כי על רמ"י ככל רשות המתקשרת בהסכם אל מול האזרח חלים הן החובות המוטלות עליה כרשות המנהלת את קרקעות המדינה במשפט הציבורי ולצד זאת החובות המוטלות עליה במשפט הפרטי, ויש לבחון את התנהלות רמ"י באספקלריה של שתי המערכות הנורמטיביות כאמור [ראו: דפנה ברק-ארז משפט מינהלי– משפט מינהלי כלכלי כרך ג 23-12 (2013)), וראו גם: דפנה ברק-ארז "אחריות אזרחים של גופים ציבוריים: דואליות נורמטיבית" משפט וממשל א 275, 292 (1992); ורע"א 8885/20 מוחמד חאמד נ' עזבון המנוחה עזיזה חאמד (נבו 12.8.21)].
נוכח ההוראות הברורות של הסכם ההשבה, שנוקט בלשון ברורה אף בהגדרת תוכנית שינוי הייעוד – מתחם ת/4 בתמ"א 39 (ולא מתייחסות כלל למתחם ו' שעל בסיסו בלבד ערכה רמ"י את השומה), מתעצם הקושי בקבלת עמדת המשיבה. זאת אשר מבקשת לערוך שומה עדכנית במקרה זה באופן שאינו עולה בקנה אחד עם הוראות סעיף 4.6 להסכם ההשבה שהינו הסכם מחייב ורמ"י היא שניסחה אותו, ובידיה היה הכוח והיכולת לנסח אותו באופן אחר; ועל כן המשיבה למעשה מבקשת מבית המשפט להתעלם מהחלטות של מועצת מקרקעי ישראל, שכן יישומן, כך נטען, יפגע באינטרס הציבורי הכללי.
ויודגש, בפסיקה אליה הפנתה רמ"י עתרו עותרים ספציפיים או עותר ציבורי שסבר כי יש פגם בהחלטות מועצת מקרקעי ישראל, ואילו כאן למעשה רמ"י עצמה באה ואומרת כי אין מקום ליישם את החלטה 1470 (הגם שזוהי לשונה הברורה) שכן הדבר פוגע באינטרס הציבורי; עמדה שנטענת על ידי רמ"י ללא התייחסות לפן זה של טיעונה . יתרה מכך, רמ"י לא ביקשה להשתחרר מהתחייבויותיה בהסכם ההשבה, אלא תחת זאת, מבלי להציע פרשנות שיכולה לדור בכפיפה אחת עם עמדתה, ביקשה שבית המשפט יקבע שאין לפעול במנגנון שהיא עצמה קבעה, אלא שחל מנגנון אחר, לאור החובות של רמ"י כמנהלת קרקעות המדינה. המדובר בעמדה שקשה לקבלה משלא ניתן הסבר כיצד לשון ההחלטה וסעיפי הסכם ההשבה עצמם, יכולים לדור בכפיפה אחת עם עמדתה.
אחזור ואציין כי דעתי אינה נוחה מהתוצאה העולה מהאמור וזאת שכן על פני הדברים יכול ובאמת העותרת זוכה להטבה מופלגת שלא היה נכון לתיתה, בהתחשב אף בפיצוי שניתן לה בהסכם ההשבה – אותו תמריץ שלא ידוע לבית משפט זה גובהו.
ועדיין, בהנתן ההחלטה המפורשת של מועצת מקרקעי ישראל שעל בסיסה פעלה המשיבה, והוראת הסכם ההשבה שעל בסיסן התקשרה העותרת עם חברת פריאור, איני רואה דרך להותיר את השומות שהוצאו על כנן, כאשר אופן חישובן אינו עולה בקנה אחד עם החלטה 1470 ועם ההוראות המפורשות של הסכם ההשבה.
תכנית שינוי היעוד – מתחם ת-4 אל מול מתחם ו'
בין העותרת למשיבה נתגלעה מחלוקת אף בשאלה אלו מכרזים יהוו בסיס לקביעת המחיר המשוקלל שהתקבל באותם מכרזים וזאת כדי לקבוע את תמחור מגרשי ההקצאה. העותרת בסיכומיה וגם בדיון בפני (לאחר שלא עמדה על הסעד הראשון בעתירה) ציינה, כי היא מבקשת לפעול על פי האמור בהחלטה 1470 אשר מדברת על הממוצע המשוקלל של המכרזים כאמור כאשר המכרזים מתייחסים לתכנית שינוי היעוד המוגדרת באופן ברור בהסכם ההשבה כמתחם ת/4.
עיון בהסכם השבה (נספח 4 לעתירה) מלמד, כי בעמוד 1 להסכם השבה מוגדרת תכנית שינוי היעוד כ- "תכנית מתאר ארצית תמ"א 39 (מתחם ת-4) אשר אושרה כדין ופורסמה ביום 29.11.2005". בהתאמה סעיף 4.6 להסכם ההשבה קובע, כי מחיר המגרשים המוקפאים (מגרשי ההקצאה) יקבע "לאחר שיווק של לפחות 40% מיחידות הדיור של הרשות שבתכנית שינוי היעוד או לאחר שיווק של לפחות 40% מכלל המגרשים הסחירים של הרשות בתכנית שינוי היעוד לתעסוקה, לפי העניין...".
מכאן הוראות הסכם ההשבה ברורות ומדברות על כך שהממוצע יהיה הממוצע המשוקלל של המגרשים ששווקו בתכנית שינוי היעוד – שהיא מתחם ת/4 בתמ"א 39. ודוק, אין די בכך שב"כ המשיבה מציין כי מתחם ו' הוא המתחם האחרון שנותר לשיווק וכי ברור היה לכל שההחלטה נוגעת אליו. שכן, גם אם כך, מדוע לא צוין אותו מתחם באף אחד מן המסמכים או ההחלטות הרלוונטיות, אלא להיפך. תוכנית שינוי הייעוד מוגדרת הגדר היטב בהסכם ההשבה ואין בה צמצום לכדי אותו מתחם ו' אלא, הגדרה הכוללת את כל מתחם ת/4.
טרם נעילה אדרש לטענת המשיבה כי המדובר בסמכות הנתונה לרשות בתחום שיקול דעתה, וכי יש לתת עדיפות לפרשנות של רמ"י להחלטותיה, וכי בית המשפט בוחן את סבירות ההחלטה של הרשות באשר לאופן עריכת שומות הייזום, ויתערב רק מקום בו החלטתה אינה סבירה.
אכן ידועות ההלכות בדבר היקף הביקורת השיפוטית של בתי המשפט על החלטות הרשות המינהלית וכי אין בית המשפט מחליף את שיקול דעתו בשיקול דעתה של הרשות המינהלית. אלא שכאן מצאתי שפרשנותה של המשיבה להוראות הדין, ובכלל זה הוראות החלטה 1470 של מועצת מקרקעי ישראל ואופן יישומה במקרה זה, הינה בלתי סבירה. והדברים הינם בעלי משנה תוקף כאשר מדובר במעשה של הרשות המתאפיין באותה דואליות נורמטיבית, שהרי חלק מטענות העותרת נוגעות לכך שהסתמכה על הוראות הסכם ההשבה, שאף הוא נוקט בלשון דומה.
סיכום
נוכח כל המקובץ, העתירה מתקבלת ביחס לסעד החלופי שהתבקש בעתירה.
המשיבה תערוך מחדש בתוך 60 יום את חישוב המפרטים הכספיים שהוצאו לעותרת ביחס למגרשים מושא העתירה, זאת על בסיס שווי הממוצע המשוקלל של כלל המכרזים ויחידות הדיור ששווקו במתחם ת/ 4 – תמ"א 39.
במכלול נסיבות העניין כפי שפורטו לעיל, לא ראיתי לנכון להורות על פסיקת הוצאות וכל צד יישא בהוצאותיו.
ניתן היום, כ"ז טבת תשפ"ב, 31 דצמבר 2021, בהעדר הצדדים.