הדפסה

בית משפט השלום בתל אביב - יפו עש"א 64555-06-16

בפני
כבוד ה שופט אריאל צימרמן

מבקשים

  1. בינה - סוכנות לביטוח (2002) בע"מ
  2. רם רוזנטל

נגד

המשיבה

הממונה על שוק ההון, ביטוח וחסכון במשרד האוצר

בשם המבקשים: עו"ד אילן בומבך, עו"ד יריב רונן
בשם המשיבה: עו"ד עמי עבר הדני

החלטה

לפניי בקשה לסעד זמני שעניינו עיכוב ביצוע תשלום עיצום כספי בסך 900,000 ₪ שהטילה המשיבה על המבקשת עד להכרעה בערעור על החלטת המשיבה. ההכרעה בבקשה שלפניי, בעקבות הדיון שהתקיים במעמד הצדדים היום, באה ימים אחדים לאחר שבית המשפט המחוזי ואחריו בית המשפט העליון בבקשת רשות ערעור דחו בקשה דומה ביותר של המבקשים ביחס להחלטה נוספת של המשיבה, להורות על ביטול רישונם של המבקשים. קשה לראות את התוחלת בבקשה שלפניי, שעה שהרישיון בוטל. קשה גם לראות כיצד דינה של הבקשה שלפניי יכול להיות שונה, והוא אכן לא יהיה שונה: דין הבקשה להידחות.

רקע

1. ברקע הדברים, בתמצית: המבקש, מר רוזנטל, מחזיק ברישיון סוכן ביטוח מאז שנת 1983. בשנת 2002 הקים את המבקשת ("הסוכנות") , שהוא משמש מנהלה ובעל המניות היחיד בה. המשיבה ("הממונה") אמונה על מנגנון הפיקוח על שוק הביטוח, ובכלל זאת על המבקשים, מכוח הוראת חוק הפיקוח על שירותים פיננסיים (ביטוח), התשמ"א-1981 ("חוק הפיקוח "). אצל היחידה לפניות הציבור באגף שעליו אמונה הממונה הצטברו מאז הקמת המבקשת לא פחות מ-118 תלונות על הסוכנות, וארבע על רוזנטל אישית, קצב תלונות גבוה פי תריסר לעומת סוכנויות בהיקף דומה, כך נתוני הממונה. תלונות אלו הובילו לעריכת ביקורת בסוכנות, בידי נציגי האגף ועם משרד רואי חשבון מלווה. הם נפגשו עם בעלי תפקיד בסוכנות, ערכו עמם ראיונות, צפו בפעילות המוקדנים, והאזינו להקלטות של 40 שיחות מכירה שהעבירה להם הסוכנות , בין יתר הפעולות. ממצאי הביקורת היו נוקבים: נציגי הסוכנות הציגו תיאורים שלדעת הממונה הם מטעים (כמובנו של סעיף 55 לחוק הפיקוח) בלמעלה מ-90% מן המקרים, מהן הטעיות חמורות בלמעלה ב-60% מהמקרים; זאת עד כדי ביצוע עסקאות למכירת פוליסות בלא אישור מפורש והסכמה של הלקוחות. בנוסף, נמצא כי אף שרוזנטל הוא בעל הרישיון היחיד מכוח חוק הפיקוח, הרי שהמוקדנים, נטולי הרישיון, שימשו כסוכנים לכל דבר ועניין, ללא מעורבות של בעל הרישיון וללא פיקוח ובקרה מצדו כנדרש בסעיף 24 לחוק הפיקוח.

2. המשיבה הביאה את טיוטת ממצאי הביקורת להתייחסות הסוכנות ורוזנטל בחודש אפריל 2014. באוקטובר 2014 נחתם דו"ח הביקורת, תוך שהמשיבה מודיעה למבקשים על כוונתה לבטל את רישיונותיהם ולהטיל עליהם עיצומים כספיים, של כעשרה מיליון ש"ח. המשיבה ראתה עוד להביא את הממצאים לפני הוועדה המייעצת שהוקמה מכוח חוק הפיקוח, זאת בכל הקשור לסוגיית ביטול הרישיון. הוועדה המייעצת, שהמבקשים מסרו לה את עמדתם ביחס לממצאי הביקורת, דנה בעניינם מספר פעמים במהלך שנת 2015 . במקביל דנה "ועדת עיצומים" שבפיקוח המשיבה בסוגיית העיצומים הכספיים. הוועדה המייעצת המליצה על ביטול רישיון הסוכנות ורישיונו של רוזנטל לפרק זמן של שנתיים. הממונה אימצה החלטה זו והחליטה על ביטול הרישיון, מכוח סמכותה בסעיף 29(א) לחוק הפיקוח , כאמור בהודעתה למבקשים מיום 23.5.16. באותו יום אף מסרה הממונה למבקשים על החלטתה להשית עליהם עיצומים כספיים בהיקף מצומצם משהתכוונה להשית בתחילה , וזאת מכוח סמכותה שבסעיף 92א(ב)(1) לחוק: מן הסוכנות דרשה לשלם 900,000 ₪, מרוזנטל – 45,000 ₪.

3. המבקשים לא השלימו עם החלטות המשיבה, וערערו עליהן. בעניין זה חוק הפיקוח יוצר פיצול סמכויות: ערעור בדבר ביטול הרישיון יש להגיש לבית המשפט המחוזי (סעיף 102(א) לחוק). ערעור על דרישת תשלום יש להגיש לבית המשפט השלום (סעיף 92יב(א) לחוק). כך עשו המבקשים. בשני ההליכים עתרו המבקשים לסעד זמני עיכוב כניסתן לתוקף של ההחלטות (זולת העיצום הכספי על המבקש), עד להכרעה בערעור: עיכוב ביטול הרישיון, בבית המשפט המחוזי (עש"א 43180-06-16), ועיכוב התשלום, בבית משפט זה, וזו הבקשה שלפניי. בהסכמת המשיבה, השהתה את כניסת החלטותיה לתוקפן עד יום 26.7.16; בהחלטתי מאותו יום, וכיוון שרק אז נשלמו איסוף התגובה והתשובה ונקבע דיון להיום, אף ניתן צו ארעי המעכב את כניסת ההחלטה בדבר העיצום הכספי לתוקפו עד החלטה אחרת בעקבות הדיון, בנתון לבטוחות שנקבעו.

4. בערעורם, ואיני רואה להרחיב כאן, משיגים המבקשים על צדקת החלטותיה של המשיבה וטוענים לבטלותן, ממגוון נרחב של עילות הנעוצות בדין המנהלי. בערעור שלפניי מוסיפים המבקשים וטוענים עוד מספר טענות הנסבות על העיצומים הכספיים לבדם, ואלו נסבות על גובה העיצומים שהושתו, כמו גם על עצם ההחלטה של הממונה לאחוז הן בכלי ביטול הרישיון, הן בכלי העיצומים הכספיים, במקביל, מה שלשיטת המבקשים הוא תרתי דסתרי.

5. בבקשה לסעד זמני עותרת המבקשת (המבקש התחייב לנסות ולשלם את שנדרש) לעיכוב כניסת העיצום הכספי לתוקף. סיכויי הערעור טובים, כך המבקשת; מאזן הנוחות נוטה בבירור לטובתה, שכן ביצוע התשלום עתה יביא להתמוטטותה. בטיעוניה משמשים בערבוביה מסוימת טענות הנסבות על ביטול הרישיון והפסקת פעילותה יחד עם טענות באשר למשמעויות ביצוע התשלום (סעיפים 33 ו-41.4 לבקשה לדוגמה, הנחזים כלקוחים היישר מן הבקשה לסעד זמני בבית המשפט המחוזי, בעניין ביטול הרישיון). ליבת טענתה היא כי אף אם לא יבוטל הרישיון על אתר, ממילא ביצוע התשלום עתה יביא לקריסתה ולסגירת שעריה תוך פגיעה בעובדיה ולקוחותיה. המתינה המשיבה כשנתיים מדו"ח הביקורת ועד עתה, גורסים המבקשים, תמתין עד לסיום בירור הערעור.

המשיבה, מצדה מתנגדת, כאמור בתגובתה המפורטת. אם נתמצת ממש: היא גורסת כי סיכויי התגברותה של המבקשת על החלטתה המנהלית קלושים, וממילא לא עלה בידיה לבסס את טענתה לכך שמאזן הנוחות מצדיק עיכוב בביצוע התשלום.

6. כאמור, ביום 26.7.16 הוריתי על קיום דיון אגב מתן צו ארעי עד החלטה אחרת בעקבות הדיון, ובצייני בהחלטתי כי בגדרי הדיון יהיה מקום לבחון את הזיקה הנחזית עמוקה בין הבקשה לסעד זמני בהליך שלפניי לבין הבקשה לסעד זמני בהליך המקביל בבית המשפט המחוזי.

7. בדיעבד התברר, כפי שציינו המבקשים לשאלת בית המשפט בפתח הדיון, כי ערב מתן החלטתי כבר נפל דבר בהליך המקביל: מה שדומה היה מן העולה מן הבקשה שלפניי כי בעיני המבקשים הוא בלתי סביר, והוא שבית המשפט המחוזי ידחה את הבקשה לסעד זמני שהוגשה לו, אירע. בית המשפט המחוזי (כב' השופט ג' גינת) סקר בהחלטתו מיום 25.7.16 את טעמיהם של המבקשים לעיכוב ביטולו של רישיונם, ודחה אותם. סיכויי הערעור, הקורא להתערבות בשיקול הדעת המנהלי של המשיבה, נקבע – אינם גבוהים. המבקשים אף לא הדגימו שמאז דו"ח הביקורת שינו מהתנהגותם. המשך פעילות המבקשת, נמצא, מקים חשש לפגיעה בציבור המבוטחים. מאזן הנוחות, נקבע, אף הוא אינו נוטה לטובת המבקשים, והנזק שהם חוששים מפניו אינו הפיך. כל זאת, הודגש כמובן, לעניין החלטת הממונה בדבר ביטול הרישיון, לא העיצום הכספי.

8. המבקשים, מתברר, לא נתקררה דעתם. הם עתרו לרשות ערעור לבית המשפט העליון. הלה דחה את בקשתם בלא צורך בתגובה (רע"א 5814/16 (27.7.16)). זאת, לא רק כיוון שאין דרכה של ערכאת הערעור להתערב בשיקול הדעת של הערכאה הדיונית בענייני סעדים זמניים, אלא גם לגופם של דברים: כפי שביאר בית המשפט העליון הנכבד ( כב' השופט מ' מזוז), סעיף 102 לחוק הפיקוח, שעניינו בביטול הרישיון, קובע כי הגשת הערעור לא תעכב ביצוע החלטה שעליה מערערים זולת אם הסכים לכך המפקח או הורה בית המשפט". מכאן שהכלל הוא שביצוע החלטת הממונה בדבר ביטול הרישיון לא יעוכב אלא במקרים חריגים. זהו כלל המסמן צמצום במתן סעד זמני בהליך ערעור על החלטת הממונה, אשר הולם את העובדה שההליך, אף שהוא אזרחי, עוסק בביקורת על החלטת רשות מנהלית, שהיקפה מצומצם ובתי המשפט זהירים בה. עוד צוין כי בשלל טענותיהם של המבקשים מן המשפט המנהלי אין כדי להביא את המקרה בגדר החריגים לכלל. אל מול השלכת ביטול הרישיון על המשיבים, עומדת החשיבות של הגנה על הציבור, נוכח העולה מהמלצת הוועדה המייעצת והחלטת הממונה בדבר מקרים של מכירת פוליסות ביטוח בלא שהדבר נמסר למבוטחים במפורש ובלא לקבל הסכמתם. בית המשפט העליון הוסיף כי אין מדובר בנזק בלתי הפיך, ואף כי נוכח הערת בית המשפט המחוזי הנכבד, ניתן יהיה לשמוע את הערעור בתוך זמן סביר ( ואכן, הצדדים הביעו בימים אלה הסכמתם לשמיעת הערעור בתוך פרק זמן קצר ביותר, אף שטרם נקבע מועד סופי לשמיעתו). על כן הבקשה נדחתה.

9. בדיון שהתקיים היום בבקשה לסעד זמני בהליך שעניינו העיצומים הכספיים, עדכנו המבקשים בדבר ההתפתחויות האמורות. ניסיון להביא לייתור ההליכים כולם או מקצתם לא צלח. ניסיון להביא להסכמה בכל הנוגע לבקשה הקונקרטית שלפניי אף הוא לא צלח בהיעדר הסכמה של הצדדים, וזו זכותם כמובן. מכאן נדרשת הכרעה.

דיון

10. דין הבקשה להדחות. אנמק בקיצור. מובן שבחנתי ביסודיות את כל הטענות של הצדדים, ואני נדרש כאן רק לאלו המצדיקות התייחסות פרטנית.

11. במידה רבה, דומה כי גם למבקשים ברור ששעה שנדחתה בקשתם לסעד זמני בעניין האקוטי יותר, של עיכוב כניסת החלטת ביטול הרישיון לתוקף, אין תוחלת של ממש לבקשה הנוכחית. הדבר עולה בבירור גם מניסוח הבקשה לסעד זמני בהליך שלפניי. את הרוח העולה מן הבקשה ניתן לסכם כך: בהנחה (שבינתיים נתבדתה) שבית המשפט המחוזי, בהליך שלפניו, ייעתר לבקשה לסעד זמני וישהה את מועד כניסת ההחלטה על ביטול הרישיון לתוקף, יש חשיבות רבה בכך שבית משפט זה ישהה אף הוא את דרישת התשלום, שכן חיוב המבקשת בתשלום עתה יביא להתמוטטותה הכלכלית. מה תועלת תהיה למבקשת אם רישיונה ייוותר בתוקפו אך היא תתמוטט כלכלית. ובכן, שעה שרישיונה ממילא בוטל (אף שבגדרי הערעור היא תבקש לאיין את החלטת הבטלות), אין עוד חשיבות של ממש לעכב את העיצומים הכספיים, רק על מנת שלא אלה הם שיביאו לסגירתה. הדברים ברורים כמעט מאליהם. הטעם העיקרי לבקשה אינו קיים עוד.

12. בנוסף, הדברים הנכוחים שבהחלטותיהם של בית המשפט המחוזי ואחריו בית המשפט העליון בכל הקשור לדחיית הבקשה לסעד זמני בעניין סגירת הסוכנות, יפים גם לענייננו. חשוב לציין: מובן שאותן החלטות אינן קובעות ממצאים עובדתיים ואינן יוצרות השתקים כלשהם, שהרי עניינן בבקשת ביניים. אולם החלטות בהירות אלה ודאי יכולות להנחות את בית משפט זה בכל הקשור לשאלת מתן סעדים זמניים במערכת נסיבות שלא יכולה להיות דומה ממנה למקרה שבא לפניו: הן בהליך המקביל, הן בהליך הנוכחי, משיגים המבקשים על יסוד עילות שבדין המנהלי על הבסיס להחלטות להשתת עיצומים בידי הממונה. ליבת הטענות – דומה. הראיות המנהליות שבבסיס ההחלטות – דומות. השיקולים שבבסיס ההחלטות – דומות. הטעמים לדחיית הבקשות לסעדים זמניים – דומים. מובן שאין זהות בין שתי הבקשות, אולם השיקולים שהנחו את בתי המשפט הנכבדים לדחיית הבקשה בעניין כניסתו לתוקף של העיצום החריף של ביטול רישיון, יפות גם לענייננו.

13. על רקע האמור, הרי שרק בקיצור נמרץ אדרש אפוא לשיקולים אחדים, המובילים ממילא לדחיית הבקשה לסעד זמני.

- מצבה הכלכלי הקשה הנטען של המבקשת אינו עילה, כשלעצמה, להביא לעיכוב מימושו של עיצום כספי שהממונה טוענת, ובצדק, כי כעקרון אמור להיות מושת מיידית. למעשה, הנימוק המרכזי הוא שהשתת העיצום תביא להתמוטטות המבקשת וסגירתה. ברם בתי המשפט המחוזי ואחריו העליון מצאו כבר כי כעניין של סעד זמני, האינטרס הציבורי מצדיק דווקא את סגירת שעריה של הסוכנות, חרף הפגיעה בה.

- בנוסף, כאמור, שעריה של הסוכנות נסגרו. ממילא עיכוב העיצום הכספי לא יסייע בהותרתה פתוחה, אפילו היה מדובר באינטרס שיש להגן עליו.

- נקודת המוצא הפסיקתית, כמו גם זו שבסעיף 92 יב(א) לחוק הפיקוח, זהה לזו שבסעיף 102 לחוק הפיקוח, שעליו אמר כאמור בית המשפט העליון כי הוא מלמדנו על כך שהכלל הוא השתת העיצום מיידית, בעוד שעיכוב ביצוע ההחלטה הוא החריג. המבקשים לא הצליחו להדגים כי כאן הוא החריג (והשוו: עש"א (חי') 61745-07-13 נטו משווקים פינסיים סוכנות לביטוח פנסיוני בע"מ נ' הממונה על שוק ההון, ביטוח וחסכון (7.8.13)).

- דווקא סגירת שעריה של הסוכנות, ולו זמנית, מצדיק את כניסתו לתוקף של העיצום עתה, לא את עיכובו. אין הצדקה לכך שהסוכנות, שעתה אינה יכולה להפיק הכנסות נוספות, תהיה בעמדה שבה היא יכולה להסדיר כמיטב יכולתה את חובותיה לנושים אחרים, שלה או של מר רוזנטל, בעוד המדינה תיאלץ להמתין עם כל פעולה לגביית התשלום הכספי שבו חויבה הסוכנות עד שיסתיים הליך בירורו של הערעור שהגישו המבקשים.

- אשר לסיכויי הערעור: אין מקום להרחיב בהם, והמותב שידון בהליך העיקרי יקבע. ייאמר רק בקיצור: חרף טענותיהם הנאות והסדורות של המבקשים, הרי שהם ניצבים לפני משוכה גבוהה במיוחד. הממונה פעלה לכאורה על יסוד חקירה ודרישה יסודיים, וראיות מנהליות שהצטברו בידה משך תקופה ממושכת. טענות המבקשים נבחנו ביסודיות. מסקנות דו"ח הביקורת היו חמורות. הן נחזות חמורות גם לאחר עיון מקיף בכל טענות המבקשים. דומה שארוכה הדרך לשכנע שהממונה פעלה בחריגה מסמכות או ממתחם הסבירות, באופן שלא יאפשר להותיר את החלטתה על כנה.

- המבקשים מלינים על כך שהממונה בחרה להפעיל במקביל שתי סנקציות, ביטול הרישיון ועיצום כספי גם יחד. לשיטתם האחת מוציאה את רעותה. טיעון זה אינו פשוט. קשה להידרש אליו שעה שהמבקשים אינם מקבלים, כדוגמה, את ביטול הרישיון כעובדה מוגמרת, אלא מנסים, כפי זכותם כמובן, להביא לאיון של שתי ההחלטות במקביל. גם לגופה הטענה אינה מחויבת המציאות. המחוקק לא קבע את העיצומים כחלופיים. הממונה אינה מחויבת לבחור רק באחד מהם. אין כל קביעה בדין או בפסיקה שאחיזה בשני העיצומים אסורה. במקרים חמורים, ולכאורה מדובר במקרה חמור, הרי שאפשר שהחלטת הממונה להפעיל את שני העיצומים גם יחד תמצא ככזו שהיא במתחם הסבירות. העובדה שהרישיון בוטל, ולו זמנית, אינה מחייבת מסקנה שהעיצום הכספי צפוי להיות מוסר מעל ראשה של הסוכנות, ואין אפוא עילה לעכב את מועד השתתו על הסוכנות.

- הבקשה לסעד זמני נחזית לעת הזו ממילא נעדרת נפקות. אפילו הייתי נעתר לבקשה, היה מקום להיעתר לבקשה החלופית של הממונה ולהתנות את הצו בהפקדה משמעותית ביותר. אולם אם נקבל את טיעוני המבקשים כנכונים, בכל הקשור למצבם הכלכלי, הרי שאין באפשרותם לשלם כמעט דבר לעת הזו. מכאן, שאין כל תועלת במתן צו, שמן הבקשה עצמה עולה שלא תהיה אפשרות לסוכנות לעמוד בהפקדת הבטוחות הנדרשות לקיומו. יוער: ברור לחלוטין שדווקא נוכח מצבה העגום של הסוכנות, בפרט שעה שהיא נדרשה לסגור את שעריה, הרי שהממונה עלולה להתקשות בגביית הכספים בפועל. אולם טעם זה אינו מהווה נימוק כלל ועיקר לעיכוב כניסתו של העיצום הכספי לתוקף.

סוף דבר

14. נוכח כל האמור, הבקשה לסעד זמני נדחית. הצו הארעי מיום 26.7.16 יתבטל, אך זאת רק ביום 10.8.16, באופן שיאפשר למבקשת להשיג על החלטתי זו לפני בית המשפט המחוזי הנכבד, בלא להציב את בית המשפט בסד זמנים הדוק בכל הנוגע למתן סעד זמני בערעור, אם אכן תוגש בקשת רשות ערעור. אשר להוצאות: בנסיבות העניין, שעה שהמשיבה ראתה להשיב בלא תצהיר (מה שאינו גורע לשיטתי מיכולתה לסמוך על ראיותיה המנהליות) ותוך העלאת טענות עובדתיות אחדות חדשות, אף אם לא נדרשו להכרעה, איני עושה צו להוצאות.

ניתנה היום, כ"ז תמוז תשע"ו, 02 אוגוסט 2016, בהעדר הצדדים.