הדפסה

בית משפט השלום בירושלים בצה"מ 64146-02-19

בפני
כבוד ה שופט אליעד וינשל

מבקשים

מוחמד עיד

נגד

משיבים
היחידה הארצית לאכיפה דיני התכנון ובניה

החלטה

לפני בקשה לביטולו של צו הריסה מנהלי, עליו חתם ביום 11.2.19 מנהל היחידה הארצית לאכיפת דיני התכנון והבניה (להלן: הצו). הצו הופנה בנוגע ל"הכשרת קרקע בשטח של כ-1400 מ"ר", "בניית משטח בינוי בשטח של כ-500 מ"ר" ו"בניית מבנה מבטון בשטח כ-4 מ"ר", במקרקעין בנ.צ 224353/632095 בשכונת אטור בירושלים (להלן: המקרקעין). אין מחלוקת כי לאחר הוצאת הצו ביצע המבקש הריסה עצמית של מבנה הבטון.
רקע משפטי
הצו נשוא הבקשה נחתם בהתאם לסמכות שנקבעה בסעיף 221(א) לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 (להלן: החוק): "ראה מנהל היחידה הארצית לאכיפה, יושב ראש ועדה מקומית או מהנדס הוועדה, על יסוד תצהיר שהגיש לו מפקח כאמור בסעיף קטן (ב), כי בוצעה עבודה אסורה, רשאי הוא לצוות בכתב על הריסת העבודה האסורה (בפרק זה – צו הריסה מינהלי), ובלבד שבמועד הגשת התצהיר לא הסתיימה העבודה האסורה או שלא חלפו יותר משישה חודשים מיום שהסתיימה, ולעניין עבודה אסורה לגבי בית מגורים – בית המגורים לא אוכלס או שלא חלפו יותר מ-30 ימים מהיום שאוכלס".
אומר בקצרה כי מדובר בצו מינהלי שנועד לאפשר אכיפה מהירה נגד בנייה חדשה המצויה בעיצומה ותכליתו לאפשר התמודדות מהירה ומעשית של רשויות המינהל עם תופעת הבניה הבלתי חוקית ולמנוע קביעת "עובדות בשטח" (רע"פ 8655/13 מדינת ישראל נ' עמאר חג' יחיא, פורסם בנבו, 14/06/15), רע"פ 5205/07 תכפור נ' הועדה המקומית לתכנון ובניה ירושלים, פורסם בנבו, 05.09.2007).
נוכח תכלית זו מוגבל השימוש בכלי זה, במישור הסמכות, למקרה בו לא חלפו שישה חודשים למן סיום העבודה האסורה, ובמקרה של מבנה מגורים תנאי נוסף הוא שלא חלפו 30 יום ממועד האכלוס.
באשר לדיון בבקשה לביטול הצו, יצוין כי בהוראת סעיף 229 לחוק נקבעה הוראה מיוחדת לענין היקף שיקול דעת בית המשפט בדיון בבקשה, שלפיה "לא יבטל בית המשפט צו מינהלי אלא אם כן הוכח לו שהעבודה או השימוש בוצעו כדין או שלא התקיימו הדרישות למתן הצו כאמור בסימן זה, או אם שוכנע כי נפל הצו פגם חמור שבשלו יש לבטל את הצו".
עם זאת ובהתאם להלכה הפסוקה, ניתן להעלות טענות נגד חוקיות הצו ובהן גם טענות במישור המשפט המינהלי המצדיקות זאת, "ובלבד שמדובר בפגמים חמורים העושים את הצו לבטל מעיקרו". בהקשר זה הודגש בפסיקה כי "הסמכות לביטול צו הריסה צריכה להישמר למקרים חריגים, ויוצאי דופן". כמו כן צוין בפסיקה כי "צו הריסה מינהלי הינו אקט מינהלי, ולא אקט עונשי, ומשום כך עומדת למשיבה חזקת התקינות המינהלית, היינו, חזקה כי פעולתה המינהלית של הרשות נעשתה כדין" (רעפ 1639/16 מוחמד עבאסי נ' יו"ר הועדה המקומית לתכנון ובניה בירושלים, פורסם בנבו, 23.1.2018).
דיון והכרעה
בענייננו, אין מחלוקת שהבניה בוצעה ללא היתר וכי מדובר ב"עבודה אסורה". כן אין מחלוקת שהבניה בוצעה במהלך תקופת ששת החודשים שלפני הגשת התצהיר לפני חתימת הצו. בנוסף לא עלו בדיונים שהתקיימו טענות נגד ההליך שקדם להוצאת הצו ואוסיף כי המסמכים שהוצגו בפני מעידים שבוצעו ההליכים המקדמיים הנדרשים לפי דין.
המבקש מיקד את טענתו בדיונים שהתקיימו בטענה שלפיה העבודות בוצעו לשם הגנה על מבנים סמוכים מפני התמוטטות ולאחר שהמחלקה האמונה על בטיחות מבנים בעיריית ירושלים נמנעה מלהשיב לפניותיו. לפיכך נטען שהצו נגוע בפגם חמור ודינו בטלות.
במהלך הדיון הראשון שהתקיים ביום 7.3.19 העיד מי שטיפל בנושא מטעם המבקש, מר שרון. במהלך עדותו נשמעה טענה שלפיה הוא פנה מספר פעמים לאחראי לנושא בעיריית ירושלים, המהנדס אוצ'יטל, וזה השיב לו שהעירייה אינה מטפלת במבנים מסוכנים באזור אבו טור והפנה אותו למשרד הפנים (נראה שהכוונה למשרד האוצר, ראו עמ' 5, ש' 13,14 לפרו' הדיון הראשון). על טענה זו ביסס המבקש את בקשתו באותו דיון ולכן הופסק הדיון על מנת לאפשר את בחינת הטענה. יצויין שלו היתה מוכחת הטענה הרי שמדובר היה בקושי רב, שהרי הטיפול במבנים מסוכנים מתבצע בוועדות המקומיות.
בדיון הנוסף שהתקיים ביום 17.4.19 העיד המנדס אוצ'יטל שתצהירו הוגש לפני הדיון. מר אוצ'יטל העיד שמעולם לא מסר למר שרון שאין העירייה מטפלת במבנים מסוכנים באזור אבו טור. מר אוצ'יטל זכר את פנייתו הלא פורמאלית של מר שרון אליו בצאתו ממשרדו והעיד בצורה ברורה שבמענה לפנייה הבהיר שהאזור אינו בטיפולו והפנה את מר שרון לעובד המחלקה, מהנדס בניין אחר, האחראי על האזור. מר אוצ'יטל הוסיף כי המחלקה עוסקת בשגרה במבנים באזור אבו טור ועל אזור זה ממונה מהנדס דובר ערבית ובנוסף בהעדרו ניתן לפנות למהנדס נוסף דובר ערבית. באשר לנהלי העבודה במחלקה הבהיר מר אוצ'יטל כי המחלקה פתוחה בפני כל אזרח שמגיע, לרבות לגבי טיפול בפניות דחופות, ולאחר ההגעה למחלקה פונה המבקש ישירות לאחראי על האזור הרלוונטי. כן הובהר שבמקרה של פנייה מעין זו מקבל הפונה אישור על פנייתו.
מצאתי את עדותו של מר אוצי'טל כעדות מהימנה. העד העיד בצורה ברורה וישירה, התייחס למפגש הנטען עם מר שרון שהיה זכור לו היטב ותמך את עדותו בנהלי המחלקה, כמו גם באיוש המשרות במחלקה, לרבות מהנדס דובר ערבית האחראי על האזור הרלוונטי. עדות זו נתמכת גם בחלקים מעדותו של מר שרון שציין בהמשך חקירתו שמר אוצ'יטל מסר לו כי "שרון זה לא האזור שלי, אני לא הכתובת" (עמ' 5 ש, 18,19 לפרו' הדיון הראשון).
גם המבקש העיד בחקירתו הראשית שבביקורו במחלקה נמסר לו שהעירייה אינה מטפלת כלל באזור (עמ' 2, ש' 12,13 לפרו' הדיון הראשון). בחקירתו הנגדית הוסיף המבקש והעיד שביקר שלוש פעמים אצל בעל אותו תפקיד במחלקה למבנים מסוכנים וזו היתה תשובתו, ואולם המבקש לא זכר את שמו של אותו בעל תפקיד וגם לא את מועדי הביקורים הנטענים. המבקש לא ציין אלה מהפגישות הן הפגישות עליהם העיד מר שרון. על עדות כללית, הנעדרת פרוט בנוגע למועדי הביקור ולזהות הפקידים עימם שוחח המבקש לטענתו, זו לא מצאתי לנכון להסתמך (וראו גם התייחסות לעדות המבקש בסעיף 12 לעיל).
המשמעות היא שמקבל אני את עדות מר או'ציטל שלפיה התקיימה פגישה אחת אקראית ובמסגרתה הפנה את מר שרון לאחראי על האזור. איני מקבל את הטענה שהתקיימה פגישה נוספת ואיני מקבל את הטענה שמר אוצ'יטל מסר שהעירייה אינה מטפלת באזור.
לאור עדות זו אני דוחה את הטענה העובדתית שהועלתה בדיון הראשון שלפיה מחלקת הפיקוח על מבנים מסוכנים אינה מטפלת במבנים באזור אבו טור ולכן נאלץ המבקש לפעול על דעת עצמו. אוסיף שמסקנה זו נובעת גם מעקרון חזקת תקינות המינהל.
בדומה, איני מקבל את הטענה העובדתית של המבקש שלפיה עשה ככל הניתן על מנת שהמחלקה למבנים מסוכנים תטפל בעניין. בהקשר זה מצאתי, כאמור, את עדות מר אוצ'יטל כמהימנה ומכאן שלנציג המבקש נמסר במפורש למי עליו לפנות (המהנדס האחראי על האזור). המבקש ומר שרון מטעמו לא טענו כי פנו לאותו מהנדס. בנוסף, לא הציגו המבקש ומר שרון אסמכתא כלשהי לביקוריהם הנטענים במחלקה למבנים מסוכנים ולפניות טלפוניות. כמו כן לא הוצגו פניות בכתב ולא נטען שאלה בוצעו.
אוסיף כי בחקירתו הראשית העיד המבקש, לשאלת בא כוחו, כי העבודות בוצעו לאחר התייעצות וקבלת חוות דעת מטעם מהנדס שנשכר על-ידו (מר נועם). אלא שעדות זו נסתרה חזיתית על-יד מר נועם בעדותו בחקירה ראשית מטעם המבקש, כאשר העיד כי נשכר לעבודתו רק לאחר ביצוע העבודות (עמ' 8, ש' 3,4). כן אציין כי בחוות דעת מר נועם שצורפה לבקשה הובהר כי הוא נשכר לתפקידו רק ביום 6.2.19, כלומר לאחר הבינוי.
להשלמת התמונה אציין שמר שרון העיד בחקירתו הראשית כי הוא מכיר את מר או'ציטל מטיפול בתיקים קודמים, מכיר את נהלי הטיפול בבקשות ובעבר התכתב עם מר אוצ'יטל לגבי תיקים אחרים. כמו כן העיד מר שרון כי המהנדס נועם "עובד איתי קרוב לשנתיים, הוא גם מכיר את זורי היכרות מוקדמת ועובד איתו לפי הנהלים" (עמ' 5, ש' 19,20 לפרו' הדיון הראשון). על אף זאת לא התבצעה פנייה בכתב למחלקה למבנים מסוכנים וגם לא התבצעה פנייה למומחה מטעם המבקש טרם ביצוע העבודות.
לאור האמור מצאתי, כי המבקש לא פנה למהנדס האחראי לאזור, המבקש לא פנה לאגף בפנייה בכתב כלשהי ובעל מקצוע מטעמו בתחום ההנדסי נשכר רק לאחר ביצוע העבודות. בנסיבות אלה לא מצאתי שהמבקש הוכיח פגם כלשהו בטיפול המחלקה למבנים מסוכנים בעניין ולמעשה לא מצאתי שהמבקש פנה למחלקה בדרך שאפשרה תחילת טיפול. אוסיף כי חוות הדעת ההנדסית שניתנה לאחר מעשה על-ידי מומחה מטעם המבקש מעידה על שצריך היה להתבצע טרם הבינוי - פעולה בליווי מקצועי ולפי דין.
באשר לטענה שלפיה העבודות, כפי שבוצעו בפועל, נדרשו במלואן לשם הסרת סכנה דחופה, לא מצאתי כי טענה זו נתמכת במסמכים שבפני ובעדויות שנשמעו. בהתייחס לאמור בחוות דעת מר נועם מיום 22.2.19 לא ניתן להתעלם מכך שזו נכתבה לאחר ביצוע. זאת ועוד, מר נועם העיד כי לא ביקר במקום טרם ביצוע העבודות ולמעשה היכרותו הראשונה עם הבנייה היתה לאחר ביצוע העבודות ולשם "בדק קונסטרוקטיבי".
אוסיף שהמהנדס החתום על חוות הדעת התייצב לדיון הראשון ובדיון זה צומצמו העדויות, בהסכמת הצדדים, לשאלה האם נפל פגם חמור בהתנהלות המחלקה למבנים מסוכנים. לדיון הנוסף לא התייצב המהנדס להעיד מטעם המבקש ומכאן שהמבקש בחר שלא להביאו לעדות לגבי הצורך ההנדסי שקדם לביצוע העבודות.

עיון בחוות הדעת מר נועם מעלה קושי רב להסתמך עליה לגבי המצב שקדם לבינוי ואשר אליו מתייחס סעיף 3 לחוות הדעת:
החשש עליו מתבססת חוות הדעת נובע מ"תצלומים באתר גוגל מהשנים 2000-2008". ספק רב אם מדובר בתשתית מספקת ולמעשה ברור שלמהנדס לא היתה אפשרות אחרת, שהרי נשכר לעבודתו ביום 6.2.19, לאחר ביצוע העבודות, ומכאן שלא יכול היה לבקר במקום טרם לכן.
ככל שהחשש היה קיים כבר משנת 2000, הרי שהקושי ההנדסי הוא ישן למדי. בהקשר זה יש להדגיש שחוות הדעת לא מבססת חשש הנדסי דחוף וחדש הנובע מעונת החורף האחרונה וכפי שנטען על-ידי המבקש בעדותו.
הקביעה ההנדסית היחידה לגבי המצב טרם העבודות היא שנדרש "קיר דיפון" בין החלקות (סעיף 3 לחוות הדעת). אין בחוות הדעת פירוט של דרכי הביצוע האפשריות לקיר הדיפון והאמירה לגבי ביצוע "רפסודה" בין החלקות אינה ברורה. בהקשר זה אציין כי ביטון קרקע פנויה בהיקף 500 מ"ר, לשם ביצוע עבודות דיפון לגדרות חלקה, אינו מובן מאליו כלל ועיקר, ומכל מקום לא הוכח שזו היתה האפשרות היחידה להסרת החשש ההנדסי (ככל שזה היה קיים).
באשר לסעיפים 4 ו-5 לחוות הדעת, הרי שאלה מתייחסים למצב שלאחר ביצוע העבודות (נטען שעבודות החיזוק הושלמו ושהריסה כעת עלולה לסכן מבנים סמוכים).
לאור האמור ועל בסיס החומר שבפני, לרבות חוות דעת המהנדס מטעם המבקש, לא מצאתי שהוכח שהעבודה בכללותה היתה דרושה ומחוייבת כדי למנוע סכנה מיידית. בפרט לא מצאתי שהוכח שלא ניתן היה לבצע את עבודות החיזוק ללא בינוי רחב היקף של 500 מ"ר, בניגוד להוראות התכניות החלות במקום. ויודגש, המבחן החשוב אינו המצב בשטח נכון להיום, אלא ערב ביצוע העבודות.
באשר למצב בשטח היום ולטענה כי הסרת העבודות תגרום סכנה, הרי שאין בטענה בהקשר זה כדי לאפשר תקיפה בדיעבד של צו המינהלי ולהביא לבטלותו, אלא יש להתייחס אליה באשר לדרך ביצוע הצו. בהקשר זה אפנה להוראת סעיף 221 לחוק, אשר יוצרות הבחנה חשובה בדיוק בהקשר זה: כאשר מדובר בתוספת בנייה למבנה שנבנה בהיתר, הרי שנדרשת - כחלק מהליך הנפקת הצו המינהלי - חוות דעת הנדסית לגבי הסכנה לציבור מהסרת תוספת למבנה. מהתייחסות זו של המחוקק למצב זה, ניתן להסיק את הלאו: בכל יתר המצבים אין צורך בחוות דעת הנדסית שתתייחס לסוגייה, כחלק מיסודות הצו וטרם חתימתו. מכאן עולה שטענה לקושי בביצוע הצו אינה יכולה להוות עילה לביטולו בהליך שלפני. הבחנה זו מתבקשת גם מתכליתו של סעיף 221 לחוק, שהרי כל מסקנה אחרת תביא למצב בו עצם ביצוע עבודות ללא היתר ובאופן העלול ליצור חשש בטיחותי, יקשה על פעולה מיידית של הוצאת צו הריסה מינהלי למבנה.
להשלמת התמונה יש להבהיר שאין באמור כדי לייתר את הצורך לבחון בקפידה את הסוגייה ההנדסית, אף אם היא נובעת מבינוי ללא היתר, טרם ביצוע הצו, וזאת במסגרת אחריות הרשות המינהלית המבצעת את הצו לשלום הציבור. עבודות הריסה יש לבצע בזהירת בכל מקרה ומקרה וכפי שעלה מעדות מר שמעון בן עמי מטעם המשיבה, עבודות ההריסה מבוצעות בשגרה בליווי הנדסי מטעם הקבלן המבצע (עמ' 7 לפרו' הדיון השני). באשר לעבודות הריסה במקרה מעין זה, בו מוגשת מבעוד מועד חוות דעת הנדסית המצביעה על קושי הנדסי, ברור בעיני שעל הרשות המינהלית לשקול את הדברים טרם "היציאה לשטח" ובאמצעות מהנדס בניין הנאמן עליה ומוסמך לצורך כך. חזקה שכך יעשה בענייננו. על מנת לוודא שהנושא יטופל בצורה מיטבית אני מורה שהחלטה זו בצירוף חוות הדעת ההנדסית מיום 22.2.19, תועבר למנהל היחידה הארצית לפיקוח על הבניה וכן ליועץ המשפטי ליחידה על מנת שיינתנו ההנחיות המתאימות.
טרם סיום אציין כי הסיכומים נשמעו בעל פה ולב"כ המבקש הותר להשלים בקצרה, במידת הצורך, בכתב עקב העדרו של המבקש מהדיון השני. בפועל הוגשו סיכומים בהם נטענו טענות שאינן נובעות וקשורות כלל להעדרו של המבקש מהדיון. בצדק טענה המשיבה שיש למחוק מסמך זה, ואולם, לאור אופי ההליך ולפנים משורת הדין, בחנתי גם את טענת ב"כ המבקש בסיכומים בכתב ל"שיקולים פוליטיים" בהוצאת הצו. ב"כ המבקש לא חקר את העד מטעם המבקש לגבי סוגייה זו ולא מצאתי תמיכה לטענותיו. למען הסר ספק אוסיף כי פעולת אכיפה נגד בינוי חדש ורחב היקף בשטח רצפה של כ-500 מ"ר, אף אם מדובר בכיסוי בטון, היא פעולה נחוצה. ההבחנה בין קרקע מבונה וקרקע פנויה מצדיקה פעולות אכיפה דוגמת הצו נשוא הליך זה. לפיכך אני דוחה גם טענה זו.
לאור האמור נדחית הבקשה. לשם הערכות מעכב ביצוע הצו עד ליום 15.5.19. המבקש יישא בהוצאות המשיב בסכום כולל של 6,000 ₪. סכום ההוצאות ישולם בתוך 30 יום.
ניתנה היום, כ"ה ניסן תשע"ט, 30 אפריל 2019, במעמד הצדדים.