הדפסה

בית משפט השלום בחיפה ת"א 58038-01-17

בפני כבוד השופטת סיגלית מצא

התובעים:

  1. עדי ורניק, ת.ז. XXXXXX846
  2. שלמה ורניק, ת.ז. XXXXXX946

על-ידי ב"כ עו"ד ר ' עמיאל ואח'

נגד

הנתבעת:
המועצה המקומית בנימינה-גבעת עדה
על-ידי ב"כ ממשרד עו"ד נחליאלי ואח'

פסק דין

1. האם הנתבעת, המועצה המקומית בנימינה – גבעת עדה, גבתה מהתובעים היטל פיתוח ביתר, ועל כן יש להורות על השבת הכספים שנגבו ביתר לידי התובעים, זו השאלה המונחת לפניי בתיק זה.
העובדות
2. התובעים, שלמה ועדי ורניק, הינם אחים ובעלים בחלקים שווים של 2/3 ממקרקעין הידועים כחלקה 495, גוש 10215, רחוב החיטה (להלן: "החלקה"). בעלותם של התובעים בחלקה הוקנתה להם מאימם, הגב' ורניק אביבה, בעסקת מכר ללא תמורה אשר נרשמה ביום 25.1.2016 ( נסח רישום של החלקה צורף לכתב התביעה וסומן "א").
יתרת החלקה (1/3) הנה בבעלות הקרן הקיימת לישראל. ביום 11.5.2015 נכרת הסכם חלוקה בין הגב' ורניק אביבה לבין רשות מקרקעי ישראל, המנהלת על פי-דין את מקרקעי ישראל, לרבות מקרקעי הקרן הקיימת לישראל (הסכם החלוקה והתשריט צורפו כנספח ים ב' ו-ג' לכתב התביעה).
3. המקרקעין מצויים בתחום שיפוטה של הנתבעת, המועצה המקומית בנימינה – גבעת עדה (להלן: "המועצה המקומית").
4. ביום 17.12.1997 החליטה המועצה המקומית בנימינה על סלילת כביש ומדרכות, בין השאר ברחוב החיטה.
5. בתעודת סיום עבודות סלילת הכביש אשר הונפקה על ידי מהנדס המועצה, אושר כי עבודות סלילת הכביש (מכרז פת/ 25/2007) העובר ברחובות הנשר; הדרור; החיטה; השעורה; הברוש והשבילים הסמוכים להם - הסתיימו ביום 7.2.2010 (נספח 13 לכתב התביעה).
6. בגין סלילת הכביש והמדרכות ברחוב החיטה חוייבו התובעים בתשלומים הבאים:
א. בהודעת חיוב אגרת סלילה מיום 10.6.2003, אשר נשלחה על-ידי המועצה המקומית בנימינה, חויבו התובעים בתשלום סך 14,694.58 ₪ (בהתאם להחלטת המועצה מיום 4.1.2001 בגין סלילת כביש ומדרכות). החיוב בוצע מתוקף הוראות חוק העזר הישן – בנימינה וחישובו התבסס על עלות מטר אורך - בסך 967.03 ₪ (בחישוב של עלות סלילת קטע הכביש בסך כולל של 622,080 ₪ חלקי אורך החזיתות הכולל העומד על 643.29 מ"א), במכפלת 15.20 מ"א - אורך חזית המקרקעין של התובעים.
בהודעת החיוב נרשם כי טרם נערך חשבון סופי, וכי לאחר עריכתו יחוייבו בעלי הנכסים הגובלים בהפרש (נספח 5 לתצהיר התובעים) (להלן: "החיוב הראשון").
החיוב הראשון שולם על מר עדי ורניק ביום 15.3.2005 (סך הכל שולם סכום של 16,718 ₪, הכולל תוספת הפרשי צמדה וריבית) (נספח 7 לכתב התביעה).
ב. בהודעת חיוב אגרת סלילה שנייה, אשר נשלחה על-ידי הנתבעת (ללא תאריך) , חויבו התובעים בתשלום סך של 13,892.94 ₪. החיוב בוצע מכוח חוק העזר הישן – בנימינה, וחישובו התבסס על עלות מטר אורך בסך 1,875.95 ₪ (בחישוב עלות סלילת קטע הכביש בסך של 1,206,778.40 ₪ בחלוקת אורך החזיתות הכולל – 643.29 מ"א). לאחר הפחתת התשלום הראשון אשר שולם על ידי התובעים (בסך 14,621.47 ₪) נותר לתשלום סך של 13,892.94 ₪ (דף החשבון צורף כנספח 6 לתצהיר מר עדי ורניק) (להלן: "החיוב השני").
חיוב זה שולם על ידי עדי ביום 29.8.2005. (נספח 7 לתצהיר עדי).
ג. בהודעת חיוב מיום 18.10.2015, אשר נשלחה על-ידי הנתבעת ו התקבלה ידנית ביום 28.12.2015, חויבו התובעים בתשלום סך של 26,700.13 ₪ בהתאם לחלקם היחסי במקרקעין ובשים לב ל עלות הסופית של סלילת הרחוב שהועמדה על סך 640,345.69 ₪ ( הודעת החיוב צורפה כנספח 9 לתצהירו של מר עדי ורניק) (להלן: "החיוב השלישי").
החיוב השלישי שולם על ידי מר עדי ורניק ביום 14.2.2016 (נספח 10 לתצהירו של מר עדי ורניק).
7. במכתב מיום 18.2.2016 (נושא חתימת מהנדס הנתבעת) נמסר לתובעים כי:
"בהמשך לחשבון דמי ההשתתפות מיום 28.12.2015 על פי חוק העזר לבנימינה (סלילת רחובות) תשי"א 1950, אשר נשלחה אליכם לאחרונה, מובהר בזאת, למען הסדר הטוב, כי הושלמו עבודות הסלילה ברחוב עפ"י חשבון הקבלן, המהווה חשבון סופי לעבודות אלו, לפי חוק העזר".
גם בדו"ח החיובים אשר הונפק ביום 5.3.2016 צוין כי חובם של התובעים עבור סלילת כביש לרחוב החיטה - שולם, וכי אין יתרות חוב.
8. לימים הגיש מר שלמה ורניק בקשה למתן היתר לבניה בחלקה.
כתנאי למתן ההיתר שהתבקש חויב שלמה בתשלום היטל בסך של 75,265 ₪ (ראו נספח 15 לכתב התביעה).
9. ההיטל מורכב מהחיובים הבאים:
אגרת מים – 375.20 ₪;
אגרת כבישים – 28,314.80 ₪;
שצ"פ חוק עזר – 16,139.40 ₪;
היטל ביוב – 11,516.50 ₪;
א. הנחת צינורות – 13,205.50 ₪;
פיתוח שצ"פ – 5,731.60 ₪.
10. מר שלמה ורניק שילם את מלוא הסכום ביום 30.12.2015 (להלן: "ההיטל ").
המסגרת הנורמטיבית
11. הנתבעת הוקמה מכוח חוק התכנית להבראת כלכלת ישראל (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב והמדיניות הכלכלית לשנות הכספים 2003 ו- 2004) (מס' 2) (איחוד רשויות מקומיות) (הוראת שעה), תשס"ד – 2004, אשר הורה על איחוד המועצות המקומיות בנימינה וגבעת עדה למועצה מקומית אחת- היא הנתבעת. סעיף 17 לחוק האיחוד קבע כי עד לחקיקת חוקי עזר חדשים לרשויות המאוחדות, יעמדו בתוקפם הוראות חוקי העזר הקיימים.
12. חוק עזר חדש כאמור נחקק רק בשנת 2015, הוא חוק העזר לבנימינה גבעת עדה (סלילת רחובות), התשע"ה-2015 (להלן: "חוק העזר החדש").
13. עובר להקמת הנתבעת וחקיקת חוק העזר החדש, פעלו המועצות על פי חוקי עזר שונים בכל הנוגע ל חיוב התושבים בגין סלילת רחובות: על תושבי המועצה המקומית בנימינה חל חוק העזר לבנימינה (סלילת רחובות) תשי"א – 1950 (להלן: "חוק העזר הישן – בנימינה") ועל תושבי המועצה המקומית גבעת עדה חל חוק עזר לגבעת עדה (סלילת רחובות), התשמ"ט – 1988 (להלן: "חוק העזר הישן - גבעת עדה").
14. חוק העזר הישן – בנימינה אימץ את שיטת "דמי ההשתתפות" בעוד חוק העזר הישן – גבעת עדה אימץ את שיטת ה"היטל". יצוין כי אף בגבעת עדה חל בעבר חוק עזר המבוסס על שיטת דמי ההשתתפות, אולם בשנת 1988 תוקן החוק והוחלף בחוק המבוסס על שיטת ההיטל.
חוק העזר החדש אימץ את שיטת ההיטל והחיל אותה על כלל תושבי הנתבעת.
היקף סמכות המועצה המקומית לחייב את תושביה בתשלום "היטל" ו"דמי השתתפות"
15. "היטל" ודמי השתתפות" הינם תשלומי חובה אשר גובהם נמצא בזיקה ישירה לשירות שנותנת הרשות ה מקומית. במילים אחרות, אין מטילים היטל או דמי השתתפות אלא עבור שירות שנותנת הרשות המוניציפלית לתושביה. אין המדובר במקור תקציבי נוסף אותו רשאית הרשות המקומית לגבות בהתאם לשיקוליה. בכך שונים דמי השתתפות והיטל ממס, שהנו "תשלום המוטל דרך כפיה על ידי רשות ציבורית, ואין כנגדו תמורה ישירה הניתנת מידי הרשות למשלם המס" (א' נמדר , דיני מיסים [הדין המהותי] (תשמ"ה) בעמ' 30). יפים לעניין זה דבריו של כב' השופט שמגר בבג"ץ 198/75 מנהל עזבון פייביש מושקוביץ נ' ראש עירית בת-ים, פ"ד ל(1) 281, 291:
"לשון אחרת, המס האמור איננו בחינת מקור הכנסה רגיל נוסף של הרשות המקומית, המזרים משאבים כספיים לקופתה, כדי שתיעזר בהם לכיסוי תקציבה לפי שיקוליה הכלליים וליעדים ככל העולה על רוחה ואינו גם בגדר מס רווחי הון גרידא. אָפיו של המס, בדומה לאגרות ולתשלומים הנגבים על-ידי רשויות מקומיות עבור פעולות פיתוח (כבישים, ביוב וכו'), הוא כפי ששמו מעיד עליו – היינו תשלום הבא לכסות חלק של הוצאות מוגדרות. הקשר הוא קשר של סיבה ומסובב: ראשית, באין הוצאות עקב התכנית גם לא ניתן לגבות מס השבחה מעיקרו, שנית, אין לגבות את המס אלא-אם-כן מוכחת הסיבתיות הישירה בין התכנית לעליית ערכו של הנכס. שלישית, ההכנסות, הנובעות מן המס בו אנו עוסקים, יכולות להיות מיועדות רק לכיסוי הוצאות הנובעות מתכנית בנין עיר כאמור, ולא למטרותיה הכלליות של הרשות המקומית"
(ראו גם: ע"א 889/01 עיריית ירושלים נ' אל עמי ייזום השקעות ובניה בע"מ, פ"ד נז(1) 340, 347-348).
16. סעיף 250 לפקודת העיריות [נוסח חדש] (להלן: "פקודת העיריות") מסמיך את הרשות המקומית לחוקק חוקי עזר. כך מלשון הסעיף -
"מועצה רשאית להתקין חוקי עזר כדי לאפשר לעיריה ביצוע הדברים שהיא נדרשת או מוסמכת לעשותם על פי הפקודה או כל דין אחר או לעזור לה בביצועם, או כדי לדרוש מבעל נכס או מחזיקו לבצע באותו נכס עבודה הנחוצה למטרה האמורה."
סמכותה של הרשות המקומית לחייב את תושביה, במסגרת חוק עזר, בתשלום היטל או דמי השתתפו ת, לשם ביצוע סמכויותיה לפי סעיף 250 לפקודת העיריות, למעט פעולות בתחומים הקשורים למשק המים או הביוב, קבועה בסעיף 251 לפקודת העיריות:
"בחוקי עזר רשאית המועצה לקבוע הוראות בדבר –
(1) תשלום אגרות, היטלים או דמי השתתפות על ידי כל אדם, זולת העיריה גופה, בקשר לדברים האמורים בסעיף 250 למעט תשלום כאמור בעד ביצוע פעולות בתחומים הקשורים למשק המים או הביוב, לרבות פעולות מכירה, הולכה או אספקה "
17. כחלק מסמכויותיה, רשאית הרשות המקומית, לסלול כבישים ומדרכות, ולחייב את בעלי המקרקעין הגובלים לשאת בתשלום הסלילה. הרשות המקומית מוסמכת אף לדרוש מבעלי המקרקעין הגובלים ברחוב לסלול, סלילה ראשונה, מדרכה לאורך הרחוב הגובל במקרקעיהם (ראו ס' 249(12) לפקודת העיריות).
סמכותה של הרשות המוניציפלית לחייב, במסגרת חוק עזר, את בעלי השט חים הגובלים למדרכות הנסללות במלוא הוצאות הסלילה, עוגנה ב אופן ספציפי בסעיף 251ג(א) לפקודת העיריות, אשר יובא להלן:
"(א) בחוק עזר לפי סעיף 249(12) רשאית המועצה לקבוע הוראות בדבר –
(1) סלילת מדרכה בדרך של דרישה מבעלי המקרקעין הגובלים רחוב (להלן – הבעלים) לסלול, על חשבונם, סלילה ראשונה, מדרכה לאורך הרחוב הגובל את מקרקעיהם; או
(2) חיוב הבעלים במלוא הוצאות הסלילה שתבוצע בידי העיריה, ובלבד שהבעלים לא יחוייבו לשלם לפני תחילת הסלילה יותר ממחצית ההוצאות המשוערות של הסלילה (להלן – מקדמת סלילה) והיתרה תשולם עם השלמת הסלילה, לאחר שערוך מקדמת הסלילה והוצאות הסלילה לפי חשבון שיגיש מהנדס העיריה; או
(3) חיוב הבעלים בהיטל סלילת מדרכה שיגבה עם תחילת הסלילה או עם מתן היתר בניה במקרקעין הגובלים רחוב.
(ב) לא סללה העיריה את המדרכה עבורה נגבתה מקדמת סלילה תוך שנה מיום גביית המקדמה – יראו את המקדמה כאילו היתה תשלום יתר כאמור בסעיף 6 לחוק הרשויות המקומיות (ריבית והפרשי הצמדה על תשלומי חובה), תש"ם-1980.
(ג) החליטה עיריה לבצע סלילת מדרכה ולחייב את הבעלים בתשלום הוצאות הסלילה, תודיע על כך לבעלים ותתן להם את הברירה לשלם מקדמת סלילה או לשלם מראש את מלוא ההוצאות המשוערות של הסלילה; שילמו הבעלים מראש את מלוא ההוצאות כאמור, לא יחוייבו בהוצאות נוספות כלשהן שיהיו לעיריה בגין סלילת המדרכה."
אולם, אין הרשות המוניציפלית רשאית לגבות היטל או דמי השתתפות מהתושב, אלא באמצעות חקיקת משנה והסדרת הגביה על פי חוק (ראו דיון להלן).
מיום 10.4.1997
תיקון מס' 63
ס"ח תשנ"ז מס' 1623 מיום 10.4.1997 עמ' 154 ( ה"ח 2542)
מה בין "דמי השתתפות" ל"היטל"?
18. בעבר, נהגו הרשויות המקומית לממן את ההוצאות הנדרשות לשם הקמת תשתיות פיתוח בתחום שיפוטן על דרך של הטלת "דמי השתתפות" על בעלי המקרקעין הגובלים במדרכות והכבישים אותן ביקשו להקים. בשיטה זו נשמר קשר ישיר בין עלויות הסלילה לבין סכום החיוב (דמי השתתפות) שהוטל על בעלי המקרקעין הגובלים. עובר לתחילת ביצוע עבודות התשתית נשלחו הודעות דרישה לבעלי הנכסים הגובלים עם אותו קטע שביצועו נדרש או מיועד לשרת אותם. לאחר סיום העבודות קיבלו בעלי הנכסים דרישת תשלום שנועדה לממן את העבודה שבוצעה. הסכום שהיווה בסיס לחיוב הנו סכום עלותה בפועל של עבודת התשתית שבוצעה, כפי שהוצג וחושב על-ידי הרשות המקומית. סכום זה חולק בין בעלי הנכסים לפי אמות מידה שונות, בהתאם לסוג התשתית והוראותיהם של חוקי העזר של כל רשות. לגבי סלילת רחובות ומדרכות, אמת המידה המקובלת אצל מרבית הרשויות המקומיות הייתה אורך חזית הנכס הגובל עם הרחוב או המדרכה שנסללו. סכום העלות חולק בין בעלי הנכסים הגובלים ברחוב הנסלל באופן יחסי, לפי אורך החזית של כל נכס ונכס מבין הנכסים הגובלים. עלות ביצוע יתרת התשתיות חולקה בין בעלי הנכסים הגובלים באופן יחסי בהתאם לשטחם (עופר שפיר, אגרת והיטלי פיתוח ברשויות מקומיות ( 1998), בעמ' 89-90).
19. דא עקא, חיוב בעלי המקרקעין הגובלים בדמי השתתפות התגלה כבעייתי בשל מספר טעמים: דמי ההשתתפות לא כיסו תמיד את מלוא עלויות הסלילה (כגון במקרה של סלילת רחובות הגובלים בשטחים ציבוריים, גושים גדולים המצויים בהליך התכנון או שלא ניתן לאתר את בעליהם או שטחים חקלאיים) ; קושי בחישוב סכום החיוב שכן היה צריך לחשב את עבודות התשתית המלאות אש ר נערכו בשלבים, ובתקופות שונות; קושי בהטלת החיוב בגין נכסי מדינה ומוסדות מטעמה; כימות וחישוב סכום החיוב על פי שיטה זו היה מסורבל וקשה, בשים לב לכך שהעבודות בוצעו לעיתים בשלבים ועל-ידי בעלי מקצוע שונים; החיוב בשיטה זו לא הותיר לרשות המקומית יתרות כספים לצורך תיקון, שיפוץ, החלפה או אחזקה של מערכות התשתית; קושי לקחת בחשבון עלויות עקיפות הנדרשות לביצוע התשתית (כגון עבודת עובדי הרשות המקומית, הנהלת חשבונות, שירותי גביה ועוד); השיטה כללה חוסר צדק ועיוות בסיסי בחלוקת הנטל בין בעלי הנכסים, כגון אבחנה בלתי מוצדקת בין בעלי מקרקעין זהים בשטחם אשר חזיותיהם שונות או בין מי שמגרשיהם גובלים בעורקי תחבורה עיקריים (בהם עבודות התשתית רבות ויקרות יותר) לבין מי שמגרשו גובל ברחוב צדדי ועוד (עופר שפיר, שם, ע' 90-91).
20. טעמים אלה הביאו את הרשויות המקומיות להמיר בהדרגה את שיטת דמי ההשתתפות ב שיטה אחרת, פשוטה וקלה ליישום – היא שיטת ההיטל (ע' שפיר, ע' 91). אף הנוסח המומלץ של חוקי העזר של משרד הפנים, חוזר מנכ"ל 2008/1, נספח 3 לכתב ההגנה, מפנה לגביה בשיטת ההיטל.
21. גבעת עדה עברה לשיטת ההיטל בשנת 1988, במסגרת חוק העזר הישן – גבעת עדה.
במועצה המקומית בנימינה חל חוק העזר הישן – בנימינה, אשר נ קט בשיטת דמי ההשתתפות, עד לחקיקת חוק העזר החדש שנחקק לאחר איחור הרשויות המקומיות (ראו סעיף 5 לחוק העזר הישן). תחילה חויבו התושבים בהשתתפות ב-75% מעלות הוצאות הסלילה, אולם בשנת 1977 שונה סעיף 5 לחוק העזר הישן כך שדמי ההשתתפות הועלו ל-100% מעלות ההוצאות (ק.ת. 1737, כ"ג באייר, תשל"ז, 11.5.1977, ע' 1633).
22. שיטת ההיטל ביקשה לתקן את הקשיים שנימנו לעיל בשיטת דמי ההשתתפות, ו לאפשר לרשות המקומית לממן ולכסות את עלויות הקמת התשתיות בשטחה בשיטה קלה יחסית ותוך החלה שוויונית על כלל התושבים. בשונה מ"דמי השתתפות" המהווים חיוב של התושב לשתתף בעלות הקמת תשתיות ברחוב, הכספים הנגבים מכוח ההיטל מיועדים למימון כלל הוצאותיה של הרשות המקומית – הקיימות והעתידיות , עד מימוש מלוא זכויות הבנייה המתוכננות – בכל שטח השיפוט . במסגרת הגביה, נלקחים בחשבון כל מרכיבי העלויות, ובכלל זה הוצאות עקיפות. התושבים מחוייבים בהיטל מחויבים בהתאם למאפיינים קבועים (נפח המבנה שעל המקרקעין או שטחו). הדברים הובאו בעע"ם 2314/10 עירית ראש העין נ' אשבד נכסים בע"מ (24.6.2017) (להלן: "עניין אשבד"):
"לפי שיטה זו, תעריף ההיטל אינו מחושב בזיקה מימונית לעלות הקונקרטית של הקמת תשתית ספציפית, אלא מחושב כנגזרת מתחשיב מקצועי המבוסס על אומדן של כלל עלויות התשתית שאותו סוג של היטל נועד לממן בתחומי הרשות המקומית כולה. התחשיב נערך על ידי אנשי מקצוע [מהנדסי תעשיה וניהול, מהנדסי בניין, כלכלנים ושמאי מקרקעין) ומביא בחשבון הן את השטח הבנוי בעת עריכת התחשיב הן את זכויות הבניה שטרם נוצלו לפי התוכנית הקיימת. מתחשיב כולל זה נגזר תעריף ההיטל, המשולם לכל מטר רבוע או מטר מעוקב של בנייה".
23. היתרונות בשיטת ההיטל הינם חלוקה צודקת של נטל ההוצאות עבור השירות שניתן ותיקון המצב הקודם ובו גובה החיוב הושפע מצורתו של המגרש (מלבני או רבוע) יותר משטחו בפועל (שכן החישוב נעשה על פי אורך חזית המגרש) או מיקומו (סמוך לעורק תחבורה ראשי או לא) . עוד, גביה על דרך היטל יעילה יותר מגבית "דמי השתתפות" שחישובם קשה ומסורבל, ויש בה ליצור שוויון בין כלל תושבי הרשות המקומית (ראו לעניין זה ע"א 620/82 מועצת עיריית הרצליה נ' שמחה וורדה רשף (18.9.1983)).
24. אחד ההבדלים המהותיים בין שתי השיטות נוגע למועד החיוב. דמי ההשתתפות נגבים על מנת לכסות הוצאה בעין בגין השירות שניתן בעבר בעוד ההיטל נועד ל כסות הוצאות עתידי ות בקשר לאותו שירות (ראו ע"א (חי') 3403-06 עיריית נהריה נ' יצחק כוכב ובניו בע"מ (28.4.2009)).
25. שיטת ההיטל הינה השיטה הנוהגת היום במרבית הרשויות המקומיות. יחד עם זאת, קיים שוני בין הרשויות בכל הנוגע לסוג ושיעורי התעריפים הנוהגים. המלומד ע. שפיר, הבהיר בספרו את העיקרון המשותף העומד בבסיסו של ההיטל, כך בעמ' 93 בספרו:
"א. ישנם שני סוגי תעריפים בסיסים, הקיימים בכל סוג של היטל בכל רשות מקומית. האחד, תעריף ליחידת שטח קרקע (בדרך -כלל תעריף לכל מטר רבוע, ולעיתים תעריף לכל דונם קרקע). השני, תעריף ליחידת שטח או ליחידת נפח בנויה (מטר רבוע או מטר מעוקב של בניין). שני סוגי תעריפים אלה מהווים את היסוד לכל חיוב בהיטל, באשר תוצאת מכפלת כל אחד מהם בנתוני השטח או הנפח הרלוונטיים של כל נכס, מהווה את סכום החיוב בהיטל המוטל על בעל הנכס.
ב. חישובם של התעריפים לכל מ"ר (או מ"ק) בנייה נעשה בעיקרו על בסיס נוסחת חילוק, שבצד המונה שלה מוצב סכום עלותה הכולל של התשתית הספציפית נשוא ההיטל ובצד המכנה שלה – מוצבים נתוני כלל שטחי הקרקע או הבניה שבתחום העיר. לעניין חישוב התעריף לכל מ"ר קרקע, יוצב בצד המכנה כלל שטחי הקרקע שבתחום הרשות המקומית. לעניין חישוב התעריף לכל מ"ר או מ"ק בנייה – יוצב בצד המכנה סך השטחים הבנויים או המותרים לבנייה לפי המצב התכנוני הקיים, בהתאם לזכויות הבנייה הקיימות לפי תכניות בניין עיר שבתוקף".
חוק העזר החדש
26. משנת 2015 חל בנתבעת חוק העזר החדש, הנוקט בשיטת ההיטל. בסעיף 2(א) לחוק העזר מוגדרת תכלית הטלת ההיטל:
"היטל סלילת רחובות נועד לכיסוי הוצאות המועצה בשל סלילת רחובות, בלא זיקה לעלות ביצוע עבודות סלילת רחוב הגובל בנכס נושא החיוב או המשמש אותו".
27. שלושת העילות לחיוב בהיטל מנויות בסעיף 2(ב) לחוק העזר, ואלה הן:
"(1) תחילת סלילת סוג רחוב הגובל בנכס; לעניין זה 'תחילת סלילה' – גמר תכניות לביצוע סלילה של סוג הרחוב הגובל וכן אישור של מהנדס המועצה, לפי הנוסח של טופס 1 שבתוספת השנייה, ולפיו בכוונת המועצה לצאת למכרז לביצוע עבודות הסלילה או להתקשר כדין בדרך אחרת לביצוע עבודות כאמור, בתוך 12 חודשים ממועד מתן האישור;
(2) אישור בקשה להיתר בנייה; לא היה סלול רחוב הגובל בנכס, בעת אישור הבקשה להיתר בניה כאמור, תאשר המועצה, לפי הנוסח של טופס 2 שבתוספת השנייה, כי הליך תכנון עבודות הסלילה של הרחוב הגובל בנכס מצוי בעיצומו ותחילת סלילת הרחוב צפויה בתוך 12 חודשים ממועד מתן האישור;
(3) בניה חורגת בנכס."
28. אופן חישוב היטל הסלילה נקבע בסעיף 3(א) לחוק העזר החדש כך:
"היטל סלילת רחובות לנכס מגורים, יחושב לפי שטח הקרקע ושטח הבניין שבנכס וסכומו יהיה הסכום המתקבל ממכפלת שטח הקרקע ושטח הבניין בנכס, בתעריפי ההיטל שבתוספת הראשונה".
כלומר, נוסחת החישוב הנכונה להטלת היטל הסלילה הינה:
(שטח הקרקע + שטח הבניין) X תעריפי ההיטל בתוספת הראשונה לחוק העזר החדש.
29. עוד קובע חוק העזר הוראות מעבר. סעיף 2(ג) מתייחס למצב בו קמה עילה לחיוב בהיטל מכוח בקשה להיטל בניה ברחוב שנסלל לפי שהחוק נכנס לתוקף וקובע כדלקמן:
"היטל שעילתו אישור בקשה להיתר בנייה בעבור בנייה חדשה או בנייה חורגת, ישולם גם אם הרחוב הגובל בנכס, נסלל לפני תחילתו של חוק עזר זה".
הוראה זו, הרלוונטית לעניינינו, ממחישה כי החיוב בהיטל (בגין סלילת כלל כבישי המועצה), אינו משויך לכבישים הגובלים במקרקעין, אלא ייעודו של ההיטל הינו כיסוי עלויות כלל התשתיות בשטחי המועצה.
30. כן מתייחס חוק העזר החדש למצב בו כבר שולמו היטלים על ידי בעלי הנכס בעבר וקובע בהקשר זה, בסעיף 3(ג) לעניין סלילת סוג רחוב הגו בל בנכס את הדברים הבאים:
"חויב נכס, בשל סלילת סוג רחוב הגובל בנכס, בהיטל קודם או בהיטל סלילת רחובות, לא יכללו שטח הקרקע ושטח הבניין בנכס במניין השטחים לפי סעיף קטן (א), לצורך חישוב ההיטל לפי חוק עזר זה בשל אותו סוג רחוב שבעדו חויב בהיטל קודם או בהיטל סלילת רחובות".
(בסעיף ההגדרות לחוק הפנתה הגדרת "נכס" להגדרה בסעיף 1 לצו המועצות המקומיות (א), התשי"א – 1950; בצו המועצות המקומיות הוגדר ו "נכסים" כ"בנינים וקרקעות שבתחום המועצה, תפוסים או פנויים, ציבוריים או פרטיים, למעט רחוב"). כלומר, כאשר התשלום אשר שולם בעבר על ידי בעלי הנכס, היה היטל סלילת רחובות (בשונה מדמי השתתפות), לא מונים את שטח הקרקע ושטח הבניין במניין השטחים הכולל.
סעיף 3(ד) לחוק העזר עוסק בחיוב בהיטל סלילה בעל נכס שחויב בעבר בתשלום דמי השתתפות מכוח חוק עזר קודם:
"חויב נכס בשל עבודות לסלילת כביש בדמי השתתפות מכוח חוק עזר קודם, יחויב בעל הנכס בהיטל סלילה משלים בשיעור של 56% משיעור ההיטל לפי הוראות סעיפים קטעים (א) ו-(ב)".
סעיף 3(ז) לחוק העזר מתייחס לתשלום היטל בעד בניה חדשה על-ידי בעל נכס שחויב בעבר בתשלום דמי השתתפות:
"חויב נכס בשל עבודות סלילה בדמי השתתפות מכוח חוק עזר קודם, יחויב בעל הנכס פעם נוספת בתשלום מלוא שיעורי היטל הסלילה, בעד בניה חדשה שאושרה לאחר שחויב בדמי השתתפות".
31. לבסוף, סעיף 12 לחוק העזר עוסק בהטלת חיובים מכוח חוקי עזר קודמים:
"(א) היתה המועצה מוסמכת לחייב בעל נכס בתשלום היטל קודם או דמי השתתפות על פי חוק עזר קודם (להלן – החיוב הקודם) וזה לא נדרש על ידה, ישלם בעל הנכס למועצה, לפי דרישתה, את החיוב הקודם וזאת בהתאם להוראות חוק העזר הקודם שמכוחו הייתה מוסמכת המועצה להטילו ובכפוף להוראותס עיפים קטנים (ב) או (ג).
(ב) סכום דמי ההשתתפות שישלם בעל הנכס כאמור בסעיף קטן (א), יעמוד על סכומו המשוערך במועד התשלום בפועל; לעניין זה, 'סכום משוערך' – סכומם הנומינלי של דמי ההשתתפות במעוד שבו היו אמורים להיות מוטלים לפי חוק עזר קודם בתוספת הפרשי הצמדה מאותו מועד עד למועד התשלום בפועל; בהעדר אפשרות להתחקות אחר הסכום הנומינלי של עלות סלילת הרחוב במועד שבו היו אמורים להיות מוטלים דמי ההשתתפות, המשמש בסיס לחישוב כאמור – סכום עלתה של עבודת סלילת הרחוב על פי מחירי העלות במועד הטלת החיוב.
...
(ד) הוראת סעיף קטן (א) תחול ביחס לשטח הקרקע ושטח הבניין כפי שהיו במועד היווצרותו של החיוב הקודם; אין בתשלום חיוב קודם כאמור בסעיף קטן (א) כדי לגרוע מחובתו של בעל נכס לשלם היטל בעבור בנייה חדשה שנבנתה בנכס או שהתבקשה בנייתה לאחר מועד היווצרות החיוב הקודם, בהתאם לקבוע בחוק עזר זה."
טענות הצדדים
טענות התובעים
32. לטענת התובעים חיובם בדמי השתתפות ובהיטל מהווה, בנסיבות העניין, כפל תשלום ולפיכך הנם זכאים להשבה. טענותה תובעים בהקשר זה מופנות הן כנגד דמי ההשתתפות בהם חויבו מכוח חוק העזר הישן – בנימינה (החיובים הראשון והשני), כמו גם כנגד ההיטל בו חויבו מכוח חוק העזר החדש (החיוב השלישי).
33. טוענים התובעים כי ההיטל בו חויב מר שלמה ורניק כתנאי לקבלת היתר בניה מתעלם לחלוטין מכלל דמי ההשתתפות אשר שולמו ב עבר על ידי התובעים לאורך השנים מתוקף חוק העזר הישן – בנימינה, בגין אותו הכביש ממש.
טוענים התובעים כי לא היה מקום לחייב את מר שלמה ורניק בתשלום היטל, אלא רק להשלים את התשלום השלישי בהתאם לחוק העזר הישן בנימינה, וכפי שעשה מר עדי ורניק בחודש 2/2016 לצורך גמר חשבון. טוענים התובעים כי עם השלמת תשלום דמי השתתפות על פי חוק העזר הישן – בנימינה, לא היה מקום לחייבם בתשלום היטל פיתוח בגין אותן עבודות ממש, כתנאי לחתימת המועצה על הבקשה להיתר.
הנתבעת, בעלת זרועות רבים, אשר לעיתים אינן מתאמות זו פעולתה עם זו. פעולתה של הנתבעת מול שני בני המשפחה בערוצים שונים – הינה בלתי תקינה מבחינה מנהלית, ומטעה.
34. אין לקבל את התבססות ה של הנתבעת על הוראות סעיף 3(ז) לחוק העזר החדש, כ מקור סמכות סטטוטרי לביצוע הגביה, שכן סעיף זה הינו מפלה, פסול ובטל מעיקרו נוכח האפשרות לבצע מכוחו גביה כפולה עבור אותן עבודות בדיוק. זאת ועוד, טענת הנתבעת כי ההיטל משקף את העמ סת הבניה החדשה על תשתיות היישוב אינה רלוונטית מקום בו כבר הושלמו תשתיות הכבישים, הביוב, המדרכות והשצ"פים באותה שכונה, ומקום בו אין למועצה כוונה לפיתו ח או סלילה חדשים בשכונת זרעוניה והתשתיות הקיימות ישמשו גם את הבניה על המגרש במקרקעין.
35. לחלופין, טוענים התובעים, החיוב בוצע בחוסר סמכות, שכן סעיף 3(ז) לחוק העזר החדש, אף על פי פרשנות הנתבעת, מחייב את השלמת החיוב בדמי ההשתתפות מכוח חוזר העזר הקודם עובר לחיוב בעל המקרקעין הגובלים בהיטל. דא עקא, בעניינינו, הסדר "התהפך" ומר שלמה ורניק נדרש לשלם היטל סלילה (כתנאי לקבלת היתר הבניה) ורק לאחר מכן חויב מר עדי ורניק בחיוב השלישי של דמי ההשתתפות.
36. ועוד, לו רצתה הנתבעת להחיל את הוראות סעיף 3(ז) לחוק העזר החדש, היה עליה לגבות את תשלומי דמי ההשתתפות במועד, ולא באיחור (כל שכן איחור של 5 שנים), המהווה שיהוי חמור וכבד.
התנהלותה של הנתבעת מהווה מחטף לא ראוי כלפי התובעים וחוסר תום לב ללא הצדקה.
37. עוד טוענים התובעים כי חיובם בכפל תשלום בגין עבודות הפיתוח, הן מכוח חוק העזר הישן - בנימינה והן מכוח חוק העזר החדש, הינו חיוב מפלה ולא ראוי בנסיבות העניין, שכן לו הגיש מר שלמה ורניק את בקשתו להיתר ב ניה קודם לכניסת החוק החדש לתוקף (קודם לחודש אוגוסט 2015) הרי שלא היו מחויבים התובעים בחיוב נוסף כלל ועיקר , מלבד התשלומים אשר שולמו מכוח חוק העזר הישן – בנימינה.
38. עוד בהקשר זה, בכתב תביעתם טענו התובעים כי הנתבעת מפלה בין תושבי בנימינה וגבעת עדה, שכן קודם ל כניסת חוק העזר החדש באוגוסט 2015 נהגה הנתבעת באופן שונה כלפי תושבי הישובים השונים. כך, בסעיף 5 לחוק העזר הישן – בנימינה נקבע כי השתתפות בדמי הסלילה תשולם מיד עם השלמת הסלילה, או עם השלמת כל שלב בסלילת הכביש, בשיעור ההוצאה אשר הוצאה נכון לאותו שלב. מאידך, בהתאם לחוק העזר הישן - גבעת עדה, היו תושבי גבעת עדה רשאים לשלם את ההיטל רק בעת הגשת בקשה להיתר בניה. ועוד, סעיף 7(ג) לחוק העזר הישן - גבעת עדה קובע כי "בעד תוספת בניה או בעד בניה חדשה ישולם ההיטל בעת מתן היתר בניה למבנה מאת הועדה המקומית לתכנון ובניה". דברים אלו מלמדים כי תושבי גבעת עדה אשר לא הגישו בקשה להיתר בניה – לא נשאו בהיטל סלילה כלל, בשונה מתושבי בנימינה. אציין עתה כי טענה זו נזנחה בסיכומי התובעים.
39. לחלופין, טוענים התובעים, כי החיוב השלישי (דמי השתתפות) לוקה בשיהוי, שכן אף על פי שהעבודות מכוח חוק העזר הישן בנימינה הסתיימו כבר בסוף שנת 2009, וחשבון הקבלן הסופי בגין סלילת הכביש הגובל במקרקעין, אושר סופית בתחילת שנת 2010, שלחה הנתבעת הודעת חיוב לביצ וע התשלום הסופי רק בחודש אוקטובר 2015 (הודעה זו נתקבלה על ידי התובעים בחודש דצמבר 2015), באיחור של כחמש שנים.
החיוב השלישי מהווה גביה אסורה, שכן הגביה היחידה האפשרית הינה מתוקף חוק העזר החדש. עוד נטען כי חיוב התובעים בגין דמי השתתפות על פי חוק העזר הישן – בנימינה, כ-5 שנים לאחר סיום סלילת הכביש, מדגים התנהלות מנהלית פסולה, אשר לוקה בשיהוי חמור. חיוב זה נועד לבצע מחטף אחרון לפני כניסתו של חוק העזר החדש לתוקף (ביום 25.8.2015).
40. עוד טוענים התובעים כי חויבו בדמי השתתפות ביתר, שכן על פי החשבון הסופי של הקבלן, אשר אושר על ידי מהנדס המועצה בחודש פברואר 2010, עלות סלילת הקטע האחרון של הכביש הוא 519,922 ₪ + מע"מ, כלומר כ- 608,308 ₪. עם זאת, החיוב לפיו חויבו התובעים הינו 640,345.69 ₪. (סה"כ חיוב של 32,037 ₪ ביתר). על כן, טוענים התובעים כי שילמו סך של כ- 1,336 ₪ ביתר בגין החלק האחרון של עבודות הסלילה. יצוין כי טענה זו נזנחה בסיכומי התובעים.
41. טוענים התובעים כי היה על הנתבעת לקבוע תקופת מעבר ברורה ליישום החוק החדש, ולא לנצל את חוק העזר החדש על מנת לגבות מתושביה כספים ביתר. משלא הסדירה הרשות את תקופת הביניים על פי חוק, עומדת הפרשנות כנגד המנסח ולטובת האזרח, כך שבהתאם לסעיף 3(ד) לחוק החדש לא היה מקום לגבייה מלאה של היטל הפיתוח.
42. לחלופי חילופין, נטען כי סמכותה של הנתבעת לגביית הכספים נובעת מהוראות סעיף 3(ד) לחוק העזר החדש – בנימינה, לפיו יש לחייב את התובעים בהיטל סלילה משלים בסך של 56%. על כן, היה על התובעים לשלם סך של 33,116 ₪ בלבד, ואילו על הנתבעת להשיב לתובעים סך של 42,148 ₪ אשר שולמו ביתר. דרישת התשלום המאוחרת – הופכת את העבודות לעבודות משלימות, ועל כן זכאים התו בעים להנחה כאמור בהוראות סעיף 3(ד) לחוק העזר החדש. פרשנות הנתבעת, כי הסעיף מתייחס למצב של סלילה חלקית, כלומר – כביש שהחלה סלילתו ולא הושלמה בטרם נכנס לתוקפו חוק העזר החדש והמועצה פועלת להשלמת הסלילה ביוזמתה – אינה אלא פרשנות, ובכל מקרה – כפל המשמעות צריך להתפרש לטובת התובעים.
43. גם לו תתקבל פרשנות הנתבעת לעניין סעיף זה, הרי שאם האישור הסופי של העבודות ניתן רק בשנת 2015 בסמוך למועד דרישת התשלום האחרונה (אוקטובר 2018) - הרי שעילת החיוב בדמי השתתפות בגין עבודות אלו התגבשה רק לאחר כניסתו לתוקף של חוק העזר החדש לתוקף, ועל הן הופכות "לעבודות משלימות" כהוראת סעיף 3(ד) לחוק העזר החדש – בנימינה.
44. עוד טוענים התובעים כי חוק העזר נוסח ברשלנות, ואינו כולל הוראות מעבר מסודרת . טוענים התובעים כי היה על הנתבעת, כרשות סבירה, לקבוע תקופת מעבר ברורה ליישום החוק, ולא לנצל את תושביה על מנת לגבות כספים ביתר (לעניין זה הביאו התובעים דוגמאות להוראות מעבר בחוקי עזר במועצות חדרה ורחובות).
45. עוד, טוענים התובעים, כי התנהלות לא תקינה של המועצה באה לידי ביטוי גם בעובדה שהגיעה להסדרי תשלום פרטניים אל מול בעלי נכסים ברחובות מקבילים (ס' 28-29 לתצהיר עדי ונספח 17 לתצהיר; ופרוטוקול מיום 30.4.2018 ע' 34 ש' 23). במילים אחרות – כשנוח ל נתבעת – היא מגיעה להסדרים הסותרים את חוקי העזר שלה עצמה.
46. לבסוף טוענים התובעים כי משהסעד המבוקש הינו השבת הכספים אשר שולמו ביתר, הסמכות נתונה בידי בית המשפט האזרחי, גם אם מקור העילה להשבת הסכום במשפט המנהלי (רע"א 6590/05 עיריית אשדוד נ' צרפתי (18.9.2005).
טענות הנתבעת
47. החיוב בגין רכיב הסלילה בהיטל הבניה בו חויבו התובעים מכוח חוק העזר החדש עמד על 28,315.31 ₪ ולא סך של 76,601 ₪ כנטען בכתב התביעה. חיוב היטל הסלילה חושב בגין כביש ובגין מדרכה באופן הבא:
א. היטל כביש - השטח בהיתר של המבנה החדש - 190.63 * 99.73 ₪ המהווים תעריף מבנה סלילת כביש למ"ר (לאחר הצמדה)= 19,011.06 ₪.
ב. היטל מדרכה - השטח בהיתר של המבנה החדש - 190.63 מ"ר X 48.81 ₪ המהווים תעריף סלילת מדרכה למ"ר= 9,303.71 ₪.
48. דמי ההשתתפות בהם חויבו התובעים מכוח חוק העזר הישן – בנימינה, מכסים את "רכיב הקרקע" ואת מרכיב "הבניה הקיימת", אולם אינם מכסים בנייה חדשה שהתבקשה לאחר כניסת חוק העזר החדש לתוקף.
לפיכך, במסגרת החיוב תחת היטל הסלילה לא חויב רכיב הקרקע, שכן תשלום דמי ההשתתפות, אשר שילמו התובעים בעבר בגין סלילת הכביש והמדרכה, "מכסה" את רכיב הקרקע וכן את רכיב "הבנייה הקיימת – זכויות הבנייה שכבר נוצלו". לולא חויבו התובעים בגין דמי ההשתתפות מכוח חוק העזר הישן – בנימינה, היו מחויבים בהיטל בגין רכיב הקרקע וגם בגין הרכיב הבנייה הקיימת – זכויות הבניה שכבר נוצלו, בחיוב היטל הפיתוח. משחויבו בגין רכיבים אלה בתשלום דמי השתתפות, חויבו בהיטל בגין הבניה החדשה בלבד.
49. חיובם של התובעים בהיטל סלילה מבוסס על הוראות סעיף 3(ז) לחוק העזר החדש, הקובע כי נכס שחויב בתשלום דמי השתתפות בשל עבודות סלילה, יחויב פעם נוספת, בעד בניה חדשה שאושרה לאחר שחויב בדמי ההשתתפות.
50. לא נפל כל פגם בחיוב התובעים בחיוב השלישי של דמי ההשתתפות לאחר כניסת חוק העזר החדש לתוקף, שכן חוק העזר החדש מתייחס מפורשות למצב דברים מעין זה. כך, סעיף 12(א) לחוק העזר החדש קובע כי במקרה בו המועצה מוסמכת לחייב בעל נכס בתשלום היטל קודם, או דמי השתתפות – על פי חוק עזר קודם, ולא דרשה תשלומו, ישלם בעל הנכס למועצה, את החיוב הקודם – וזאת גם לאחר כניסת החוק החדש לתוקף.
ועוד, אי שליחת חיוב במועד אינו מהווה עילה לביטול חיוב, שכן בפועל הסלילה בוצעה, ובעל הנכס נהנה מסלילה זו. נכסו של בעל הנכס מושבח, ובכל מקרה לא חל שינוי בגובה החיוב (ללא תוספת ריבית והצמדה וכיו'). הלכה היא כי רשות מקומית אינה מנועה מלגבות תשלומים של פיתוח בשל "חלוף הזמן" (עע"מ 2314/10 עיריית ראש העין נ' אשבד נכסים בע"מ (24.6.2012)).
51. אף אין כל פגם בחיוב התובעים בהיטל סלילה נוכח חיובם בתשלום דמי השתתפות לפי חוק העזר הישן – בנימינה. סעיף 12(ד) לחוק העזר החדש קובע כי אין בתשלום חיוב קודם, מכוח סעיף 12(א) כדי לגרוע מבעל נכס לשלם היטל עבור בניה חדשה. במילים אחרות, כאשר התשלום נדרש לאחר מועד היווצרותו, אין הדבר גורע מחובתו של בעל הנכס לשלם היטל בגין בניה חדשה.
52. העיריה רשאית ואף חייבת להטיל היטלי פיתוח נוספים בגין בניה חדשה, כך עולה מלשון חוק העזר החדש, כמו גם מהרציונל המונח בשיטת ההיטלים.
53. לא נפל כל פגם בגובה דמי ההשתתפות בהם חויבו התובעים. דמי ההשתתפות בהם חויבו התובעים חושבו בסוף עבודת הסלילה, בחלוקת סכום עבודות הסלילה בין השטחים הגובלים ברחוב על פי אורך החזית שלהם. החיוב בוצע מתוקף סעיף 5 לחוק העזר הישן – בנימינה. החשבונות בוצעו על פי סיום כל שלב (בשנים 2003 ; 2005; ו- 2015), כאשר הסלילה בוצעה והסתיימה בתקופה בה חוק העזר הישן – בנימינה היה בתוקף. עלויות סלילת הרחוב מורכבות מחשבונות של מספר קבלנים, ולא מחשבון של קבלן אחד (ובכלל זה עלויות של המתכנן, קבלן הסלילה, המפקח ועוד).
בפועל, אין פער בין עלויות הסלילה לסכום החשבון הסופי. החשבון הסופי של הקבלן הספציפי אינו כולל הוצאות נוספות אשר נגעו לסלילת הכביש, בגינן רשאית המועצה לחייב את בעל י הקרקעות, כאמור בחוק העזר הישן (יש להוסיף על חשבון זה גם הוצאות תכנון קבלנים וספקים אחרים). הפער בין החיובים השונים אשר הסתכם בסך של 40,153 ₪ (לפני מע"מ) שולם למשרד ת.ל.ם מהנדסים אשר ביצע את התכנון (שכר טרחת המתכננים עמד על 4.769% מהיקף של 85% מעלות הסלילה בפועל). בהוספת הוצאה זו, הסכום הכולל לחיוב דמי ההשתתפות עומד על 649,686 ₪ (העתק שכר טרחת חברת ת.ל.מ צורף לכתב ההגנה וסומן "4"). אישורו של מהנדס המועצה כי הושלמו עבודות הסלילה – מאשר כי הושלמו אך ורק עבודות הקבלן. החשבון אשר אושר אינו כולל את עלות התכנון אשר המועצה רשאית לגבות במסגרת הגדרת "סלילת רחוב" לפי חוק העזר הישן.
54. דמי ההשתתפות בהם חויבו התובעים מכוח חוק העזר הישן אינם מתייחסים לבניה אשר בוצעה במקרקעין אלא לעבודות הפיתוח אשר בוצעו ברחוב הגובל למקרקעין. החיוב בהיטל נובע מביצוע הבנייה הנוספת שהתבקשה במסגרת היתר הבניה. מדובר בתשלום מסוג היטל, אשר אינו מתייחס לעבודות פיתוח מסוימות אשר בוצעו ברחוב. ההיטל אינו מממן את השלמת הכביש ברחוב בו מצויים המקרקעין דווקא, אלא כל רחוב בשטחי המועצה. הרציונל בחיוב הנוסף בגין בניה חדשה, הוא כי בעל המקרקעין למעשה מבקש להעמיס על התשתיות - ועל כן צריך להיות מחויב בגינם. לסיכום, ההיטל בו חויבו התובעים בגין הבניה החדשה אינו חופף ל דמי ההשתתפות בהם חויבו התובעים מכוח חוק העזר הישן, ואין תשלומו מהווה כפל תשלום.
55. חיובם של התובעים אינו מכוח סעיף 3(ד) לחוק העזר החדש, כנטען על ידם. סעיף 3(ד) לחוק העזר החדש מתייחס למצב בו המועצה מבקשת ביוזמתה להשלים סלילת כביש (אשר היה סלול חלקית). משמדובר בהשלמה חלקית של סלילת הכביש, נקבע כי בעל הנכס ישלם 56% מגובה התעריף ההיטל המלא. בהקשר זה, יש להחיל את סעיף 3(ז) לחוק העזר, אשר מתייחס ספציפית לחיוב היטל בשל "בניה חדשה", ולא בהיטל סלילה משלים אשר אינו רלוונטי לעניינינו. (כך עולה מהוראות סעיף 2 לחוק העזר).
56. יש לדחות את טענות התובעים כי חוק העזר החדש מפלה בין תושבי גבעת עדה לבין תושבי בנימינה. חוק העזר החדש משווה בין תושבי המועצות. עד שנת 1988 שילמו תושבי שתי המועצות דמי השתתפות בגין עבודות פיתוח. בשנת 1988 עברה גבעת עדה לשיטת ההיטל. עם איחוד הרשויות וחקיקת חוק העזר החדש הושווה המצב של תושבי שתי הרשויות.
57. טענותיהם של התובעים לאי חוקיות חוק העזר החדש מקומה בהליך מנהלי, ואינה בסמכות בית משפט זה. לחלופין יש לבחון טענות אלה על פי הלכות הביקורת על החלטה מנהלית ולוחות הזמנים לתקיפתה, כקבוע בחוק בתי משפט לעניינים מנהליים, התש"ס-2000 ותקנות בתי משפט לעניינים מנהליים (סדרי דין), התשס"א-2000 (סעיפים 3 ו-4).
הראיות
58. מטעם התובעים הוגשו תצהיריהם של מר שלמה ורניק (ת/1) ו מר עדי ורניק (ת/2).
59. מטעם הנתבעת הוגשו תצהיריהם של מר דויד ברייטברוד - מהנדס המועצה המקומית (נ/1-נ/2) ומר צור אוריון – גזבר המועצה המקומית (נ/5).
דיון והכרעה
סמכות עניינית
60. טוענת הנתבעת כי דין התביעה להידחות – בהעדר סמכות עניינית. לטענתה, הלכה למעשה מדובר בתקיפה של חקיקת משנה, אשר מקומה בהליך מנהלי בפני בית משפט לעניינים מנהליים.
איני מקבלת טענה זו.
61. הסמכות העניינית הולכת אחר הסעד המבוקש. אכן, בעניינינו העלו התובעים בכתב תביעתם טענות כנגד חקיקת משנה שנחקקה בשנת 2015. דא עקא, הסעד הנתבע הנו כספי ונוגע להשבת כספים אשר שולמו ביתר לטענת התובעים ובניגוד להוראות חוק העזר, לטענתם. יש להבחין בין טענה לבטלות החלטת הרשות המנהלית (מעילות הבטלות השונות – כגון פגיעה באינטרס ההסתמכות וכיו') לבין תביעה לסעד כספי (להבדיל מביטול או שינוי חקיקת המשנה) . יפים לעניין זה הדברים אשר הובאו ברע"א 6590/05 עיריית אשדוד נ' שמעון צרפתי בע"מ (19.9.2005):
"מטרת הקמתו של בית המשפט לעניינים מינהליים הייתה לרכז בידיו את הסמכות להפעיל ביקורת שיפוטית כנגד החלטות מסוימות של רשויות המינהל (בג"ץ 8071/01 יעקובוביץ נ' היועץ המשפטי לממשלה, פ"ד נז(1) 121, 131-130) ... בין יתר סמכויות רשאי בית המשפט לעניינים מינהליים להעביר תחת שבט ביקורתו החלטות של רשויות מקומיות (פרט 8 לתוספת הראשונה לחוק, וכן הוראות נוספות בתוספת הראשונה שאינן מתייחסות לזהות המחליט, אלא לנושא ההחלטה, ושלפי אופיו המחליט הוא רשות מקומית). לפיכך, כאשר אדם מעונין בביטולה או בשינויה של החלטה שנתקבלה על ידי רשות מקומית, ובהעדר הסדר מיוחד, עליו לפנות לבית המשפט לעניינים מינהליים. שונים הם פני הדברים כאשר הסעד המבוקש הינו סעד כספי. יש לאבחן מקרה זה ממקרה בו נתבקש סעד של ביטול או שינוי החלטה מינהלית. ניתן לראות זאת בבירור משבוחנים את התוספת השלישית לחוק. בתוספת זו (יחד עם סעיף 5(3) לחוק) נקבע, כי לבית המשפט לעניינים מינהליים יש סמכות לדון בתובענה לפיצויים שעילתה במכרז. זה המקרה היחיד בו בית המשפט לעניינים מינהליים הוסמך, לעת הזו, לדון בהליך נגד רשות מינהלית כאשר הסעד הנתבע בו הינו סעד כספי. אף אם נבחן את הענין מן ההיבט הדיוני, נמצא שאין יסוד לטענה שבית המשפט לעניינים מינהליים מוסמך לדון בתביעת השבה המוגשת נגד רשות מקומית.
...
נתאר לעצמנו שאדם מקבל דרישה מרשות מקומית לתשלום היטל כלשהו. בדרישה נאמר, כי עליו לשלם ההיטל תוך 60 ימים מקבלת הדרישה. עוד נניח, כי מקבל הדרישה מעונין לתקוף את הדרישה מטעמים שונים. הסעד המבוקש הינו ביטול הדרישה. ההוראות שבתקנות לעניין שיהוי יחולו במקרה זה. נשנה מעט את הנתונים ונניח, כי מקבל הדרישה משלם את הסכום שהוא נדרש לשלמו. במקרה רגיל ובהעדר הסדר מיוחד, רשאי הוא להגיש תביעה להשבה תוך תקופת ההתיישנות (אם כי ייתכן שאורכה של התקופה שחלפה מאז התשלום ועד למועד הגשת התביעה יהא אחד השיקולים שישפיעו על ההכרעה בשאלה האם זכאי הוא להשבה: השוו, ע"א 3602/97 נציבות מס הכנסה ומס רכוש נ' שחר, פ"ד נו(2) 297, 331-327). אילו נתקבלה גישתה של המבקשת, היו משתנים באחת סדרי בראשית הנוגעים להגשת תביעות השבה. מגיש התביעה היה מוצא עצמו לפתע מול טענת שיהוי, שהוא היה מתקשה ליתן לה תשובה. אין לקבל שבדרך לא דרך שונו הכללים הנוהגים לגבי הגשתן של תביעות השבה המופנות נגד רשויות ציבוריות, שחוק בתי משפט לעניינים מינהליים חל לגביהן".
ראו בהקשר זה רע"א 546/11 מדינת ישראל - מינהל מקרקעי ישראל נ' אליקים בן ארי בע"מ (25.7.2011):
"אשר לסוגית הסמכות העניינית – כבר נפסק בעבר כי מקום שבו משלבת התביעה סוגיות מתחום המשפט המנהלי וסוגיות מתחום המשפט האזרחי, סיווג ההליך לצרכי איתור הערכאה המשפטית המוסמכת לדון בה יעשה על פי קביעת היסוד הדומיננטי בתביעה על פי מהותו האמיתית של הסכסוך ותכלית הפניה לערכאה השיפוטית (ע"א 9379/03 צ'רני נ' מדינת ישראל ואח', פ"ד סא (3) 822, 849 (2006)) (להלן: עניין צ'רני)"
אשר על כן, מצאתי כי הסמכות העניינית לדון בתביעה מסורה לבית משפט זה.
עתה לגופם של דברים.
חיוב כפול – האמנם?
62. כפי שפורט חויבו התובעים בשני סוגי תשלומים: האחד – דמי השתתפות בגין סלילת הכביש והמדרכה הגובלים במקרקעין (החיובים הראשון עד השלישי); השני – היטל בניה בגין בניה חדשה , ובו חיוב המכונה 'אגרת כבישים'.
63. טענתם העיקרית של התובעים הינה כי שילמו ביתר בגין השירות שניתן להם ועל כן זכאים הם להשבה מכוח דיני עשיית עושר ולא במשפט. כך, לטענתם, שיטת ההיטל החליפה את השיטה הקודמת במסגרתה חויבו בדמי השתתפות. חיובם בתשלום היטל לאחר שחויבו בדמי השתתפות כדי מלוא עלות סלילת הכביש והמדרכה הגובלים במגרשם מהווה כפל תשלום.
איני מקבלת טענה זו. אסביר -
64. דמי ההשתתפות, אשר אין מחלוקת כי שולמו על ידי התובעים, מהווים תשלום בגין הוצאות שהוציאה המועצה בעת סלילת הכביש והמדרכות הגובל ים במקרקעין. סלילת הכביש בוצעה על ידי ה נתבעת, אשר הנפיקה את החיובים על פי שלבי הביצוע ולאחר סיומו של כל שלב. מנגד – ההיטל נגזר מכלל ההוצאות שיהיו למועצה בגין ביצוע כלל עבודות הפיתוח בשטחה, עד למיצוי זכויות הבנייה המתוכננות בשטח השיפוט של המועצה (ראו למשל עדותו של מר ברייטבורד – מהנדס המועצה, כי חוק העזר בנוי על כך "שכל התושבים, או יותר נכון כל זכויות הבניה של התושבים, בעצם אמורים לשלם את עלות השלמת הפיתוח בכלל הישוב" (ע' 21 ש' 12-13). עוד בעדותו, הסביר מהנדס המועצה, כי לצורך קביעת היטלי הפיתוח – "נבדקה עלות של השלמת התשתיות בכל המועצה, של מה שחסר ומה זכויות הבניה שנותרו שעליהן יש להשית את ההיטלים. זה נוגע גם לקרקעות וגם לבניה" (ע' 21 ש' 27-28). עוד על פי עדותו, תחשיב זה "נערך לפחות לשתי תקופות, כי כל חמש שנים יש צורך באישור מחדש של התעריפים" (ע' 22 ש' 3-4).
65. משכך, אין בחיוב בהיטל, מקום בו שולמו דמי השתתפות, בכדי להעיד בהכרח על כפל תשלום, באשר תכלית התשלומים השונים שונה היא – אחד מכוון כלפי העבר, ברחוב בו מצויים המקרקעין, והאחר כלפי העתיד, בכל שטח השיפוט של המועצה . אכן, החיוב בהיטל קם מכוח עילות נוספות לאלה בגינם קם החיוב בדמי השתתפות (בניה חדשה, שימוש חורג). ואולם, אין בכך בלבד בכדי לבסס מסקנה בדבר חיוב כפול בגין אותן עבודות. חוק העזר התחשב במצב בו החיוב בהיטל קם לאחר שבעלי המקרקעין הגובלים שילמו דמי השתתפות בגין סלילת הרחוב, כולו או חלקו, וקבע הוראות מעבר בעניין זה, המאזנות בין התשלום שבוצע לבין תכלית החיוב על פי העילות לחיוב בהיטל (הכבדה על התשתיות והשתתפות שווה של כלל התושבים בפיתוח התשתיות בכל מרחב השיפוט של המועצה, ללא זיקה למקרקעין הגובלים, כמפורט בסעיף 2(א) לחוק העזר החדש). לעניין זה קבע חוק העזר כי במקרה בו שילם בעל המקרקעין הגובלים דמי השתתפות, לא יחוייב אלא בגין רכיב הבניה החדשה (סעיף 3(ז) לחוק העזר החדש). איזון זה סביר. אכן, צודקים התובעים בטענתם כי לולא הגישו בקשה להיתר לבניה נוספת במגרש לא היו מחויבים בהיטל, אולם אין בכך אלא להעיד על כך שלא מדובר בכפל חיוב, שהרי לו היה מדובר בכפל חיוב, היו התובעים מחוייבים בכל מקרה בהיטל, ללא קשר לעילה חדשה שנוצרה מכוח חוק העזר החדש. ועוד, צודקים התובעים כי לו הגישו את הבקשה להיתר בנייה לפני כניסת חוק העזר החדש לתוקף לא היו מחוייבים בתשלום דמי השתתפות או היטל, אך אין בכך אלא להצביע על מקריות הנובעת ממועד שינוי המסגרת הסטטוטורית החלה על המקרקעין.
66. אשר על כן, תשלום דמי השתתפות בעבר אינו מקנה פטור מתשלום היטל בגין בניה חדשה – כל עוד לא כולל ההיטל חיוב בגין רכיב הקרקע, בגינו שולמו דמי השתתפות בעבר. הלכה למעשה, מופחת רכיב הקרקע מהתשלום הסופי (ראו הנוסחה בסעיף 3(א) לחוק העזר החדש). לטענת המועצה - אשר לא נסתרה, כך נעשה אף בענייננו . על מנת להימנע מחיוב בתשלום כפול בגין אותו הכביש, נמנעה המועצה מלחייב את התובעים ברכיב הקרקע (כמו גם רכיב נוסף המוגדר כ"הבניה הקיימת - זכויות הבניה שכבר נוצלו"), שכן התובעים שילמו דמי השתתפות בגין רכיבים אלו, והתובעים חויבו בהיטל בגין רכיב ה"בניה החדשה" בלבד. כאמור, לא זו בלבד שפרשנות זו מתיישבת עם הוראות חוק העזר החדש, היא אף מתיישבת עם תכלית הטלת ההיטל – חיוב מי שמבצע בניה חדשה אשר מעמיסה על התשתיות בתשלום היטל בגין פיתוחן. כאמור, החיוב בהיטל אינו מתייחס לפיתוח תשתיות ברחוב (אשר בענייננו הושלמו) אלא לפיתוח תשתיות בכל שטח השיפוט של המועצה.
67. פרשנות זו אף מתיישבת עם הפסיקה, אשר קבעה כי אין בתשלום דמי השתתפות בלבד בכדי לפטור, בנסיבות המתאימות, מתשלום היטל. יפים לעניין זה דבריו של כב' הנשיא ברק, בע"א 1842/97 עיריית רמת-גן נ' מנחמי מגדלי דוד רמת-גן בע"מ, פ"ד נד(5) 15, ע' 25-
"האם תשלום דמי השתתפות בעבר משחרר מתשלום היטל? תשובתי היא בשלילה. כך נפסק לעניין סלילת רחובות (ראו: ע"א 4435/92 עיריית ראשון לציון נ' חב' מאיר סדי בע"מ; ע"א 6066/97 עירית תל-אביב-יפו נ' אבן אור פסגת רוממה בע"מ (להלן – פרשת פסגת רוממה )). דמי השתתפות משולמים בגין הוצאות שכבר הוצאו למימון פרויקט ספציפי שהנישום נהנה ממנו. שיעור דמי ההשתתפות נקבע בדיעבד, לאחר שהוצאו ההוצאות. לעומת זאת היטל משולם גם למימון הוצאות עתידיות. שיעור ההיטל נקבע מראש, בהסתמך על הערכות ועל תחשיבים של ההוצאות הצפויות. מכאן, שמהותם של דמי ההשתתפות ושל ההיטל אינה מובילה למסקנה, כי מששולמו דמי השתתפות אין עוד מקום להטלת היטל. כמובן, מסקנה זו עשויה להשתנות על-ידי הסדרים נורמטיביים ספציפיים."
(ראו לעניין זה גם ע"א 6123/97, 6066/97 עיריית תל – אביב יפו נ' אבן אור פסגת רוממה בע"מ, פ"ד נד(3) 749, 753; ת"א (ת"א) 42230-03-14 חברת חלקה 125 בגוש 7083 בע"מ נ' עיריית תל – אביב (24.10.2017); ת"פ (ת"א) 228/00 לוינשטין ביצוע 86 בע"מ נ' עיריית תל אביב- יפו (20.7.2003); ת"א (מחוזי ת"א - יפו) 112/95 אבן אור פסגת רוממה בע"מ נ' עירית תל אביב (14.9.1989)).
68. בתצהירו פרט גזבר המועצה - מר צור אוריון – את אופן חישוב חיוב היטל הסלילה בגין כביש ומדרכה לגבי התובעים באופן הבא:
"היטל כביש: השטח בהיתר של המבנה החדש 190.63 כפול תעריף מבנה סלילת כביש למ"ר (לאחר הצמדה בהתאם להוראות חוק העזר) 99.73 ₪ = 19,011.06.
היטל מדרכה: השטח בהיתר של המבנה החדש 190.63 כפול תעריף מבנה סלילת מדרכה למ"ר (לאחר הצמדה בהתאם להוראות חוק העזר) 48.81 ₪ = 9,303.71 ₪."
התובעים לא התנגדו לתחשיב זה, אופן עריכתו או חישובו, ואין חולק כי זהו החישוב הנכון לעשותו במקרה דנן.
טענות נגד החיוב השלישי
69. כפי שפורט, טוענים התובעים כי לא היה מקום לחייבם בחיוב השלישי ב גין דמי ההשתתפות לאחר ששולם היטל הסלילה על ידי מר שלמה ורניק מכמה טעמים: ראשית, משום שהחיוב השלישי ב גין דמי ההשתתפות הוצא בשיהוי רב של חמש שנים מיום סיום עבודות הסלילה ברחוב. שיהוי זה הוביל לבלבול, ולחוסר סדר בגביה, ואף לטעות אשר הובילה לתשלום כפול כהיטל סלילה. שנית , בסיכומיהם טענו התובעים כי החיוב לוקה בחוסר סמכות, שכן משילובם של סעיפים 3(ז) ו – 12(ג) לחוק העזר החדש עולה כי הנתבעת רשאית לגבות תשלומים על פי חוק העזר הישן, רק כל עוד טרם נשלח חיוב לנישום על פי חוק העזר החדש.
אדון בטענות אלו כסדרן -
שיהוי בגביית התשלום השלישי לדמי ההשתתפות
70. אין מחלוקת כי הודעת החיוב השלישית בגין דמי ההשתתפות נשלחה לתובעים כחמש שנים לאחר ש הסתיימו עבודות הסלילה. טוענים התובעים כי השיהוי בהמצאת החיוב מביא לביטולו. עוד טוענים התובעים כי המצאת הודעה בשיהוי כה רב נועדה "לבצע מחטף אחרון" לפני כניסתו של חוק העזר החדש לתוקף, על מנת שהמקרה יכנס בגדרי סעיף 3(ז) לחוק העזר.
איני מקבלת טענה זו.
71. אשר לסמכות הנתבעת לחייב בדמי השתתפות בגין עבודות שמועד חיובן נוצר לפני כניסת חוק העזר לתוקף אף לאחר כניסת חוק העזר החדש לתוקפו, קובע סעיף 12(א) לחוק העזר החדש כי בנסיבות אלה ישלם בעל הנכס למועצה את החיוב הקודם בהתאם לחוק העזר הקודם שמכוחו הייתה מוסמכת המועצה להטילו. משכך, מוסמכת הנתבעת לגבות את דמי ההשתתפות אשר עילת החיוב בגינן נוצרה בטרם כניסת חוק העזר לתוקף (ובענייננו, 2010), אף לאחר כניסת חוק העזר לתוקף בשנת 2015.
72. ועוד, למרות שסעיף 12(ב) לחוק העזר קובע כי במקרה של איחור בגביית דמי ההשתתפות מוסמכת המועצה המקומית לגבות את החוב המשוערך, בענייננו חייבה המועצה המקומית את התובעים בחוב הנומינלי בלבד. משכך, נטלה על עצמה את מחיר העיכוב בגבייה ולא הטילה אותו על התובעים.
73. אשר לשיהוי במשלוח הודעת החיוב השלישית צודקים התובעים כי בעבר שלטה הלכת 'אל עמי' (ע"א 889/01 עיריית ירושלים נ' אל עמי ייזום והשקעות ובניה בע"מ (17.11.2002)) , אשר קבעה כי רשות מקומית אינה רשאית לגבות היטלי פיתוח לאחר שעבר זמן סביר ממועד בו בוצעו העבודות שהיוו עילה להטלת ההיטל הראשוני. ואולם, הלכת 'אל עמי' נהפכה בעע"ם 2314/10 עיריית ראש העין נ' אשבד נכסים בע"מ (24.6.2012), שם קבע כב' השופט פוגלמן את הדברים הבאים:
"הקושי העולה מהלכת אל עמי מומחש באמצעות ההבחנה בין בעל נכס שיממש זכויות בניה בסמוך לאחר סיום עבודות התשתית ויחויב בהיטל בגינן; לבין בעל נכס שיממשן לאחר סיום העבודות, אך עקב חלוף הזמן תהא הרשות המקומית מנועה מלחייבו בהיטל. התוצאה שגוזרת הבחנה זו מעוררת קושי, משום שהיא מחלקת את נטל מימונן של התשתיות העירוניות באופן בלתי שוויוני ובלתי הוגן. כך, כל עוד בעליו של נכס טרם מימש את זכויות הבניה, התשתיות העירוניות ממומנות בידי שאר תושבי הרשות המקומית. עם מימוש הזכויות מתחיל בעל הנכס להשתמש בתשתיות וליהנות מהן, ולכן מוצדק לחייבו לשאת בחלקו היחסי בנטל מימונן. כל בניה באשר היא – בין אם נערכה בגדר ניצול ראשוני של זכויות בניה ובין אם במסגרת תוספת בניה מאוחרת – מעמיסה עול נוסף על מערך התשתיות הקיימות והצטברות השימוש בהן עלולה להצריך שדרוגן או החלפתן. כל בניה מגדילה אפוא הן את ההנאה מן התשתיות הן את הנטל שבו נושאות התשתיות הקיימות, ועל תוספת הנאה זו ותוספת הנטל מוצדק וראוי לגבות תשלום מבעל הנכס, לפי חלקו היחסי בעוגת מימון התשתיות. אי לכך, קביעה שבעל הנכס שבנה במועד מאוחר לביצוע עבודות התשתית אינו חייב בהיטל, גורמת לחלוקת נטל בלתי הוגנת בין בעלי הנכסים. אין הצדקה שבעל נכס הבונה בסמוך לביצוע עבודות התשתית ישא בהיטל מלא, ואילו בעל נכס הבונה בשלב מאוחר לביצוע עבודות התשתית לא ישלם היטל כלל. ברי כי מועד ניצול זכויות הבנייה אינו טעם ענייני להבחין בין בעלי נכסים לעניין עצם החיוב בהיטל.
....
לסיכום: שיטת ההיטל מבוססת על תחשיב אומדני המביא בחשבון עבודות תשתית שטרם בוצעו וזכויות בניה שטרם נוצלו. היא מניחה מראש כי חלק מבעלי הנכסים יבנו בנכסם כעת וחלק בשלב מאוחר יותר; וכי חלק מהתשתיות כבר בנויות וחלקן ייבנה בעתיד. השיטה מאפשרת לכל אחד מבעלי הנכסים לשאת בחלקו בעוגת עלות התשתיות החל ממועד תחילת שימושו והנאתו מן התשתיות העירוניות. הלכת אל עמי אינה עולה בקנה אחד עם רציונל זה העומד בבסיס השיטה, ותוצאתה היא שעלות התשתיות לא תכוסה במלואה כפי שביקשה השיטה להשיג. במצב כזה ייפגע הציבור כתוצאה מגירעון בתקציב ואי-כיסוי מלוא עלות התשתיות, בעוד שמי שלא נשא בהיטל – בין בשל ניצול מאוחר של זכויות בניה ובין בשל בניה ללא היתר – ייהנה מתשתיות שמומנו בידי יתר התושבים. תוצאה זו אינה יכולה להיוותר על כנה. משכך ראוי לשנות מהלכת אל עמי."
74. על דברים אלו חזרו בתי המשפט בפסקי דין שונים ונראה כי פסק דין זה משקף את ההלכה הנוהגת וכי המצב המשפטי מאפשר לרשות ההמקומית לגבות היטל סלילה בגין בניה חדשה במקרקעין, גם מקום בו שולמו חויבו בעלי המקרקעין הגובלים בדמי השתתפות בשלב מוקדם יותר.
75. טענתם של התובעים לבטלות החיוב השלישי בשל השיהוי הרב בגבייתו, נשענת על פסק דינו של בית המשפט העליון בעע"ם 8329/14 עיריית קריית אתא נ' נילי קורן (31.5.2016) (להלן: "עניין קורן"). אולם איני סבורה כי ניתן להקיש מעניין קורן לעניינינו. בפסק הדין בעניין קורן נקבע , כי יש בשיהוי הרב בו לקה החיוב שחייבה העירייה את העותר בגין אגרות תיעול וביוב וחוב ארנונה, ב כדי למנוע מהרשות המשך גביה פאסיבית. בית המשפט העליון דחה את טענות הרשות, כנגד חיובה לחתום על האישור הדרוש לצורך העברת הזכויות במקרקעין, זאת נוכח הפגיעה המהותית באינטרס ההסתמכות של האזרח וכן הפגיעה בתקינות המנהלית. אולם אין ללמוד מעניין קורן כי כל עיכוב בגביה מנהלית מוביל לבטלות החיוב. השיהוי הינו מושג גמיש, הנבחן בהתאם לנסיבות העניין. הקביעה אם הרשות השתהתה תיבחן על פי רמת הפגיעה באינטרס הפרט; כמו גם יבחן אינטרס הציבור – בגביית מס אמת, פעילות תקינה של הרשות וכן חובת ההגינות המנהלית של הרשות – אל מול חובת ההגינות של הפרט וחובתו לנהוג בתום לב. לצורך כך, בית המשפט יבחן אם הרשות פעלה לצורך גביית החוב, או שמא הזניחה את החוב ונמנעה מניסיונות האכיפה; וכן מהו משך הזמן שחלף. ככל שהחוב ישן יותר – והוזנח על ידי הרשות – יהא בכך כדי לתמוך בטענת השיהוי.
76. בעניינינו, העיכוב בהודעת התשלום, נבע מעניינים טכניים - חישוביים, חילופי הגזברים במועצה, והצורך לבצע חישוב אריתמטי אשר ארך זמן רב. מקובלת עלי עדותו של גזבר המועצה, מר צור אוריון, לפיה ממועד סיום הסלילה ועד שנת 2015 כיהנו כ-4 -5 גזברים, עובדה שהקשתה על השלמת החשבון הסופי והוצאת הודעות הגביה. עוד העיד מר צור אוריון כי ידע על קיומו של החוב עוד מיומו הראשון בתפקידו כגזבר המועצה, אולם העיכוב נוצר עקב מורכבות החישוב של החוב.
כך מעדותו -
"חיובי הגובלים מכוח החוק הישן, מצריכים בדיקה מאד מעמיקה מצד הגזברות בשל היותם סיכון שבמהות, וסיכון בקרה. להבדיל מחוק היטלים, חיוב גובלים מחייב בדרך של חישוב ההוצאה. כלומר, תפקידי היה לבדוק שההוצאה בוצעה, כלומר, התושב לא נפגע, ושלפי החוק, כל ההוצאות שאמורות להיכלל בחיוב, אכן נכללות בחיוב. לקח לי תקופה מסויימת להיכנס לתחום הזה, בגלל שזה לא תחום שקיים ברשויות אחרות נכון להיום, זה היה פעם נחלת כולם. אני באתי מרשות שהיא רשות היטלית. נכנסתי לנושא, ותוך ביצוע כל הפעולות שלי בסדר העדיפויות של הרשות, גם למדנואת זה, גם בדקנו את זה, ובסופו של יום הוצאנו את החיוב כמו שהוצא, באישור של מהנדס המועצה ושלי" (ע' 38, ש' 24-32).
וכן –
"בקונסטלציה שהייתה, שהתחלפו שלושה ארבעה גזברים, אני מניח שכל אחד חייב לבצע את הבדיקות שלו, תוך כדי תיאום עם מחלקת הנדסה" (ע' 39 ש' 19-21).
77. טעמים אלה מעידים על כך כי הרשות לא זנחה את החוב, כי אם פעלה לצורך בירורו וגבייתו. הגביה - מורכבת היא, בהינתן כי המדובר בגביה מתמשכת, בהתאם להתקדמות סלילת הכביש אשר נעשה בחלקים, תוך הבאה בחשבון את התשלומים אשר שולמו בעבר, ואלו אשר נותר לשלם.
78. אף האינטרס הציבורי שוקל כנגד קבלת טענת השיהוי. היטל הסלילה נועד לממן את פעילותה של הרשות המקומית ובכלל זה ו האינטרס הציבורי מחייב תשלומו של החוב, שכן -
"גביית תשלומים אלה, מכל הנישומים החייבים בהם, מבטאת את האינטרס שבגביית מס אמת ומתחייבת מן ההכרח לנהל ניהול תקין את כספי הציבור (השוו ע"א 8417/09 עיריית ירושלים נ' לוי, פסקה 19 (21.8.2012); עע"ם 1164/04 עיריית הרצליה נ' יצחקי, פסקה 9 (5.12.2006)). קביעה שלפיה תחסם דרכה של הרשות מגביית חובותיה אלה מטעמי שיהוי גורמת נזק לקופה הציבורית. היא מובילה לחלוקה בלתי שוויונית של הנטל המימוני המוטל על תושביה. מכאן חשיבות הגביה" (סעיף 24 לעניין קורן).
79. ועוד, קבלת טענת התובעים לפטור מהתשלום השלישי של דמי ההשתתפות, תפלה לרעה את יתר התושבים אשר שילמו את מלוא דמי ההשתתפות בגין סלילת הכביש, ותיצור העדפה לא הוגנת של התובעים יחסית לשאר התושבים, אשר שילמו את היטל הסלילה במלואו (ללא הפחתת רכיב הקרקע כפי שנעשה במקרה דנן).
80. חיובם של התובעים בהיטל נעשה עת הגישו בקשה להיתר בניה למימוש זכויות בניה במקרקעין – בהתאם לעילה הקבועה בסעיף 2(ב)(2) לחוק העזר החדש . חיוב בהיטל בנסיבות אלה מתיישב עם תכלית החיוב, האחדת התשלום המוטל על התושבים בגין השירות אשר ניתן להם. תוספת בניה על המקרקעין ואכלוס המבנה שנמבנה מעמיסים באופן ישיר על כלל התשתיות בתחומי המועצה המקומית , ועל התובעים, מבקשי ההיתר, להשתתף בעלות הנוספת הנובעת מכך. זאת ועוד, עניין קורן הינו הליך אשר נתברר תחת המטריה המנהלית, והכללים המנהליים חלים עליו. לא כך בעניינינו אנו – עת מדובר בתביעה אזרחית. מן הראוי לציין כי החיוב השלישי לא התיישן.
79. אשר למניעים אותם מייחסים התובעים לנתבעת בכל הנוגע לאיחור בגביית החיוב השלישי של דמי ההשתתפות, מקובלת עלי עדותו של גזבר המועצה המקומית מר צור אוריון באשר לסיבות העיכוב. כאמור, המועצה המקומית אף לא שערכה את החוב, בהתאם לסמכותה לפי סעיף 12(ב) לחוק העזר החדש. התובעים לא הוכיחו טענתם לפיה המועצה השתהתה בגביית התשלום השלישי – על מנת שתוכל לגבותו ביתר .
האם מנועה המועצה מלגבות את התשלום השלישי לדמי ההשתתפות מתוקף סעיפים 3(ז) ו-12(ג) לחוק העזר ?
80. טוענים התובעים, כי חיוב התובעים בדמי השתתפות לאחר ששולם ההיטל מכוח חוק העזר החדש, לוקה בהיעדר סמכות, באשר הוראות חוק העזר החדש אינן מסמיכות את המועצה לגביה כאמור ו אין לגבות מס אלא בהסמכת הרשות על פי חוק (עע"מ 7749/09 אורט ישראל חברה לתועלת הציבור נ' הממונה על מחוז ירושלים במשרד הפנים (30.11.2011)).
81. טוענים התובעים כי מניסוחו של סעיף 3(ז) לחוק העזר ("חוייב נכס בשל עבודות סלילה בדמי השתתפות מכוח חוק עזר קודם, יחוייב בעל הנכס פעם נוספת בתשלום מלוא שיעורי היטל סלילה, בעד בנייה חדשה שאושרה לאחר שחויב בדמי השתתפות"), כמו גם הוראות סעיף 12(ד) לחוק העזר ("... אין בתשלום חיוב קודם כאמור בסעיף קטן (א), כדי לגרוע מחובתו של בעל נכס לשלם היטל בעבור בניה חדשה שנבנתה בנכס או שהתבקשה בנייתה לאחר מועד היווצרות החיוב הקודם, בהתאם לקבוע בחוק עזר זה") , עולה במפורש כי מקום בו חייבה הרשות את התושב בהיטל, אין היא עוד מוסמכת לגבות דמי השתתפות (גם אם הייתה מוסמכת לעשות כן קודם לכן).
איני מקבלת טענה זו.
82. אכן הלכה היא כי אין חיוב במס אלא מכוח חקיקה על פיה. הדבר עולה מעקרון חוקיות המנהל (ראו בג"ץ 9488/11 מיטראל בע"מ נ' מדינת ישראל – משרד החקלאות ופיתוח הכפר, פסקה י"ז (3.2.2015); בג"ץ 6824/07 מנאע נ' רשות המיסים, פ"ד סד (2) 479, 497 (2010)). כך גם עולה מדבר החקיקה; סעיף 1(א) לחוק יסוד: משק המדינה קובע:
"מסים, מילוות חובה ותשלומי חובה אחרים לא יוטלו, ושיעוריהם לא ישונו, אלא בחוק או על פיו; הוא הדין לגבי אגרות."
הרציונל מאחורי דברים אלו הינו צמצום פעולת הרשות המנהלית לפעילות המוסדרת בחקיקה, תוך הקפדה יתרה על זכויות האזרח ומניעת פגיעה אפשרית בזכויות הפרט (ראו ע"א 4708/14 י.ח דמרי בניה ופיתוח בע"מ נ' המועצה המקומית גן יבנה (24.8.2015); ע"א 1600/08 מקסימדיה פרסום חוצות בע"מ נ' עיריית תל אביב-יפו, פסקה 8 (18.8.2011); בג"ץ 170/87 אסולין נ' ראש עיריית קרית גת, פ"ד מב (1) 678, 695 (1988) וכן פסק דיני בת"א (חיפה) 11080-10-14 א.ב. רימונים בע"מ נ' עיריית עכו, הוועדה המקומית עכו (וההפניות שם ) .
83. דא עקא, איני סבורה כי בענייננו מוגבלת סמכות המועצה המקומית לגבות דמי השתתפות על פי חוק עזר קודם רק עד למועד בו חויב התושב בהיטל לפי חוק העזר החדש, כפי שטוענים התובעים. סעיף 3(ז) לחוק העזר מתייחס למצב דברים בו כבר שולמו מלוא דמי השתתפות בגין סלילה אשר בוצעה בשטח הגובל בנכס החייב. במצב דברים זה, קובע חוק העזר החדש , רשאית המועצה המקומית לגבות תשלום היטל בגין סלילת כלל הכבישים בתחומי המועצה (בהפחתת רכיב הקרקע כמפורט לעיל). אין לקרוא בסעיף זה אלא מה שיש בו – היתר לגביית היטל הבניה – בנוסף לתשלום מלוא דמי ההשתתפות אשר שולמו בעבר. איני סבורה כי יש לפרש את מילות היחס המופיעות בסעיף כמתייחסות לקדימות טמפורלית אלא קדימות מהותית בלבד (היווצרות עילת הגביה בגין דמי השתתפות עובר לכניסת חוק העזר החדש לתוקף). כל פרשנות אחרת אינה סבירה, תיצור חוסר שוויון ופגיעה באינטרס הציבורי.
84. אין מחלוקת כי עלויות הכביש אשר נסלל על ידי המועצה המקומית בסמיכות למקרקעין , הוטלו על התובעים כ'דמי השתתפות'. סלילתו של הכביש נסתיימה בשנת 2010, בטרם נכנס לתוקפו חוק העזר החדש. העיכוב היה בחישוב התשלום האחרון (השלישי) ובהנפקת שובר התשלום. משאין מחלוקת כי נותר לתשלום החיוב השלישי, וכי הוצאות בגין הסלילה כבר הוצאו על ידי המועצה, וממילא משייעודו של היטל הסלילה שונה מייעוד דמי ההשתתפות (כפי שפורט לעיל) אין מקום לקבוע כי התשלום השלישי בטל נוכח תשלום ההיטל.
85. עוד, איני מקבלת את טענתם של התובעים, כי ניסוחו של סעיף 12(ד) מלמד על העדר סמכות גביית התשלום השלישי. פרשנות כאמור אינה מתיישבת עם הוראות הסעיף במלואן. מעיון בסעיף עולה כי הוא מסדיר מצב בו לא נדרש תשלום על פי חוק עזר קודם, לאחר שנכנס לתוקפו חוק העזר החדש . הלכה למעשה, סעיף 12(א) קובע כי אין בכניסת חוק העזר החדש לתוקף בכדי לגרוע מסמכותה של המועצה המקומית לחייב את התושב בחיובים (היטל או דמי השתתפות) שנוצרו לפני כניסתו לתוקף, ואילו ס"ק (ד) קובע כי החיוב ייעשה רק ב גין הקיים – במועד היווצרות החוב (כלומר לעניינינו אין מקום לחשב את נפח הבניה במסגרת הבקשה להיתר הבניה, בנוסחת החישוב לתשלום דמי ההשתתפות, שכן הבניה החדשה באה בנוסחת חישוב היטל הבניה). עוד קובע סעיף 12(ד) במפורש כי אין בתשלום חיוב קודם בכדי לגרוע מחובתו של בעל הנכס לשלם היטל בגין עילה שקמה לאחר כניסתו לתוקף – כפי שהווה בענייננו, בכל הנוגע לבנייה החדשה.
86. לסיכומם של דברים, מהוראות חוק העזר החדש ניתן ללמוד כי קיים היתר לגביית היטל בניה – חרף תשלום מלוא דמי השתתפות קודם לכן; וכי אין תשלום היטל (בגין בניה חדשה) מאיין את החובה לשלם דמי השתתפות שעילת גבייתם קמה עובר לכניסת חוק העזר לתוקפו. על כן, אני קובעת כי חוק העזר החדש הסמיך את המועצה המקומית לגבות את החיוב השלישי של דמי ההשתפות, גם לאחר כניסתו לתוקף וגם לאחר שחוייבו התובעים בהיטל מכוחו (בגין עילה חדשה, שקמה לאחר כניסתו לתוקף).
87. טענות התובעים כי המועצה הנפיקה את התשלום השלישי באיחור ניכר בכוונת מכוון ובחוסר תום לב, במטרה לבצע "מחטף אחרון" לפני כניסתו לתוקף של חוק העזר (כלומר – לפני כניסתו לתוקף של סעיף 3(ז) לחוק העזר) לא הובהרה דיה, שכן, חוק העזר נכנס לתוקפו ביום 25.8.2015 ואילו דרישת התשלום לחיוב השלישי נמסרה לתובעים ביום 18.10.2015 (כחודשיים לאחר מועד פרסומו של חוק העזר). על כן, דרישת התשלום נמסרה לאחר כניסת חוק העזר לתוקף, ועל כן איני סבורה כי יש ממש בטענה ל"מחטף". ועוד, משהגעתי למסקנה כי הוראות חוק העזר מסמיכות את המועצה לגבות את החיוב השלישי לדמי ההשתתפות, על אף ששולם היטל הבניה (בגין הבנייה החדשה), ממילא טענה זו נדחית.
88. על כן, מצאתי כי גביית התשלום השלישי לדמי ההשתתפות נעשה כדין, ומכוח הוראות חוק העזר. אין להורות למועצה להשיב לתובעים את הסכום אשר שולם בגין החיוב השלישי לדמי ההשתתפות.
האם יש להחיל את הוראות סעיף 3(ד) לחוק העזר ולחייב את התובעים ב-56% משיעור ההיטל?
89. טענתם החלופית של התובעים הינה כי הסעיף הרלוונטי אשר חל במקרה דנן הינו סעיף 3(ד) לחוק העזר, אשר בהתקיים הנסיבות המנויות בו מחויב התושב ב-56% מגובה ההיטל.
איני מקבלת טענה זו.
90. סעיף 2 לחוק העזר קובע באילו מקרים יוטל היטל סלילה: התחלת סלילת הרחוב הגובל בנכס (ס' 2(ב)(1)); אישור בקשה להיתר בניה (ס' 2(ב)(2)); בניה חורגת בנכס (ס' 2(ב)(3)). סעיף 2(ג) לחוק העזר החדש קובע כי היטל בגין אישור בקשה להיתר בניה (או בניה חורגת) ישולם ג ם לאחר שהרחוב הגובל בנכס נסלל ("היטל שעילתו אישור בקשה להיתר בניה בעבור בניה חדשה או בניה חורגת, ישולם גם אם הרחוב הגובל בנכס נסלל לפני תחילתו של חוק עזר זה").
91. מהוראות סעיף 2 לחוק העזר החדש עולה כי המועצה המקומית רשאית לחייב את בעלי הנכסים בהיטל סלילה בהתקיימות אחד מהמצבים הבאים:
א. החלו לסלול כביש בשטח הגובל לנכס;
ב. אושרה בקשה להיתר בניה (בין אם הכביש הגובל בנכס סלול ובין אם לאו );
ג. בנייה חורגת.
92. בעניינינו, חויבו התובעים בהיטל הסלילה מכוח ביצוע "בניה חדשה" ( במסגרת אישור הבקשה להיתר בניה). בנסיבות אלה, חל סעיף 3(ז) לחוק העזר החדש , המתייחס באופן ישיר למצב דברים בו נכס אשר חויב עובר לכניסת חוק העזר החדש לתוקף בתשלום דמי השתתפות בגין סלילת כביש הגובל בנכס, מגיש בקשה לבנייה חדשה בנכס. בנסיבות אלה, יחויב בעל הנכס, כאמור בסעיף, בהיטל סלילה בעד הבניה החדשה שאושרה לו.
93. מקבלת אני את הסבר המועצה המקומית , כי סעיף 3(ד) לחוק העזר החדש מתייחס למצב דברים בו בעל הנכס אינו מבצע בניה חדשה - שכן הדבר לא צוין במסגרת הסעיף. זאת ועוד, משקיימת הוראה ספציפית (ס' 3(ז) לחוק העזר החדש ) החלה בעניינינו, הוראה זו תגבר על כל הוראה פרשנית שיש להחיל על מנת שיתקיים בעניינינו ס' 3(ד), כטענת התובעים.
94. לא זו אף זו, מקבלת אני את טענת המועצה המקומית כי סעיף 3(ד) לחוק העזר החדש , מתייחס למצב דברים בו הרחוב הגובל בנכס נסלל בחלקו בלבד, והמועצה המקומית מבקשת להשלים את עבודות הסלילה. במקרה זה, קובע הסעיף, יש לחייב את בעל הנכס הגובל ברחוב בתשלום חלקי של היטל הסלילה (56% מהתעריף המלא - רכיב הקרקע ורכיב הבניה הקיימת). דברים אלו עולים מהקשר המלא של סעיף 3 לחוק העזר כמו גם מלשונו (יישא בעל הנכס ב"היטל סלילה משלים"). פרשנות זו אף מתיישבת עם תכלית הטלת ההיטל, שכן במצב הדברים אליו מתייחס סעיף 3(ד) לחוק העזר החדש חויבו בעלי הנכסים הגובלים בעבר בחלק מדמי ההשתתפות (בהתאם לשיעור הסלילה). בנסיבות אלה יש מקום להפחית את חיובם בהיטל לכדי 56% משיעורו המלא. חיוב התושבים במצב דברים זה (בשונה מבניה חדשה) אכן עשוי להביא לכפל חיוב בגין אותה עילה, ולפיכך קובע סעיף 3(ד) לחוק העזר החדש הפחתה בשיעור ההיטל החל. לא כך הוא עת מדובר בחיוב בהיטל בשל עילה שונה (בניה חדשה), בגינה אין כל הצדקה להפחתה בשיעור ההיטל, באשר התובעים לא שילמו בגינה בעבר.
אשר על כן, נדחות טענות התובעים בהקשר זה.
גובה החיוב השלישי
95. בכתב תביעתם המתוקן טענו התובעים כי החיוב השלישי בדמי השתתפות היה שגוי, שכן חושב על פי סכום כולל של 640,345 ₪ ולא סך ההוצאה בפועל, שהסתכמה בסכום של 608,308 ₪. בסיכומיהם, זנחו התובעים טענה זו. עם זאת, למעלה מן הצורך, א בהיר כי אני מקבלת את טענת המועצה כי לסכום של 608,308 ₪ אשר הוצאו בגין סלילת קטע הכביש בפועל (עלויות קבלן), נוספה הוצאה נוספת של הוצאות התכנון לכביש. המועצה המקומית מוסמכת לגבות דמי השתתפות גם בגין הוצאה זו, מתוקף סעיף 1 לחוק העזר הישן – בנימינה, הכולל בגדר "סלילת רחוב" גם הכנת תכניות לסלילת רחוב והשגחה עליה; וכן כל פעולה אחרת הדרושה לסלילת הרחוב (ס"ק (ו)ו-(ז)).
96. המועצה הוכיחה כי הוצאות התכנון הסתכמו בסך של 40,153 ₪ (לפני מע"מ), אשר שולמו על ידי המועצה למשרד תל.ם. מהנדסים – לו נמסר התכנון (ראו נספח 4 לתצהיר מר ברייטברוד – מהנדס המועצה). אשר על כן, הוכח כי לא היה מקור לטעות בחיוב זה.
ממילא משנזנחה הטענה – דינה להידחות.
העדר הוראות מעבר
97. טוענים התובעים בסיכומיהם כי המועצה לא קבעה בחוק העזר החדש הוראות מעבר עד לתקופה בה יכנסו הוראותיו לתוקף, ומשכך דינו בטלות. טוענים התובעים כי לו נחקקו הוראות מעבר , היו דואגים להגיש את הבקשה להיתר הבניה עוד קודם לכניסת חוק העזר החדש לתוקפו, ובכך היו נמנעים מתשלום ההיטל בו חוייבו.
איני מקבלת טענה זו.
98. יובהר כי לטעמי כולל חוק העזר החדש הוראות מעבר, כאלה הן ההוראות בסעיפים 2, 3, 12 לחוק העזר החדש, המסדירות את מצבי הביניים.
99. ככל והטענה מתייחסת לפגיעה באינטרס ההסתמכות של התובעים, הרי זו צומצמה על פי פסיקת בית המשפט, בהקשר להתקנת הוראות מעבר, למקרים בהם היעדרן גרם לפגיעה בגרעין הקשה של זכויות האזרח . כך לדוגמא, בבג"ץ 5936/97 לם נ' מנכ"ל משרד החינוך, התרבות והספורט, פ"ד נג(4) , 673, 687 (להלן: "עניין לם"), פסל בית המשפט העליון החלטה לשנות את חוזרי המנכ"ל הקובעים קריטריונים חדשים לרישוי מאבחני ליקויי למידה, הנמקה לכך התבססה על העדר קב יעת הוראות מעבר, כך מעניין לם:
"קביעתן של הוראות מעבר מתבקשת מן הצורך להתחשב באינטרס ההסתמכות, שהוא אינטרס לגיטימי של הפרט, שההגנה עליו עומדת ביסודם של דינים מספר מתחומי המשפט החוקתי והמינהלי. ראו ד' ברק-ארז 'הגנת ההסתמכות במשפט המנהלי'. חובתן של רשויות שלטוניות להתחשב בהסתמכות, ובמידת-מה גם בציפייה, ולקבוע הוראות מעבר מקום שבו הוראות אלה דרושות באופן סביר להגנה עליהן, מעוגנת בין השאר בדיני ההגינות, ההשתק, הסבירות והמידתיות. ראו בג"ץ 2832/96 בנאי נ' המועצה הארצית של לשכת עורכי הדין (להלן – בג"ץ בנאי ), בעמ' 594. מקום שבו נורמה שלטונית פוגעת בחופש העיסוק (או באחת הזכויות הקבועות בחוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו), ישנן משמעות וחשיבות מיוחדות לעיגונה של החובה לקבוע הוראות מעבר לתחילתה בדרישת המידתיות. עמד על כך השופט זמיר בבג"ץ בנאי הנ"ל , שבו נתקבלה עתירה כנגד החלטה שפגעה בחופש העיסוק בלא הוראות מעבר, בציינו בעמ' 603:
'התחולה המיידית [של ההחלטה], בהתחשב בצורך ובתוצאה הצפויה, מהווה פגיעה במידה שמעבר לנדרש. במיוחד כך משום שמדובר בפגיעה בחופש העיסוק, שחוק-יסוד: חופש העיסוק מצווה (בסעיף 4) שלא לפגוע בו, אלא, בין היתר, במידה שאינה עולה על הנדרש '".
100. בעניינינו, אין המדובר בפגיעה בזכות יסוד של התובעים אלא לכל היותר בגזירה פיסקלית, הנועדה לכסות את הוצאות המועצה בגין הקמת תשתית וסלילת הרחובות בתחום שיפוטה. לא כל גזירה פיסקלית גוררת בחובה הוראת בטלות בשל העדר הוראות מעבר. לעניין זה, יפים דבריו של כב' הנשיא לנדאוי בבג"ץ 616/80 אלכסנדר ברא"ז נ' שר האוצר, פ"ד לה(2) 191:
"זה מביאני לטענה נוספת מטעם העותרים, שהפעלת התקנות למפרע, גם לגבי כלי-רכב שנרכשו בעבר, פוגעת קשות בעותרים:נ הם סמכו על הדין, שהיה קיים בעת רכישת מכוניותיהם, ועתה יורד ערכן בשוק, כי לפי התקנות החדשות אין עוד קופצים על מכוניות משומשות מסוג זה. פגיעה זו נתרככה במידת מה, כאשר נעשה תיקון בתקנות, שלפיו הופעל ההסדר החדש רק החל בשנת המס 1980. במידה שעדיין קיימת החומרה החל בשנת מס זו, הרי זו גזרה כמו גזרות אחרות עקב החקיקה או חקיקת המשנה הפיסקלית, הבאה לעתים על האזרח בחטף, והיא מרעה עמו לעומת מצבו ערב השינוי. אין לאזרח זכות קנויה כנגד שינוי כזה לרעה, אשר הונהג מטעמים כלכליים או פיסקליים ענייניים. התקנות פועלות את פעולתן מכאן ואילך ולכן אף אין לומר עליהן, שהן לוקות בפגם של רטרואקטיביות".
בבג"ץ 396/82 ה.ש.י. - המגדר תעשיות פלדה בע"מ נ' שר התעשיה והמסחר, פ"ד לז(1) 44 נקבעו הדברים הבאים:
"בהקשר זה רצוי לשוב ולהבהיר, כי מקובל עלינו, שבכל מקרה, בו מונהג שינוי בחקיקה, מן הראוי לתת את הדעת למצב הקיים ערב תחילתו של החיקוק כדי למנוע פגיעה בלתי נחוצה ובלתי מוצדקת באלה שנהגו לפני תחילתו של החיקוק בדרך שהייתה אז מותרת, ואשר צריכים עתה להתאים את עצמם להסדרים החוקיים החדשים, אך יש נסיבות, בהן מן הנמנע לקבוע תקופות מעבר, יהיה זה בשל אופיו הפיסקאלי החיוני של השינוי, המחייב הסדרים מעתה ואילך שאינם ניתנים עוד לדחייה, או יהיה זה בשל החשש לנזק מהותי, כגון במקרה שלפנינו, בו קיים, לפי חוות-דעת מוסמכת אשר המשיבים רשאים היו לסמוך עליה, החשש כי ייגרם נזק ניכר לציבור, כולו או מקצתו".
בעניינינו, התובעים מבקשים "לחסוך" מעצמם את תשלום ההיטל ממניעים כלכליים, ולא לשם הגנה על ערך ציבורי. כל עניינם של התובעים הינה בדחיית כניסתם לתוקף של חוק העזר, עד למתן היתר הבניה - כאינטרס פרטי - כלכלי בלבד.
הבטחה מנהלית
101. בסיכומי תשובתם, טענו התובעים כי יש ללמוד מאישור גמר חשבון מיום 18.2.2016 החתום על ידי מהנדס המועצה, כי ניתנה להם הבטחה מנהלית שלא נותר להם חוב לתשלום. כך עולה, טוענים התובעים, מניסוחו של האישור – "הושלמו עבודות הסלילה ברחוב על-פי חשבון הקבלן – הרי שתשלום זה מהווה חשבון סופי לעבודות אלה, לפי חוק העזר". כלומר, לשיטתם של התובעים, ניתנה להם הבטחה כי עם תשלום החיוב השלישי, שולמו מלוא חיוביהם על פי חוק העזר, ולא רק בגין "רכיב מסוים".
102. טענה זו לא הובהרה דיה, נוכח העובדה כי אישור זה ניתן לתובעים לאחר ששולם התשלום השלישי (ולאחר ששולם החוב בגין היתר הבניה). במילים אחרות – בשלב מתן האישור, ממילא לא נותר לתובעים חוב בגי ן היטל הסלילה או דמי ההשתתפות (החיוב השלישי בדמי השתתפות שולם ביום 14.2.2016 וההיטל בגין הבניה החדשה שולם ביום 30.12.2015).
103. שנית, ממילא אין מקום לקבל את הטענה כי אישור זה יכול להוות הבטחה מנהלית. בבג"ץ 585/01 קלכמן נ' ראש המטה הכללי, פ"ד נח(1) 694, מנתה כב' השופטת א' פרוקצ'יה את התנאים להכרה בהבטחה כהבטחה מנהלית המחייבת את הרשות באופן הבא:
"המשפט מכיר, בתנאים מסוימים, בתקפותה המשפטית של הבטחה מינהלית כמקור לזכות בידי מקבל ההבטחה. תנאי לכך הוא, בראש ובראשונה, כי קיימת הוכחה ברורה כי הבטחה כזו אכן ניתנה. על ההבטחה השלטונית להיות מפורשת וברורה ולא מוטלת בספק, כנדרש מהתחייבות משפטית שאינה בגדר הצהרת כוונות גרדא (בג"ץ 580/83 אטלנטיק חברה לדייג וספנות בע"מ נ' שר התעשייה והמסחר, בעמ' 36). מכאן, שעל הטוען לזכות על-פי הבטחה מינהלית להוכיח בראש ובראשונה את עצם קיומה ואת מרכיביה. לאחר שהוכחה הבטחה יש לבחון אם נתמלאו שאר התנאים המקימים את חובת הרשות לקיימה."
לא מצאתי כי יש ב מכתב מיום 18.2.2016 להעיד על הבטחה כלשהי אשר ניתנה לתובעים. ניסוחו של המכתב מעיד על היותו אישור תשלום בגין מלוא דמי ההשתתפות, על פי חשבון סופי. הא ותו לא.
104. זאת ועוד, על הטוען להבטחה מנהלית להוכיח כי -
(א) נותן ההבטחה היה בעל סמכות לתתה;
(ב) הייתה לו כוונה להקנות לה תוקף משפטי;
(ג) הוא בעל יכולת למלא אחריה;
(ד) אין צידוק חוקי לשנותה או לבטלה.
כל אלו לא הוכחו, ואף לא נטענו על ידי הנתבעים. למעלה מן הדרושה אציין כי אין בסמכותו של מהנדס המועצה לפטור את התובעים מחובתם לשלם היטל, וממילא אינו בעל היכולת לאכוף החלטה זו. על כן, גם טענה זו נדחית.
סוף דבר
105. דין התביעה – להידחות.
התובעים יישאו בהוצאות הנתבעת בסך 4,000 ₪ וכן שכ"ט עו"ד בסך 12,000 ₪, אשר ישולמו תוך שלושים יום מהיום, שאם לא כן יישאו הפרשי הצמדה וריבית כחוק.
המזכירות תשלח את פסק הדין לב"כ הצדדים ותסגור את התיק.
ניתן היום, ב' אייר תשע"ט, 07 מאי 2019, בהעדר הצדדים.