הדפסה

בית המשפט המחוזי מרכז-לוד ת"א 40696-07-18

בפני
כבוד ה שופטת חנה קיציס

תובעת

פרי אור בע"מ

נגד

נתבעות

  1. רשות מקרקעי ישראל
  2. הוועדה המקומית לתכנון ובניה אשקלון
  3. עיריית אשקלון

החלטה

התובעת הגישה תביעה לסעד הצהרתי, להורות כי על הנתבעת 1 ( להלן: "הרשות") לכלול בהסכם השבה ופיצוי שנחתם בינה לבין התובעת, מקרקעין אשר לטענת התובעת הופקעו שלא כדין. עוד עותרת התובעת להורות כי היא זכאית לפיצוי עבור זכויותיה והשקעותיה בשטח הנ"ל, בהתאם להסכם ובהתאם להחלטה 1470 של מועצת מקרקעי ישראל.
התובעת חכרה מקרקעין שיועדו לשימוש חקלאי בתחום השיפוט של הנתבעת 3 ( להלן: "המקרקעין").
ביום 28.11.05 אושרה תמ"א חלקית למרחב ניצנים וצפון אשקלון – תמ"א 39 ( להלן: "התכנית"), במסגרתה שונה ייעוד המקרקעין לייעוד למגורים.
בהתאם להוראות התכנית פרסמה הנתבעת 2 ביום 16.6.08 , הודעה לפי ס' 5 ו-7 לפקודת הקרקעות ( רכישה לצרכי ציבור), 1943 (להלן: "פקודת הקרקעות") ולפי חוק התכנון והבנייה, התשכ"ה-1965 (להלן: "חוק התכנון והבנייה"), על הפקעת מקרקעין לצרכי ציבור ובכלל זה גוש 373 חלק מחלקות 67 ו-71; גוש 375 חלק מחלקות 65 ו-68 וגוש 390 חלק מחלקה 50, לייעוד דרך.
ביום 10.7.11 פרסמה הנתבעת 2 הודעה לפי ס' 19 לפקודת הקרקעות ולפי חוק התכנון והבנייה, כי המקרקעין הנ"ל יהיו לקניינה המוחלט מיום פרסום ההודעה.
ביום 25.5.17 נחתם בין הרשות לתובעת הסכם השבה ופיצוי, ביחס לשטח של 91.552 מתוך המקרקעין שחכרה ( להלן: "הסכם ההשבה").
בכתב התביעה נטען כי משטח ההשבה נגרע שטח של 11.096 דונם מן המקרקעין הידועים כגוש 373 חלק מחלקות 67 ו-71; גוש 375 חלק מחלקות 65 ו-68; גוש 390 חלק מחלקה 50, ושטח נוסף של 5.071 דונם מחלקה 71 בגוש 373 ( להלן: "השטחים שנגרעו"), נוכח הפקעתם לצרכי דרך והקנייתם לנתבעות 3-2.
לטענת התובעת יש לכלול בהסכם ההשבה גם את השטחים שנגרעו, הואיל והליכי ההפקעה שביצעה הנתבעת 2 נגועים באי חוקיות ובטלים מעיקרם. על כן יש לראות את השטחים שהופקעו כאילו כלל לא הוקנו לנתבעות 3-2 והם עדיין בבעלות הרשות ודינם כיתר השטחים שנכללו בהסכם ההשבה לעניין הפיצוי המגיע לה. התובעת מבססת את טענתה על פרק 13 לתכנית שכותרתו הפקעות, הקובע כי " מקרקעי ישראל המיועדים לצרכי ציבור כהגדרתם בסעיף 188 לחוק, יוחכרו על פי נוהלי מנהל מקרקעי ישראל. מקרקעין שאינם מקרקעי ישראל והמיועדים לצרכי ציבור יופקעו על פי חוק התכנון והבניה וירשמו לפי העניין על שם הרשות המוסמכת". לשיטתה, מכוח הוראה זו לא ניתן היה להפקיע את שטח הדרך והיה על הרשות להחכיר שטח זה לנתבעות 3-2.
התובעת מדגישה כי שאלת חוקיות ההפקעה נלווית לתביעה להכללת השטחים שנגרעו בהסכם ההשבה ולבית המשפט סמכות נגררת לדון בשאלת תוקפו של המעשה המינהלי, בהתאם לס' 76 לחוק בתי המשפט ( נוסח משולב), התשמ"ד-1984.
הנתבעות טוענות כי בית משפט זה נעדר סמכות עניינית לדון בתובענה; הרשות טוענת כי הסמכות לבחינת חוקיות ההפקעה נתונה לערכאה המינהלית המתאימה ולא לבית משפט זה, ולא ניתן לברר שאלה זו בתקיפה עקיפה. הנתבעות 3-2 טוענות כי מהות התביעה היא בחינת חוקיות ההפקעה, וכפועל יוצא של ההכרעה בשאלה זו תיגזר שאלת זכויות התובעת לקבל פיצוי נוסף. תוקף ההפקעה אינו עניין שהתעורר כדרך אגב לצורך דיון בעניין אחר אלא המדובר בעניין עצמו. בנסיבות, נראה כי תכלית התביעה היא לעקוף את מסלול התקיפה הישירה שהיא הדרך הראויה לביקורת שיפוטית על מעשי הנתבעות. הסמכות לדון בחוקיותה של הפקעת מקרקעין לפי חוק התכנון והבנייה, מוקנית לבית המשפט לעניינים מינהליים, ולבית משפט אזרחי אין סמכות לדון בשאלת חוקיות הפקעה, בין אם מדובר בתקיפה עקיפה ובין אם התקיפה היא אגב גררא.
לאחר ששמעתי את טענות הצדדים בדיון שהתקיים ביום 25.11.18 ועיינתי באסמכתאות שהוגשו לאחר הדיון , מצאתי לקבל את טענות הנתבעות וזאת מן הנימוקים שיפורטו להלן.
טענת התובעת כנגד חוקיות הוראת ההפקעה בתכנית אינה טפלה לטענתה כי היא זכאית לפיצוי בגין השטח שנגרע ואינה בגדר שאלה שולית לעילת התביעה, אלא היא השאלה העיקרית שבמחלוקת; אלמלא טענה זו לא קמה לתובעת כל עילת תביעה. שאלת חוקיות ההפקעה היא המסד עליו מבוססת עילת התביעה לקבלת פיצוי בגין הקרקע שהופקעה. על כן בית המשפט לעניינים מינהליים הוא האכסניה המתאימה לברר את טענת התובעת בדבר חוקיות הוראת ההפקעה בתכנית ( רע"א 5664/04 מדינת ישראל, מינהל מקרקעי ישראל נ' בן גרא, מנהל עיזבון המנוחה שרה לוי ז"ל, פ"ד נט(6) 193 (2005)).
בעניין זה יש להפנות לדברי כב' השופט עמית ברע"א 2063/16 גליק נ' משטרת ישראל (19.1.2017):
"בתקיפה ישירה פלוני עותר לבג"ץ או לבית המשפט לעניינים מינהליים כדי לבטל החלטה מינהלית. בתקיפה עקיפה, שאלת חוקיות ההחלטה המינהלית מתעוררת רק באופן עקיף, במסגרת הליך משפטי שנועד למטרה אחרת. לדוגמה, כנגד פלוני מוגש כתב אישום בטענה להפרת תקנה שלטענתו אינה חוקית, או פלוני נתבע לשלם לרשות אך לטענתו הרשות לא מוסמכת לגבות את ההיטל או האגרה מושא התביעה. מכאן, שבמצב הדברים הרגיל, התקיפה העקיפה משמשת כצינה ולא כחנית, כמגן ולא כחרב ( יצחק זמיר " הביקורת השיפוטית על החלטות מנהליות: מפרקטיקה לתיאוריה" משפט ועסקים טו 225, 260 ( תשע"ב)). ודוק: כך על פי רוב, אך לא בהכרח. לדוגמה, בע"א 256/70 פרידמן נ' עירית חיפה, פ"ד כד(2) 577 (1970) נתקפה בבית משפט השלום החלטת הרשות המקומית להציב פחי אשפה בחצרי העותרים, בעילה נזיקית של מטרד ונתבקש סעד של ציווי. השופט זוסמן הבחין בין התביעה שנועדה לחסום את המטרד העתידי, שהיא בסמכות בית משפט השלום, לבין תקיפה של ההוראה או בטלותה, שאינם מרכיבי התביעה. עוד נקבע, כי בית משפט השלום מוסמך לאור טענת העיריה שהמעשה נעשה כדין, לדון בהגנה מכוח המשפט הציבורי על פי סמכותו הנגררת.
...
אלא שבמקרה דנן, שאלת חוקיותו של המעשה המינהלי – שלילת הזכות של המבקש לעלות להר הבית – היא שניצבה במרכז התביעה שהוגשה " בזמן אמת", שעה שהאיסור שהטילה המשטרה עמד עדיין בתוקפו, והמבקש עתר גם לסעד של ציווי. הטענה לאי חוקיות ההחלטה הועלתה על ידי המבקש כטענת התקפה ולא כטענת הגנה. לאמיתו של דבר, לא תקיפה עקיפה יש בפנינו, אלא תקיפה ישירה " בהסוואה", תקיפת מצח של חוקיות החלטת המשטרה, שלא אגב תובענה אחרת, ומטעם זה לא הייתה לבית משפט השלום הסמכות לדון בסעד הציווי" (פסקאות 3-2 לפסק הדין).
נראה כי כך גם בענייננו. התובעת יודעת כי השיהוי הניכר מעמיד בפניה מכשול משמעותי בדרכה לבית המשפט לעניינים מינהליים וכדי להתחמק ממנו מצאה לעטוף את תביעתה באריזה אחרת אלא שאין לה בעצם מחלוקת אמיתית עם הרשות, ועילת תביעתה יונקת את חיותה משאלת חוקיות ההפקעה ( ראה בדומה ע"א 9569/04 עבידאת נ' הועדה המקומית לתכנון ובניה ירושלים (14.2.2008)).
אף אם היה מדובר בשאלה אגבית לטענת הבעלות הרי לא היה מקום לאפשר לתובעת להעלות טענות מעין אלו לאחר שחלפו שנים ממועד אישור התכנית ואף ממועד סיום הליכי ההפקעה, וכאשר התובעת לא תקפה בתקיפה ישירה את אישור התכנית.
בדנ"א 1099/13 מדינת ישראל נ' אבו פריח ז"ל (12.4.2015) נדונה השאלה האם לבית המשפט המחוזי נתונה סמכות לדון בתוקפה של הפקעה על פי חוק רכישת מקרקעים ( אישור פעולות ופיצויים), התשי"ג-1953, במסגרת הליכי הסדר מקרקעין. נקבע שם כי:
"נקודת המוצא היא, כי בתי המשפט האזרחיים והפליליים רשאים מבחינה עקרונית לדון בכל עניין מינהלי בתקיפה עקיפה, ובלבד שנתונה להם סמכות עניינית לדון בתובענה, בדרך כלל לפי מבחן הסעד החל בתחום האזרחי ... יחד עם זאת, מקיומה העקרוני של סמכות זו לא נובע, בהכרח, כי בית המשפט ייזקק לטענות מינהליות במסלול של תקיפה עקיפה, כפי שהיה נזקק להן לוּ הועלו בתקיפה ישירה בבית המשפט הגבוה לצדק או בבית המשפט לעניינים מינהליים" ( פסקה 8 לחוות דעתו של הנשיא ( בדימוס) גרוניס).
בהמשך נקבע כי:
"הבחנה מרכזית שנעשתה בפסיקה ובספרות, המנחה את שיקול הדעת השיפוטי בהכרעה האם להידרש בגדרה של תקיפה עקיפה לטענה המשיגה על החלטה מינהלית, היא ההבחנה בין מעשה מינהל אינדיווידואלי לבין נורמה כללית. ישנה ציפייה כי אדם יתקוף מעשה מינהל המופנה כלפיו ישירות, מבלי להשתהות, באפיק ובערכאה המיועדים לכך ... ההבחנה בין מעשה מינהל אינדיווידואלי לבין נורמה כללית בהקשר לתקיפה עקיפה משליכה אף על תוצאת ההליך, המעוצבת על פי דוקטרינת הבטלות היחסית. סעד שבית המשפט נכון יהיה להעניק במתכונת של תקיפה עקיפה עשוי להיות מצומצם מהסעד שהיה מעניק לוּ נתקף מעשה המינהל באופן ישיר.
...
מהפסיקה עולים מספר שיקולים נוספים לעניין היקף הביקורת השיפוטית במסלול של תקיפה עקיפה. שיקולים אלה משפיעים הן על הכרעת בית המשפט בשאלה האם להידרש לטענות התוקפות את ההחלטה המינהלית, הן על קביעתו בדבר תוצאות הפגם הנטען במעשה המינהל, ככל שיימצא שהיה כזה. מחד גיסא, ניתן משקל רב לאינטרס הציבורי ולהשלכות קבלת עמדתו של בעל הדין שתוקף את מעשה המינהל במישור הרחב יותר. כך, למשל, אם קבלת טענותיו של בעל הדין תפגע באפשרות לקַדם תכנית לפיתוח תשתיות ציבוריות, או תביא לשינוי במצב המשפטי שהציבור הסתמך עליו, יהיה זה טעם שלא להיעתר להן בתקיפה עקיפה (ראו, למשל, עניין הראל, בעמוד 649; עניין אקונס, בעמודים 862-860; וע"א 4926/08 נאשף ואיל ושות' נ' הרשות הממשלתית למים וביוב, [פורסם בנבו] פיסקאות 40, 42 (השופט ס' ג'ובראן) (9.10.2013)). ניתן משקל רב אף להתנהלותו הדיונית של בעל הדין. אם השתהה בעל הדין בתקיפת מעשה המינהל (ראו שם, וכן חוות דעתי ב ע"א 9569/04 עבידאת נ' הועדה המקומית לתכנון ולבנייה ירושלים [פורסם בנבו] (14.2.2008) (להלן – עניין עבידאת)), או אם הפר את הנורמה המינהלית ועשה דין לעצמו, יהיה בכך כדי לשלול ממנו את האפשרות להיבנות מטענות בדבר חוקיות יישומו של מעשה המ ינהל בעניינו במסגרת תקיפה עקיפה.
...
מאידך גיסא, יילקחו בחשבון שיקולי צדק ביחס למבקש לתקוף את האקט המינהלי, כגון נסיבותיו האישיות והשאלה אם הייתה לו אפשרות מעשית לתקוף את מעשה המינהל בתקיפה ישירה (ראו עניין אקונס, בעמוד 861; ברק-ארז, בעמוד 826). כמו כן, אם מעשה המינהל לוקה בפגם חמור הגלוי על פני הדברים, יהיה זה טעם להידרש לטענות המינהליות ולהכריע בהן, אף אם בנסיבות העניין היה על בעל הדין לבחור במסלול של תקיפה ישירה והוא נמנע מכך (ראו עניין פלאפון, בפיסקה ל"ב; והשוו לעניין אקונס, בעמוד 861)." (פסקאות 10-9).
ברע"א 3094/11 אבו אלקיעאן נ' מדינת ישראל (5.5.2015) נדונה השאלה האם ניתן במסגרת תביעה לסילוק יד לטעון טענות במישורים תכנוניים שמהוות תקיפה עקיפה של החלטות הרשויות. באותו עניין נקבע שאין להתיר את התקיפה העקיפה וכי:
"קשה להלום כי לאחר שלבים תכנוניים שכל כולם בדיקת התנגדויות והשגות, ושהפכו להיות " חלוטים מינהלית", ואשר בהם לא הוגשו השגות ועתירות בדין חרף ייצוג מקצועי – יחל הכל מבראשית, כאילו לא היה. ציר התכנון אמר את דברו;" (פסקה ל"ב לפסק דינו של כב' השופט רובינשטיין).
בענייננו כאמור חלפו כ-13 שנים מאז אישור התכנית ולמעלה מ-7 שנים מאז הוקנו המקרקעין לרשות. התובעת ידעה על הליכים אלו, ידעה על הפגיעה הצפויה בה אך לא מצאה לנכון לתקוף את הוראות התכנית. אין מקום לאחר שחלף זמן כה והמעשה המינהלי הסתיים לשוב ולדון בשאלת חוקיות הוראת התכנית , או חוקיות הדרך בה בוצעה התכנית בפועל.
התובעת מפנה לספרו של אהרון נמדר הפקעת מקרקעין ( מהדורה שנייה, 2011) ולספרו של אריה קמר דיני הפקעת מקרקעין ( מהדורה שמינית, 2013) ואולם לטעמי אין באמור שם כדי לסייע בידה; ניתן לדון אגב גררא לתביעה למסירת חזקה על פי ס' 8( א) לפקודת הקרקעות (ראה ע"א 119/01 אקונס נ' מדינת ישראל, פ"ד נז(1) 817 (2003)) ואולם אין מקום לדון בשאלת חוקיות ההפקעה מקום בו הושלמה ההקניה לפני שנים רבות ומקום בו הפגם הנטען אינו שורשי ובסיסי. כפי שהודגש היטב בדנ"א 1099/13 הנ"ל, סמכותו של בית המשפט לדון בשאלת חוקיות ההפקעה במסגרת תקיפה עקיפה מוגבלת ל"פגמים שורשיים" או לטענות של חריגה מסמכות" (פסקאות 12-11 לפסק דינו של הנשיא ( בדימוס) גרוניס). כאן טוענת התובעת כי בהתאם להוראת פרק 13 לתכנית היה על הרשות להחכיר את המקרקעין המיועדים לדרך ולא היה מקום להפקיע אותם ולהקנותם לנתבעת 2 או לנתבעת 3, אלא שהרשות, שהיא בעלת המקרקעין, אינה סבורה כי ניתן לפעול בדרך אחרת מזו שננקטה על ידה, ובמקרקעין המיועדים לדרך יש להתיר לוועדה המקומית לפעול בדרך של הפקעת המקרקעין ואין לה אפשרות להחכיר את המקרקעין לרשות המקומית על פי החלטה 1097. הנתבעות 3-2 מדגישות כי בהחלטות שונות של הרשות שבה ועולה עמדתה כי אין אפשרות מעשית להחכיר מקרקעין המיועדים לדרך וכי על הוועדה המקומית לפעול להפקעתם. מטעם זה הרשות גם לא התנגדה להפקעה שביצעה הוועדה המקומית ואף הנחתה אותה לעשות כן. הנה כי כן, אין מדובר בהפקעה שנעשתה בחוסר סמכות או הכרוכה בפגם היורד לשורשו של עניין, וגם מטעם זה אין מקום להידרש לשאלה זו בדרך של תקיפה עקיפה.
לפיכך אני מקבלת את טענת הנתבעות בשאלת סמכותו של בית משפט זה.
התובעת תישא בהוצאות הנתבעות, 2,000 ₪ לרשות ו-2,000 ₪ לנתבעות 3-2.
התובעת תודיע תוך 10 ימים האם יש למחוק את התביעה או להעבירה לבית המשפט לעניינים מינהליים.
ת.פ. בעוד 15 יום.

ניתנה היום, ד' טבת תשע"ט, 12 דצמבר 2018, בהעדר הצדדים.