הדפסה

בית המשפט המחוזי מרכז-לוד ה"פ 50178-10-13

בפני
כבוד ה שופט, סגן נשיא יעקב שינמן

מבקשת
מעוז דניאל חברה קבלנית לבניה בע"מ
ע"י ב"כ עו"ד טל גרשטיין

נגד

משיבים
1.ראש עיריית ראשון לציון -דב צור
2.עיריית ראשון לציון
3.הוועדה המקומית לתכנון ובניה ראשל"צ
שלושתם ע"י ב"כ עו"ד מישאל שרעבי

פסק דין

בפניי תובענה שהגישה המבקשת בדרך של המרצת פתיחה, ליתן צו קבוע המורה למשיבים לקיים את ההסכם שנחתם ביום 7.9.2006 בינה לבין המשיבה 2 - עירית ראשון לציון (להלן: "העיריה") והמשיבה 3 - הועדה המקומית לתכנון ולבניה ראשון לציון (להלן: "הועדה" או "הועדה המקומית") לבניית פרויקט התחדשות עירונית – "פינוי בינוי" בעיר ראשון לציון (להלן: "ההסכם").
לטענת המבקשת, בהתאם להסכם, התחייבו העיריה והועדה המקומית, בהתחייבות מפורשת, שלא בוטלה, ליזום במשותף עם המבקשת את תכנית רצ /40 / 13 א' (להלן: "התכנית החדשה"), לאכפה על ידי פרסום לפי סעיף 77 ו – 78 לחוק התכנון והבנייה, תשכ"ה – 1965, להפקידה בוועדה המחוזית לתכנון ובניה ולפעול במלוא המרץ לאישורה בוועדה זו.

במסגרת זו, עותרת המבקשת כי בית המשפט יורה למשיבים לפעול כדלקמן;
להורות לעיריה ולועדה המקומית, לאשר מחדש את התכנית החדשה.
להורות למשיבים, תוך סד זמנים בריר ונהיר, שלא יעלה על 3 חודשים, להפקיד את התכנית החדשה בוועדה המחוזית לתכנון ולבניה מרכז (להלן: "הועדה המחוזית") לאישורה, כפי שהתחייבו בהסכם.
להצהיר כי על המשיבים להמליץ על התכנית החדשה בכל האמצעים העומדים לרשותם בהקדם האפשרי בוועדה המחוזית לתכנון ובניה או להביא לאישורה של תכנית אחרת במקומה, לאחר קבלת הערות הועדה המחוזית לתכנון ובניה.
להצהיר כי על המשיבים, להימנע מלהגיש כל תכנית אחרת או נוספת שיש בה או שיהא בה כדי לאיין את התכנית.
למשוך את המכתבים שנשלחו לבעלי הנכסים בתחום הפרויקט, בדבר אכיפת שיפוץ חזיתות הנכסים שבבעלותם, ולהימנע מלהעמיד הלוואות לתושבים לצורך ביצוע שיפוץ החזיתות.
הצדדים לתובענה
המבקשת – מעוז דניאל חברה קבלנית לבניה בע"מ - הינה חברה פרטית הרשומה כדין בישראל ועיסוקה העיקרי בתחום היזמות והבנייה למגורים (להלן: " מעוז דניאל" או "המבקשת"). המבקשת מעידה על עצמה (למשל, בסעיף 12 להמרצת הפתיחה), כי נטלה חלק בפרויקטים רבים ומגוונים של בנייה, פיתוח ויזמות בניין ברחבי הארץ, בעיקר באזור המרכז, הכוללים פרויקטים של פינוי בינוי.
המשיב 1 – דב צור – מכהן כראש עיריית ראשון לציון והן כיו"ר הוועדה המקומית לתכנון ובנייה ראשון לציון (להלן: "המשיב 1" או "מר צור"). דב צור נבחר לראשות העיר ביום 11.11.2008 ובפועל החל את כהונתו ביום 10.12.2008. לפניו, כיהן בתפקיד ראש העיריה מר מאיר ניצן (להלן: " מר ניצן").
המשיבה 2 – העיריה – היא רשות מקומית כמשמעותה בפקודת העיריות [נוסח חדש].
המשיבה 3 – הועדה המקומית – היא מוסד תכנוני כמשמעותו בסעיף 1 לחוק התכנון והבניה, תשכ"ה – 1965 (להלן: " החוק") החולש על המרחב התכנוני של העיר ראשון לציון.
הרקע לתובענה
[הערה: ההדגשות בציטוטים הוספו, אלא אם צוין אחרת – י.ש.]
ביום 19.11.2000 הכריזה הממשלה על מתחם לפינוי - בינוי את המקרקעין, הכלול חלקות: 195 – 197, 200 – 206, 208, 415, 435 – 443 וחלקי חלקות: 209, 210, 2, 21 בגוש 3295 (להלן: "המקרקעין" או "המתחם") והמוּכר בשם מתחם "החייל האלמוני".
המתחם ממוקם בשער הכניסה הדרומי לעיר, בגבולות גזרת הרחובות הרצל-ז'בוטינסקי-עולי הגרדום בעיר.
בהתאם להסכם מיום 23.7.2008 (סומן נ/1) הוקנו למבקשת זכויות הבעלות בחלקה אחת- חלקה 200, באותו מתחם.
תוקף האכרזה על המתחם כמתחם פינוי - בינוי פג בשנת 2006 (נספח 13 לכתב התשובה מטעם המשיבים).
בשנת 2002 קידמה העירייה תכנית בניין עיר הידועה כ – רצ/13/40 שמטרתה התחדשות עירונית במקרקעין ופיתוח המקרקעין למגורים ולמסחר תוך שינוי ייעוד מאזור מגורים ג' לאזור מגורים מיוחד ואיחוד וחלוקה ללא הסכמת בעלים ולהקמה של כ – 720 יחידות דיור על המקרקעין, לעומת 196 יח"ד הקיימות (להלן: " התכנית הישנה").
העיריה והועדה המקומית, פרסמו הודעה ברשומות בדבר הכנת התכנית הישנה על המקרקעין לפי סעיפים 77 ו – 78 לחוק, ולאחר שזו נדונה בועדה המחוזית (ביום 27.11.2002) הוחלט להפקידה בתנאים. לצורך קידום התכנית הישנה ותכניות התחדשות עירונית אחרות ובניהולו של ראש העיר דאז – מר מאיר ניצן – הקימה העירייה אגף מיוחד לטיפול בנושא בניהול דר' מריאנה סגל.
במשך כארבע שנים, התכנית הישנה לא הצליחה לעניין את היזמים השונים, לאור היעדר כדאיות כלכלית להוציאה לפועל.
לטענת המבקשת, על רקע נסיבות אלו, פנתה אליה העירייה, והציעה לה "להרים את הכפפה" ולתכנן מחדש את המתחם וליזום ביחד תכנית חדשה, תוך שהיא מבטיחה לה תמיכה בלתי מסויגת עד להוצאתו אל הפועל של הפרויקט ומימוש מדיניותה שלה.
מנגד, לטענת המשיבים, הייתה זו המבקשת שפנתה לעירייה והציעה לקדם תכנית פינוי בינוי במתחם בשינויים ולא על דרך של קידום התכנית הישנה.
ביום 10.10.2004 נערכה ישיבה בלשכת ראש העיריה דאז – מר מאיר ניצן, בנוכחות קברניטי העיר, בה הציג בפניהם מתכנן הפרויקט את סקיצת השינוי המוצע לתכנית הישנה, במסגרתה הוצע להקים כ – 1,052 יח"ד תחת פינוי כ – 220 דירות קיימות והזכויות הקיימות במגרש של המבקשת והבעלים, כשבמרכז המתחם שטח פתוח בגודל של 9 דונם שצ"פ או שפ"פ.
בהחלטת ראש העיריה מאותה ישיבה (נספח 4 להמרצת פתיחה) צויין כי: "ראש העירייה רואה בחיוב את התוכנית המוצעת ומנחה לקדמה לתכנית מפורטת".
בתוך מספר חודשים הוכנה על ידי המבקשת תכנית מפורטת - רצ/13/40/א (להלן ולעיל: "התכנית החדשה") המנצלת את אחוזי הבנייה ומגדילה את מספר יחידות הדיור לכ – 1,052 בנוסף לשטחי מסחר.
ביום 7.9.2006 נחתם בין הצדדים ההסכם נשוא התובענה (להלן: " ההסכם" או "החוזה", בהתאמה). סלע המחלוקת בין הצדדים נוגע לפרשנות ולמשמעות של אותו הסכם .
מחד, לטענת המבקשת, בהסכם עוגנה במפורש הצהרת והתחייבות, העירייה והועדה המקומית ליזום במשותף עם המבקשת ועל חשבונה את התכנית החדשה, וכן התחייבות ברורה לשתף פעולה באופן מלא ורציף עם המבקשת להכנת, הגשת וביצוע התכנית החדשה, כולל משימות הפיתוח המתחייבות מאישורה.
מאידך, לטענת המשיבים, מדובר בהסכם פיתוח בלבד, שנועד להבטיח ולהסדיר את מימון ההוצאות הנובעות מהצורך בביצוע התשתיות במתחם לכיאושר וככל שיאושר.
ביום 24.10.2006 הובאה התכנית החדשה לאישור ועדת המשנה של הועדה המקומית וזו החליטה: "להמליץ בפני הועדה המחוזית על הפקדת התכנית", בכפוף למספר תנאים.
בהמשך, כתנאי לאישור התכנית החדשה וקידומה לועדה המחוזית, התבקשה המבקשת לחתום על כתב שיפוי לטובת הועדה המקומית בגין תביעות לפיצויים לפי סעיף 197 לחוק (להלן: "כתב השיפוי"), כאשר, לטענת המבקשת, בכתב השיפוי התחייבה הועדה המקומית מנגד, שהיא לא תאפשר ליזמים אחרים לקדם תכנית בנין עיר אחרת או נוספת במתחם.
בחודש דצמבר 2007 הובאה התכנית החדשה שוב, לאישור בפני הועדה המקומית והוחלט להמליץ על הפקדתה בפני הועדה המחוזית.
התכנית החדשה עברה בדיקה מקדמית בלשכת התכנון של הועדה המחוזית והמבקשת התבקשה באמצעות הועדה המקומית, למלא אחר מספר דרישות תכנון מפורט ודרישות טכניות.
מפרוטוקול הדיון בעירייה ביום 12.12.2007 (נספח 17 להמרצת פתיחה), שנערך בנוכחות מנכ"ל המבקשת, עולה כי ראש העיריה דאז, הנחה את אדריכלית העיר לסיים את בדיקת התכנית החדשה תוך כשבוע ימים.
בחודש יוני 2008 קיבלה הועדה המחוזית לידה את התכנית החדשה, ובמהלך החודשים אוגוסט – אוקטובר 2008 דנו בה נציגיה ובחנו אותה. במהלך אותה תקופה, הוזמנו נציגי המבקשת ונציגת העירייה למספר פגישות טרם קליטת התכנית, במסגרתן ניתנו מספר דגשים לשיפור התכנית, ביניהם הקטנת הצפיפות ואחוזי הבנייה, הגדלת המרחקים בין המבנים והגדלת היצע החניה ומבני הציבור. עקב כך, החליטה המבקשת לבצע שינויים בתכנית באופן שיעלה בקנה אחד עם אותן דרישות.
לטענת המבקשת, לישיבות שנערכו עם נציגי הועדה המחוזית, הוזמנו תמיד נציגי המבקשת, נציגי העירייה והועדה המקומית וכן נציגי הדיירים, וכולם הביעו ללא סייג עמדה אחידה ותמיכה מלאה התכנית, כמו גם בחלופות שהוצעו והכל בכדי להביא לקידומה.
ביום 5.10.2008 התקיימה ישיבה מקדמית בועדה המחוזית, טרם קליטת התכנית החדשה, בה (לטענת המשיבים) חזרה הועדה המחוזית על עמדתה כפי שהובעה ביחס לתכנית הישנה, כי התכנית מציעה נתוני צפיפות ואחוזי בנייה גבוהים במיוחד, שלא אושרו בעבר על ידי מוסדות התכנון.
באותה ישיבה ציינה אדריכלית העיר – גב' מירי ישראל, כי: "מתחם החייל האלמוני הוא מתחם מגורים ישן ומוזנח. העירייה מעוניינת לשדרג את המתחם ולשוות למרכז העיר מראה ומאפיינים מודרניים יותר. ".
בסוף אותה ישיבה צוין על ידי מתכנן המחוז כי: "לשכת התכנון לא תוכל להמליץ על קידום תכנית בנתונים כאלו. תכניות פינוי – בינוי צפופות שאושרו בוועדה המחוזית מפצות על כך ביתרונות הנעדרים מתכנית זו. לתכנית חולשות רבות ועל מנת לקדמה יש להציע חלופות חדשות, ולנסות לפתור כמה שיותר מחולשותיה, ביניהן: צפיפות חריגה; אחוזי בניה גבוהים במיוחד; פגיעה בגן המשמש שצ"פ; מרחקים קטנים בים המבנים; פתרונות חניה דחוקים; חוסר במבני ציבור. ".
ביום 11.11.2008 נערכו בחירות כלל ארציות לרשויות המקומיות, לרבות בעיר ראשון לציון, ובמקום מר ניצן נבחר לראשות העירייה (ולתפקיד יו"ר הועדה המקומית) מר דב צור. כאמור, בפועל, כהונתו של מר צור, החלה ביום 10.12.2008.
לטענת המבקשת, טרם בחירתו לראשות העירייה, הצהיר מר צור במסגרת מערכת הבחירות, כי הוא אינו בעד תכניות התחדשות עירונית, במיוחד כאלה המתוכננות במרכז העיר.
ביום 23.11.2008 התקיים דיון בועדת ההיגוי של לשכת התכנון המחוזית בעניין טרום קליטת התכנית, במסגרתו הוצגו על ידי המבקשת חלופות אפשריות לתכנית. באותה ישיבה (נספח 22 להמרצת פתיחה) צוין כי: " בעקבות הישיבה בלשכת התכנון ובוועדה המקומית החליט היזם לצמצם את מספר יחידות הדיור מ 1050 אשר הוצגו בישיבה הקודמת, ל – 968 יח"ד.". בסיכום הישיבה צוין כי: "החלופות שהוצגו מציגות שיפור בכמה היבטים ביחס לתכנית שנדונה ב- 5.10.08 בלשכת התכנון. עם זאת - התכנית נותרה צפופה באופן חריג ביחס לסטנדרט הצפיפות הנהוג בערי מחוז מרכז. בשלב זה עומדות בפני היזם והוועדה המקומית שתי אופציות:

  1. לקלוט את התכנית כפי שאושרה בוועדה המקומית. במקרה זה התכנית תעלה לדיון בוועדה המחוזית תוך 3 חודשים מיום קליטתה.
  2. להמתין עם קליטת התכנית ולהציג בפני וועדת היגוי את החלופות שהוצגו בישיבה זו;".

המבקשת בחרה באופציה השנייה, דהיינו – העברת החלופות לתכנית החדשה לבחינת ועדת ההיגוי של הועדה המחוזית ולשם כך התבקשה להעביר מספר נתונים בסיסיים.
ביום 28.1.2009 התקיימה ישיבה נוספת של ועדת ההיגוי בועדה המחוזית, בה לקחה חלק גם אדריכלית העיר דאז – גב' מירי ישראל.
באותה ישיבה ציינה האדריכלית, בשם העירייה והועדה המקומית כי: "התכנית אושרה בזמנו בוועדה המקומית. לא ניתן להשוות את עוצמת הפרויקט לפרויקט אחר בעיר. המתחם הקיים כיום בעייתי: אוכלוסיה ממעמד סוציו – אקונומי בינוני, מתחם ישן, ללא חניה, דרוש חיזוק לפי תכנית המתאר הארצית לרעידות אדמה.
יש צורך בפרויקט מיוחד לכניסה לעיר. עדיף עם בינוי דליל יותר. יתרון תכנית זו על קודמתה שלא נוגעת כלל בשת"פ הסמוך, והיא נגישה מבחינת תנועה, מכיוון שיושבת על צירי תנועה מרכזיים."
בסיכום אותה ישיבה צוין: "בדיון פנימי שהתקיים בסוף הישיבה בין חברי הועדה המחוזית אשר השתתפו בישיבה סוכם על דעת כל המשתתפים כי לא ניתן לקדם את התכנית במתכונתה המוצעת, בשל בעיות של אחוזי בניה וצפיפות גבוהים במיוחד, גובה המבנים המוצעים, בעיות תחבורה, השלכות סביבתיות של הפרויקט וחסרים פרוגרמתיים. חברי הועדה מציעים לעירייה לבחון אפשרות של עיבוי המתחם כאופציה לשיקומו.".
ביום 9.11.2009 התקיימה ישיבת הועדה המחוזית בה לקחו חלק אדריכלית העירייה – מירי ישראל ומר דב צור (נספח 29 להמרצת פתיחה) וכאשר נשאלה לעמדת העירייה והועדה המקומית ביחס לתכנית החדשה, ציינה הגב' ישראל, כי: ". ..התוכנית כפי שהוגשה, אינה תואמת את מדיניות הועדה המקומית הנוכחית לעניין צפיפות הדיור בעיר .".
לטענת המבקשת, באמירה זו וזאת בניגוד להתחייבויות קודמות כלפי המבקשת, הביעה הועדה המקומית לראשונה, את התנגדותה לתכנית.
בהחלטת הועדה המחוזית מאותו מועד, הוחלט לדחות את התכנית, תוך שצוין כי: "הועדה המחוזית, לאחר ששמעה את יזמי ומתכנני התוכנית ואדריכל עיריית ראשון לציון, ולאחר שבחנה את התוכנית סבורה כי הפרויקט המוצע אינו ראוי, בשל נתוני הצפיפות אשר חורגים באופן לא סביר מנורמת הצפיפות עפ"י תמ"א/ 35 ומקנה מידה סביר לתכנון העיר ראשון לציון או בערים אחרות בסדרי גודל דומים במחוז... מכאן שהצפיפות המוצעת גבוהה בצורה משמעותית באופן חריג ויוצא דופן גם מהמקובל בתכניות אחרות בעיר, לרבות תכניות שעניינן פינוי בינוי.
בנוסף, נמצאו בתכנית בעיות תחבורה...
בתכנית המוצעת חברים פרוגרמאתיים משמעותיים...
יצוין, כי הכרזת הממשלה על מתחם זה כמתחם להתחדשות עירונית לא חודשה ואינה קיימת עוד.
הועדה המחוזית מוצאת כי התכנית שהוגשה לא זו בלבד שאינה נותנת מענה תכנוני לנושאים שהועלו על ידי הועדה המחוזית ב- 2001 וב- 2002, אלא אף הוסיפה יח"ד וחידדה את הקונפליקטים בתכנית באופן שלא ניתן לאשרה.
הועדה אינה מוצאת כי הטיעונים בדבר כדאיותה הכלכלית של התכנית הם טיעונים המצדיקים את אישור התוכניות...
לאור האמור מחליטה הועדה לדחות את התכנית.".
מכאן ואילך, קיימה המבקשת פגישות עם מר צור וגורמים נוספים בעירייה בהן נמסר למבקשת כי העירייה והועדה המקומית, יסכימו לבחון תכנית אלטרנטיבית ולטענת המבקשת, בהתאם לכך, היא השקיעה כספים נוספים על מנת לבחון אפשרויות לשינוי התכנית וצמצום יחידות הדיור, כך שלא תפגע הכדאיות הכלכלית. אולם, לטענתה, ניסיונות אלו נתקבלו בחוסר שיתוף פעולה מכוון ו"מריחת זמן".
הצדדים המשיכו והחליפו במשך שנה תכתובות ביניהם, כאשר, לגישת המבקשת, ניתן ללמוד מהן על התנהלות שרירותית של המשיבים ועל התוויית מדיניות מכוונת של "הליכה של צעד אחד קדימה ולאחר מכן הליכה של שני צעדים אחורה".
במקביל, חברת הבניה א.ש.י פרשקובסקי חברה לבניה בע"מ (להלן: "חברת פרשקובסקי") החלה חוברת לבעלי הדירות במתחם, זאת, לטענת המבקשת, בניסיון לכרסם במעמדה של המבקשת מול הדיירים ובהשקעות המרובות שהשקיעה בקידום התכנית החדשה.

תמצית טענות המבקשת
סעד אכיפת החוזה הוא סעד מרכזי במשפט - התובענה עוסקת בסעדים הצהרתיים לאכיפת ההתחייבויות המפורשות וההסכמים שנחתמו בין המבקשת לבין העירייה והועדה המקומית, במסגרתם התחייבו האחרונות לפעול במלוא המרץ כדי להפקיד ולהמליץ על התכנית החדשה בפני הועדה המחוזית ולא ליתן ליזם אחר לתכנן תכנית חלופית, לשתף פעולה עם המבקשת ולאפשר לה להוציא לפועל פרויקט פינוי בינוי במתחם.
המשיבים בחרו באופן חד צדדי להפר את ההבטחות שניתנו למבקשת ואת ההסכמים שנחתמו בין הצדדים לצורך קידום הפרויקט וזאת נוכח שינוי מדיניות עקב חילופי גברי בעירייה, אותה מוביל ראש העיר הנוכחי – מר צור, אשר נבחר, כאמור, לאחר חתימת ההסכם מול המשיבות 2 ו – 3 וערב העברת התכנית החדשה לאישור הועדה המחוזית.
המבקשת הסתמכה על המצגים, ההסכמים וההתחייבויות שניתנו לה מהמשיבים ושינתה עקב כך את מצבה לרעה – המבקשת הוציאה מיליוני שקלים, עיכבה בעל כורחה את מימוש זכויותיה בנכס שלה במתחם, לא תבעה מהעירייה פיצוי בגין הפקעה מחלקה במקרקעין והפעילה אופרציה אדירה כדי להוציא לפועל את הפרויקט, תוך הסתמכות על ההבטחה כי מימוש הפרויקט יכלול בתוכו גם פיצוי ותמיכה ראויים. המבקשת תיקנה, שינתה וחזרה ותיקנה את התכנית, הכל לפי בקשותיהם המחמירות של העירייה והועדה המקומית.
המשיבים מושתקים מלהתכחש כיום להסכמים החתומים ולהתחייבויות שלקחו על עצמם, לרבות בהסכם מיום 7.9.2006 ובכתב השיפוי מיום 9.3.2008, והם מחויבים לכבדם.
המשיבים "מִסמסו" את החלטת הועדה המחוזית שהציעה לתכנן תכנית אלטרנטיבית ובמשך חודשים הוליכו שולל את המבקשת באשר לכוונתם האמיתית שנועדה לסכל כל אפשרות שהמבקשת תהיה זו שתבנה במתחם.
במקרה דנן, קיימת חובה לקיום ההבטחות, בוודאי שעה שמדובר ברשות מקומית שהתחייבה בהסכם לקדם וליזום תכנית בקרקע, דחקה במבקשת לקיים את חלקה במלואו וכעת היא מנסה להתנער מסיכומים אלה, ללא כל סיבה מוצדקת ובחוסר תום לב משווע.
התכנית החדשה תואמת את הערות המשיבים בזמן אמת ודרישותיהם והיא אינה יוצאת דופן בצפיפותה ביחס לתכניות פינוי בינוי אחרות שאושרו בעיר. אין כל מניעה לאכוף את ההסכם, באופן שיאפשר למבקשת לממש את התכנית החדשה, תוך ביצוע שינויים והתאמות לפי דרישות של הועדה המחוזית, באופן שהמשיבים יביעו בפני הועדה המחוזית עמדה ברורה ונחרצת התומכת בתכנית ויביאו בפניה את מלוא הנימוקים המצדיקים את הוצאתה מהכוח לפועל. בנוסף, יחזרו המשיבים ויודיעו לדיירי המתחם, כי הם יעשו כל שלאל ידם לתמוך בתכנית של המבקשת, כפי שעשו בעבר.
עיקרון תום הלב בשלב הטרום חוזי ובביצוע ההסכם חל באופן מוגבר על רשות מקומית והנסיבות המתירות השתחררות רשות מחוזה – "הלכת ההשתחררות" – אינן מתקיימות במקרה דנן; התכנית הוכנה על פי הוראות והנחיות הגורמים התכנוניים של המשיבים ולא עולה כל טעם המניח את הדעת להתנגדות המשיבים לתכנית החדשה ונראה כי הסיבה היחידה להתנגדות כאמור, נובעת משיקולים זרים. זאת במיוחד, לנוכח העובדה שהמשיבים מקיימים פגישות עבודה עם גורם אחר, חלף המבקשת, המבקש לבצע את הפרויקט על המקרקעין ובכך מחלישות את מצבה של המבקשת מול דיירי המתחם.
למבקשת נגרמו הוצאות, הפסדים ונזקים ממוניים הנאמדים בעשרות מיליוני שקלים חדשים, אולם היא אינה כורכת אותם בתובענה הנוכחית היות והללו טרם התגבשו במלואם והיות וסכום הנזקים כרוך בתוצאות ההליך דנן. למען הזהירות, עותרת המבקשת להתיר לה לפצל את סעדיה נגד המשיבים, כך שתוכל להגיש תובענה לסעד כספי בנפרד מהסעדים ההצהרתיים.

תמצית טענות המשיבים
יש לדחות את התובענה מהנימוקים הבאים:
המשיבה המתאימה להליך היא הועדה המקומית ולא העירייה, או ראש העיר כיום. הגורם שהמליץ על קידום התכנית הייתה ועדת המשנה של הוועדה המקומית, כנגדה מתבקש הסעד העיקרי.
הדרך הנכונה לתקוף את התנהלות העירייה והוועדה המקומית היא בדרך של עתירה מנהלית המוגשת לבית המשפט המוסמך ולא בדרך של המרצת פתיחה, מה גם שהסעדים המבוקשים בתובענה הם צווי עשה מנהליים מובהקים.
קיים ספק אם כיום בעלי המקרקעין אכן מעוניינים שהמבקשת תהא המוציאה לפועל של הפרויקט והמבקשת מודעת לכך שלפחות חלק מבעלי המקרקעין מעוניינים ביזם אחר – חברת פרשקובסקי - שמנסה לקדם תכנית במתחם והיה על המבקשת לצרפם כמשיבים להליך זה.
בעלי זכויות רבים במתחם פנו למשיבים וביקשו לציין, כי אינם תומכים בקידום תכנית על ידי המבקשת וחלקם אף נקטו יוזמות בניסיון לקדם תכניות עצמאיות. בשנת 2011 אף פנתה לעירייה עמותה בשם "החייל האלמוני פינוי בינוי בראשל"צ" שלטענתה, מונה 106 חברים דיירי המתחם, המעוניינת בקידום תכנית פינוי בינוי עם יזם מטעמה. לאור זאת, המבקשת פנתה לעמותה ולחברת פרשקובסקי ודרשה מהן לחדול מביצוע פעולות הקשורות למתחם. טענות המבקשת נדחו באופן מוחלט, במקביל להעלאת טענות נגד דרך הפעולה של המבקשת.
אין יסוד לטענה בדבר התחייבות המשיבים לתמוך בתכנית החדשה ללא הפעלת שיקול דעת תכנוני כדין – הסכם הפיתוח לא כולל אף אחת מההתחייבויות להפרתן טוענת המבקשת וההסכם נועד להסדיר את סוגיית מימון ההוצאות הנובעות מהצורך בביצוע התשתיות במתחם, ותו לא. מהותו של ההסכם הייתה כספית והוא לא כלל התחייבויות תכנוניות כלשהן. הוראות הסכם הפיתוח אמורות להתבצע רק לאחר אישור התכנית החדשה. מסיכומי הפגישות וההתכתבויות בין הצדדים עליהם נסמכת המבקשת, לא עולה בשום שלב שהוא, כי הועדה המקומית או העירייה נטלו על עצמן את ההתחייבויות הנטענות במסגרת הסעדים נשוא התובענה והעירייה ממילא אינה מוסמכת לכך. מדברי המבקשת, כלל לא ברור מהי אותה הבטחה שניתנה לה, מתי ניתנה, באיזה אופן ומה משמעותה. נכון כי ראש העיר דאז- מר ניצן, ציין כי הוא רואה בחיוב קידומה של תכנית פינוי בינוי במתחם ונכון שנחתם עם המבקשת הסכם פיתוח לביצוע התשתיות במתחם, עוד נכון כי הועדה המקומית דנה בתכנית החדשה והחליטה להמליץ בתנאים על אישורה בפני הועדה המחוזית, אולם, בשום שלב לא התחייב מי מהמשיבים לאשר את התכנית בועדה המקומית או לשתף פעולה עם המבקשת עד לאישורה בועדה המחוזית, ללא כל תלות בנסיבות המשתנות (כגון עמדת הועדה המחוזית או עמדת התושבים).
אין יסוד לטענה כי המשיבים התנגדו לתכנית, או כי הועדה המקומית לא תמכה באישור התכנית, היות והיא זו שיזמה אותה והמליצה על הפקדתה והועדה המחוזית החליטה על דחייתה – עמדת הועדה המחוזית כפי שהובעה באופן עקבי ואחיד במסגרת כל הישיבות שהתקיימו בפני נציגיה (לרבות, בתאריכים 5.10.2008, 23.11.2008, 28.1.2009, 9.11.2009) הייתה כי התכנית החדשה אינה ראויה לקידום ואישור, בין היתר, בשל אחוזי צפיפות גבוהים מהמקובל.
אדריכלית העיר לא הביעה בשום שלב התנגדות לתכנית החדשה ולא ציינה כי הועדה המקומית חוזרת בה מתמיכתה בתכנית. אכן, בתשובתה לשאלות חברי הועדה המחוזית, השיבה אדריכלית העיר דאז, כי התכנית החדשה אינה תואמת את מדיניותה הכללית של הועדה המקומית הנוכחית לעניין צפיפות הדיור בעיר, שכן זו האמת נכון לחודש נובמבר 2009.
המלצת הועדה המקומית (מיום 24.10.2006) להפקדת התכנית, לא בוטלה על ידי הועדה המקומית וגם אדריכלית העיר לא הייתה מוסמכת לעשות כן, היות והיוזמת הרשמית של התכנית היא הועדה המקומית, כפי שצוין בתקנון התכנית.
יש לדחות את טענת המבקשת כי ראש העיריה הנוכחי שׂם לו למטרה את גניזת התכנית החדשה בשל היותה נוגדת את המדיניות התכנונית בה הוא אוחז – טענה זו אינה מתיישבת עם השתלשלות האירועים בפועל. התכנית הישנה נדחתה על ידי הועדה המחוזית מטעמי צפיפות גבוהה ושיקולים נוספים, כשש שנים טרם חילופי השלטון בעירייה, ונציגי הועדה המחוזית הביעו את עמדתם השלילית גם כלפי הצפיפות המוצעת בתכנית החדשה (הגבוהה בכ – 30% מהצפיפות המוצעת בתכנית הישנה) עוד טרם בחירתו לראשות העירייה ומבלי שהייתה למי מהמשיבים יד בדבר.
אף לאחר בחירת מר צור לראשות העירייה, הובהר למבקשת כי מר צור לא יתנגד לתכנית החדשה וכך אכן היה – מר צור קיים מספר פגישות עם המבקשת לצורך קידום הליכי התכנון ובשום שלב לא התנגד לקידום התכנית ואף לא הביע עמדה בפני הועדה המחוזית או נציגיה. עמדתו האישית של מר צור, בנושא צפיפות יחידות דיור בתחום העיר אומצה על ידי הועדה המקומית כמדיניות כללית, בכפוף לכך שלא יהיה בכך כדי לשנות את החלטות הועדה המקומית ביחס לתכניות שהומלצו להפקדה בעבר, ולכן הליכי קידומה המשיכו ביוזמת הועדה המקומית ללא כל מכשול, למעט עמדת הועדה המחוזית.
התכנית החדשה נבחנה על ידי הועדה המחוזית באופן עצמאי, ללא קשר או תלות בעמדת הועדה המקומית וממכלול השיקולים הוחלט על דחייתה. עצם העובדה שהועדה המקומית המליצה על הפקדת התכנית לא הביאה לאישור התכנית, וההנחה כי אלמלא הייתה אדריכלית העיר דאז אומרת את שאמרה, הייתה הועדה המחוזית מאשרת את התכנית, היא לעג לרש. ולראיה – התכנית הישנה אשר קודמה על ידי הועדה המקומית עצמה – נדחתה אף היא על ידי הועדה המחוזית. אף אם הועדה המקומית תמליץ שוב על התכנית החדשה, הועדה המחוזית תדחה אותה.
המבקשת עוצמת עיניה ומסרבת להכיר בעמדתה הנחרצת של הועדה המחוזית, בקובעה כי התכנית אינה ראויה לאישור, לאור בעיית הצפיפות ובעיות נוספות העולות ממנה ודורשות מענה, ובמסגרת אף אחת מהחלופות לתכנית שהציעה המבקשת, לא הופחת מספר יחידות הדיור המוצע בתכנית, כפי שהנחתה לעשות לשכת התכנון המחוזית.
בניגוד לטענות המבקשת, ביחס להתנהלות המשיבים לאחר החלטת הועדה המחוזית שדחתה את התכנית החדשה, המבקשת נענתה בשיתוף פעולה מצד נציגי המשיבים בקידום התכנית החדשה. נציגי המשיבים ציינו בפני המבקשת, כי יש להפנים את החלטות הועדה המחוזית ולקדם תכנית אחרת. במספר הזדמנויות הובהר למבקשת כי הועדה המקומית אינה חייבת לקדם תכנית נוספת ואף לא הייתה חייבת לקדם את התכנית החדשה. בסופו של יום, מהחלטת הועדה המחוזית מיום 9.11.2009 ועד בכלל, לא נקטה המבקשת כל אקט שיש בו כדי להביא לקידום תכנית סבירה.
עיתוי הגשת המרצת הפתיחה אינו ברור – המבקשת פנתה לבית המשפט בסוף שנת 2013, כאשר התכנית החדשה נדחתה על ידי הועדה המחוזית בשנת 2009 וחילופי השלטון בעירייה חלו בשנת 2008.
אף אם יוכח כי העירייה או הועדה המקומית נתנו למבקשת את ההבטחה הנטענת (המוכחשת על ידי המשיבים), הרי שלא מדובר ב"הבטחה שלטונית" מחייבת;
היא לא ניתנה על ידי הגורם המוסמך לתיתה – אף אם הייתה המבקשת מוכיחה כי מי מהמשיבים הבטיח לה את מבוקשה, ברור שהוא לא היה בעל סמכות לתיתה – הגוף המוסמך לאשר את התכנית הוא הועדה המחוזית והועדה המקומית המליצ ה בפניה להפקיד את התכנית בתנאים; לא הייתה כוונה להקנות לה תוקף משפטי –החלטת ועדת המשנה של הועדה המקומית להמליץ על התכנית בתנאים אינה מלמדת על מתן התחייבות. בהסכם הפיתוח לא צוין כי חברי ועדת המשנה מחויבים להמליץ על אישור התכנית; נותן ההבטחה אינו בעל יכולת לקיימה – התכנית בסמכות הועדה המחוזית והועדה המקומית היא גורם ממליץ בלבד. ראש העיר יה או העיריה אינם מוסמכים להורות לועדה המקומית להמליץ על התכנית.
אף אם הייתה התחייבות שלטונית מחייבת, יש צידוק חוקי לשנותה או לבטלה – אין מקום לחייב את הועדה המקומית להמליץ כיום על התכנית החדשה ללא הפעלת שיקול דעת תכנוני כדין. בעוד שהתכנית הישנה לא אושרה על ידי הועדה המחוזית, בין היתר, בשל צפיפות (בה צוינו 720 יח"ד), הרי התכנית החדשה רק הרחיקה ביתר שאת את אפשרות אישורה, היות והיא כוללת צפיפות חורגת מקודמתה (כוללת 1,052 יח"ד). היענות לדרישות המבקשת הינה בגדר אבסורד חסר הגיון היות ואם בית המשפט יקבל את התובענה, התכנית החדשה תומלץ מחדש על ידי הועדה המקומית, אולם זו תידחה (שוב) על ידי הועדה המחוזית.
לחילופין, אף אם ייקבע כי המשיבים הפרו התחייבות כלשהיא שניתנה על ידם, ממילא נסיבות העניין אינן מצדיקות מתן סעד של אכיפה – אכיפת הדרישות לקידום התכנית החדשה תביא להפקעת שיקול הדעת העצמאי ממוסדות התכנון; האכיפה אינה צודקת בנסיבות העניין, היות והעדר אישור התכנית החדשה נבע מסירוב המבקשת להפנים את עמדת הועדה המחוזית, כתוצאה מרצונה למקסם ולהעצים את היקף הכנסותיה מהפרויקט ואין לה להלין אלא על עצמה.
עדים ועדויות
מטעם המבקשת העידו בפניי; מנכ"ל המבקשת - פנחס מלכה, מאיר ניצן, טל איינהורן.
מטעם המשיבים העידו בפניי; המשיב 1 - דב צור, אלי יהלום, הרצל יוספיה, מירב קפלן.
מר אברהם כץ, שמאי – הגיש חוות דעת בהתאם למינויו כמומחה מטעם בית המשפט.
דיון

לאחר שעיינתי בכתבי הבי – דין שהגישו הצדדים, בחוות דעת המומחה שמונה מטעם בית המשפט ולאחר שקיימתי דיוני הוכחות, אני סבור כי אין מקום לקבל את התובענה, וליתן למבקשת את הסעדים המבוקשים על ידה, הכל מהטעמים שיפורטו להלן.
בתובענה שבפניי, מן הראוי להתחיל דווקא מהסוף – כך, בסיפת סיכומי התשובה שהגישה המבקשת (סעיף 19) היא מצאה "לשוב ולהדגיש" כי: "תובענה זו איננה נועדה לתקוף את הוועדות המחוזית והמקומית ו/או להטיל דופי בשיקוליהם התכנוניים, אלא מטרתה היא לאכוף על המשיבים את שהתחייבו למול המבקשת והוא לצעוד במשותף לעבר אישור התוכניות והוצאתו לפועל של הפרויקט".
משמע, המבקשת מבקשת במסגרת תובענה זו סעד של אכיפה.
בתובענה, טענה המבקשת כי "המשיבים הפרו הפרה בוטה של המצגים ההבטחות וההסכמים המפורשים אשר נחתמו בין הצדדים" (סעיף 7 להמרצת פתיחה).
לאור זאת, אבחן להלן את המשמעות של אותם מצגים, הבטחות והסכמים והאם הללו הופרו על ידי המשיבים באופן המזכה את המבקשת בסעדים להם עתרה בתובענה.

משמעות ההסכמים בין הצדדים
לגישת המבקשת, המשיבים מתנערים מהתחייבויותיהם החוזיות "לצעוד מולה במשותף" לעבר אישור התכנית החדשה והוצאתו לפועל של הפרויקט במתחם.
לשיטתה, הבסיס להתחייבויות אלו של המשיבים עוגן בהסכם מיום 7.9.2006 ובכתב השיפוי מיום 9.3.2008. לכן, לגישת המבקשת, העיריה והועדה המקומית, נדרשות לעזור לה ולא לעצור או להפריע או לסכל את התכנית החדשה שהן עצמן יזמו והגישו, שכן אם לא כך, אזי "מהו גדר שתוף הפעולה שהמשיבה 2 התכוונה לו בהסכם?!?" (סעיף 55 לסיכומי המבקשת, ההדגשה בקו במקור – י.ש.).

עמדת המשיבים שונה. לטענתם, אין יסוד לטענה בדבר התחייבותם לתמוך בתכנית החדשה ללא הפעלת שיקול דעת תכנוני כדין, ולמעשה ההסכם בין הצדדים לא כולל אף אחת מההתחייבויות להפרתן טוענת המבקשת.
לאור זאת, בראש ובראשונה, יש לדון בשאלת פרשנות ההסכם וכתב השיפוי, שהם למעשה, סלע המחלוקת בין הצדדים, כאשר הם מציגים עמדות מנוגדות ביחס לפרשנותם.
מחד, טוענת המבקשת, כי בהסכם התחייבו העיריה והועדה המקומית, בהתחייבות מפורשת שלא בוטלה, ליזום במשותף עם המבקשת את התכנית החדשה, לאכפה על ידי פרסום לפי סעיף 77 ו – 78 לחוק, להפקידה בוועדה המחוזית לתכנון ובניה ולפעול במלוא המרץ לאישורה בוועדה זו.
מנגד, לטענת המשיבים, ההסכם שנחתם בין הצדדים הוא "הסכם פיתוח" והמבקשת קוראת בו את שלא כתוב בו. לגישתם, מהות הסכם הפיתוח ככזה, הייתה כלכלית והוא אינו כולל כל התייחסות או התחייבות לנושאים תכנוניים או הנדסיים בקשר עם התכנית, הוא נעדר כל התחייבות תכנונית מטעם הגורמים התכנוניים, הן ביחס לועדה המקומית והן ביחס לועדה המחוזית, שהיא המוסכמת על פי דין לאשר את התכנית.
אין בהסכם כל זכר להתחייבויות שנטען כיום ובדיעבד כי העיריה או הועדה המקומית נטלו על עצמן. בעת שנחתם ההסכם, ועדת המשנה של הועדה המקומית כלל לא דנה בתכנית החדשה ולא הביעה דעה ביחס אליה ואף בכך יש כדי להבהיר כי ההסכם היה הסכם כלכלי ולא הסכם תכנוני.
פרשנות החוזה - מסגרת נורמטיבית
מושכלות יסוד הן כי בפרשנות חוזה יש להתחקות אחר אומד דעתם הסובייקטיבי של הצדדים ואחר "...המטרות, היעדים, האינטרסים, והתכנית אשר הצדדים ביקשו במשותף להגשים" (ע"א 4628/93 מדינת ישראל נ' אפרופים שיכון ויזום (1991) בע"מ, פ"ד מט(2) 311 (1995), להלן: "פרשת אפרופים"). לצורך כך על הפרשן להידרש בראש ובראשונה ללשון החוזה, המהווה נקודת מוצא לכל פרשנות וכן עליו להידרש לנסיבות החיצוניות האופפות את החוזה (דנ"א 2045/05 ארגון מגדלי ירקות - אגודה חקלאית שיתופית בע"מ נ' מדינת ישראל, פ"ד סא(2) 30-27 (2006), להלן: "עניין ארגון מגדלי הירקות"). על המקום המרכזי השמור ללשון החוזה בתהליך הפרשני עמד בית המשפט העליון לא אחת (רע"א 3961/10 המוסד לביטוח לאומי נ' סהר חברה לתביעות בע"מ [פורסם בנבו] פִסקה 15 לפסק-דינו של המשנה לנשיאה א' ריבלין (26.2.2012); ע"א 8836/07 בלמורל השקעות בע"מ נ' כהן פִסקה 2 לפסק-דינו של המשנה לנשיאה א' ריבלין (23.2.2010); ע"א 2232/12 הפטריארכיה הלטינית בירושלים נ' פארוואג'י [פורסם בנבו] פִסקה 14 (11.5.2014)).
בהקשר זה נקבע, כי רק במקרה שאין כל אפשרות להתחקות אחר אומד דעתם הסובייקטיבי של הצדדים, רשאי בית המשפט לפנות לבחינת התכלית האובייקטיבית של החוזה, היינו "המטרות, האינטרסים, והתכליות שחוזה מהסוג או מהטיפוס של החוזה שנכרת נועד להגשים" (פרשת אפרופים לעיל, עמ' 313; עניין ארגון מגדלי ירקות עמ' 29-28; ע"א 8239/06 אברון נ' פלדה [פורסם בנבו] פִסקה 2 (21.12.2008)).
גישה פרשנית זו, נותרה בעינה גם כיום, לאחר כניסת תיקון מספר 2 לחוק החוזים (חלק כללי), התשל"ג-1973 (תיקון מספר 2), התשע"א-2011, ס"ח 202), לתוקפו ביום 26.1.2011, אך הדבר אינו טעון הכרעה בענייננו, משום שהוראות התיקון אינן חלות על ההסכם במקרה דנן (רע"א 6565/11 החברה המרכזית לייצור משקאות קלים בע"מ נ' EMI MUSIC PUBLISHING LTD [פורסם בנבו] פִסקה 12 (22.7. 2014)).

פירוש החוזה באספקלריה של "חוזה רשות":
בענייננו, אין חולק כי ההסכם הִנו חוזה בין רשות (העירייה והועדה המקומית) לבין חברה פרטית (המבקשת) ולפיכך, הסכם זה כפוף למשטר של דואליות נורמטיבית במובן זה שחלות עליו במקביל שתי מערכות דינים – דיני החוזים מן המשפט הפרטי ודיני המשפט המִנהלי הציבורי (ע"א 6328/97 עזרא רגב נ' משרד הביטחון, פ"ד נד(5) 506, 526 (2000); ע"א 6705/04 בית הרכב בע"מ נ' עיריית ירושלים [פורסם בנבו] פִסקאות 19-18 (22.1.2009), להלן – עניין בית הרכב); עניין אפרופים, פִסקה 18); ע"א 8570/09 חגולי נ' עיריית ראשון לציון [פורסם בנבו] פִסקה 13 (15.3.2011); עע"מ 3081/10 תשתיות נפט ואנרגיה בע"מ נ' מועצה אזורית חוף אשקלון [פורסם בנבו] פִסקה יט' לפסק-דינו של השופט רובינשטיין (21.8. 2011); בג"צ 634/11 יחזקאל באשה נ' מדינת ישראל – הכללית [פורסם בנבו] פִסקה 20 לפסק-דינו של השופט פוגלמן (27.7. 2011)).
עניין לנו אפוא ב: "...יצור משפטי בן כלאיים: מתכונתו, צורתו ומהותו – חוזי, אולם תוכנו ואפיו מושפעים מהעובדה שרשות ציבורית היא צד לו" (גבריאלה שלו חוזים ומכרזים של הרשות הציבורית (1999), עמ' 13, להלן: "גבריאלה שלו").
כאשר מדובר בחוזה רשות, קיים קושי באיתור התכלית הסובייקטיבית וזהו מאפיין טיפוסי לחוזי רשות. לפיכך, הובעה הדעה כי: "...ברוב המקרים שבהם עומד על הפרק חוזה רשות קשה לחשוף את התכלית הסובייקטיבית שלו" (גבריאלה שלו, לעיל). לענייננו, הוצע כי: "...בפירוש חוזי רשות מוטל עלינו בדרך כלל לבחון ולשקול את התכלית האובייקטיבית של חוזים אלה, את המטרות האופייניות ואת האינטרסים הציבוריים שחוזי רשות מהסוג הנדון מיועדים להגשים. כאשר מדובר בחוזי רשות יש ליתן משקל מיוחד לעקרונות היסוד של המשפט הישראלי ולמערכת הערכים שחוזים בכלל, וחוזי רשות בפרט, נועדו להגשים. חוזי רשות מבטאים אינטרס ציבורי, ומיועדים לקדם את טובת הציבור. זוהי ההצדקה לקיומם" (שם, עמ' 31; עניין ארגון מגדלי הירקות, פִסקה 30).
עוד נפסק, כי אין המשמעות, שיש לייתר את משמעות התכלית הסובייקטיבית, כאשר בחוזי רשות עסקינן. עקרונות הפרשנות של חוזה הרשות אינם שונים מאלה החלים בפרשנות כל חוזה אחר, ובכלל זה, יש לנסות להתחקות אחר אומד דעתם של נציגי הרשות. עם זאת, ביישום עקרונות הפרשנות הללו – יש להתחשב במאפיינים המיוחדים של החוזה שהרשות צד לו. יש לזכור, כי אנשי הציבור המקיימים את המשא ומתן מטעם הרשות, והחותמים על חוזים של הרשות, אינם פועלים בשמם-שלהם. חזקה עליהם, כי מבקשים הם לקדם את האינטרס הציבורי. על כן: "...יש לעשות כל מאמץ פרשני ליישב בין תכלית סובייקטיבית זו לתכלית האובייקטיבית" (אהרון ברק פרשנות במשפט - פרשנות החוזה 393-392 (תשס"א)). יש ליתן לתכלית האובייקטיבית, המשמשת אבן-בוחן לבדיקת תכליתו של כל חוזה, חשיבות מיוחדת מקום בו מדובר בחוזה רשות. מכאן: " ...בבואנו להתחקות אחר התכלית האובייקטיבית, עלינו להביא בחשבון כי המדובר בחוזה רשות" (שם).
מן הכלל אל הפרט
לאור ההלכות האמורות לעיל ולאחר עיון בהוראות הסכם ובראיות שהוצגו בפניי ביחס לנסיבות כריתתו, כמו גם לאומד דעת הצדדים לו, אני סבור כי אין לקבל את פרשנות המבקשת להסכם, לאור מכלול הטעמים הבאים;
ראשית – מבחינת פרשנות סובייקטיבית, מעיון בהסכם, עולה כי זה נכרת בין העירייה, הועדה המקומית ו"מני"ב ראשון בע"מ" מצד אחד, לבין המבקשת מצד שני. דהיינו, לא מדובר בהסכם שנכרת רק בין המבקשת לבין המשיבות 2 – 3.
מעיון בנוסח ההסכם עולה כי משמעותו תומכת בהסכם פיתוח – וככזה הוא נחתם לאחר ש"היזם הסכים לקחת על עצמו בחלקה את עלות ביצוען של משימות הפיתוח הנדרשות בסביבות הפרויקט – המתחייבות במישרין ובעקיפין מאישור התוכנית החדשה..." ולאחר ש"היזם השיג בפני העירייה על החיובים הצפויים באגרות בניה, היטלי פיתוח ותשלומי חובה אחרים..." והעירייה מצידה "מעוניינת להביא לסילוק סופי ומוחלט מראש של טענות היזם כנגד חיובו בתשלומי החובה הקבועים בהסכם זה..." (הואיל 13 – 16 להסכם). בהמשך, סוכמו בין הצדדים הסכומים בהם ישא היזם (המבקשת) כאגרות בניה והיטלי פיתוח, אגרת חיבור מים והשתתפות במימון משימות פיתוח הקשורות לפרויקט וביצוע עבודות הפיתוח על ידי העירייה, מני"ב ראשון בע"מ והיזם (המבקשת).
לשון ההסכם תומכת גם בפרשנות לפיה, ההסכם היה מותנה בתנאי מתלה לפי סעיף 27(א) לחוק החוזים (חלק כללי), תשל"ג – 1973 (להלן: " חוק החוזים"), לפיו רק אם וכאשר יינתן תוקף לתכנית החדשה על ידי הגורמים המוסמכים לכך, יהפוך החוזה לאופרטיבי וישׂים.
כך למשל, בסעיף 7א. להסכם הוסכם כי: "למען הסר ספק, מובהר כי כל התשלומים על פי הסכם זה יבוצעו רק לאחר מתן תוקף לתכנית החדשה, וכתנאי לקבלת כל היתר בניה. התשלומים יבוצעו באופן יחסי ובהתאם להיקף הזכויות הממומשות בפועל ע"י היזם, כמפורט באותו היתר לעומת היקף הבינוי הצפוי.".
ההסכם אף מתייחס לאפשרות כי הבינוי בפועל יהיה שונה מהבינוי הצפוי ובכך יתעדכנו סכומי האגרות וההיטלים בהתאם:
כך, בסעיף 2ב. להסכם הוסכם כי: "נוכח חילוקי הדעות בין הצדדים באשר לשיעורי אגרות הבנייה והיטלי הפיתוח, הוסכם בין הצדדים, לשם סילוק סופי ומוחלט של טענות היזם בגין חיובי אגרות בניה והיטלי פיתוח, כי חבות היזם באגרות בנייה ובהיטלי פיתוח תעמוד על סך כולל של .... בהתייחס לבינוי הצפוי... יחד עם זאת, מוסכם, כי ככל שהבינוי בפועל יהא שונה מהבינוי הצפוי, יעודכן סכום האגרות וההיטלים באופן יחסי לבינוי בפועל אל מול הבינוי הצפוי.".
באופן דומה, גם בסעיף 3ב. להסכם סוכם ביחס לאגרת חיבור מים כי: "... ככל שהבינוי בפועל יהא שונה מהבינוי הצפוי, יעודכן סכום אגרת חיבור המים באופן יחסי לבינוי בפועל אל מול הבינוי הצפוי.".
בהקשר זה יוער במאמר מוסגר, כי ברור מאליו, שאף אם הצדדים עצמם לא היו מתנים את ההסכם בתנאי של מתן תוקף לתכנית החדשה או בתנאי של קבלת היתר בניה, עדיין היה מדובר על חוזה המותנה בתנאי מתלה, בהתאם לחזקה הקבועה בסעיף 27(ב) לחוק החוזים, לנוכח היות החוזה טעון הסכמת המוסדות המוסמכים לאשר את התכנית החדשה, לרבות הועדה המחוזית.
מעבר לדרוש, אציין כי בהינתן שמדובר בחוזה על תנאי מתלה ובהתאם לסעיף 29 לחוק החוזים, הלכה למעשה, כיום – חוזה זה בטל מאליו היות וכאמור, הועדה המחוזית דחתה בסופו של דבר את התכנית החדשה ולמעשה התנאי המתלה לא התקיים. בכך יש גם לדחות את טענת המבקשת, כי היה על המשיבים להודיע לה על ביטול ההסכם.
למעלה מן הצורך, ומבלי שטענה זו נטענה ע"י המשיבים, עיון בהסכם ובנסיבות המקרה מעלה כי בהסכם קיימים גם, "תנאים מפסיקים" נוספים, המביאים לביטולו של ההסכם מכוחם. ההסכם מתייחס כאמור לפרויקט שאושר על ידי ממשלת ישראל כפרויקט פינוי בינוי, שתוקפו פג בשנת 2006 על כל יתרונותיה של הכרזה כזו. כל קידום של תכנית פינוי-בינוי במתחם מצריך חידוש של ההכרזה על ידי הממשלה. כמו כן, מדובר בפרויקט שבעלי הזכויות בו הינם מאות/עשרות דיירים (כאמור, בבעלות המבקשת רק חלקה אחת) ובמהלך הדיון הועלתה על ידי המשיבים הטענה, שלא נסתרה, כי חלק מהדירים חזרו בהם מהסכמתם לביצוע הפרויקט על ידי המבקשת, וייתכן שיש לתת את הדעת גם לעמדת התושבים, שכן ללא הסכמתם (ככל שיש להם זכות חזרה מהתחייבות שניתנה), ממילא לא ניתן להוציא לפועל את הפרויקט.
בטענתה, כי ההסכם כולל התחייבות מצד העיריה והועדה המקומית, "לצעוד במשותף" לעבר אישור התכנית, נסמכת המבקשת על לשון סעיף בהואיל השמיני בהסכם, בו צויין כי: "הואיל והיזם והעירייה יזמו במשותף שינוי לתכנית ההתחדשות העירונית שיזמה העירייה... " וכן על האמור בסעיף ההואיל השלושה עשר לפיו:
"...היזם הסכים לקחת על עצמו בחלקה את עלות ביצוען של משימות הפיתוח הנדרשות בסביבות הפרויקט – המתחייבות במישרין ובעקיפין מאישור התוכנית החדשה...." ובהמשך: "והיזם השיג בפני העירייה על החיובים הצפויים באגרות בניה, היטלי פיתוח ותשלומי חובה אחרים... והואיל והעירייה, לאחר ששמעה את טענות היזם, ומבלי שתודה בכל טענה או תביעה שהעלה נגדה, מעוניינת להביא לסילוק סופי ומוחלט מראש של טענות היזם כנגד חיובי בתשלומי החובה הקבועים בהסכם זה להלן; והואיל והיזם מעוניין לשתף פעולה עם העירייה באופן מלא ורציף לצורך ובהמשך הכנת, הגשת וביצוע התוכנית החדשה, כולל עניין משימות הפיתוח המתחייבות מאישורה." (ההדגשות בקו הוספו – י.ש.).
גם בעדותו, הפנה פנחס מלכה למילה "במשותף" המופיעה בסעיפים אלו וציין כי:
"...יש בהואיל הזה את הסיבות למה אנו מתקשרים בהסכם הזה. היזם והעירייה יזמו במשותף. יש את המילה "במשותף", זה צריך להסביר לך שזה הסכם מחייב. בכל ההואיל הזה מדובר על היזם והעירייה במשותף." (עמ' 23 לפרוטוקול, ש' 20 – 22).
אולם, כנספח להואיל השמיני בהסכם, צורף תקנון התכנית החדשה תוך שצוין כי: "... טיוטת התקנון מצורפת להמחשה בלבד, ונוסחו הסופי של התקנון, כפי שיאושר ע"י מוסדות התכנון, יחייב בלבד.". כלומר, לשון ההסכם ביחס לתקנון, תומכת גם היא בכך שמדובר בחוזה על תנאי מתלה, הכפוף להחלטת מוסדות התכנון.
שנית - מהעדויות והמסמכים שהוצגו בפניי, עולה כי נסיבות כריתת ההסכם ואומד דעת הצדדים היו, כי מדובר בהסכם שמטרתו העיקרית קביעת האגרות וההיטלים, אם וכאשר תאושר התכנית.
בהקשר זה העיד בפניי הרצל יוספיה – גזבר העיריה, מי שהיה מעורב בעריכת הסכם ואף חתם עליו (עמ' 11 לפרוטוקול מיום 16.12.15 ש' 11 – ש' 17) כי:
"ההסכם ברור. ההסכם היה בעקבות ישיבה שהייתה אצל ראש העיר, והוא הנחה אותנו לבנות הסכם פיתוח שמדבר על הנושא הכלכלי שבין במידה ויאושרו 1050 כפי שביקש הקבלן, אלה יהיו הסכומים וההתחייבויות של הקבלן לשלם והתחייבויות העירייה מצד שני. זה מותנה בשטח הסופי שהקבלן יקבל, כי היתרי הבנייה זה פונקציה של שטח. אם יקבל 1050 זה מה שיהיה, אם לא יקבל 1050 זה מה שיהיה." (עמ' 12 לפרוטוקול מיום 16.12.15 ש' 27 – עמ' 13 ש' 2).
גם מפרוטוקול הדיון בעיריה מיום 14.6.2005 (נספח 8 להמרצת פתיחה), עולה כי באותו מועד הוחלט על ידי ראש העיריה דאז על עריכת חוזה פיתוח לעניין האגרות וההיטלים, כפי שצוין באותו דיון:
"1. על-פי הסיכום, עלות האגרות וההיטלים הם כ- 45 מיליון ₪, יש לסכם חוזה פיתוח עם היזם על-פי סיכום זה.
2. ראש העירייה מנחה להעביר את התכנית בועדה המקומית.
3. יש להגיש את התכנית לועדה המחוזית שלמה...
4. היזם מר פיני מלכה יבצע את כל החוות דעת הסביבתיות הנדרשות ע"פ הנחיות מינהל הנדסה.
5. מר ישראל בן ישראל יוציא מכתב בקשה להארכת זמן להכרזת המתחם כפינוי-בינוי, כמו כן, יזמן את גב' סופיה אלדור לפגישה להצגת התכנית החדשה...".
באופן דומה, גם מר פנחס מלכה – מנכ"ל המבקשת, הצהיר כי:
"...המבקשת ניהלה משא ומתן עם המשיבה 2 באשר להיקף האגרות, ההיטלים וחלף היטל השבחה שיחולו על הפרויקט..." (סעיף 38 לתצהירו).
שלישית – הפרשנות שמציעה המבקשת, משמעותה למעשה כבילת שיקול דעת הרשות לאשר את התכנית החדשה בכל מחיר, מבלי שהיא תוכל לחרוג מכך בשל שינוי נסיבות, או בשל שינוי מדיניות.
אולם, הפרשנות האובייקטיבית הראויה במקרה דנן, מובילה לכך שלא ניתן לפרש את ההסכם כך שהרשות בכלל והועדה המקומית בפרט, כובלת את עצמה ומחליטה מראש שהיא לא תוכל להפעיל בעתיד את שיקול דעתה, גם אם תשתנה המדיניות התכנונית. לכן, הפרשנות שהציעה המבקשת, המובילה לכך שהעיריה והועדה המקומית, הסכימו לתמוך בתכנית החדשה מבלי להפעיל שיקול דעת תלוי נסיבות ושינוי מדיניות, אינה סבירה בעיניי.
הלכה פסוקה היא כי סמכות מוענקת לרשות מִנהלית על-מנת שהרשות תפעיל אותה, לפי נסיבות העניין, כדי לשרת את תכלית הסמכות. לפיכך, חובה על הרשות להיות ערה לנסיבות, לשקול במקרה המתאים אם יש צורך להפעיל את הסמכות, ולהפעיל אותה לפי הצורך. זוהי החובה לפעול, שכן:
"...רשות שנתונה בידה סמכות לשקול ולהחליט, הופקדה בידה לא רק זכות להפעיל את הסמכות, אלא גם החובה לשקול את הפעלתה ולהפעילה כשמוצדק הדבר" (בג"צ 3872/93 מיטראל בע"מ נ' ראש הממשלה ושר הדתות, פ"ד מז(5) 486, 496 (1993)).
לשון אחר, רשות ציבורית המוסמכת לקבל החלטה אינה רשאית לפעול כחותמת גומי, ואינה רשאית להימנע מלהפעיל שיקול דעת. על החובה של רשות ציבורית להפעיל שיקול דעת המסור לה על-פי דין. בעניין זה נאמרו הדברים הבאים:
"...כאשר מוענקת לרשות מינהלית סמכות, חלה עליה חובה מתמדת ומתמשכת לשקול את הצורך בהפעלתה. המשמעות העיקרית של חובה זו היא שעל הרשות לשקול את הצורך בהפעלת הסמכות ואסור לה לקבל החלטה מראש לגבי העמדה שתחזיק בה בעתיד באשר לאופן הפעלתה של הסמכות (וכך לפטור עצמה מבחינה נוספת של העניין" (פרופ' דפנה ברק ארז משפט מינהלי (תש"ע) 2001).
הוא הדין כאשר רשות מנהלית מתקשרת בחוזה ומתחייבת כי לא תפעיל את סמכותה, בכלל או בנסיבות מסוימות (יצחק זמיר הסמכות המנהלית (מהדורה ראשונה) 691, 703-700 (תשנ"ו)). לפיכך, נפסק כי אין חוזה כזה פוטר את הרשות מן החובה להפעיל שיקול דעת ( בג"צ 311/60 מילר, מהנדס (סוכנות ויבוא) בע"מ נ' שר התחבורה, פ"ד טו (1989); יצחק זמיר, לעיל).
בהקשר זה נפסק בת.א. (מחוזי י-ם) 2434/08 חברת בניני מידות בע"מ' נ' עיריית ירושלים (פורסם בנבו, 13.8.2014, פסקה 48 לפסק הדין, להלן: " עניין בניני מידות") כי:
"מכאן לענייננו, לטענת התובעת, על העירייה (וגורמי התכנון מטעמה) היה לתמוך בתכנית (הגם שהוצע על-פיה לשנות את ייעוד המתחם), תוך שמירת שיקול הדעת המוקנה לגורמי התכנון לעניינים תכנוניים פנימיים, בלבד (למשל, היקף זכויות הבנייה, שטחי בנייה, גובה המבנה, חלוקה פנימית בין שטחי מסחר ומגורים ועוד), ולא היא. כאמור, על הרשות להפעיל את הסמכות שניתנה בידה בהתאם לנסיבות ולשקול את מכלול השיקולים הרלוונטיים. לפיכך, בנסיבות בהן חלותו של ההסכם הוא לשנים רבות, אין להעלות על הדעת כי גורמי התכנון יהיו מחויבים לתמוך בתכנית המשנה את ייעוד המתחם בכל זמן שהוא, אף אם נוהגת מדיניות תכנונית אחרת במועד הגשת התכנית. פרשנות זו של התובעת מוקשית ואיננה יכולה להתקבל. כך בכלל וכך, במיוחד, נוכח אופיו וטיבו של ההסכם, המאפשר (כטענת התובעת) הגשת תכנית חדשה לאישור מוסדות התכנון ללא מועד קצוב בזמן. מנגד, פרשנות העירייה, לפיה שמור לגורמי התכנון שיקול דעת עצמאי ומוחלט (על-פי הדין), מתיישבת עם ההיגיון הנשקף מההסכם ועולה בקנה אחד עם עקרונות היסוד של המשפט הישראלי ולמערכת הערכים שחוזי רשות נועדו להגשים, המבטאים את האינטרס הציבורי.".
גם ראש העירייה דאז, מר מאיר ניצן, סבר כי לא ניתן לכבול את שיקול דעת רשויות התכנון וכנשאל בחקירתו הנגדית:
"האם אתה מאשר ששיקול הדעת של מוסדות התכנון לא נכבלו בהסכם הזה, וכל מוסד תכנון יכול להפעיל שיקול דעת עצמאי?" והשיב: "אני מדבר על המסגרת כולה, אני לא מדבר בנפרד על הפיתוח ובנפרד על התכנית. אני דיברתי על פרויקט שלם שכלל את כל המתחם עולי הגרדום. כמובן שכל מה שאנו מאשרים כפוף לאישור המוסדות של הוועדה וכדומה. מבחינתנו עד אותו שלב שיבוא גורם מוסמך אחר מעלינו שיפסול או יתקן אותו. הם באו עם תיקונים וקיבלנו אותם. יש רבים שטוענים שהוועדות המקומיות והמחוזיות מאריכות יתר על המידה. אני גם חושב שזה מוגזם. איזהו האטה חייבת להיות כדי שלא נרוץ. צריך לשמוע דעות של כולם וכשמעירים לך דברים צודקים תיענה להם ואם לא צודקים תיאבק בהם. אני לא יכול לאשר דבר שלא בסמכותי המלאה. זו ההתחייבות שלנו בשלב הזה." (עמ' 15 לפרוטוקול הדיון מיום 9.9.2015, ש' 20 - 29).
ובהמשך: "ש: אם אחרי החתימה של ההסכם הזה התקיים אותו דיון מ-24.10.06, אתה מסכים איתי שוועדת המשנה הייתה רשאית להפעיל שיקול דעת ולהחליט למשל לא להמליץ על התכנית או להפחית יחידות דיור.
ת: בוודאי שהיא הייתה רשאית אבל היא החליטה אחרת.
ש: אם וועדת המשנה הייתה מחליטה נגיד לא להמליץ על הפקדת התכנית, האם היה בכך הפרת ההסכם מיום 7.9.06?
ת: אני לא חושב שאז הייתה הפרה, כי אז היו מעלים את זה למליאה.
ש: המליאה שוב הייתה מפעילה שיקול דעת ענייני ועצמאי והייתה יכולה להחליט מה שהיא רוצה?
ת: כן." (עמ' 15 לפרוטוקול הדיון מיום 9.9.2015, ש' 1 - 10).
מכל המקובץ עולה, כי פרשנות תכליתית (אובייקטיבית) של ההסכם, מתנה את ההסכם בכך שהתכנית החדשה תמצא מתאימה מבחינה תכנונית, תאושר על ידי הרשות המוסמכת זאת מבלי לכבול את שיקול דעתה ופרשנות זו מתירה (ואף מחייבת) הפעלת שיקול דעת עצמאי מלא ומוחלט של גורמי התכנון והרישוי, וכל ניסיון לכבול את שיקול דעתם, ולוּ באופן חלקי ולוּ לעניינים מסוימים, הִנו פסול, בטל ומנוגד לעקרונות בסיסיים של האינטרס הציבורי. כאמור, בפתיח הדיון, המבקשת אף ציינה וחזרה והדגישה כי אין בכוונתה להטיל דופי בשיקולים התכנוניים.
פרשנות "כתב השיפוי" ומעמדו מבחינה משפטית:
סעיף 197 ל חוק, קובע את זכותו של בעל זכות במקרקעין לפיצוי מאת הוועדה המקומית בגין פגיעה במקרקעין עקב תכנית.
בתקנוני התכניות מופיעה הוראה המחייבת את היזם למסור לרשות המקומית כתב התחייבות לתשלום הפיצויים, בגין כל תביעה או דרישה לפיצויים שתוגש על פי סעיף 197 ל חוק התכנון והבניה בגין התכנית, וזאת עקב פרקטיקה שהשתרשה בשנים האחרונות, לפיה הועדה המקומית דורשת מיזמי תכניות, קבלת כתבי שיפוי, שבהם מתחייב היזם לשפות את הוועדה המקומית על חיוביה העתידיים בגין תביעות פיצוי על פי סעיף 197 לחוק ( ע"א 210/88 החברה להפצת פרי הארץ בע"מ נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה, כפר-סבא, פ"ד מו(4) 627, 641 (1992)).
בהתאם לכך, בכתב השיפוי עליו חתומה המבקשת, קיים ויתור מצד המבקשת על כל תביעה נגד העירייה או הועדה המקומית, לרבות תביעה מכוח סעיף 197 לחוק וכן קיימת התחייבות של המבקשת לשיפוי העירייה או הועדה המקומית במידה ותוגש נגדם תביעה כאמור.

בסעיפים 2 – 3 לכתב השיפוי צוין, כי התחייבות המבקשת מכוח כתב השיפוי תהא מותנית בקיום ההליכים הבאים:
"2. הועדה המקומית לא תאפשר ליזם או יזמים אחרים לקדם תוכנית בנין עיר אחרת או נוספת במתחם.
3. במידה ויזם אחר יממש זכויות במגרש המהווה חלק מהמתחם או התוכנית, תהיה לנו זכות לשקול האם להמשיך בביצוע הבניה ביתרת חלקי המתחם, ואז תחול עלינו חובת השיפוי אך ורק באופן יחסי לחלק המתחם הנבנה על ידנו...".
כלומר, למרות שעל כתב השיפוי חתומה המבקשת בלבד, על פניו נראה כי יש בו מחד- התחייבויות מצד הועדה המקומית שלא לאפשר ליזם אחר לקדם תכנית אחרת או נוספת במתחם.
המבקשת סבורה כי יש לראות בכך התחייבות נוספת של הועדה המקומית שלא לחרוג מאישור התכנית החדשה, שיזמה במשותף עם המבקשת.
גם ראש העיר דאז – מאיר ניצן ראה בכך התחייבות של הועדה המקומית וציין בחקירתו הנגדית כי הוא רואה בסעיף 2 בעמוד האחרון לכתב השיפוי, התחייבות של הועדה המקומית שלא לאפשר ליזמים אחרים לקדם תכנית בניין עיר וכלשונו:
"אני רואה בזה התחייבות. ברגע שאני יושב עם היזם והמטה העירוני, כולל היועמ"ש, ואני אומר דברים שלדעתי ובסמכותי... זה מופיע בכתב השיפוי, זה אומר שרועי בר נתן משקל לדברים שאמרתי." ובהמשך השיב, כי אינו זוכר האם יש מסמך אחר ובו התחייבות כזו של הוועדה המקומית (עמ' 17 לפרוטוקול, ש' 1 – 17).
גם אם אקבל את טענת המבקשת ביחס למשמעות הפרשנית של כתב השיפוי (ולמעשה איני נדרש להכריע בכך), היות ולאחרונה נפסק כי הפרקטיקה הנוהגת של חתימת היזם על כתבי שיפוי הינה בלתי חוקית ולמעשה הועדה המקומית אינה רשאית לחייב את היזם לחתום עליו, אזי גם במקרה דנן, המשמעות היא שחתימת היזם על כתב השיפוי הייתה בלתי חוקית ולכן בטלה מעיקרא (void).
השאלה המרכזית שנדונה בפסק דין ע"א 5958/15 פרחי ביקל בע"מ נ' הועדה המקומית לתכנון ולבניה - ראשון לציון (פורסם בנבו, 15.12.16) הייתה האם הוועדה המקומית רשאית הייתה לדרוש מהיזמים להפקיד כתבי שיפוי ושם נפסק:
"מסקנתי היא, כי משלא קיימת הוראת דין המסמיכה את הוועדה המקומית לחייב יזם בתשלום עבור פיצויים בגין תביעות לפי סעיף 197 ל חוק התכנון והבניה, הרי שאין הוועדה המקומית רשאית לעשות כן. החובה המוטלת בסעיף 197 ל חוק התכנון והבניה על הוועדה המקומית, קרי, החובה לפצות את הנפגעים מהתכנית, היא חובה מוחלטת שלא ניתן להתנות עליה. מתן רשות לוועדה המקומית להעביר את החיוב בתשלום הפיצויים ליזמים, כמוה כהטלת מס ללא צו מפורש של המחוקק (למסקנה דומה הגיע השופט ד"ר ע' מודריק בעניין פרטנר וזוהי אף מסקנתו של נמדר במאמרו הנזכר לעיל). גם אם הפקדת כתב שיפוי אינה עולה כדי הטלת חיוב כספי ממש, הרי שמדובר בנטילה מותנית (או מושהית) של כספו של האזרח. נטילה כזאת חייבת להיות מושתתת על בסיס חוקי מפורש (השוו: עניין דירות יוקרה, והאסמכתאות הנזכרות שם, בפסקה 44). עקרון החוקיות, הפורש עצמו על פעילותן של הרשויות הציבוריות כחופת-על, מחייב לקבוע כי הטלת חובה על יזם להפקיד כתב שיפוי כתנאי לאישורה של תכנית, עומדת בסתירה לעקרונות יסוד במשפט הציבורי ובראשם עיקרון חוקיות המינהל (השוו: עניין דירות יוקרה; נכסי רמת אביב).".
יתר על כן, גם עיון בכתב השיפוי עצמו, מעלה בסעיף 3 שבו, שהצדדים צפו את האפשרות שלא המבקשת תהיה היזם במתחם, או לכל הפחות לא היזם היחיד וקיימת אפשרות שקבלן אחר "יממש זכויות במגרש המהווה חלק מהמתחם או התוכנית...", מכאן שהצדדים צפו שהתכניות שהיזם תיכנן לגבי כל המתחם לא יאושרו בכלל או בחלקן וגם בשל כך ניתן לומר שאין לקבל את הפרשנות של המבקשת לכתב השיפוי.
הבטחות ומצגים לבר חוזיים:
כאמור, לטענת המבקשת, מעבר להסכמים, הפרו המשיבים גם את המצגים וההבטחות שניתנו ביחס לתוכנית החדשה.
מהראיות שהובאו בפניי, עולה כי אכן, ראש העיריה הקודם והועדה המקומית הציגו בפני המבקשת תמיכה רעיונית לגבי האפשרות שהתוכנית תצא אל הפועל והמשיבות אף מסכימות כי:
"ראש העירייה דאז ציין כי "הוא רואה בחיוב" קידומה של תכנית פינוי-בינוי במתחם" (סעיף 81 לכתב תשובה).
בהקשר זה, אף הצהיר מר מאיר ניצן – ראש העירייה דאז, כי כבר לצורך קידום התוכנית הישנה:
"ביוזמת מנהלת האגף ועובדיה, נערכו מפגשים רבים עם החברה, כבעלת זכויות במתחם ועם דיירי המתחם האמור, וכן עם חברי המועצה... בהם הודגשה נחישות העירייה להוציא אל הפועל את רצונה לביצוע פרויקטים לפינוי בינוי במקומות עליהם הכריזה כמתחמי התחדשות עירונית וזאת כחלק מתכנית אסטרטגית כוללת לשינוי פני העיר בכלל ולב העיר בפרט... " (סעיף 7 לתצהירו).
אולם, לאחר שהתכנית הישנה לא עניינה את היזמים השונים:
"פנתה העירייה לחברה, כבעלת זכויות במתחם, והציעה לה, להרים את הכפפה, ולתכנן מחדש את המתחם, וליזום ביחד תוכנית חדשה." (סעיף 9 לתצהירו, ההדגשה בקו במקור – י.ש.).
בהקשר זה, העיד פנחס מלכה ביחס להתנהגות נציגי העירייה שביקשו ממנו ליזום את התכנית החדשה, כי:
"מחלקת מהנדס העיר, ראש העיר. הוא אמר שיחשיבו לי את זה כאילו זה שפ"פ ושהזכויות שלי לא ייפגעו מעצם ההפקעה ויפצו אותי בדרך של זכויות שיתנו לי, כולל על השטח הזה, ומבחינתי לעת ההיא זה הספיק לי." (עמ' 21 לפרוטוקול, ש' 19 – 21).
עוד העיד מר מלכה, כי היה ברור לו, שביצוע התכנית החדשה יתממש וכלשונו:
"טיוטת התקנון, כולל המטרז'ים שנמצאים בהסכם, המטרזים הוכנסו להסכם ביחד, חישובי האגרות זה לא מספרים שנפלו מהאוויר, ההתחייבויות נמצאות כאן. ציפיתי ל-1,052 יחידות. יצאתי לדרך עם זה בהסכמה כשברור לי שהסיכוי שהדבר הזה יתממש גבוה מאוד. אני לא מכיר תכנית בראשון לציון שראש העיר רצה לממש אותה ולא מימש. אם זה היה 1,030 או 1.032 הרשות שאמורה להתקדם איתי בתהליך הזה תתמוך במספר הכי קרוב לזה." (עמ' 24 לפרוטוקול ש' 30 – עמ' 25, ש' 3). בהמשך: "...אני הלכתי לתוך תהליך שלא אמרו לי יכול להיות שאנו נתמוך או לא." (שם, ש' 12 – 13).
בהחלטת ראש העירייה מהישיבה שנערכה ביום 10.10.2004 במהלכה הוצגה לעירייה התכנית החדשה צוין כי:
"ראש העירייה רואה בחיוב את התוכנית המוצעת ומנחה לקדמה לתכנית מפורטת. " (נספח 4 להמרצת פתיחה).
בהקשר זה, הצהיר מר ניצן בתצהירו כי:
"לאחר קבלת ברכת חברי מועצת העיר, ובעידודי המלא , נטלה המבקשת על עצמה את הכנתה של תוכנית בניין עיר מפורטת חדשה" (סעיף 11 לתצהירו). בהמשך הבהיר כי: "עודדתי את יציאת הפרויקט אל הפועל נוכח רצוני כראש עיר להבטיח את רווחת התושבים כמו גם את ביטחונם. נוכח העובדה כי התכנית הישנה עמדה כאבן שאין לה הופכין, ובעיקר נוכח העובדה כי החברה היא זו היחידה אשר כאמור הרימה את הכפפה ונכונה הייתה לקדם תכנית חדשה – קיבלה היא את תמיכת העירייה וממילא את תמיכתי." (סעיף 12 לתצהירו, ההדגשות במקור – י.ש.) וכי:
"אנוכי אישית הבהרתי למר פיני מלכה כי הנני רואה בחיוב את הצעתה של החברה לשינוי התוכנית הישנה ולפיכך, הדרכתי את החברה לפעול להכנתה של תוכנית מפורטת חדשה והבטחתי להנחות את כלל הגורמים הרלבנטיים לפעול לקידומה, במשותף עם משרד השיכון עד לאישורה בוועדה המחוזית." (סעיף 13 לתצהירו).
עוד הצהיר, כי הבהיר למר מלכה: "כי העירייה תתחייב בכתובים להוצאת הפרוייקט אל הפועל, רק לאחר שהתכנית תקרום עור וגידים, במובן זה שהמבקשת תכין תוכנית מפורטת חדשה בעניין הפרויקט, ואף הסכם בכתב מחייב בין הצדדים המעגן את כוונתם המשותפת." (סעיף 14 לתצהירו).
בהמשך הצהיר, כי כאשר החברה ניהלה משא ומתן עם העירייה ביחס להיקף האגרות וההיטלים "חזרתי והנחיתי את הגורמים הרלבנטיים להעביר את התוכנית החדשה בוועדה המקומית, להגישה במהירות לוועדה המחוזית ולקיים מפגש, בחסות העירייה, בין התושבים במתחם לבין החברה, לשם הצגת התוכנית החדשה ודרכי הפעולה לביצוע הפרויקט, והכל כאמור לשם קידום התכנית לרווחת התושבים..." (סעיף 17 לתצהירו).
בדומה, מר מלכה הצהיר כי:
"רק לאחר קבלת ברכתם של קברניטי המשיבה 2 ובעידודם המלא, נטלה המבקשת על עצמה את הכנתה של תוכנית בניין עיר חדשה." (סעיף 31 לתצהירו).
בהמשך, ביקש מנכ"ל המבקשת "את התחייבותם של מר ניצן ושל המשיבות על הכתובים, בין היתר, כדי לעגן את זכויות המבקשת בפרויקט, וכדי שהמשיבים ימחישו את רצינותם בקשר עם הפרויקט, משום שהמבקשת צפתה שתכנון הפרויקט ידרוש השקעת משאבים אדירה, עבודה מרובה והוצאות כספיות גבוהות עד לאישורו הסופי על ידי כלל הרשויות הנדרשות וזאת בנוסף, להפסד שנגרם למבקשת עקב המשך הקפאת זכויותיה לבנייה על המגרש אשר בבעלותה המהווה חלק ממתחם הפינוי בינוי." (סעיף 33 לתצהירו).
לדבריו, מר ניצן הבהיר לו "כי דרישתו זו תיענה בחיוב, והבטיח, כי רק לאחר שהמבקשת תכין תוכנית מפורטת חדשה בעניין הפרויקט, ייחתם אף הסכם בכתב מחייב בין הצדדים המעגן את כוונתם המשותפת." (סעיף 34 לתצהירו).
ביום 31.5.2006 התקיימה ישיבה באגף מינהל התכנון ההנדסי של העירייה (נספח 11 להמרצת פתיחה), במסגרתה הוצגו עקרונות התכנית החדשה בפני הגורמים המקצועיים בעירייה וביום 25.6.2006 הוצגה התכנית החדשה בלשכתו של מר ניצן בנוכחותו ובנוכחות מהנדסת העיריה, אדריכל העיריה וגורמים נוספים מאגף הנדסה ובסיומה התבקשה המבקשת, על ידי ראש העיריה להגיש בהקדם את מסמכי התכנית החדשה לדיון בוועדת המשנה (נספח 12 להמרצת פתיחה).
ביום 18.7.2006 ביקש מר ניצן מאדריכלי הפרויקט להעביר לאגף התכנון בראשית חודש אוגוסט 2006, סט תכניות לשם דיון במסגרת הועדה המקומית (נספח 13 להמרצת פתיחה).
בהמשך, ביום 11.7.2006 נערך אירוע השקה של הפרויקט בפני דיירי המתחם, בחסות מר ניצן ובהשתתפות מנהלת אגף תכנון ערים ממשרד הבינוי והשיכון, מהנדסת העיר, ואדריכלי העיר – מירי ישראל וישראל בן ישראל כמו גם אישים נוספים (נספח 14 להמרצת פתיחה).
מר ניצן הצהיר כי אירוע ההשקה נערך בחסותו (סעיף 20 לתצהירו) וכך גם עולה ממכתבה של ניצה אראל מיום 21.5.2006 (נספח 10 להמרצת פתיחה) בו צוין כי:
"המפגש איננו של העירייה אלא של היזם כאשר ראש העיר ייתן את חסותו".
מר ניצן העיד כי באותו אירוע "ניתנו לדיירי המתחם דברי הסבר ועידוד והבטחה לביצוע פרויקט פינוי בינוי..." (סעיף 21 לתצהירו, ההדגשה בקו במקור – י.ש.).
מפרוטוקול הדיון בעיריה שנערך ביום 12.12.2007 (נספח 17 להמרצת פתיחה) בנוכחות מנכ"ל המבקשת, עולה כי ראש העירייה הנחה את אדריכלית העיר לסיים את בדיקת התכניות תוך כשבוע ימים.
מכל האמור לעיל, עולה כי אכן, היו הבטחות והתחייבויות מצד העיריה וראש העיריה דאז לקדם את התכנית החדשה ולהנחות את כל הגורמים הרלבנטיים לפעול לקידום התכנית.
אולם במקרה דנן האופי של אותן התחייבויות היה לכל היותר כשל "חיוב השתדלות", זאת להבדיל מ"חיוב תוצאה".

בהקשר זה נפסק כי: "חיוב השתדלות הוא חיוב לנקוט באמצעים המתאימים למען השגת המטרה מבלי להתחייב להשגתה" (ע"א 2887/91 גול נ' אוריעל (פורסם בנבו, 28.9.1995), ע"א 10745/06 קרן אזולאי ואח' נ' המכללה האקדמאית אורט ע"ש סינגאלובסקי - פולק ת"א (פורסם בנבו, 13.7.2009)) ועוד הוסבר על ההבדל בין השניים:
"חיוב תוצאה, כשמו כן הוא – התחייבות שצד לחוזה נוטל על עצמו להשיג תוצאה מסוימת. חיוב השתדלות, לעומת זאת, הוא התחייבות של צד לחוזה לעשות מאמצים סבירים להשגתה של התוצאה לה מייחל הצד השני... בחיוב השתדלות, מושא ההבטחה החוזית הוא התנהגות החייב עצמו: החייב מתחייב לפעול כמיטב יכולתו ולעשות כל מאמץ סביר להשגת התוצאה לה מייחל הנושה, אך אין הוא מוכן להתחייב שהתוצאה אכן תושג." (גבריאלה שלו יהודה אדר דיני חוזים – התרופות לקראת קודיפיקציה של המשפט האזרחי (2009) , 118 - 119 ). זאת גם בשים לב לכך, שכאמור, ממילא לא נתן לכבול את שיקול דעת הועדה המקומית לעולמי עד, ולא ניתן להתחייב לתוצאה התלויה בשיקול הדעת של רשויות התכנון.
מסקנה זו מקבלת משנה תוקף לאור עדותו של ראש העיר דאז – מאיר ניצן – במהלך חקירתו הנגדית כי הוא לא אמר לחברי וועדת המשנה שהם "חייבים" להמליץ על הפקדת התכנית החדשה בכל מחיר וכלשונו:
"...המילה חייבים לא מופיעה פה. אני ממליץ. דרך אגב, אף אחד לא היה נגד, היה נמנע אחד שזה היה ספי ריבלין"
ובהמשך נשאל: "ז"א שמבחינתך זה היה לגיטימי שהם יקיימו דיון ענייני. אם למשל מר ספי ריבלין היה חושב שהתכנית לא הייתה צריכה להיות מאושרת, הוא יכל להתנגד?" השיב: "בוודאי." (עמ' 14 לפרוטוקול, ש' 25 – 30).
סיכום ביניים: המסקנה העולה מכל האמור עד כה, היא כי יש לדחות את טענת המבקשת ביחס להתחייבות המשיבים כלפיה, בהסכם ובכתב השיפוי, לתמוך בתכנית החדשה מבלי להפעיל שיקול דעת. כן, יש לדחות את טענת המבקשת ביחס להבטחות שניתנו לה מחוץ לחוזה.
אולם, כפי שיפורט להלן, גם אם הייתי מקבל את טענת המבקשת ביחס לאותן התחייבויות שמשמעותן היא כבילת העירייה והועדה המקומית בעמדתה לעניין התכנית החדשה, אזי אני סבור כי במקרה דנן, קיימות נסיבות המאפשרות להן להשתחרר מאותן התחייבויות כאמור, ובוודאי שאין מקום להעניק למבקשת סעד של אכיפה לגבי הסכם שכזה, כפי שאפרט להלן.
"הלכת ההשתחררות"
כאמור, במקרה דנן, יש לראות בהסכם – חוזה רשות בין העירייה והוועדה המקומית לבין המבקשת. הלכה פסוקה היא כי במקרים המתאימים, זכאית הרשות להשתחרר מחוזה שלטוני כל אימת שצרכיה החיוניים מחייבים את ביטולו (גבריאלה שלו, לעיל, פרק 6). לעניין הנסיבות המצדיקות השתחררות מחוזה רשות, הוצע, כי די בקיומו של אינטרס ציבורי חשוב כבד משקל כדי להצדיק את שחרורה של הרשות מהחוזה (דפנה ברק-ארז "השתחררות מחוזה של רשות מנהלית: מקרה מבחן לדואליות הנורמטיבית" המשפט י"א 111, 121 ואילך (תשס"ז)).
בהקשר זה נקבע, כי ניתן להכיר בהשתחררות, מקום שזו באה לשרת אינטרס חשוב של המדינה, גם אם התנהגות הרשות הייתה נגועה בחוסר תום לב (ראו והשוו: ע"א 144/87 מדינת ישראל נ' אינג' פבר, חברה לבניין, פ"ד מד(3) 771, 776 (1990)).
בעניין בניני מידות שאוזכר לעיל, נקבע (פסקה 54 לפסק הדין) כי:
"ודוקו, ניתן לקבל את טענת ההשתחררות כאשר חל שינוי בנסיבות, היינו בזיקה להתפתחויות מאוחרות להתקשרות המקורית בחוזה, זאת נוכח ההגנה על האינטרס הציבורי. בענייננו, כעולה מהראיות להלן, במועד הרלוונטי (שנת 2007) נהגה מדיניות תכנונית אחרת מזו שעמדה במועד חתימת ההסכם או בסמוך לאחריו ומכאן, נוכח האינטרס הציבורי, רשאית הייתה העירייה (וגורמי התכנון מטעמה) להשתחרר מהתחייבותה בדבר כבילת שיקול דעתם של גורמי התכנון מטעמה, בעניין שינוי ייעוד המתחם, מקום שזה עמד בניגוד למדיניות שאימצו מוסדות התכנון הרלוונטיים.".
לאור זאת, בנסיבות המקרה דנן, יש לאפשר לרשות להשתחרר מהתחייבויותיה מהטעמים הבאים:
שינויי מדיניות –
מהעדויות שהובאו בפניי, עולה כי שינוי המדיניות בועדה המקומית לעניין ממדי הצפיפות בעיר, עקב ריבוי תכניות להוספת יחידות דיור בתשתית הקיימת (תמ"א 38+פינוי בינוי וכדומה), הוא שהביא לשינוי בעמדתה של הועדה המקומית ביחס לתכנית החדשה וזאת גם ללא קשר לעמדת הועדה המחוזית - שהיא התנגדה לתוכנית בכל שלביה והיא הלכה למעשה, הגוף המאשר בסופו של יום את התוכנית.
לא מן הנמנע, שאכן בחירתו של ראש העיר מר צור, הביאה לשינוי במדיניות המשיבות, אך איני רואה פסול בכך. לראש העיר, שהינו גם יו"ר הועדה המקומית, הסמכות והזכות לשכנע את הגופים המחליטים, כי מטעמים ענייניים ולגיטימיים, יש לשנות מדיניות, כל עוד לא התקבלה החלטה סופית כדין (התוכנית אושרה ופורסמה) וכל עוד הדבר נעשה משיקולים ענייניים וביחוד משיקולי טובת הציבור בכלל ותושבי העיר בפרט.
כלומר, במקרה דנן, חל שינוי בנסיבות באופן המצדיק את התנהגות העירייה וגורמי התכנון, זאת בשל מדיניות תכנונית אחרת מזו שנהגה במועד חתימת ההסכם וסמוך לאחריו, והמבקשת לא הצליחה להזים טענה זו של המשיבים.
סעיף 15 ל חוק הפרשנות, תשמ"א- 1981 קובע כי: " ...הסמכה להתקין תקנות או ליתן הוראת מינהל – משמעה גם הסמכה לתקנן, לשנותן, להתלותן או לבטלן בדרך שהותקנו או ניתנה ההוראה".
מתוך כך, סמכות הנתונה לרשות שלטונית בתחום העשייה המִנהלית כוללת גם את הכוח לתקן, לשנות, להתלות ולבטל מעשה מִנהלי שעשתה מכוח סמכותה. רשות ציבורית הִנה בת-חורין בכל עת לשנות את מדיניותה, אבל מכאן ולהבא ולא למפרע. על-פי ההלכה הפסוקה, השימוש בסמכות האמורה אינו מעורר כל קושי כשהשינוי מתייחס למדיניות כללית הצופה פני העתיד, שהלוא לשום אדם או ציבור אין זכות קנויה לתבוע, שמדיניות קיימת תישאר בתוקפה גם לעתיד לבוא (בג"צ 135/75 סאי-טקס קורפוריישן בע"מ נ' שר המסחר והתעשיה, פ"ד ל (1) 673 (1975); בג"צ 580/83 אטלנטיק חברה לדייג וספנות בע"מ נ' שר התעשייה והמסחר, פ"ד לט(1) (1985); בג"צ 402/89 ההתאחדות לכדורגל בישראל נ' שר החינוך והתרבות ואח' (4.7.1989)).
לפיכך, נקבע כי: "...הטעם העיקרי לקיום סמכותה של הרשות לתקן ולשנות את החלטותיה יסודו באינטרס הציבורי, "המחייב שלא לכבול ידיה של הרשות עד בלי יכולת למלא את תפקידיה לטובת הכלל עם שינוי העתים, הנסיבות והצרכים" (בג"צ 580/83 אטלנטיק חברה לדייג וספנות בע"מ נ' שר התעשייה והמסחר, פ"ד לט(1) 29 (1985)).
במקרה דנן, בישיבת הועדה המחוזית מיום 9.11.2009 (פרוטוקול הישיבה - נספח 29 להמרצת פתיחה) צוין כי:
"אדריכלית העיר ראשון לציון ציינה כי התוכנית כפי שהוגשה, אינה תואמת את מדיניות הועדה המקומית הנוכחית לעניין צפיפות הדיור בעיר. ".
כזכור, בסוף אותה ישיבה החליטה הועדה המחוזית לדחות את התכנית החדשה.
לטענת המבקשת, הודעת אדריכלית העיר בפני הוועדה המחוזית כי התכנית החדשה אינה תואמת את המדיניות הנוכחית של הועדה המקומית, ניתנה "באופן מפתיע ובפעם הראשונה" וזאת בעקבות חילופי גברא בראשות העיר.

כאמור כבר, אני סבור, כי לא ניתן לקבל את טענת המבקשת (למשל, בסעיף 5 לסיכומיה) כי: "אילולי חילופי הגברי בעיריית ראשון לציון הרי שתכנית זו או אחרת הקרובה איליה ככול הניתן בהתאם להנחיות הועדה המחוזית היית [צ.ל. הייתה – י.ש.] מקודמת עד לאישורה וכנראה שהמתחם כולל חלקת המקרקעין של התובעת היה בשלבי בנייה מתקדמים... ".
מדובר בהשערה בלבד, שכן, כאמור, עובר לחילופי ראש העירייה, כבר הביעה הוועדה המחוזית את עמדתה השלילית (לרבות בישיבותיה מיום 5.10.2008, 23.11.2008, 28.1.2009) כלפי הצפיפות המוצעת בתכנית החדשה, כמו גם הביעה עמדה שלילית (בישיבה מיום 27.11.2002) ביחס לערכי צפיפות בתכנית הישנה החורגים מהמקובל (שהייתה צפיפות נמוכה מזו המוצעת בתכנית החדשה), כך ש לא הוכח קשר סיבתי בין אי אישור התוכנית לבין דברי אדריכלית העיר, בישיבה האחרונה.
בנוסף, בניגוד לטענת המבקשת, לא הוכח בפניי, כי:
"הטעם לעיכוב הפרויקט, נעוץ בפגיעה מכוונת של המשיבים" (סעיף 3 לסיכומי המבקשת). בהקשר זה יודגש, כי דווקא העדה מטעם המבקשת - הגב' טל אינהורן, אותה אדריכלית בחברה שעסקה בקידום הפרויקט במתחם, העידה בפניי, כי התכנית החדשה נדונה לכישלון עוד טרם לבחירתו של דב צור לראשות העירייה (ביום 11.11.2008) כפי שהתברר בחקירתה הנגדית ביחס לישיבה שהתקיימה בוועדה המחוזית ביום 5.10.2008:
"ש: בסעיפים 7-8 לתצהיר את טוענת לביקורת נוקבת ביחס לישיבה בלשכת התכנון המחוזית מיום 5.10.08... את נכחת באותו דיון?
ת: כן. ש: האם במהלך הדיון הבנת שהתכנית לא תאושר?
ת: זה הדיון שהרגע אמרתי לך שזרק אותנו, עם האמירה שמציעים שנעשה חלופות חדשות, אבל בתכלס זרקו את התכנית לפח." (עמ' 9 לפרוטוקול הדיון מיום 9.9.2015, ש' 23- 29).
גם בזמן אמת, הבהיר דב צור כי שינוי המדיניות אומץ על ידי הועדה המקומית. כך, במכתבו של ראש העירייה מיום 15.9.2009 (נספח 27 להמרצת פתיחה) למנכ"ל המבקשת, ציין כי:
"הבהרתי כי לאור מדיניותי שאומצה פה אחד ע"י מליאת הועדה המקומית לצמצום היקפי תכניות המגורים בעיר לא אוכל לתמוך בקידום התכנית בועדה המחוזית, אך הוספתי והבהרתי כי לאור השלב אליה הגיעה – לא אתנגד לה; מכאן ואילך הדרך לקידומה של התכנית מצויה בידכם [הכוונה למבקשת – י.ש.] מול גורמי המחוז, אך כפי שהתרשמתי מהדיון בלשכתי בנוכחות נציגי התושבים – ארוכה עוד הדרך. ".
גם בחקירתו הנגדית נשאל מר דב צור לגבי אותה אמירה של אדריכלית העיר בישיבת הוועדה המחוזית, האם:
"אדריכלית העיר שאומרת בוועדה המחוזית: "אינה תואמת את המדיניות" זה מדיניות שלך?" והשיב:
"היא אומרת מה שרלוונטי באותה עת בתשובה לשאלה שנשאלת. היא אומרת אמת.".
בהמשך, חזר והעיד מר דב צור כי שינוי המדיניות נעשה בהחלטה מושכלת של הועדה המקומית לאחר כינוסה וכלשונו:
"...מתחילת כהונתי, הלכתי ליו"ר הוועדה המחוזית, ד"ר עמרני, ואמרתי לו את דעתי שבמקרה תאמה את דעתו כמה העיר צריכה לגדול. הוא אמר לי שאני לא יכול כיו"ר ועדה מקומית לנקוט רק עמדה כזו. יש לכנס את הוועדה המקומית. אז כינסתי את הוועדה המקומית, והחלטת המדיניות שהאדריכלית מדברת עליה, עברה פה אחד בוועדה המקומית ב-2009. כך שהיא יודעת מה היה מדיניות העיר כשהיא משיבה ב-11/09." (עמ' 28 לפרוטוקול הדיון מיום 16.12.15, ש' 1 – 6).
בהמשך, הסביר כי אין פסול באמירה של אדריכלית העיר שבעצם העידה אודות מדיניות הוועדה המקומית באותה עת של הדיון בועדה המחוזית וכשנשאל:
"איך אדריכלית העיר באותה תקופה – שיש תוכנית מאושרת ע"י הוועדה המקומית – איך היא מציגה עמדה סותרת לעמדת הוועדה המקומית?" השיב: "היא לא הציגה עמדה סותרת. היא נשאלה מה המדיניות הכללית של הוועדה המקומית וענתה את התשובה המתבקשת. ענתה נכון." (עמ' 29 לפרוטוקול מיום 16.12.15, ש' 4 – 7).
בנוסף, בזמן אמת נימק והסביר דב צור במכתבו מיום 17.11.2010 (נספח 33 להמרצת פתיחה) במענה לפניית מנכ"ל המבקשת, את הסיבה לשינוי בהיבט הכלכלי של התכנית לאור העלייה במחירי הדירות, ובלשונו:
"בהצעתף הינך חוזר לתכנית ובה כ-1,080 יח"ד, כאשר 300 מתוכם ינויידו. נראה כי, נשתכח ממך כי מחירי הדירות עלו ב-30% בשנתיים האחרונות, באופן שבו כל התחשיב הכלכלי של פינוי הבינוי מהעבר אינו תקף היום, ולכן מחייב הפחתת מספר יחידות הדיור בהתאמה, שכן עלות הבניה ליזם לא עלתה בשנה האחרונה.".
בהקשר זה, מן הראוי להוסיף, כי ביום 19.6.2014 מיניתי את שמאי המקרקעין אברהם כץ כמומחה מטעם בית המשפט לחוות את דעתו ביחס לכדאיות הכלכלית של פרויקט פינוי-בינוי בהתאם לתקן 21 של משרד המשפטים הועדה לתקינה משפטית, ובייחוד כדי לבחון מה כמות היחידות שניתן לבנות בפרויקט בהתאם למבחני התקן, וזאת מבלי להתייחס להיבטים התכנוניים של הפרויקט וכדי לבחון האם השינוי במדיניות המשיבים, היה סביר ותם לב .
בחוות דעתו (מיום 11.12.2014) העריך המומחה כי כמות הדירות הדרושה לשם כדאיות כלכלית של הפרויקט בהתאם למבחני התקן האמור, הינה 871 יחידות דיור.

המבקשת, מצידה, הסכימה לכמות היחידות שנקבעה על ידי מומחה בית המשפט (חקירת מנכ"ל המבקשת, עמ' 31 לפרוטוקול הדיון מיום 9.9.2015, ש' 11).

ההלכה היא כי, ככלל, הנטייה היא שלא לסטות מחוות דעתו של מומחה מטעם בית המשפט בהיעדר טעות בולטת והלכה היא כי בית המשפט יאמץ את חוות הדעת של המומחה המקצועי שהוא ממנה ( ע"א 2099/08 עיריית אשקלון נ' תשלו"ז השקעות והחזקות בע"מ, [פורסם בנבו] פסקה 22 (28.10.2010)), שעה שעסקינן בעניינים מקצועיים שלבית המשפט אין מומחיות וידע מקצועי לגביהם. אמנם, חוות הדעת של המומחה מטעם בית המשפט אינה כובלת את שיקול דעתו של בית המשפט (ע"א 3056/99 שטרן נ' המרכז הרפואי על שם חיים שיבא, פ"ד נו(2) 936, 949 (2002)), ואמנם, מומחה בית המשפט הינו ככל העדים וניתן להעמיד לבחינה את מקצועיותו ואת עמדותיו – ויחד עם זאת, בדרך כלל בית המשפט יאמץ את ממצאי המומחה המקצועי האובייקטיבי מטעמו וזאת בהיעדר סיבה משמעותית ובולטת שלא לעשות כן ( ע"א 293/88 חברת יצחק ניימן להשכרה בע"מ נ' רבי (23.4.90); ע"א 1240/96 שיכון עובדים בע"מ נ' רוזנטל, פ"ד נב(4) 563), ע"א 5509/09 מסארווה נ' מסארווה (23.2.2014) (להלן: " עניין מסארווה")). על הלכות אלו חזר בית המשפט לאחרונה בת.א. (חי') 20103-11-14 עוסמאן עבאס נ' מדינת ישראל - רשות מקרקעי ישראל (פורסם בנבו, 13.12.2016) ובת.א. (מחוזי ת"א) 18238-07-12 יוסף לוי נ' רפאל רייך (פורסם בנבו, 18.08.2016)).
מן הראוי להעיר ולהאיר, כי הגם שלא נתבקשתי בתובענה זו לבחון את סבירות מדיניות של הועדה המקומית, אותה קביעה של מומחה בית המשפט, מלמדת על כך ששינוי מדיניותה של הוועדה המקומית ביחס לצפיפות הדיור בעיר, נראה על פניו סביר והגיוני והיא דווקא מחזקת את המסקנה שלא מדובר בשינוי שנולד אך ורק בשל חילופי גברא בראשות העיר, או מחמת פגיעה מכוונת של המשיבים במבקשת.
בנוסף, כפי שנתברר במהלך חקירתו הנגדית, גם מנכ"ל המבקשת - פנחס מלכה, מכיר בכך כי שינוי בנסיבות יכול להוביל לשינוי בממדי הצפיפות הראויים בתכנית פינוי בינוי. כך, כשנשאל פנחס מלכה:
"ש: כשאני הודעתי לבימ"ש שיש הסכמה מצד פרשקובסקי לגבי כדאיות הפרויקט של 690 יחידות דיור, הוצע לך להרים את הכפפה ולהצטרף לזה. למה סירבת?"
השיב: "ת. סירבתי כי זה לא כלכלי, ואז מינה בימ"ש מומחה מטעמו שאמר 871 ואז אני כן מסכים." (עמ' 31 לפרוטוקול הדיון מיום 9.9.2015, ש' 9 – 11) – כלומר, השורה התחתונה היא, שהמבקשת הסכימה לשינוי במספר יח"ד בתכנית החדשה, לאחר שהמומחה שמונה מטעם בית המשפט סבר כי מספר יח"ד הראוי הוא 871.
דהיינו, בסופו של יום, המבקשת עצמה הסכימה לכך שלאור שיקולי כדאיות כלכלית, יש לערוך שינוי בכמות יחידות הדיור בתכנית החדשה וממילא, כיום אין מקום לאשרה כפי שהמליצה עליה הועדה המקומית בעבר, וזאת מבלי לגרוע מנחיצות קבלת ההחלטה הסופית על ידי הועדה המחוזית שהיא הגוף המוסמך לאשר, והועדה המקומית בעניין זה, היא לכל היותר הגוף הממליץ.
שיקולים תכנוניים –
בסיכומיה (סעיף 14) חזרה המבקשת על כך שהשיקול התכנוני:
"נשקל זה מכבר על ידי מוסד התכנון המוסמך, וכי אין בבקשה המונחת על שולחנו של כבוד בית המשפט... לשקול שיקולים תכנוניים, אשר נשקלו על ידי מוסד התכנון המוסמך, או להחליף את תפקידה של הועדה המחוזית שכן, כל עיקרה להורות ולקיים פוזטיבית וללא שיהוי את אשר הוסכם, נבדק, נשקל ואושר כדין." (ההדגשה בקו במקור – י.ש.).
כאמור, המבקשת העידה על עצמה כי אינה מעוניינת להתערב בשיקולים תכנוניים, אולם הלכה למעשה בתובענה היא מבקשת לאכוף על הועדה המקומית לאשר את התכנית החדשה, שעה שמוסד תכנון זה שינה את מדיניותו, כאמור.
מן הראוי להזכיר כי בזמן הרלבנטי, עובר להגשת תובענה זו, המבקשת לא תקפה את התנהגות הועדה המקומית בשינוי מדיניותה, לרבות לעניין טענת המבקשת, כי הועדה המקומית שינתה את עמדתה שלא להמליץ על התכנית החדשה ובכלל זה, לא תקפה את התנהגות המשיבים בהליך המתאים של עתירה מנהלית וממילא אין זה המקום או הזמן לבחון את השיקולים התכנוניים של הועדה המקומית, מה גם שככלל, אין זה מנהגו של בית המשפט בדר כלל, להתערב בשיקולים מעין אלו.
בנוסף, הגם שהמבקשת טוענת כי אדריכלית העירייה "לא ציינה מהו הטעם הענייני או הצידוק החוקי לשינוי הקיצוני והמוחלט בעמדת המשיבות 2 ו- 3 ו/או מדוע הן הסירו את תמיכתם בתוכנית החדשה." (סעיף 42 לסיכומיה), המבקשת ציינה כאמור שאינה מבקשת מבית המשפט להתערב בשיקולים תכנוניים וממילא לא תקפה בהליכים מנהליים את שינוי המדיניות מצד הועדה המקומית. על אותו משקל, יש לדחות גם את טענת המבקשת כי החלטתן של העיריה והועדה המקומית שלא לפעול על פי ההסכם שבין הצדדים אינה סבירה, ויש להתערב בה (סעיף 57 לסיכומיה).
הבטחה שלטונית
בדומה לאמור לעיל ביחס להלכת ההשתחררות, אני סבור כי גם אם הייתי מוצא לנכון לקבוע כי העירייה או הועדה המקומית הבטיחו למבקשת את שנטען על ידה, אזי לא מדובר בהבטחה שלטונית מחייבת היות ובמצב הדברים כיום, בדומה לנימוקים שפורטו לעיל ביחס להלכת ההשתחררות, קיים צידוק חוקי לשנותה או לבטלה.
בהלכה הפסוקה גובשו חמישה תנאים מצטברים שעל הטוען לקיומה של הבטחה שלטונית מוטל הנטל להוכיח, ואלו הם:
ראשית, עצם מתן ההבטחה ותוכנה; שנית, ההבטחה ברורה ומפורשת; שלישית, הייתה כוונה ליתן הבטחה בעלת תוקף משפטי; רביעית, ההבטחה ניתנה בסמכות; וחמישית, ההבטחה היא בת ביצוע. וראו למשל לעניין זה, דבריו של השופט ח' מלצר בע"א 4228/11 מנצור נ' מדינת ישראל, פסקאות 21-20 לפסק הדין והאסמכתאות הנוספות המובאות שם ( פורסם בנבו, 15.12.2014):

"על הטוען לקיומה של הבטחה שלטונית מחייבת – מוטל הנטל להוכיח חמישה יסודות: בראש ובראשונה, את עצם מתן ההבטחה הנטענת, ואת תוכנה; שנית, כדי שההבטחה תהיה בת תוקף ותחייב את הרשות השלטונית, עליה להיות: מפורשת, ברורה, חד-משמעית, ולא מוטלת בספק, כנדרש מהתחייבות משפטית שאיננה בגדר הצהרת כוונות גרידא ( דרישה זו מקבילה, למעשה, לדרישת " המסוימות" בדיני החוזים); שלישית, על התובע להוכיח כי המבטיח התכוון לתת להתחייבותו תוקף משפטי מחייב, וכי הטוען לקיומה קיבל את ההבטחה ככזו ( כאן נבחן, למעשה, אומד דעתם של הצדדים); רביעית, על התובע להוכיח כי נותן ההתחייבות היה בעל סמכות לתיתה; וחמישית, שהמבטיח הוא בעל יכולת לקיים את ההבטחה, דהיינו: כי ההבטחה היא בת-ביצוע. הבטחה שמתקיימים בה, במצטבר, התנאים הנ"ל, עשויה להיות מקור עצמאי לחיובה של הרשות, וזאת אף אם מקבל ההבטחה לא שינה את מצבו לרעה בעקבותיה – ובלבד שלא הוכח ( והנטל להוכיח זאת מוטל על הרשות) כי יש, בדיעבד, צידוק חוקי לשנות את ההתחייבות, או להתיר לרשות השלטונית לחזור בה ממנה.
...
21. נטל השכנוע בתובענה לאכיפת הבטחה שלטונית, ונטל הבאת הראיות הנלווה אליו – מוטל, איפוא, על הטוען לקיומה, שהוא בבחינת " המוציא מחברו". מטבע הדברים, בפני הטוען לקיומה של הבטחה שלטונית ברורה ומפורשת, על סמך דברים שנאמרו לו בעל-פה – עומדת משוכה ראייתית משמעותית עוד יותר".
כלומר, גם אם נמצא כי ההבטחה המינהלית ניתנה כדין, רשאית הרשות להשתחרר מתוקפה המחייב, אם יוכח על ידה כי קיים צידוק חוקי או טעם ענייני סביר אחר שלא לקיימה. וראו, למשל, בג"ץ 4374/15 התנועה למען איכות השלטון בישראל ( ע"ר) נ' ראש ממשלת ישראל, פסקה קי"ג לחוות דעתו של המשנה לנשיאה א' רובינשטיין ( פורסם בנבו, 27.3.2016):
"כאשר נמצא כי ההבטחה ניתנה בסמכות, מאפשרים דיני ההבטחה המינהלית – בדמיון מסוים להלכת ההשתחררות החוזית עליה עמדנו מעלה – שינוי ההבטחה או חזרה ממנה, בעיקר נוכח קיומו של " צידוק חוקי" או " טעם ענייני סביר" המצדיקים חזרה מן ההבטחה (...). אולם, ברי כי אפשרותה של הרשות לחזור בה מהבטחה שניתנה אינה בלתי מוגבלת, ויתכן כי חזרתה מאותה הבטחה, נוכח הסתמכות מושא ההבטחה, תעלה כדי חוסר סבירות בנסיבות המקרה; כך, שכן " עצם ההכרה בכך שהחלטות שלטוניות אינן סופיות אין פירושה כמובן שהרשות השלטונית רשאית בכל עת ובכל תנאי לשנות מהחלטותיה. סמכות לחוד ושיקול דעת לחוד".".
במקרה דנן, קיים אותו " צידוק חוקי" או " טעם ענייני סביר" המצדיקים חזרה מההבטחה השלטונית ( כל זאת, בהנחה מקדמית שאכן ניתנה כזו, דבר שכאמור, אינו מתקיים בנסיבות שבפניי). בדומה לדיון בעניין הלכת ההשתחררות, שינוי מדיניות הועדה המקומית, מצדיק חזרה מההבטחה השלטונית.
מעבר לכך, כבר נפסק בעניין זה, כי רשות מינהלית רשאית לשנות את מדיניותה בכל עת ולפרט אין זכות מוקנית לדרוש את המשך קיומה של אותה מדיניות. כך, שמדיניות זו, כשלעצמה, אינה מהווה הבטחה שלטונית ( ראה למשל: בג"ץ 3871/91 שמן ( תעשיות) בע"מ נ' שר התעשייה והמסחר, מו(4) 272 (1992(; בג"צ 594/78 אומן מפעלי סריגה בע"מ נ' שר התעשיה, המסחר והתיירות, פ"ד לב(3) 469 (1978); בג"ץ 198/82 מוניץ נ' בנק ישראל, פ"ד לו(3) 466 (1982)). כלומר, כך או כך, ממילא אין לפנינו הבטחה שלטונית; וראה גם הפסיקה וההלכות שפורטו בפסק הדין שניתן על ידי לפני מספר ימים בעת"מ 22989-03-16 פנחסי רפאל ואח' נ' הועדה להשלמת תוכניות שליד הועדה המחוזית –מחוז מרכז (מיום 14.2.2017, פסקאות 10 – 15 לפסק הדין ) בנוגע לכך שהרשות התכנונית רשאית וחייבת לשנות מהחלטותיה הקודמות - משיקולים ענייניים, עד למועד מתן תוקף סופי לתכנית ופרסומה.

אכיפה בלתי צודקת בנסיבות העניין
מעבר לכל האמור לעיל, הסעד לו עותרת המבקשת בפניי, הוא סעד של אכיפת ההסכם. גם אם הייתי מקבל את פרשנות המבקשת להסכם ולכתב השיפוי, אני סבור, כי במקרה זה מתקיים החריג לאכיפת ההסכם הקבוע בסעיף 3(4) לחוק החוזים (תרופות בשל הפרת חוזה), תשל"א – 1970 לנוכח היות האכיפה " בלתי צודקת בנסיבות העניין".
זאת, בראש ובראשונה היות וכאמור מדיניות מוסדות התכנון הרלבנטיים השתנתה באופן שאינו מאפשר אכיפת ההסכם באופן הפוגם בשיקול דעתם. בנוסף, הלכה למעשה, כיום, משדחתה הועדה המחוזית את התכנית החדשה (בהחלטתה מיום 9.11.2009) התכנית ממילא כבר אינה קיימת בפועל, כך שאין כל הצדקה להורות למשיבות 2 – 3 לאשר מחדש את התכנית החדשה, או להפקידה לאישור בועדה המחוזית, כפי שעותרת המבקשת בתובענה. אזכיר, כי ממילא תוקף ההכרזה על המתחם כמתאים לפינוי – בינוי פז זה מכבר.
עוד ראוי להזכיר, כי כאמור, אף מר מלכה סבר, כי אין חובה לקדם את התכנית הקובעת 1,052 יח"ד והסכים להפחית את כמות היחידות לפי קביעתו של המומחה מטעם בית המשפט בחוות דעתו (עמ' 31 לפרוטוקול, ש' 11), כך שממילא מדובר בתכנית אחרת (שעדיין אינה קיימת בפועל) השונה מהתכנית החדשה נשוא התובענה.
סוף דבר
לאור כל האמור לעיל, התביעה לאכיפת ההסכם, כתב השיפוי או הבטחות והתחייבויות שניתנו למבקשת נדחית.
ניתן היתר למבקשת לפצל את סעדיה.
כפי שצוין כבר לעיל, אמנם לרשות הייתה הזכות לנהוג כפי שנהגה, במערכת יחסיה עם המבקשת בקשר לקיום ההסכם. מאידך, כידוע, בצד הזכות קיימת גם החובה, לקיים זכות המוענקת לצד להסכם, בתום לב ובדרך מקובלת.
לרשות קימת זכות ואף חובה לשנות מדיניות בכלל ותכנונית בפרט, אך זו צריכה להיעשות ברגישות ובהתחשבות בנזקי הצד השני, משינוי כזה, גם אם הוא מותר ולגיטימי.
גם לדעתו של ראש העיריה הנוכחי, מר צור, הגם שהדברים נאמרו בלשון רפה, הוא מכיר בכך , שיש בביטול החוזה בנסיבות העניין משום בעיה מוסרית ויכולה להיות הבנה שנגרם נזק כספי למבקשת כתוצאה מכך, אך נזק זה מוצדק לכאורה כאשר תועלת הציבור עומדת לנגד עיניו, וכלשונו: " ...אין לחוזה נפקות כהתחייבות חוזית, הייתה כוונה לעשות הסכם פיתוח ביחס לבניית X דירות, התוכנית לא עברה ולכן אין צורך לקדם או לעמוד בהתחייבויות ב-2010 וגם זה משהו שעבר זמנו. למעט התחייבות מוסרית, סוג של הבנה שיש מישהו שהוציא כסף ואולי ניתן להקטין את נזקיו, בלי לגרום נזק גדול מדי לציבור." (פרוטוקול הדיון מיום 16.12.2015, ש' 18 – 22).
בנסיבות העניין, והגם שתובענת המבקשת נדחית, לא מצאתי לחייב את המבקשת בהוצאות ואני קובע כי כל צד יישא בהוצאותיו.

ניתן היום, ב' אדר תשע"ז, 28 פברואר 2017, בהעדר הצדדים.