הדפסה

בית המשפט המחוזי מרכז-לוד בשבתו כבית-משפט לעניינים מנהליים 27

לפני כבוד השופט מנחם פינקלשטיין - סג"נ

העותרת

פזגז בע"מ
באמצעות ב"כ, עו"ד שלום זינגר ועו"ד אייל גור

נגד

המשיב

מנהל ענייני בטיחות הגז במשרד האנרגיה
באמצעות ב"כ, עו"ד אורי קידר ועו"ד סאלי געסוס - פמ"מ (אזרחי)

פסק דין

כללי
עתירה זו מופנית נגד החלטתו של מנהל ענייני בטיחות הגז במשרד האנרגיה ( להלן: "המשיב" או "המנהל"), מיום 6.6.17 להטיל על פזגז בע"מ ( להלן: "העותרת"), עיצום כספי בסכום של 715,000 ₪, בנימוק כי הפרה את הוראות החוק העוסקות בהחלפת ספק גז בבית משותף.

הצדדים לעתירה
העותרת היא ספקית של גז פחמימני מעובה ( גז בישול, להלן: "גפ"מ" או "גז"), והיא נמנית עם ספקי הגז הגדולים והמובילים בענף. העיסוק בגז נתון לפיקוח בטיחותי לפי חוק הגז ( בטיחות ורישוי), התשמ"ט-1989. בכלל זה, ספק גז נזקק לפי סעיף 9 לחוק זה לרישיון ספק מאת המנהל ( המשיב), שמונה לפי סעיף 3 לחוק זה. במועד הרלוונטי לעתירה זו הייתה בידי המשיב הסמכות להטיל עיצומים כספיים בגין הפרות של הוראות החוק העוסקות בהחלפת ספקי גז ( ביום 7.11.17, במסגרת תיקון חקיקה, הועברה הסמכות להטיל את העיצום למנהל מינהל הדלק והגז).

רקע – עיקרי הדין כנוסחו במועד הרלוונטי לעתירה
לנוחות הקורא, יובאו כבר עתה סעיפי החוק העיקריים בענייננו, כאשר בהמשך פסק הדין תובא סקירה רחבה יותר של ההתפתחות הנורמטיבית. הדין בענייננו, כנוסחו במועד הרלוונטי לעתירה, נמצא בשלושה חוקים: חוק המקרקעין, התשכ"ט-1969 (להלן: "חוק המקרקעין"), חוק המקרקעין ( החלפת ספק גז בבית משותף), התשנ"א-1991 (להלן: "חוק החלפת ספק גז"), וחוק הסדרים במשק המדינה ( תיקוני חקיקה), התשמ"ט-1989 (להלן: "חוק ההסדרים 1989" ). חוקים אלה יכונו להלן: "דיני ההחלפה". בדיני ההחלפה נקבעו, בין היתר, זכותו של צרכן גז לסיים את חוזה האספקה עם ספק הגז, וכן הכללים לקבלת החלטה של בעלי דירות בבית משותף על החלפת ספק גז במערכת גז מרכזית. הוראות החוק המרכזית בענייננו, כנוסחה במועד הרלוונטי לעתירה, נמצאת בסעיף 59 ד לחוק המקרקעין, שזו הייתה לשונו:

בסעיף זה, "מערכת גז מרכזית" – מערכת להספקת גז שבאמצעותה מסופק גז לשתי דירות או יותר.
בבית משותף שבו קיימת מערכת גז מרכזית, רשאים בעלי הדירות הרוכשים גז באמצעות המערכת האמורה להחליט על סיום כל החוזים שנחתמו עם ספק הגז או באמצעותו, ולהתקשר עם ספק גז אחר כדי לרכוש גז ממנו או באמצעותו; החלטה כאמור טעונה הסכמה בכתב של יותר ממחצית מבעלי הדירות.
...

בדיני ההחלפה נקבעה גם חובתו של ספק גז אשר קיבל הודעה על החלפתו בספק אחר ( "הספק היוצא"), לפנות את מקומו לטובת הספק החדש אשר נבחר ( "הספק הנכנס"). ספק שקיבל הודעה על החלפתו חייב לסיים את חוזי האספקה שלו עם כל בעלי הדירות בבית המשותף ( לרבות אלה שלא נתנו הסכמה להחלפה), לפרק את מתקני הגז שלו ולפנותם, ובנוסף לכך – הוא גם חייב, אם הספק הנכנס מעוניין בכך, למכור לו את מכלי הגז הנייחים שבהם השתמש להספקת הגז, במחיר מפוקח ( סעיף 1 א(1) לתוספת לחוק החלפת ספק גז). בגין הפרת החובה למכור את מכלי הגז הנייחים רשאי המנהל להטיל עיצום כספי בסכום של 65,000 ₪ ( סעיף 3 א(א) לחוק החלפת ספק גז).
כן קובע סעיף 17 א(א) לחוק ההסדרים 1989:

מסר צרכן גז ביתי לספק גז יוצא הודעה, לא יתקשר ספק הגז היוצא או כל ספק גז אחר שהוא בעל זיקה אליו, או מי מטעמם, עם צרכן הגז הביתי ולא יציע לו הטבות כלשהן, בקשר עם הספקת גז, במשך שישה חודשים מיום מתן ההודעה;...

לפי סעיף 18 א(1) לחוק ההסדרים 1989, אם למנהל יש יסוד סביר להניח כי קיימת הפרה של ההוראה הקבועה בסעיף 17 א(א), הוא רשאי להטיל על המפר עיצום כספי, בשל הפרה כלפי כל צרכן גז, בסכום של 25,000 ₪.

עיקרי העובדות הצריכות לעניין
ביום 20.6.16 פנתה חברת ש.א.מ. מרכז הגז בע"מ ( להלן: "מרכז הגז") לעותרת, במסמך שכותרתו " הודעת סיום התקשרות". על פי ההודעה, החליטו בעלי דירות ברח' בן צבי 18 ברמלה על החלפת העותרת, שסיפקה להם באותה עת גז באמצעות מערכת גז מרכזית, בחברה אחרת – חברת מרכז הגז. העותרת התבקשה לפעול בהתאם לדין ולאפשר למרכז הגז להחליף אותה כספקית הגז של הדירות בבניין. להודעה צורף " גיליון חתימות", ובו פרטיהם וחתימותיהם של 20 דיירים מרח' בן צבי 18.

מבדיקת העותרת עלה כי הבית ברח' בן צבי 18 הוא למעשה אגף בבית משותף אחד, הכולל אגף נוסף, שכתובתו רח' בן צבי 16. כל אגף מחובר לצובר גז נפרד, והעותרת סיפקה גז לשני האגפים ( לפי האמור בכתב התשובה, צובר ( או מכל נייח) הוא מכל גז גדול מוטמן בקרקע, שממנו יוצאת צנרת המספקת גז למספר יחידות דיור; להלן ייקרא גם: "מכל"). ביום 3.7.16 שלח עו"ד אלעזר שטיין מהמחלקה המשפטית של העותרת, מכתב ליועצת המשפטית של מרכז הגז, ולפיו ההודעה על החלפה היא חסרת תוקף. במכתבו צוין כי למערכת הגז המרכזית בבית המשותף מחוברים 52 צרכנים, ולא נתקבלה הסכמתם של למעלה ממחציתם להחלפה, כנדרש בדין. בהמשך התברר כי מרכז הגז סבורה שמדובר בשני בתים משותפים, ולשיטתה לצובר הגז ברח' בן צבי 18 מחוברים בסך הכול 28 צרכנים ולא 52 ( ועל כן 20 דיירים הם יותר ממחצית בעלי הדירות).

ביום 11.7.16 שלחה מרכז הגז את נציגיה לבית ברח' בן צבי 18 כדי לבצע את החלפת המתקנים. העותרת, אשר עמדה על כך שההחלפה אינה כדין, מנעה את גישתם של נציגי מרכז הגז למקום.

ביום 12.7.16 פנתה מרכז הגז בתלונה למנהל מינהל הדלק והגז במשרד האנרגיה. ביום 24.7.16 העביר אליעזר כהן, חוקר ממינהל הגז ( להלן: "החוקר") את תלונתה של מרכז הגז לעותרת, וביקש את התייחסותה.
ביום 31.7.16 השיב לתלונה עו"ד שטיין מטעם העותרת, והציג את עמדתה של העותרת, שלפיה, בהתאם לדין, היחידה האורגנית שמתוכה יש למנות את רוב הצרכנים המחוברים למערכת גז מרכזית, היא הבית המשותף, כפי שהוא נרשם בפנקס הבתים המשותפים. הוא צירף למכתבו את נסח הרישום, שבו נכתב שהבית המשותף נושא המחלוקת כולל הן את רח' בן צבי 16, הן את רח' בן צבי 18.
באותו יום המשיכו שני הגורמים להתכתב בעניין באמצעות הדואר האלקטרוני. החוקר השיב בתגובה כי עו"ד שטיין נתן פירוש רחב למונח " בית משותף". כן הפנה החוקר ללשון סעיף 59 ד לחוק המקרקעין, הדגיש את המילים " באמצעות המערכת האמורה", ושאל האם הבניין ברח' בן צבי 18 " ניזון" ממאגר נפרד.
עו"ד שטיין התייחס עוד באותו היום לתגובת החוקר, וציין כי אין מדובר בפירוש רחב, אלא בלשון החוק, וכי בבית המשותף יש מערכת מרכזית אחת שמורכבת משני מאגרים, וכל אחד מהם מספק גז לאגף אחד. עו"ד שטיין הוסיף כי הרוב הנדרש הוא מכלל הצרכנים בבית המשותף המחוברים למערכת המספקת גז לבית המשותף, ובמקרה הנדון לא נתקבלה הסכמה של למעלה ממחציתם.
החוקר השיב לעו"ד שטיין ( גם זאת באותו יום, 31.7.16): "אלעזר, קיבלתי את תשובתך, תודה רבה".

ביום 6.10.16 פנתה היועצת המשפטית של העותרת, עו"ד הדר זיו, אל עו"ד גל נוי-אפרת מהלשכה המשפטית של משרד האנרגיה, בבקשה לקבל הנחיה מטעם המשרד בעניין פרשנות סעיף 59 ד לחוק המקרקעין, ביחס לאופן בחינת הרוב הדרוש להחלפת ספק גז. בבקשתה צוין כי ישנן פרשנויות שונות, וכי עובדה זו מקשה על הליכי ההחלפה. המשרד התבקש לבחון "הוצאת פרשנות/הנחיה/מעין גילוי דעת לכלל הענף, בדבר פרשנות הוראות סעיף חוק זה והיא תהא ההוראה המחייבת". בהמשך ההתכתבות בין שתי היועצות המשפטיות הדגישה עו"ד זיו כי תהא פרשנותו של המשרד אשר תהא, החשוב הוא שהיא תהיה ידועה וגלויה, והעותרת תפעל לפיה. ביום 2.11.16 השיבה עו"ד נוי-אפרת כי החוק בעניין זה ברור, ולפיו " החלטה על החלפת ספק גז בבית משותף שבו קיימת מערכת גז מרכזית, טעונה הסכמה בכתב של יותר ממחצית מבעלי הדירות בבית המשותף, הרוכשים גז באמצעות המערכת האמורה". עוד באותו יום השיבה עו"ד זיו לעו"ד נוי-אפרת בתודה, והוסיפה הערה לחוקר: "אליעזר – אם כך תשובתה של עו"ד גל נוי אפרת תואמת את הפרשנות המשפטית שלנו להוראות החוק".

ביום 8.11.16 הודיע המנהל לעותרת כי בכוונתו להטיל עליה עיצום כספי בשל סירובה לשתף פעולה עם ההחלפה ברח' בן צבי 18. במכתבו נאמר כי פרשנותה של העותרת אינה מתיישבת עם הוראת סעיף 59 ד לחוק המקרקעין. עוד צוין במכתב כי העותרת הבהירה שכל אחד מהבניינים ( רח' בן צבי 18 ורח' בן צבי 16) מחובר למערכת גז נפרדת משלו, ובהתבסס על כך קבע המנהל כי הרוב הנדרש להחלפת ספק הגז ברח' בן צבי 18 הוא מתוך בעלי הדירות שרוכשים גז באמצעות מערכת הגז הנפרדת שלו. המנהל ראה את העותרת כמי שהפרה את סעיף 17 א לחוק ההסדרים 1989 ואת סעיף 3 א לחוק החלפת ספק גז, והודיע כי בכוונתו להטיל עליה עיצום כספי בסכום כולל של 865,000 ₪ ( מתוכם 65,000 ₪ בגין אי מכירת המכל הנייח ו-25,000 ₪ כפול 32 צרכנים שכלפיהם הפרה העותרת, לפי הטענה, את סעיף 17 א – היינו, 800,000 ש"ח). המנהל איפשר לעותרת לטעון את טענותיה נגד הטלת העיצום.

ביום 6.12.16 השיבה העותרת למנהל והציגה את נימוקיה בפניו. היא פירטה את הבסיס לפרשנותה בדבר הרוב הנדרש, וציינה שלא הועלתה כל טענה על כך שהתקשרה עם צרכן גז או הציעה לו הטבות בניגוד לסעיף 17 א(א) לחוק ההסדרים 1989.

ביום 1.1.17 הודיעה מרכז הגז לעותרת כי בכוונתה לבצע את ההחלפה למחרת היום. העותרת פנתה בעניין למשרד האנרגיה, אשר הודיע כי המשרד אינו מתערב בהליך החלפת ספק הגז.

ביום 6.6.17 הודיע המנהל לעותרת כי החליט לדחות את כל טענותיה, ולהטיל עליה עיצום כספי. סכום העיצום הכספי הועמד על 715,000 ₪ (65,000 ₪ בגין אי מכירת מכל הגז, ו-25,000 ₪ כפול 26 צרכנים ( מספר הצרכנים הופחת ביחס למספר שצוין בהודעתו הקודמת של המנהל). העותרת הודיעה למנהל על כוונתה לעתור נגד החלטתו, אך הציעה כי הצדדים ייפגשו וידונו בכל הנושאים שבמחלוקת קודם לכן. בקשתה סורבה. כן סורבה בקשתה לעיכוב התשלום של העיצום הכספי עד להכרעת בית המשפט בעתירה. לנוכח זאת שולם העיצום במלואו, תחת מחאה. כמו כן שיתפה העותרת פעולה עם מרכז הגז, והספקת הגז לדירות ברח' בן צבי 18 הועברה לידי מרכז הגז.

ביום 6.9.17 הגישה העותרת את עתירתה זו. בעתירה התקיימו שני דיונים. בתום הדיון הראשון הודעתי לצדדים כי מטעמים שונים סבור אני כי נכון היה שלא להטיל עיצומים במקרה זה. ב"כ המשיב התבקשה לשקול את עמדת המדינה תוך התייעצות עם הגורמים הרלוונטיים, ולהודיע את עמדתה לבית המשפט. בעקבות כך הודיע המשיב כי לאחר עריכת התייעצויות עם הגורמים הרלוונטיים במשרד האנרגיה ובמשרד המשפטים, אין הוא מקבל את עמדת בית המשפט, והוא עומד על זכותו להגיש כתב תשובה לעתירה. כתב תשובה אכן הוגש, והתקיים דיון נוסף בעתירה. בתום הדיון הנוסף הודעתי לצדדים פעם נוספת, כי לדעתי שאלת הפרשנות המשפטית של סעיף 59 ד(ב) אינה סוגיה פשוטה כלל, ועל כן ספק רב אם זהו המקרה המתאים להטלת עיצומים בפעם הראשונה בישראל. ביקשתי מהמשיב להודיע עמדתו הסופית לאחר שיערוך התייעצות נוספת עם המשנה ליועץ המשפטי לממשלה ( אזרחי) ועם המשנה ליועץ המשפטי לממשלה ( עניינים פיסקליים). המשיב הודיע כי הערותיו של בית המשפט הועברו לשני הגורמים האמורים, ואולם עמדת המשיב היא המקובלת על שניהם.

טענות העותרת
טענותיה של העותרת יפורטו להלן, תחת מספר ראשי פרקים. האחד, הטיעון שלפיו לא ניתנה על ידי מרכז הגז הודעה כדין; השני – הטיעון שלפיו לא הופר סעיף 17 א(א) לחוק ההסדרים 1989; השלישי – הטיעון שלפיו אין עילה להטלת עיצום כספי בנסיבות של מחלוקת פרשנית כנה בדבר קיומה של הודעה כדין; הרביעי – הטיעון בדבר פגמים חמורים בהפעלת שיקול דעת המנהל. טיעונים אלה יפורטו להלן.

הטיעון הראשון כאמור עניינו בכך שלא ניתנה על ידי מרכז הגז הודעה כדין. זאת משום שתנאי יסודי להודעה כדין הוא שההחלטה על החלפת הספק נתקבלה ברוב של בעלי הדירות בבית המשותף, ולטענת העותרת – תנאי זה לא התקיים במקרה דנן. ביסוד המחלוקת בין הצדדים עומדת השאלה, האם אפשר שבבית משותף אחד תהיה יותר ממערכת גז מרכזית אחת? העותרת טענה כי בבית משותף תיתכן רק מערכת גז מרכזית אחת, ומתקנים שנועדו לשמש חלק מהדירות בבית משותף אחד, אפילו אם מבחינה פיסית הם נפרדים לחלוטין ממתקנים המשרתים דירות אחרות בו, עדיין מהווים הם חלק מאותה מערכת גז מרכזית. מאחר שמדובר במערכת אחת, לצורך החלפת ספק הגז נדרש רוב של בעלי הדירות בבית המשותף כולו, המחוברים למערכת הגז המרכזית. העותרת טענה כי עמדת המנהל, שלפיה תיתכנה מספר מערכות גז מרכזיות בבית משותף אחד ( כאשר כל מכל גז הוא למעשה מערכת גז מרכזית, ולכן מספיק רוב מתוך בעלי הדירות הצורכים גז מִכָּל מֵכָל כדי להחליט על החלטת ספק) – שגויה ביסודה.

העותרת ציינה כי גם בבית משותף שבו יש מערכת גז מרכזית, לא כל הדירות בהכרח מחוברות אל מערכת זו. ישנם בעלי דירות אשר כל האנרגיה שהם צורכים, לחימום ולבישול, היא אנרגיה חשמלית. כמו כן, ישנם לעתים בעלי דירות, אשר צורכים גז באמצעות מכלים מיטלטלים ( בלונים), המחוברים לדירתם בלבד. נטען כי במצב דברים זה, מצא המחוקק לנכון להעניק את סמכות ההחלטה על החלפת ספק גז במערכת מרכזית, רק לבעלי דירות אשר רוכשים גז באמצעות המערכת המרכזית, וזוהי מטרתן של המילים " הרוכשים גז מהמערכת האמורה" שבסעיף 59 ד(ב) לחוק המקרקעין.

העותרת טענה כי בסעיף 59 ד לחוק המקרקעין נעשה שימוש במונח " מערכת גז מרכזית", ולא במונחים של " מכל", "מרכז אספקה" או " מרכזייה". המונח " מערכת" מתייחס למכלול של רכיבים, המשרתים מטרה אחת. גם במערכת גז מרכזית יש מכלול של רכיבים: צנרות, מחברים, מונים, וסתים, בורות תת-קרקעיים, ויש בה גם מכלים. נטען כי יכול להיות בה מכל גז אחד, ויכולים להיות בה כמה מכלים.
נטען כי האבחנה בין " מכל" לבין " מערכת גז מרכזית" חוזרת בחוק. המונח " מכל" מופיע בכמה הקשרים:
סעיף 59 ה לחוק המקרקעין, הקובע את הבעלות ברכיביה השונים של מערכת גז מרכזית, קובע שרכיביה של מערכת גז מרכזית, שלא נועדו לשמש דירה מסוימת, יהיו חלק מהרכוש המשותף, אולם הוראה זו אינה חלה על " מכל, מונה או וסת הניתנים לפירוק", שכן אלה הם בבעלות ספק הגז.
חוק החלפת ספק גז מחייב ספק גז יוצא למכור לספק גז נכנס את " המכלים הנייחים שלו". החובה חלה רק על " המכלים הנייחים" (בלשון רבים), ולא על יתר רכיבי " המערכת".
סעיף 19( א)(4) לחוק ההסדרים 1989 מסמיך את שר האנרגיה להתקין תקנות בעניין " תנאים לחיבור שני מכלים נייחים או יותר למערכת הספקת גז אחת". העותרת טוענת כי גם בהוראת חוק זו משתקף הבדל ברור בין " מכל" לבין " מערכת", ולמחוקק הייתה ברורה תמונת המציאות, שלפיה מערכת גז מרכזית מורכבת במקרים רבים מכמה מכלים נייחים.

אשר להיבט של דיני השיתוף בבית המשותף, סבורה העותרת כי קיימת תשובה ברורה לשאלה שעל הפרק בסעיף 59 ה לחוק המקרקעין, שזו לשונו:

מיתקנים או צנרת של מערכת גז מרכזית בבית משותף שנועדו לשמש דירה מסוימת בלבד, יהוו חלק מאותה דירה, בין אם הם נמצאים בתוך הדירה ובין אם הם נמצאים מחוץ לדירה.
מיתקנים או צנרת של מערכת גז מרכזית שנועדו לשמש את כל בעלי הדירות או חלקם, למעט מכל, מונה או וסת הניתנים לפירוק, יהוו חלק מהרכוש המשותף.

העותרת טענה כי " מערכת גז מרכזית" שבסעיף 59 ד היא אותה " מערכת גז מרכזית" שנדונה בסעיף 59 ה. זוהי " מערכת גז מרכזית בבית משותף", ולא מערכת גז מרכזית בחלק מהבית המשותף. לפי סעיף 59 ה(ב), רכיבים מסוימים של מערכת הגז המרכזית הם חלק מהרכוש המשותף. אלה הם הרכיבים שנועדו לשמש את כל בעלי הדירות או חלקם ( והם אינם בבעלות ספק הגז). הסעיף מבהיר אפוא, שגם רכיבים שנועדו לשמש חלק מהדירות ( למשל, צנרת המובילה גז לאותן דירות) הם חלק בלתי נפרד מ"מערכת הגז המרכזית", ולכן מהווים חלק מהרכוש המשותף. העותרת טענה כי לדברים אלה נודעת משמעות מהותית, שכן הרכוש המשותף צמוד לכלל בעלי הדירות, על כל המשמעויות הנלוות לכך מבחינת נשיאה בהוצאות, אחריות לנזקים וכו', ולא רק לדירות הנמצאות באותו חלק של הבית המשותף אשר צורך גז באמצעות מכל גז ספציפי. לפיכך טענה העותרת כי פרשנותו של המשיב שלפיו בעלי הדירות המהוות רק חלק של הבית המשותף יכולים להחליט בעצמם על החלפת ספק הגז לאותו חלק אינה עולה בקנה אחד עם הוראה זו של החוק, באשר היא מנתקת בין כוח ההחלטה על זהות הספק, לבין הבעלות במערכת והאחריות הנובעת ממנה.

אשר לתכליתם של דיני ההחלפה, העותרת אינה חולקת על כך שהתכלית היא להקל על החלפת ספקים. יחד עם זאת טוענת העותרת כי דיני ההחלפה נועדו להגשים גם תכליות כלליות, ובהן זכויות הפרט, הגינות, שוויון ועקרונות יסוד נוספים של השיטה המשפטית. לפיכך נטען כי כדי לאפשר פגיעה בחוזים תקפים, נדרשת הוראת חוק מפורשת, ואין די בפרשנות משתמעת, מהסוג שהמשיב נוקט. כן נטען כי כללי התחרות חייבים להיות אחידים, פשוטים וברורים. לא ניתן להלום מצב שבו המצב המשפטי, קרי, איזה רוב נדרש להחלפת ספק, יהיה שרירותי ותלוי בנסיבות העניין. אין להשלים עם עמימות משפטית, שהיא פתח לתחרות פרועה ולהתכתשות בלתי פוסקת בין ספקים. העותרת טענה כי ייתכנו מקרים מורכבים יותר, כגון מקרה של בית משותף הכולל אגף אחד בלבד, אך הספקת הגז נעשית מכמה מכלים נפרדים.

עוד טוענת העותרת, כי השאלה כיצד בנויה מערכת גז מרכזית, תלויה בשיקולים מקצועיים: הנדסיים, בטיחותיים ותפעוליים. לשם המחשה, הצבת שני מכלי גז תחת מכל אחד, מגדילה את נפח האחסון, ומאפשרת לספק הגז להפחית את תדירות מילוי המכלים; מגבלות מקום בחצר הבית המשותף עשויות להביא להפרדתם של שני המכלים והצבתם במיקומים שונים. נטען כי אם תתקבל פרשנותו של המשיב, והרוב הנדרש להחלפת ספק בבית משותף יהיה תלוי במספרם של מכלי הגז בבית המשותף הספציפי, או בקיומו של חיבור כלשהו בין מכלי הגז, כי אז יוכלו ספקי גז בקלות להפוך כל מה שהמנהל רואה כ"שתי מערכות מרכזיות" ל"מערכת מרכזית אחת" באמצעות פעולות פשוטות כדוגמת חיבור בין המכלים, ביטול חלק מהמכלים ( תוך העלאת תדירות המילוי של המכלים שנותרו) וכו'. התמריץ הכלכלי הניכר עלול להביא לעיוות התכנון האופטימלי של מערכת הגז המרכזיות. כל זאת, כאשר לפי פירושה של העותרת לעומת זאת, מספר המכלים אינו משפיע על הרוב הנדרש להחלפה. לפי פירושה של העותרת, היחידה האורגנית היא תמיד הבית המשותף, לספק הגז אין כל השפעה על גבולותיו של הבית המשותף, ואלה אינם נקבעים לפי מערכת הגז. פירושה של העותרת מבטא דין פשוט וברור שהכול יכולים להתיישר לפיו, ויישומו בנסיבותיו של כל בית משותף אינו אמור לעורר מחלוקת. כמו כן, פירושה של העותרת אינו יוצר תמריץ למניפולציות בתכנון מערכת הגז המרכזית, במטרה להכביד על החלפות ספקים.
העותרת הודיעה כי ככל שתתקבל עמדתה במסגרת הטיעון הראשון, היא לא תעשה שימוש בפסק הדין כנגד הספק הנוכחי בנכס הנדון.

הטיעון השני הוא טיעון חלופי, שלפיו אפילו מדובר היה בהודעה כדין בדבר החלפת ספק הגז, הרי שגם אז לא היה מקום להטיל עיצום לפי סעיף 17 א(א), והעיצום המירבי שניתן היה להטיל על העותרת הוא בסכום של 65,000 ₪, לפי סעיף 3 א לחוק החלפת ספק גז. כזכור, סעיף 17 א(א) אוסר על ספק גז יוצא להתקשר עם צרכן הגז הביתי או להציע לו הטבות כלשהן במשך 6 חודשים מיום מתן ההודעה; סעיף 18 א(1) מאפשר הטלת עיצום כספי בשל הפרה של איסור זה. העותרת טענה כי סעיף 17 א(א) נועד לאסור על ספק יוצא, שקיבל הודעה כדין על החלפתו, לשפר את תנאי החוזה עם בעלי הדירה כדי שיוכל להמשיך לספק להם גז, או לפתוח במשא ומתן איתם לצורך כריתת חוזה משופר. נטען כי סעיף זה אינו עוסק בספק גז יוצא שלאחר קבלת ההודעה על החלפתו המשיך לספק גז, ולא פנה לבעלי הדירות בהצעה כלשהי לשיפור תנאים. העותרת טענה כי מהבחינה הלשונית, האיסור בסעיף 17 א(א) הוא על הצעת הצעות מיטיבות ועל כריתת חוזה חדש, ולא על עצם הספקת גז בפועל.

העותרת טענה כי המשיב ( המנהל) טועה בהבנתו את תכליתו של סעיף 17 א(א). בהחלטת המנהל מיום 6.6.17 צוין כי תוצאה שלפיה המשך הספקת גז לאחר קבלת הודעה אינו מהווה הפרת האיסור לפי סעיף 17 א(א), מסכלת את המטרה שלשמה נועד הסעיף. העותרת טענה כי דברים אלה שגויים. לטענתה, המחוקק אכן אסר על צרכן גז יוצא להמשיך ולספק גז אם צרכן הגז הודיע על רצונו לסיים את החוזה שביניהם, אך זאת בסעיף אחר – סעיף 17 לחוק ההסדרים 1989, שלא נקבעה בצידו סנקציה על המפר את האיסור. העותרת ציינה כי ספק גז יוצא אשר ממשיך בפועל לספק גז, חושף את עצמו לכל הסיכונים הטמונים במצב שבו גורם עסקי מספק מצרך או שירות ללא חוזה, ולאחר קבלת הודעה שהצרכן איננו מעוניין בהם. לטענת העותרת, הנחת העבודה הייתה שאף ספק סביר לא יבחר לקחת סיכון כזה, ולכן בחר המחוקק להימנע מקביעת סנקציה.
אשר לסעיף 17 א(א), טענה העותרת כי הרציונל של האיסור הקבוע בסעיף זה הוא אחר, והוא בא לידי ביטוי בהצעת החוק, שהתייחסה למצב הנוהג בפועל, שבו לא נוהג ספק הגז היוצא לפרק את הציוד המושאל השייך לו, אלא מתחיל לנהל משא ומתן מחדש עם דיירי הבניין כדי להמשיך לספק להם גז, וזאת תוך הצעת מחירים נמוכים ולא הגיוניים לצרכנים, או הטבות אחרות. כך הוזכרה בהצעת החוק פסיקה ( ת"א 1402/05 פז גז 1993 נ' בל גז) שלפיה אין להשלים עם יצירת מצב של " פינג פונג" בין ספקים, כשהכוונה היא למצב שבו כל אחד מהספקים, הספק היוצא והספק הנכנס, מנסה לשכנע את בעלי הדירות לצרוך ממנו גז. העותרת ציינה כי גם פסיקות מאוחרות של בתי המשפט, לאחר חקיקת סעיף 17 א, הזכירו את הסעיף תמיד בהקשר של מניעת תחרות פרועה.

עוד טענה העותרת, כי סעיף 17 א הוא סעיף עונשי, ולכן הוא חייב לקיים את עקרון החוקיות. לפי עקרון זה, אין עונש אלא על מעשה שנקבע בחוק או לפיו, והמעשה צריך להיות מוגדר באופן ברור ומדויק. כאשר הנורמה האוסרת עמומה, יש לבחור בפירוש המקל עם " הנאשם". כן נטען כי בגין המעשה ( או המחדל) המיוחס לעותרת – סירוב לשתף פעולה עם ספק גז נכנס – לא ניתן להטיל יותר מעיצום כספי אחד. הדין הספציפי העוסק במחדל כזה מצוי בחוק החלפת ספק גז, שהערך המוגן בו הוא שיתוף פעולה של ספק גז יוצא עם ספק גז נכנס, והוא קובע את האפשרות להטיל עיצום כספי בגובה 65,000 ₪ בלבד.

הטיעון השלישי הוא כי אין עילה להטיל עיצום כספי על ספק גז, בנסיבות שבהן יש מחלוקת, ולמצער מחלוקת כנה, בדבר קיומה של הודעה כדין. העותרת טענה כי במקרה שבו ספק גז סירב לשתף פעולה עם החלפה, לא מחמת שהתעלם מן ההודעה, אלא דווקא משום שבדק אותה לעומקה, והגיע, על סמך ייעוץ משפטי שקיבל, למסקנה שההודעה אינה כדין, אין זה בסמכותו של המנהל להטיל על הספק עיצום כספי, אם את עמדתו במחלוקת הוא מודיע לספק לראשונה בצוותא חדא עם הטלת עיצום. נטען כי עד לשלב שבו המנהל הודיע על כוונתו להטיל על העותרת עיצום כספי, לא נאמר לעותרת דבר על כך שעמדתו שונה משלה. אף ניתן היה להבין שעמדתו של המנהל, או למצער עמדתם של הגורמים המקצועיים העובדים עמו, זהה לעמדת העותרת. רק לעת הטלת העיצום, הודיע המנהל שעמדתו שונה. כן נטען, כי היה על המנהל להודיע לעותרת כי פעולה בהתאם לעמדתו תמנע את הטלת העיצום.

עוד נטען כי ספק גז שקיבל הודעה על החלפתו בספק אחר, והוא סבור לאחר בדיקה מעמיקה כי ההודעה אינה כדין, צריך להמשיך לספק גז לצרכניו ולהודיע את עמדתו למוסר ההודעה. זאת כדי שהאחרון יוכל להביא את המחלוקת להכרעה שיפוטית.

הטיעון הרביעי הוא כי הסמכות להטיל על ספק גז עיצום כספי לפי דיני ההחלפה היא סמכות שבשיקול דעת, ובנסיבות העניין נפלו פגמים בהפעלת שיקול הדעת. העותרת טענה כי לא התעלמה מההודעה ומהחוק, אלא יישמה את החוק כפי שהוא מובן על ידה – בתום לב ובהסתמך על ייעוץ משפטי. בירור התלונה הסתיים, לפי ראיית העותרת, באמירה מטעם המנהל: "קיבלתי את תשובתך, תודה רבה". זמן מה לאחר מכן, העלתה העותרת, ביוזמתה, את שאלת פרשנותו של החוק, כשאלה כללית, בפני הייעוץ המשפטי של המנהל, והדגישה שתפעל לפי פרשנותו של המנהל גם אם זו תהיה שונה מפרשנותה שלה. תשובת הייעוץ המשפטי של המנהל נתנה לעותרת, לטענתה, להבין כי עמדתו זהה לשלה. העותרת לא קיבלה כל תגובה המעמידה אותה על טעותה. המנהל מעולם לא הביע עמדה בשאלה העומדת על הפרק. בניגוד לרשויות אחרות, המנהל אינו מפרסם את עמדותיו ואת פרשנויותיו, בהנחיות, נהלים, גילויי דעת וכו'. המנהל גם לא כתב ולא פרסם מדיניות אכיפה, נוהל בירור תלונות, או אמות מידה להטלת עיצומים כספיים. העותרת טענה כי עד המקרה הנוכחי לא הטיל המנהל עיצומים כספיים על ספק כלשהו, וזהו המקרה הראשון בישראל שבו ננקט צעד זה. העותרת טענה כי האכיפה במקרה זה מתאפיינת בראשוניות ובתקדימיות, ועל כן, לצד השיקול בדבר תום לבה של העותרת כאמור, זהו שיקול שיש ליתן לו משקל רב בהחלטה אם להטיל עיצום כספי, ובוודאי בקביעת גובהו.

העותרת טענה כי אילו סבר המנהל שהעותרת שגתה, כל שהיה עליו לעשות הוא להודיע לה זאת בגמר בירור התלונה, ולאפשר לה לפעול בהתאם להודעתו. נטען כי כריכתה של העמדה המשפטית החדשנית והראשונית שנקט המנהל, עם הטלתה של סנקציה דרקונית, הייתה בלתי מידתית, בלתי הוגנת ובלתי סבירה באופן קיצוני, בבחינת עונש ללא אזהרה, על הפרת נורמה שנוצרה בצוותא חדא עם הטלתו. כן נטען כי מקל וחומר לא היה זה סביר ומידתי להטיל על העותרת את סכום העיצום הכספי המרבי הקבוע בחוק.

בתגובה לטענת המשיב, כי העותרת עשתה דין לעצמה בכך שמנעה את כניסת מרכז הגז באמצעות מאבטחים, וזאת במקום לפנות לבית משפט השלום בבקשה למתן צו מניעה, טענה העותרת כי היא הייתה בטוחה בצדקתה, ואילו האחרים ( מרכז הגז) הם בגדר " המוציא מחברו". עוד הוסיפה העותרת כי לא הניחה שהכרעת המשיב בעניינה תינתן כעבור זמן כה רב. לטענתה, מרבית השימועים מסתיימים בביטול הכוונה להטיל עיצום, אך אילו היה המשיב מודיע לה כי פרשנותה אינה נכונה, הייתה מקבלת את החלטתו ומפסיקה לספק גז לבניין מס' 18. העותרת הדגישה כי כשניתנה החלטתו הסופית של המשיב – העותרת צייתה לה מידית והפסיקה לספק גז לבניין זה.

טענות המשיב
המשיב טען כי יש לדחות את העתירה, אשר עוסקת אמנם במקרה פרטני, אך מעוררת גם סוגיות עקרוניות העשויות להיות בעלות השלכות רוחב. לשיטתו, קבלת עמדת העותרת תפגע בהגשמת תכלית ההסדרים שביסוד החקיקה, שנועדו בעיקרם לקדם את התחרות במשק הגפ"מ הביתי לטובת ציבור הצרכנים.

המשיב ציין בכתב התשובה כי בענף הגפ"מ פועלות כיום כ-48 חברות, ו-42 מתוכן עוסקות בשיווק גפ"מ. ארבע מתוך החברות, וביניהן העותרת, חולשות על כ-85% מהשוק ( לא כולל הספקה לרשות הפלסטינית), כאשר הנתח של העותרת הוא במשך השנים הגבוה ביותר. כן צוין כי התחרות בשוק הספקת הגפ"מ באמצעות מערכת גז מרכזית בסקטור הביתי מוגבלת ומועטה, גם כתוצאה מהערמת קשיים על ביצוע החלפה של ספקים. לתחרות המוגבלת יש ביטוי במחירים שאותם משלמים הצרכנים. נעשו אכן מאמצים רגולטוריים כדי להקל על המעבר בין הספקים, וקיימת לכאורה שונות במחירים שיש בה לעודד מעברים בין ספקים; ואולם המציאות מלמדת כי המעבר בין ספקים הוא בהיקף מועט יחסית. עבור צרכנים במערכות גז מרכזיות, הקושי העיקרי במעבר הוא הצורך בגיוס רוב של בעלי הדירות לצורך מעבר ספק. תהליך זה הוא חסם מובנה להחלפת ספק, שכן הוא מורכב ברמה העובדתית והמשפטית, והוא נתקל פעמים רבות בהתנגדויות ובחיכוכים בין הספק הנכנס לספק היוצא. בנוסף, מרבית הצרכנים אינם מודעים די הצורך ליכולתם להחליף ספק גז. חרף העובדה כי קיימת רגולציה וחקיקה מקיפה שמטרתה להקל את ההסדרה ולמנוע את ההכבדה שחברות גז נוקטות לעתים כדי למנוע עזיבת הלקוחות, הרי תהליך המעבר הוא תהליך בירוקרטי ארוך, הכרוך בהגשת טפסים רבים, תיאום בין אנשי מקצוע, החזרת פיקדון על ציוד וכו'.

המשיב סקר בהרחבה את התפתחות התשתית הנורמטיבית בעניין החלפת ספקי גפ"מ ( וזו תובא גם בהמשך פסק הדין), וטען כי מסקירה זו עולה מגמה חד משמעית וברורה של המחוקק, אשר מבקש לתמרץ ולעודד את התחרות במשק הגפ"מ בכלל, ובמשק הגפ"מ הביתי בפרט. נטען כי תכלית זו צריכה לעמוד לנגד עיני בית המשפט עת הוא בא לדון ולהכריע בשאלות שבמחלוקת.

המשיב טען כי ההודעה שנמסרה לעותרת הייתה הודעה כדין בהתאם לנדרש בסעיף 59 ד לחוק המקרקעין. המשיב סבור כי לשון סעיף 59 ד ברורה, ולפיה בבית משותף שבו קיימת מערכת גז מרכזית, מי שרשאי לקבל את ההחלטה על החלפת ספק גז הם רק בעלי הדירות שדירותיהם מחוברות לאותה המערכת המרכזית. בעל דירה שדירתו אינה מחוברת לאותה מערכת גז מרכזית, בין אם הוא לא רוכש גז כלל, ובין אם הוא רוכש גז מספק אחר ( או ממערכת גז נפרדת), אינו נכלל במניין הקולות שרשאים לקבל את ההחלטה.

לעמדת המשיב, במקרה דנן, למערכת הגז הרלוונטית של העותרת היו מחוברים במועד הרלוונטי 26 בעלי דירות, ומתוכם 15 בעלי דירות הביעו רצונם בכתב לעבור לספק גז אחר. נטען כי העובדה שמדובר בבית משותף הכולל שני בניינים אינה רלוונטית לענייננו, שכן הבניין הסמוך ( רח' בן צבי 16) מחוברת למערכת גז נפרדת, ולכן בעלי הדירות המתגוררים ברח' בן צבי 16 אינם בבחינת " בעלי דירות הרוכשים גז באמצעות המערכת האמורה". המשיב טען כי העותרת קוראת באופן שגוי ומגמתי את סעיף 59 ד(ב), תוך התעלמות מוחלטת מכך שהסעיף מתייחס ל"בעלי הדירות הרוכשים גז באמצעות המערכת האמורה".

עוד גרס המשיב, כי גם תכלית החקיקה תומכת באופן ברור בפרשנות זו של הוראת החוק. נטען כי תכלית החקיקה היא לאפשר מנגנון יעיל לקבלת הכרעות בבית המשותף על ידי הדיירים המחוברים בפועל למערכת הגז, וכפועל יוצא הגברת התחרות בתחום. בהתאם לפרשנות המוצעת על ידי המשיב, בעלי דירות שאינם מחוברים לאותה מערכת לא יוכלו לפגוע בזכותם של בעלי דירות המחוברים למערכת לפעול להחלפת ספק בהתאם לכללי הרוב. המשיב הוסיף כי הרציונל לכך שהקולות שנספרים בקבלת ההחלטה על החלפת ספק גז הם רק אלה שמחוברים לאותה מערכת גז, הוא ברור – רק בעל דירה שדירתו מחוברת לאותה מערכת הספקת גז המוחלפת מושפע מההחלטה. לביסוס עמדתו הפנה המשיב להחלטת בית משפט השלום בנתניה בת"א
17648-05-11 ש.א.מ. מרכז הגז בע"מ ואח' נ' החברה האמריקאית הישראלית לגז בע"מ ואח' ( מיום 27.6.11, להלן: "עניין 17648-05-11 ")), ולהחלטת בית המשפט המחוזי בחיפה בת"א 35992-03-17 החברה האמריקאית ישראלית לגז בע"מ נ' ש.א.מ. מרכז הגז בע"מ ואח' ( מיום 30.7.17, להלן: "עניין 35993-03-17" ). אתייחס להחלטות אלה בהמשך.

המשיב טען כי אין מקום לפרשנות המוצעת על ידי העותרת, שלפיה בבית משותף יכולה להיות רק מערכת גז מרכזית אחת, וכי יש להשקיף על שתי המערכות ( בבן צבי 16 ו-18) כעל מערכת " אחת". נטען כי " מבחינת לשון החקיקה, הרי מדובר במערכת נפרדת, והצרכנים בבן צבי 16 אינם מחוברים למערכת שבבן צבי 18 ולהפך". הודגש כי פרשנותה של העותרת תסרבל ותמנע את האפשרות למעבר בין ספקים, וכי האינטרס של העותרת – כשחקן מרכזי בשוק – לעשות זאת, הוא ברור. המשיב סבור כי טענת העותרת שלפיה מדובר במערכת גז מרכזית אחת, ולא בשתי מערכות גז מרכזיות נפרדות, היא טענה מופרכת. לדעת המשיב אין רלוונטיות למספר המכלים המספקים גז לבית המשותף, אלא לשאלת היותם מתקני גז נפרדים. אכן – אילו היו המכלים מחוברים ביניהם, ושניהם ביחד היו מספקים גז לשני הבניינים (16 ו-18), אזי המשיב היה רואה בהם מערכת גז מרכזית אחת.

המשיב ציין כי הסיטואציות העובדתיות הן אומנם מגוונות, כפועל יוצא של המציאות השונה במקומות שונים. לעיתים אל צובר גז אחד יהיו מחוברים מספר בניינים או אפילו רחוב שלם, ולעיתים בניין הרשום כבית משותף אחד יהיו מחובר למספר צוברים, כמו בענייננו. נטען כי בהקשר הנדון, של בית משותף אחד עם שני צוברים ( ולפי הטענה – שתי מערכות גז נפרדות), ישנו כאמור הסדר ברור שלפיו לגבי כל מערכת גז מחליטים הדיירים המחוברים אליה – וזהו ההסדר הקבוע בסעיף 59 ד לחוק המקרקעין. עוד צוין כי דיני השיתוף האחרים יפים לסעיפים אחרים בחוק, אך לא למקרה הנדון, שבו יש הוראה ספציפית בחוק הקובעת שרק מי שמחובר לאותה מערכת משפיע על ההחלטה.

כן טען המשיב כי העותרת הפרה את איסור ההתקשרות הקבוע בסעיף 17 א(א) לחוק ההסדרים 1989. הפרשנות שמציעה העותרת לסעיף 17 א(א) היא פרשנות מתחכמת, שאינה עולה בקנה אחד עם לשון ההסדר ותכליתו. לעמדת המשיב, מבחינה לשונית, את המילים " לא יתקשר" שבסעיף 17 א(א) אין לקרוא כמכוונות אך ורק להתקשרות חדשה, אלא יש לקרוא אותן גם כמכוונות להמשך התקשרות קיימת. כן נטען כי בנסיבות שבהן ניתנה הודעה על הפסקת ההתקשרות הדין, הרי שניתן לראות את התנהלותה של העותרת לא כהמשך של התקשרות קיימת ( שכן זו הופסקה), אלא כיצירתה של התקשרות חדשה ( באותם תנאים).

עוד טען המשיב כי תכליתו של האיסור הקבוע בסעיף 17 א היא למנוע מצב שבו ספק גז שקיבל הודעה על החלפתו לא יפרק את הציוד שלו אלא יתחיל לנהל משא ומתן מחדש עם דיירי הבניין כדי להמשיך ולספק להם גז, וזאת תוך הצעת מחירים נמוכים ולא הגיוניים לצרכנים, או הטבות אחרות. משזו התכלית, כך נטען, יש לפרש את המילה " התקשרות" הן בהיבט של המשך הספקת הגז ( המשך התקשרות " פאסיבית") והן בהיבט של מתן הצעות לצרכן ויצירת התקשרות (" אקטיבית").

כן טען המשיב כי אין גם לקבל את גישת העותרים שלפיה מדובר היה במקרה הנדון בהתנהגות פאסיבית – כאשר ההתנהגות הייתה הצבת מאבטחים שסיכלו את ביצוע ההחלפה, וכן המשך הספקת גז. לעמדת המשיב, כפייה על הדיירים להמשיך לצרוך גז מהעותרת וסיכול ביצוע ההחלפה באופן בריוני מהווים הפרה בוטה של הוראת איסור ההתקשרות, שהיא אף חמורה יותר מפנייה ישירה לדיירים והצעת הטבות.

עוד נטען כי יש לדחות את טענת העותרת כי מדובר במעשה אחד שלא ניתן להטיל בגינו יותר מעיצום כספי אחד. המשיב סבור כי מדובר בשני מעשים נפרדים – האחד, התקשרות בניגוד לסעיף 17 א(א) לחוק, והשני, אי מכירת מכל נייח בניגוד לסעיף 1 א לתוספת לחוק החלפת ספק גז.

המשיב טען כי יש לדחות את טענת העותרת, שלפיה אם היא סבורה כי נפל פגם בהודעה על החלפת ספק גז, יש בכוחה להמשיך לספק את הגז, ועל הספק הנכנס הנטל לפנות בעניין זה לערכאות. נטען כי פרשנות זו מסכלת למעשה את סמכותו של המנהל להטיל עיצום כספי, ומעמידה חסם משמעותי בפני קידום התחרות במשק הגז. עוד צוין כי טענת העותרת אינה עולה בקנה אחד עם דרכה שלה, מכיוון שהיא עצמה פנתה במספר מקרים לערכאות השיפוטיות, בהיותה " ספק יוצא", כדי שבית המשפט יורה לספק הנכנס להימנע מביצוע ההחלפה.

המשיב אישר כי אכן מדובר בעיצום הכספי הראשון שהוטל במדינה בגין הפרת הוראת איסור ההתקשרות וחובת מכירת המכל הנייח. בשנים האחרונות הוגשו למנהל תלונות בעניין הפרת ההוראות הנדונות. עד למקרה הנדון, כל התלונות שהוגשו נסגרו. בחלק מהמקרים לא היו ראיות להפרת הוראות הדין, וחלק מהתלונות נסגרו לאחר שהמשיב השתכנע בעקבות עריכת שימוע כי אין מקום להטיל עיצום כספי. אשר למקרה הנדון, נטען כי הטלת העיצום נעשתה לאחר בחינה מדוקדקת של הפרטים, ובכלל זה התייעצות עם הגורמים הרלוונטיים במשרד המשפטים, ולאחר שנערך לעותרת שימוע כדין וניתנו לה מספר הזדמנויות להעלות את טענותיה בעניין. המשיב הוסיף כי החוקים המסמיכים בענייננו, חוק ההסדרים 1989 וחוק החלפת ספק גז, אינם מתנים את הטלת העיצום במשלוח התראה ובמתן הזדמנות לתקן את ההפרה. המשיב הדגיש כי העותרת בחרה שלא לתקן את ההפרה גם בשבעת החודשים שחלפו מיום שהבהיר לה המנהל כי היא מפרה את הדין, ועד למועד הטלת העיצום, דבר המלמד לטענתו על כך שלא הייתה לה כוונה כנה לתקן את ההפרה.

המשיב טען כי העותרת בחרה להסיק מהמענה שקיבלה מהמשיב מסקנה מופרכת שלא נכתבה בו. לפי הטענה, אישור המפקח, מר אליעזר כהן, כי קיבל את תשובתה של העותרת הוא בבחינת חותמת " התקבל", ואילו טענתה של העותרת כי היה זה סביר מצידה להניח שתשובתה מקובלת על המפקח – תמוהה על פניה. כן נטען כי יש לדחות את טענת העותרת שלפיה הבינה את מענה הלשכה המשפטית מיום 2.11.16 כמאשר שפרשנות העותרת לחוק מקובלת על המשיב.

המשיב התייחס לסעד החלופי שביקשה העותרת, כי בית המשפט יפחית את העיצום בצורה משמעותית. המשיב ציין כי במועד הטלת העיצום לא הייתה למנהל סמכות חוקית להפחית את סכום העיצום הכספי. הסמכות נוספה במסגרת תיקון חוק ההסדרים 1989, ותחילת התיקון מיום פרסומו (7.11.17).

ולבסוף, המשיב גם טען כי יש לסלק את העתירה על הסף מחמת עשיית דין עצמית. זאת הואיל והעותרת, שסברה כי ההודעה שקיבלה בחודש יוני 2016 לא עומדת בהוראות הדין, לא פתחה הליך בבית המשפט, אלא בחרה לעשות דין לעצמה, ומנעה את ביצוע ההחלפה של ספק הגז באמצעות הצבת מאבטחים. כמו כן, גם לאחר שהודיע המשיב לעותרת במכתבו מיום 8.11.16 על כוונתו להטיל עליה עיצום כספי ועד להטלת העיצום הכספי, במשך כ-7 חודשים, המשיכה העותרת לספק גז לדיירים ובכך אילצה אותם, בעל כורחם, להמשיך ולרכוש ממנה גז.

דיון והכרעה
לאחר ששקלתי בכובד ראש את טענות הצדדים, הגעתי למסקנה כי דין העתירה להתקבל. דעתי היא כי לא התקבלה במקרה הנדון החלטה על ידי הרוב הדרוש בסעיף 59 ד לחוק המקרקעין, ואף לא הופר האיסור הקבוע בסעיף 17 א לחוק ההסדרים 1989. בכל מקרה, גם ספק בעיניי, לנוכח הנסיבות המיוחדות של מקרה זה, אם היה מקום להטיל עיצום כספי על העותרת במקרה המסוים הזה.

משק הגפ"ם למגזר הביתי בישראל מאופיין בריכוזיות גבוהה אשר מובילה לתחרות מוגבלת על המחיר והשירות לצרכן. כמו כן, שוק זה מתאפיין בשונות גבוהה במחירי הגז, על אף שעלות המוצר היא הומוגנית למדי, ובמעבר מועט של לקוחות בין החברות שמספקות את הגז ( ראו דברי ההסבר להצעת חוק התכנית הכלכלית ( תיקוני חקיקה ליישום המדיניות הכלכלית לשנות התקציב 2017 ו-2018), התשע"ז-2016, ה"ח הממשלה מס' 1083, 184, 205 (31.10.2016). מאז סוף שנות ה-80 למאה הקודמת, פועלות הממשלה והכנסת להגביר את התחרות במשק הגפ"מ. בשנת 1989 בוצעה בפרק ד' לחוק ההסדרים 1989 רפורמה במשק הגפ"מ, שנועדה להקל על כניסתם של ספקי גפ"מ חדשים לשוק, ועל מעבר צרכנים מספק אחד למשנהו ( ראו דברי ההסבר להצעת חוק הסדרים במשק המדינה ( תיקוני חקיקה), התשמ"ט-1989, ה"ח מס' 1915, 16, 24-23 (30.1.1989). בין השאר קבע סעיף 17 לחוק ההסדרים 1989 כי:

"צרכן גז רשאי לרכוש גז מכל ספק גז, וספק גז לא יהיה רשאי לאכוף על צרכן גז להמשיך ולרכוש גז ממנו או באמצעותו, אם צרכן הגז הודיע על רצונו לסיים את החוזה שביניהם ותנאי החוזה בדבר החזרת ציוד ופיקדון נתמלאו".

שנתיים מאוחר יותר, ביום 26.3.1991, חוקק חוק המקרקעין ( תיקון מס' 13), התשנ"א-1991 (להלן: "תיקון מס' 13"), והוסף, בין היתר סעיף 59 ד, שזו הייתה לשונו אז:

בסעיף זה, "מערכת גז מרכזית" – מערכת להספקת גז שבאמצעותה מסופק גז לשתי דירות או יותר.
בבית משותף שבו קיימת מערכת גז מרכזית, רשאים בעלי הדירות הרוכשים גז באמצעות המערכת האמורה להחליט על סיום כל החוזים שנחתמו עם ספק הגז או באמצעותו, ולהתקשר עם ספק גז אחר כדי לרכוש גז ממנו או באמצעותו; החלטה כאמור טעונה הסכמה בכתב של שני שלישים מבלי הדירות.
הוחלף ספק הגז כאמור בסעיף קטן ( ב), לא יהיה רשאי בעל דירה הקשור לאותה מערכת, להתקין מיתקן גז נפרד להספקת גז לדירתו.

וכך נכתב בדברי ההסבר להצעת חוק המקרקעין ( תיקון מס' 13), התש"ן-1990 (ה"ח הממשלה מס' 1992, 194 (17.5.1990):

"מוצע להוסיף הוראה לחוק המקרקעין, התשכ"ט-1969, שלפיה רוב בעלי הדירות בבית משותף יהיו רשאים להחליט על החלפת ספק הגז למערכת ההספקה המרכזית, אם ההחלפה היא לטובת כלל בעלי הדירות.
חוק הסדרים במשק המדינה ( תיקוני חקיקה), התשמ"ט-1989, כולל הוראה שלפיה צרכן גז רשאי לרכוש גז מכל ספק גז, וספק גז לא יהיה רשאי לאכוף על צרכן גז להמשיך ולרכוש גז ממנו או באמצעותו, אם צרכן הגז הודיע על רצונו לסיים את החוזה שביניהם ותנאי החוזה בדבר ציוד ופקדון נתמלאו.
כאשר המדובר במערכת הספקה מרכזית של גז בבית משותף, ועל מנת להסיר ספק כי רוב בעלי הדירות רשאים להחליט שברצונם לסיים את החוזים עם ספק הגז ולהתקשר עם ספק גז אחר, מוצע לתקן ולקבוע הוראה בענין זה".

הגם שבהצעת החוק דובר ברוב של בעלי הדירות, נקבע בסעיף 59 ד כי נדרש רוב של שני שלישים מבעלי הדירות לשם החלפת ספק הגז ( ראו גם עוז כהן בתים משותפים, 120 (תשע"ה-2015)).

במסגרת תיקון מס' 13 הוסף גם סעיף 59 ה לחוק המקרקעין, שעניינו מיתקני הגז בבית משותף, וגם הוא יובא פעם נוספת להלן:

מיתקנים או צנרת של מערכת גז מרכזית בבית משותף שנועדו לשמש דירה מסויימת בלבד, יהוו חלק מאותה דירה, בין אם הם נמצאים בתוך הדירה ובין אם הם נמצאים מחוץ לדירה.
מיתקנים או צנרת של מערכת גז מרכזית שנועדו לשמש את כל בעלי הדירות או חלקם, למעט מכל, מונה או וסת הניתנים לפירוק, יהוו חלק מהרכוש המשותף.
...

בהמשך, ביום 8.7.1994, במסגרת חוק המקרקעין ( תיקון מס' 15), התשנ"ד-1994 (להלן: "תיקון מס' 15"), תוקן סעיף 59 ד לחוק המקרקעין, באופן המפחית את הרוב הדרוש להחלפת ספק גז בבית משותף – משני שלישים ליותר ממחצית מבעלי הדירות. בדברי ההסבר להצעת החוק נאמר כי חלק מן הדירות בבתים המשותפים מושכרות, והשוכרים הם המשלמים את חשבונות הגז. מטבע הדברים, בעלי הדירות המשכירים אדישים לשאלת שינוי ההתקשרות עם ספקי הגז והוזלת מחירו, שעה שבנטל התשלום נושאים השוכרים. על כן הוצע להקטין את מספר הדיירים היחסי הנדרש לשינוי התקשרות בין בית משותף לספקי הגז, כך שדי יהיה ביותר ממחצית מבעלי הדירות. זאת כדי להקל על קבלת החלטות בדבר שינוי התקשרות עם ספקי גז ( ראו הצעת חוק המקרקעין ( תיקון מס' 15) (שינוי רוב לצורך התקשרות עם ספקי גז), התשנ"ד-1994, ה"ח מס' 2274, 466 (19.5.1994).

במקביל לתיקון מס' 13 לחוק המקרקעין, חוקק ביום 26.3.1991 חוק המקרקעין ( החלפת ספק גז בבית משותף), תשנ"א-1991. חוק זה קבע כי החלטה בדבר החלפת ספק גז כאמור בסעיף 59 ד לחוק המקרקעין לא תבוצע אלא לאחר שחלפה שנה מהיום שהוחל בהפעלת מערכת הגז המרכזית ( סעיף 2 לחוק). כן נקבע בחוק, כי הודעה על החלטת בעלי הדירות בבית משותף בעניין סיום החוזים שנחתמו עם ספק גז תימסר לספק היוצא 30 ימים מראש, וכי הספק היוצא יפרק על חשבונו את מתקני מערכת הגז המרכזית בתוך 30 ימים ממסירת ההודעה ( סעיפים 1 ו-2 לתוספת לחוק, בהתאמה). בהמשך קוצרו התקופות האמורות, מ-30 ימים ל-15 ימים ( בתקנות המקרקעין ( החלפת ספק גז בבית משותף ( שינוי התוספת לחוק), התשנ"ד-1994). על אף תיקוני החקיקה, רמת התחרות במשק הביתי נותרה נמוכה ( ראו דברי בית המשפט העליון בפסק הדין בעניין ע"א 6557/01 פז גז חברה לשיווק בע"מ ואח' נגד פקיד השומה למפעלים גדולים, בפסקה 46 (20.11.2006)).

בחודש ינואר 2008 חוקק חוק משק הגז ( קידום התחרות בגז לצריכה ביתית) (תיקוני חקיקה), התשס"ח-2008 (להלן: "חוק משק הגז"), שבמסגרתו נוסף לחוק ההסדרים 1989, בין היתר, סעיף 17א. הסעיף נקבע כהוראת שעה, שהוארכה מזמן לזמן, בפעם האחרונה עד ליום 1.1.2024). גם סעיף זה יצוטט פעם נוספת להלן:

מסר צרכן גז ביתי לספק גז יוצא הודעה, לא יתקשר ספק הגז היוצא או כל ספק גז אחר שהוא בעל זיקה אליו, או מי מטעמם, עם צרכן הגז הביתי ולא יציע לו הטבות כלשהן, בקשר עם הספקת הגז, במשך שישה חודשים מיום מתן ההודעה; בסעיף זה, "הודעה" – הודעה בכתב של צרכן גז ביתי לספק גז יוצא על החלטתו לסיים חוזה להספקת גז עמו ובה מצוינים תאריך ההודעה ופרטיו המזהים של הצרכן, לרבות שם הצרכן וכתובתו.

בדברי ההסבר להצעת החוק נאמר כי בפועל, כאשר ספק גז נכנס מודיע לספק גז יוצא שדיירי הבניין הביעו את רצונם לסיים עמו את ההתקשרות, לא נוהג ספק הגז היוצא לפרק את הציוד המושאל השייך לו, אלא מתחיל לנהל משא ומתן מחדש עם דיירי הבניין כדי להמשיך לספק להם גז, וזאת תוך הצעת מחירים נמוכים ולא הגיוניים לצרכנים, או הטבות אחרות. נאמר כי סעיף 17 א נועד להתמודד עם תופעה זו, להגביל את יכולתם של ספקי גז לסכל אפשרות של חילופי ספק גז, ולמנוע " תחרות פרועה" בין ספקים ( ראו הצעת חוק ההסדרים במשק המדינה ( תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב והמדיניות הכלכלית לשנת הכספים 2008), התשס"ח-2007, ה"ח הממשלה מס' 335, 16, 142 (15.10.2007).
בחוק משק הגז הוספו גם סעיפים 18 א עד 18 ז לחוק ההסדרים 1989. בדברי ההסבר להצעת החוק נאמר כי במסגרת סעיפים אלה מוצע להסמיך את המנהל להטיל עיצום כספי על ספק גז יוצא שהפר את הוראות סעיף 17 א המוצע: "ובכך לאפשר הטלת אמצעי אכיפה יעיל ומהיר, העשוי לשמש הרתעה ולהביא להקטנת שכיחות ההפרות של הוראות הסעיף המוצע, ולהשלטת סדר בענף".
עוד יש לציין כי בחוק זה בוטל סעיף 2 לחוק החלפת ספק גז, שקבע מגבלת זמן של שנה מיום שהוחל בהפעלת מערכת הגז המרכזית, לביצוע החלטה בדבר החלפת ספק גז.

בחוק משק הגז תוקנה גם התוספת לחוק החלפת ספק גז, והוסף סעיף 1 א לתוספת, שקבע את חובת הספק היוצא למכור את המכלים הנייחים שלו לפי דרישת הספק הנכנס, וזוהי לשון הסעיף:
1א. נמסרה לספק יוצא הודעה על החלטת בעלי דירות בבית משותף כאמור בסעיף 1 ( בחוק זה – הודעה), יחולו הוראות אלה:
הספק היוצא ימכור את המכלים הנייחים שלו, לספק הגז שבעלי הדירות התקשרו עמו בחוזה להספקת גז במקום הספק היוצא ( בחוק זה – הספק הנכנס), בתמורה כאמור בפסקה (3) ....
הספק היוצא ימציא בתוך שלושה ימים מיום מסירת ההודעה לספק הנכנס, לבקשתו, את מלוא התיעוד שברשותו בנוגע למכלים הנייחים...
הספק הנכנס ישלם לספק היוצא את מלוא התמורה בעד המכלים הנייחים... אלא אם כן הודיע הספק הנכנס לספק היוצא בכתב... כי אינו מעוניין לרכוש את המכלים כאמור;
...
כן הוסף סעיף 3 א לחוק החלפת ספק גז, שקבע את סמכות המנהל להטיל עיצום כספי על ספק שהפר את החובה למכור את מכלים הנייחים, כדלקמן:

3א. (א) היה למנהל יסוד סביר להניח כי ספק יוצא, ספק גז שהוא בעל זיקה אליו, או מי מטעמם, לא מכר מכל נייח שלו, בניגוד להוראות סעיף 1 א(1) לתוספת, רשאי הוא להטיל עליו עיצום כספי בסכום של 65,000 שקלים חדשים; ...
...

לאחר מרביתם של " אירועי" עתירה זו, ביום 29.12.16, חוקק חוק התכנית הכלכלית ( תיקוני חקיקה ליישום המדיניות הכלכלית לשנות התקציב 2017 ו-2018), התשע"ז-2016. במסגרתו תוקן חוק המקרקעין פעם נוספת ( תיקון מס' 32), בוטל סעיף 59 ד לחוק המקרקעין, וההסדר שהיה קבוע בו הועתק לחוק אחר, כפי שיוסבר להלן. במסגרת אותו חוק תוקן חוק החלפת ספק גז, כך ששמו שונה לחוק המקרקעין ( החלפת ספק גז המספק גז באמצעות מערכת גז מרכזית),
התשנ"א-1991 (להלן: "חוק החלפת ספק גז באמצעות מערכת גז מרכזית"), וההסדר שהיה קבוע בסעיף 59 ד עבר לסעיף 1 א(א) לחוק זה. נעשו בהסדר הקבוע בסעיף 1 א(א) מספר שינויים לעומת ההסדר הקודם, במטרה להקל על הליך החלפת ספק הגז ( ראו דברי ההסבר להצעת חוק מס' 1083, לעיל). כך למשל, נוספה בחוק האפשרות לקבל החלטה על החלפת ספק גז בבית משותף גם באמצעות החלטה של אסיפה שהתקבלה ברוב של בעלי דירות שנכחו באסיפה ( בכפוף לקיום תנאים שנקבעו). בנוסף, נקבע בחוק החדש כי דייר בדירה ציבורית שרשאי להצביע באסיפה בהתאם לנוהל של משרד הבינוי השיכון וכן שוכר דירה שזכות השכירות שלו נרשמה בפנקסי המקרקעין ( בכפוף לקיום תנאים שנקבעו), ייחשבו כ"בעל דירה" לצורך קבלת החלטה על החלפת ספק גז. מדובר כאמור בתיקון חקיקה מאוחר לעניין נושא העתירה, והוא אינו חל בענייננו.

סקירה זו אינה ממצה את כל הרפורמה במשק הגפ"ם הביתי, ואולם ניתן ללמוד ממנה על פועלן של הממשלה ושל הכנסת לאורך השנים, במגמה להגביר את התחרות במשק הגז ולהקל על צרכני הגז בהחלפת ספק גז. זוהי בהחלט מגמה חשובה ומבורכת.

האם ההחלטה להתנתק מהעותרת התקבלה ברוב הדרוש?
ברם, השאלה העולה בעתירה זו היא האם בדין התקבלה החלטתו של המשיב, במקרה המסוים הנדון, להטיל על העותרת עיצום כספי. הטיעון הראשון שהעלתה העותרת הוא כי לא היה ניתן להטיל את העיצום הכספי הואיל וההחלטה להתנתק מהעותרת לא התקבלה ברוב הדרוש, ולכן גם לא נמסרה לעותרת הודעה כדין על ידי הספק הנכנס. כפי שכבר הוסבר לעיל, אין חולק כי כל אחד מהבניינים – בן צבי 16 ובן צבי 18, המהווים ביחד בית משותף, מחובר לצובר גז נפרד. העותרת טוענת כי שני הצוברים מהווים יחדיו " מערכת גז מרכזית" של הבית המשותף, ואילו המשיב טוען כי כל אחד מהצוברים מהווה " מערכת גז מרכזית", וכי באותו " בית משותף" קיימות למעשה שתי מערכות גז מרכזיות. המחלוקת הבסיסית בין הצדדים לעתירה היא בשאלה האם ייתכן מצב שבו קיימות יותר ממערכת גז מרכזית אחת בבית משותף? ככל שהתשובה על כך תהיה חיובית, יש לקבל את עמדת המשיב, וככל שהתשובה לשאלה זו תהיה שלילית, יש לקבל את עמדת העותרת. בעניין זה סבור אני כי התשובה לשאלה היא שלילית, ולכן יש לקבל את עמדת העותרת. אסביר את עמדתי.

פרשנות דבר חקיקה מתחילה בלשונו של החוק, ומקום שהלשון מאפשרת מספר פרשנויות, על הפרשן לבחור את זו המגשימה באופן מיטבי את תכליתו של החיקוק ( אהרן ברק פרשנות במשפט כרך ב – פרשנות החקיקה, 85 (1993); עע"מ 8600/15 הוועדה המקומית לתכנון ולבניה קרית אתא נ' פז גז בע"מ (1.11.2018).

אשר ללשון החקיקה, המונח "מערכת גז מרכזית" מוגדר בסעיף 59 ד(א) לחוק המקרקעין: "מערכת להספקת גז שבאמצעותה מסופק גז לשתי דירות או יותר" ( השוו להגדרת "בית משותף" בסעיף 52 לחוק המקרקעין: "בית שיש בו שתי דירות או יותר והוא נרשם בפנקס הבתים המשותפים"). נראה כי ההגדרה מושתתת על הגדרת המונח " בית משותף". מכל מקום, דומה כי מבחינה לשונית ההגדרה עצמה " סובלת" את עמדותיהם של שני הצדדים.

סעיף 59 ד(ב) לחוק המקרקעין קובע כי " בבית משותף שבו קיימת מערכת גז מרכזית, רשאים בעלי הדירות הרוכשים גז באמצעות המערכת האמורה להחליט על סיום...". המשיב טען כי באמצעות הצירוף " הרוכשים גז באמצעות המערכת האמורה" ניתן ללמוד על כך שייתכן מצב שבו יהיו אחרים הרוכשים גז באמצעות מערכת אחרת, ומכאן שייתכן מצב שבו יהיו יותר ממערכת גז מרכזית אחת בבית משותף. ואולם, לצירוף מילים זה קיים הסבר הגיוני אחר, והוא כי מי שאינו מחובר למערכת הגז המרכזית, קרי, מי שאינו צורך גז בישול ( ומשתמש בכיריים חשמליות למשל), לא יהיה בין הדיירים אשר יחליטו מי יהיה ספק הגז של הבית המשותף. לפיכך, אין ניתן ללמוד מעצם השימוש במילים אלה כי הפרשנות הנכונה היא פרשנותו של המשיב.

כפי שטענה העותרת, אכן קיימת בחוק המקרקעין ובחוקים האחרים שהוזכרו הבחנה בין " מערכת גז מרכזית" לבין " מכל". אחת ההבחנות נעשתה בסעיף 59 ה לחוק המקרקעין, אשר הוסף לחוק המקרקעין במסגרת תיקון מס' 13, שבמסגרתו הוסף גם סעיף 59 ד ( דבר המלמד על כך שהשימוש בשני המונחים השונים אינו מקרי). יחד עם זאת, ברי כי אין זהות מוחלטת בין המונחים " מערכת גז מרכזית" לבין " מכל", הואיל ומערכת גז מרכזית כוללת למצער גם צנרת המוליכה את הגז לדירות. יחד עם זאת, יש בהוראת סעיף 59 ה(ב) כדי לתרום לענייננו, בקביעה כי " מיתקנים או צנרת של מערכת גז מרכזית שנועדו לשמש את כל בעלי הדירות או חלקם, למעט מכל, מונה או וסת הניתנים לפירוק, יהוו חלק מהרכוש המשותף". הוראה זו מעוררת קושי לנוכח הפרשנות המוצעת על ידי המשיב, שכן רכיבי מערכת הגז המרכזית ( למעט חלקים מסוימים) הם חלק מהרכוש המשותף, והרכוש המשותף צמוד לכלל בעלי הדירות בבית המשותף. העותרת טענה כי פרשנותו של המשיב שלפיה חלק מבעלי הדירות בבית המשותף יכולים להחליט בעצמם על החלפת ספק הגז לאותו חלק בבית המשותף מנתקת בין כוח ההחלטה על זהות הספק, לבין הבעלות במערכת והאחריות הנובעת ממנה. מדובר אכן בקושי מהותי הנובע מהפרשנות המוצעת על ידי המשיב. תשובת המשיב לעניין זה היא כי קיים בענייננו דין ספציפי - סעיף 59 ד לחוק המקרקעין – וכי יתר דיני השיתוף " יפים לסעיפים אחרים בחוק, אך לא למקרה הנדון שבו יש סעיף ספציפי". ואולם, סעיף 59 ה נוגע ספציפית למערכת הגז המרכזית בבית המשותף, והמחוקק ראה צורך להוסיף אותו במסגרת אותו תיקון חקיקה שבו הוסף סעיף 59 ד. אינני סבור כי ניתן לנתק בין שני הסעיפים, ועל כן נותר הקושי שהעלתה העותרת, ומצד שני קושי זה אינו מתקיים כלל לפי פרשנות העותרת, אדרבה.
עמדתו של המשיב נוגעת לשאלה – האם המכלים ( או הצוברים) מחוברים ביניהם חיבור פיסי, אם לאו. אילו היו המכלים מחוברים ביניהם, ושניהם ביחד היו מספקים גז לשני הבניינים, היה המשיב רואה בהם מערכת גז מרכזית אחת. הואיל והמכלים ( או הצוברים) נפרדים האחד מהשני, רואה בהם המשיב שתי מערכות גז מרכזיות נפרדות, הגם ששתיהן נמצאות בבית משותף אחד. בעיניי עמדה זו אינה מבוססת דיה, והיא יותר בגדר פרשנות אקראית או אינטואיטיבית שנועדה להגשים את הרצון להקל על החלפת ספקי גז, העומד בבסיס מאמצי החקיקה הרבים שפורטו לעיל ( ולכך אתייחס גם בהמשך). זאת ועוד, סבור אני כי מתן משקל מכריע לשאלת ההפרדה הפיסית בין המכלים עלול להוביל לעיוותים בתכנון מערכות הגז המרכזיות, כפי שהסבירה בהרחבה העותרת ( ראו פסקה 20 לעיל).

בעניין הפרשנות הלשונית קיים אפוא לדעתי יתרון – אם כי לא מובהק – לפרשנותה של העותרת. אבחן עתה את תכלית החקיקה. סעיף 59 ד לחוק המקרקעין נחקק במסגרת תיקון מס' 13 בשנת 1991. כפי העולה מדברי ההסבר להצעת החוק ( ראו פסקה 48 לעיל), לנוכח הוראת סעיף 17 לחוק ההסדרים 1989, שקבע כי צרכן גז רשאי להודיע על רצונו לסיים את החוזה עם ספק הגז, וספק הגז לא יהיה רשאי לאכוף על הצרכן להמשיך ולרכוש גז ממנו במצב זה, וכדי להסיר ספק כיצד יתנהלו הדברים במצב של צרכן המתגורר בבית משותף, הוצע לקבוע בסעיף 59 ד כי רוב בעלי הדירות יהיו רשאים להחליט כי ברצונם לסיים את החוזים עם הספק ולהתקשר עם ספק גז אחר. וראו ע"א ( מרכז) 3695-08-07 פזגז 1993 בע"מ נ' גזגל השרון (1992) בע"מ ( מיום 19.2.2008, בפסקה 6( ז)), להלן: "ע"א 3695-08-07" ):

... התיקון בחוק המקרקעין בא לעולם כדי לאפשר את יישומו של סעיף 17 בחוק ההסדרים, כאשר המדובר במערכת מרכזית בבית משותף..."

המשיב ציין בכתב התשובה כי תיקון מס' 13 הפחית את הרוב הדרוש לצורך החלפת ספק גז מהסכמה פה אחד להסכמה של שני שלישים ( ולאחר מכן, בתיקון מס' 15, ליותר ממחצית). ואולם ראו גם ת"א ( חי') 62466-10-13 פזגז בע"מ נ' גזגל בע"מ ( מיום 24.11.2013):

... ראינו שהרפורמה במשק הגז נועדה להגביר את התחרות ולהיטיב עם הצרכנים. לפיכך, מקום שבו עומד צרכן בודד אל מול המתחרים באספקת גז, די בכך שיחליט בעצמו מיהו הספק הטוב עבורו. משבחר צרכן להחליף ספק עומדת לו הזכות לבטל את ההסכם עם הספק היוצא ולהתקשר עם ספק חדש. הוראות אלו פשוטות יחסית והן עוסקות רק במשולש היחסים שבין הצרכן, הספק היוצא והספק החדש.

כאשר מדובר בדייר בבית משותף, המקבל את אספקת הגז ממערכת גז מרכזית משותפת, מצטרפים גורמים חדשים למשולש יחסים זה. החלטת הדיירים לעבור לספק חדש, כופה על הדיירים האחרים, קבוצת המיעוט, להתקשר בחוזה עמו ולבטל את החוזה עם הספק היוצא. החלטת רוב הדיירים פוגעת ברצון החופשי של קבוצת המיעוט. לפיכך, המנגנון להחלפת ספק צריך לשמור גם על זכויות המיעוט. במיוחד חשוב הדבר, בשים לב להוראת סעיף 59 ד(ג) המונע מהמיעוט להתנתק ממערכת הגז המרכזית ומחייבו לאמץ את החלטת הרוב ולפעול על פיה.

16. יחסי השיתוף בבית משותף מוסדרים בחוק המקרקעין ובתקנון של כל בית משותף. פרק ו' לחוק המקרקעין קובע הוראות בדבר ניהול ענייני הבית המשותף. סעיף 61 קובע, כי " בית משותף יתנהל על פי תקנון המסדיר את היחסים בין בעלי הדירות ואת זכויותיהם וחובותיהם בקשר לבית המשותף"....

17. רואים אנו כי ברירת המחדל שנקבעה בחוק הנה כי החלטה תתקבל על פי הוראות התקנון. כמו כן קובע החוק כי די ברוב בעלי הדירות שנכחו באסיפה שכונסה כדין כדי לקבל החלטה שתחייב את שאר הדיירים. עם זאת, קובע החוק, סוגי החלטות שונים שבהם נדרש רוב מיוחד ומוגדר... בין אלו נכללת הוראת סעיף 59 ד לחוק ולפיה החלפת גז מותנית בהסכמת רוב בעלי הדירות. משמע, אם רוב המשתתפים באסיפת הדיירים יחליט על החלפת ספק גז, לא יהיה בכך די, אלא אם נכללו ברוב זה מרבית בעלי הדירות בבית המשותף.

דברים אלה מדגישים את ייחודיות משולש היחסים בבית המשותף, ולפיהם, תיקון מס' 13 לא רק הפחית את הרוב הדרוש כשנקודת המוצא היא סעיף 17 לחוק ההסדרים 1989, אלא קבע רוב מיוחד לנוכח הוראת התקנון המצוי שבתוספת לחוק המקרקעין ולאור סעיף 64 לחוק המקרקעין, המפנה אל התקנון המצוי במקרה שבו לא נערך תקנון על ידי בעלי הדירות בבית המשותף. סבור אני כי בחינת תכליתו של סעיף 59 ד אינה שלמה בלא הבנה זו של תפקידו במסגרת דיני הבתים המשותפים.

בת"א ( מרכז) 16593-05-09 גרבר נ' ש.א.מ. מרכז הגז (מיום 17.8.2009), ( בפסקה 3( ז)) נאמר ביחס לחקיקת סעיף 59 ד:

עיון בסעיף מלמד שבשעה שנחקק כאמור, צפה המחוקק את המצב בו לבניין אחד מערכת גז מרכזית, המספקת גז לכל הדירות בבניין, אולם לא עסק בסיטואציה בה אותה מערכת גז מרכזית היא שכונתית ומספקת גז למספר בנינים.

נראה לי שהמחוקק אף לא צפה את השאלה שעלתה בעתירה דנן לגבי מצב שבו יש, לפי הטענה, יותר ממערכת גז מרכזית אחת בבית משותף. אשר למצב של מערכת גז מרכזית שמספקת גז למספר בתים משותפים, מאז נחקק סעיף 59 ד, זכה מצב זה להתייחסותו המפורשת של המחוקק, וכיום מצוי ההסדר בעניין בסעיף 1 א(ד) לחוק החלפת ספק גז באמצעות מערכת גז מרכזית. לעומת זאת, מצב של מספר מערכות גז מרכזיות בבית משותף אחד לא הוסדר באופן מפורש בחוק. אינני סבור כי ניתן לקרוא אפשרות זו לתוך סעיף 59 ד, בהתחשב בכך שמטרת המחוקק בהתאם להצעת החוק הייתה ליצור ודאות ובהירות. כפי שטענה העותרת, כדי לאפשר פגיעה בחוזים תקפים, נדרשת הוראת חוק מפורשת, ואין די בפרשנות משתמעת. במסגרת הרפורמה נחקקו הוראות שונות, ברורות ומפורשות, המקלות על החלפת ספקי הגז ( ראו הסקירה בראשית חלק זה של פסק הדין). כדי להכיר במצב שבו בבית משותף קיימות מספר מערכות גז מרכזיות יש לדעתי לקבוע זאת בחקיקה באופן מפורש, הואיל וכללי התחרות חייבים להיות אחידים, פשוטים וברורים. לא ניתן לקבל מצב שבו הרוב הנדרש להחלפת ספק יהיה שרירותי ותלוי בנסיבות העניין.

המשיב ביקש לבסס את עמדתו על ההחלטה בעניין ת"א 17648-05-11 . באותו עניין דובר בבקשה למתן סעד זמני, כשטענתה של חב' מרכז הגז, "ספק הגז היוצא" באותו עניין, הייתה כי המשיבה שם אינה רשאית להחליף אותה כספק הגז לבית המשותף, וזאת מהטעם שאין בידה הרוב החוקי הנדרש לשם כך. באותו עניין דובר בבית משותף אחד שיש בו ארבע כניסות. המשיבה שם טענה כי קיימות שתי מערכות גז נפרדות, כאשר כניסה אחת מחוברת למערכת גז אחת, ושלוש כניסות מחוברות למערכת שנייה. מצב דברים זה נוצר כתוצאה מכך ששנים קודם לכן, כאשר המשיבה שם הייתה ספקית הגז של הבית המשותף, היא התקינה את המערכות בדרך זו. המשיבה שם ביקשה להחליף את חב' מרכז הגז בשלוש הכניסות המחוברות לטענתה למערכת גז נפרדת, וטענה כי 49 החתימות שהציגה מהוות למעלה ממחצית מ-94 בעלי הדירות שבשלוש הכניסות. חב' מרכז הגז טענה כי בארבע הכניסות ישנן 126 דירות הצורכות גז באמצעות המערכת המרכזית, ולכן יש צורך ברוב של 64 דיירים לצורך החלפת ספק גז לבניין. בית משפט השלום קבע באותו עניין:
בענייננו, ככל שאכן מדובר בשתי מערכות גז נפרדות, אותו הגיון שבבסיס ההסדר שבסעיף 59 ד מביא למסקנה כי הדיירים הנוגעים בדבר לעניין הרוב הנדרש הינם אותם דיירים המחוברים למערכת הגז שבעניינה מתבקש השינוי.
...
בענייננו, המבקשים לא הראו כי מדובר במערכת גז אחת המספקת גז לארבע הכניסות וטענת המשיבה כי מדובר בשתי מערכות נפרדות לא נסתרה.
דברים אלה נאמרים בזהירות הראויה, שכן החלטה זו עניינה סעד זמני...
לנוכח האמירה המפורשת כי יש לראות את הדברים בזהירות הראויה בהיותם מובאים במסגרת החלטה שעניינה סעד זמני, ומשלא נשקלו בהחלטה זו השיקולים השונים הנוגעים לשאלה המשותפת בשני המקרים, סבור אני כי אין ללמוד בענייננו ממסקנתו של בית המשפט באותו עניין.

המשיב הפנה בטענותיו גם לפסק הדין בעניין ת"א ( חיפה) 35992-03-17 ולאמירה ( בסעיף 46 לפסק הדין) כי "מתן אפשרות למי שאינו צורך בפועל גז מספק הגז הנוכחי, משך שנים רבות, להחליט עבור יתר הדיירים שצורכים בפועל גז מספק מסוים, אם להחליף את ספק הגז, נוגדת, לטעמי, את תכלית החקיקה. החוק לא נועד לאפשר למי שכלל לא נמצא ב-"משחק", ולא צורך גז ממערכת הגז המרכזית, לקבוע עבור יתר הדיירים הצורכים בפועל גז מספק הגז, כי ספק גז אחר יספק גז לבניין". אמירה זו נאמרה בהקשר של דירה שהייתה מחוברת באופן טכני למערכת הגז המרכזית, אך בפועל לא צרכה גז ממערכת הגז המרכזית מזה שנים רבות ( כ-13 שנים) בשל מחלוקת כספית. נסיבות אותו עניין שונות מאוד מענייננו, ואין בהן תרומה להכרעה במחלוקת העולה בפניי כאן.

בשולי הדברים, יצוין כי הצדדים לא התייחסו לסעיף 59 לחוק המקרקעין שכותרתו " בית משותף המורכב ממבנים או מאגפים" (יש לציין כי אין מדובר בסעיף ספציפי לתחום הספקת הגז). לאזכור הסעיף בהקשר של הספקת גז בבית משותף ראו ת"א ( כ"ס) 1227/09 גזגל שרון 1992 בע"מ נ' פזגז 1993 בע"מ ( מיום 22.4.2013).

לנוכח כל האמור לעיל, מקבל אני את טענת העותרת, שלפיה אין לפרש את סעיף 59 ד לחוק באופן המכיר באפשרות קיומן של יותר ממערכת גז מרכזית אחת בבית משותף. לפיכך ההחלטה בדבר ההתנתקות מהעותרת לא התקבלה ברוב הדרוש, ועל כן לא ניתנה לעותרת הודעה כדין. משלא ניתנה לעותרת הודעה כדין, לא התקיים התנאי שבבסיס סעיף 1 א(א) לתוספת לחוק החלפת ספק גז וסעיף 17 א(א) לחוק ההסדרים 1989, ולכן אין לומר שהעותרת הפרה את הוראות סעיפים אלה. בהתאם לכך, לא היה מקום להטיל עיצום כספי על העותרת.

האם הופר האיסור הקבוע בסעיף 17 א לחוק ההסדרים 1989?
אשר לטיעון השני שהעלתה העותרת, סבור אני כי יש ממש גם בטיעון זה. אפילו מדובר היה בהודעה כדין בדבר החלפת ספק הגז, אינני סבור כי מדובר במקרה שבו הופר האיסור הקבוע בסעיף 17 א(א) לחוק ההסדרים 1989. סעיף זה קובע כי במקרה שבו מסר צרכן גז ביתי לספק גז יוצא הודעה: "לא יתקשר ספק הגז היוצא... עם צרכן הגז ולא יציע לו הטבות כלשהן, בקשר עם הספקת הגז, במשך שישה חודשים מיום מתן ההודעה". בתמצית, העותרת טענה כי יש לפרש את התיבה " לא יתקשר" כאוסרת על יצירת התקשרות חדשה ( כריתת חוזה חדש), בעוד המשיב טען כי מדובר באיסור הן על התקשרות חדשה הן על המשך ההתקשרות שאותה ביקש הצרכן לסיים. במהלך הדיון בעתירה עלתה האפשרות, שמא מדובר באיסור על עצם יצירת קשר על ידי ספק הגז היוצא ( כגון יצירת קשר טלפוני או הגעת נציג מטעם הספק היוצא), לאו דווקא במשמעות של קשר חוזי, והעותרת צידדה באפשרות זו. אני סבור כי יש לתת לתיבה " לא יתקשר", את הפרשנות הלשונית הפשוטה, זו האוסרת יצירת קשר ואף יצירת התקשרות חוזית חדשה. דעתי נוטה לכך שלשון החוק אינה תומכת בפרשנות המשיב, שלפיה מדובר על המשך הספקת גז.

מכאן – לפרשנות התכליתית. בדברי ההסבר לחוק נאמר באופן מפורש כי סעיף זה נועד להתמודד עם התופעה שבה ספק הגז היוצא מתחיל לנהל משא ומתן מחדש עם דיירי הבניין כדי להמשיך ולספק להם גז, תוך הצעת מחירים נמוכים ולא הגיוניים לצרכנים, או הטבות אחרות. וראו ת"א 35992-03-17 ( פסקה 30):

"סעיף זה נועד להגן, הן על הצרכן העלול להיות חשוף לפניות וללחצים בלתי פוסקים, והן על ספקי הגז באופן שיבטיח להם תקופת אספקה מינימאלית בטרם ייחשפו לתחרות חדשה [ וראו: ת"א ( מחוזי חי') 62466-10-13 פזגז בע"מ נ' גזגל בע"מ, בפסקה 8 להחלטתו של כב' השופט רון סוקול (24.11.2013)]".

אכן, עיון בפסיקה מעלה כי טרם חקיקת סעיף 17 א לחוק ההסדרים 1989, היו ספקי גז יוצאים מנצלים את פרק הזמן של 15 יום לאחר מסירת הודעה בדבר סיום חוזה ההתקשרות כדי לנסות ולהביא לביטול החוזים החדשים שכרתו צרכנים עם הספקים הנכנסים, בדרך של הצעת תנאים עדיפים להספקת גז. בעניין ע"א 3695-08-07 התייחס בית המשפט למצב זה, טרם חקיקת סעיף 17 א(א), שבו ההגבלה המפורשת בעניין החלפת ספק גז הייתה קבועה בסעיף 2 לחוק החלפת ספק גז: החלטה בדבר החלפת ספק גז כאמור בסעיף 59 ד לחוק המקרקעין לא תבוצע אלא לאחר שחלפה שנה מהיום שהוחל בהפעלת מערכת הגז המרכזית ( סעיף 2 האמור בוטל עם חקיקת סעיף 17 א, ראו לעיל פסקה 52). וכך נאמר בעניין זה ( בפסקה 6( יט)):

"המבחן של מועד הפעלת המערכת אינו מבחן ברור וקל להוכחה, והוא יוצר אי ודאות, מפני שלא תמיד ברור מתי בדיוק הופעלה מערכת הגז. לעומת זאת מועד מתן ההודעה על סיום ההתקשרות הוא מועד הגיוני וברור שיכול לשמש מבחן למועד שבו הוחלף ספק גז כדין".

בת"א ( ב"ש) 49584-08-18 סופרגז לבית בע"מ נ' כל בו גז 2002 בע"מ ( החלטה מיום 1.11.18, להלן: "עניין סופרגז")), היו הצדדים חלוקים בשאלה מהו " מועד ההודעה" לעניין סעיף 17 א(א) – האם מועד משלוח ההודעה או המועד שבו אושרה קבלתה. זאת, הואיל ובין מועד המשלוח לבין המועד שבו אושרה קבלת ההודעה יצר הספק היוצא קשר עם הצרכנים. הספק היוצא טען כי לאחר קבלת ההודעה בדואר האלקטרוני הוא נמנע מלהתקשר עם צרכני הגז או ממתן הטבות כלשהן, בהתאם לאיסור בדין. וראו דברי בית המשפט הנוגעים לענייננו ( בפסקה 14):
"החשיבות המרכזית של ההודעה לענייננו הוא שמעת ההודעה, נאסר על ספק הגז היוצא להתקשר עם צרכן הגז הביתי ואסור לו להציע לו הטבות כלשהן בהקשר עם הספקת הגז, למשך 6 חודשים ( סעיף 17 א לחוק ההסדרים).
ההודעה בכתב על החלטת בעלי הדירות לסיים את ההתקשרות עם ספק הגז היוצא מהווה איפוא " קו פרשת מים", ממנו אסור לספק הגז היוצא לנסות להשפיע על בעלי הדירות, במשך 6 חודשים מיום מתן ההודעה. ממועד זה נספרת התקופה שבה על ספק היוצא לפרק את המיכלים ולבצע פעולות נוספות..."

אני סבור כי הדברים האמורים בת"א 3695-08-07 ובעניין סופרגז תומכים בכך שסעיף 17 א(א) יצר מועד מוגדר וברור, שלאחריו אסור לספק היוצא ליצור קשר עם הצרכן ולהציע לו הטבות במטרה לסכל את החלפתו בספק גז אחר. אינני סבור כי הסעיף נועד לחול במקרה של ספק גז שטוען כי ההודעה שקיבל בדבר החלפתו לא נתקבלה בהתאם לדרישות הדין, וממשיך בנסיבות אלה לספק גז לצרכן.

לעניין שיקול הדעת
ספק בעיניי אם בנסיבות של מחלוקת כנה בדבר קיומה של הודעה כדין בדבר החלפת ספק הגז ( ובהמשך גם בשאלת פרשנותו של סעיף 17 א לחוק ההסדרים 1989), וכאשר מדובר בסמכות שבשיקול דעת, היה מקום להטיל, לראשונה, עיצום כספי ( שהוא למעשה מנגנון אכיפה מינהלי שאומץ על ידי המחוקק כחלק מהמגמה ההולכת וגוברת בדין הישראלי להעברת הטיפול בהפרות מסוימות של הוראות חוק מן ההליך הפלילי הקלאסי אל המישור המינהלי ( ראו רע"פ 3515/12 מדינת ישראל נ' דוד שבתאי, מיום 10.9.2013, בפסקאות 29-24). במסגרת תשובתו לעתירה טען המשיב כי טענת העותרת שלפיה מדובר במערכת גז מרכזית אחת היא טענה מופרכת. לנוכח מורכבות הדברים, אינני סבור כי יש צדק בטענתו, ולאמיתו של דבר הועלתה בפניי שאלה משפטית ראויה. כך גם בנושא פרשנותו של סעיף 17 א לחוק ההסדרים 1989. יש גם לזכור שזו הפעם הראשונה שבה הוטל בישראל עיצום כספי מסוג זה, ומתבקש היה לדעתי שעיצום כזה יוטל במקרה של הפרה חד משמעית וברורה. על כן גם הבעתי עמדתי וביקשתי, תוך פירוט השיקולים, כי המשיב ישקול עמדתו ויתייעץ בגורמים המשפטיים הבכירים. לצערי, נותר המשיב בעמדתו. צר לי שעמדתי לא מצאה מסילה אל לב המשנים ליועהמ"ש לממשלה.

אחזור ואדגיש – אין ספק כי המדינה מבקשת לקדם בענייננו מטרות חשובות ביותר – הגברת התחרות במשק הגז, תוך מציאת הדרכים להקל על תהליך החלפתם של ספקי גז. ואולם, לדעתי לא היה זה המקרה המתאים לעשיית השימוש בסמכות להטיל עיצום כספי. יש לקוות כי פסק דין זה לא ירפה את ידי העוסקים במלאכה.

עשיית דין עצמית
אשר לטענת המשיב בדבר עשיית דין עצמית, אכן, עיון בפסיקה מלמד על אודות מקרים לא מעטים שבהם ספק גז יוצא פנה לבית המשפט בבקשה לצו אשר ימנע מספק גז נכנס להחליפו. גם העותרת יזמה בעבר הליכים מסוג זה. אני נוטה לדעה כי גם במקרה הנדון, מן הראוי היה לעשות כן, ואז אף ייתכן שהטלת העיצום הכספי וההליך הנוכחי היו נחסכים. יחד עם זאת, בנסיבות הכוללות לא היה כאן מקום לסלק על הסף את העתירה. לאחר התלבטות, החלטתי כי לנוכח כלל הנסיבות, יש לפסוק הוצאות בשיעור מופחת.

סוף דבר – העתירה מתקבלת, והעיצום הכספי מבוטל. הסכום ששילמה העותרת יוחזר לה.

המשיב יישא בהוצאות העותרת ובשכר טרחת עו"ד בסכום כולל של 15,000 ש"ח.

המזכירות תשלח העתק מפסק הדין לב"כ הצדדים.

ניתן היום, כ"ב אדר א' תשע"ט, 27 פברואר 2019, בהעדר הצדדים.