הדפסה

בית המשפט המחוזי מרכז-לוד בשבתו כבית-משפט לעניינים מנהליים עת"מ 60957-12-17

לפני כבוד השופטת ורדה מרוז - סג"נ

העותרים

1. ועד הפעולה הוד השרון (ורדית ארדי גד,שרון
אדלר)400 אחרים
2. שכונת הפועלים ברמתיים באמצעות הנהלת ועד
שכונת הפועלים ברמתיים
ע"י ב"כ עו"הד ענת בירן ואינה טל
3. רפאל בן מרדכי
4. ציון ברהום

נגד

המשיבים

  1. הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה מחוז מרכז
  2. יו"ר הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה מחוז מרכז

עו"ד אורי קידר – פמ"מ
3. הוועדה המקומית לתכנון ולבניה הוד השרון
4. עיריית הוד השרון
ע"י ב"כ עו"הד עזרא קוקיה וירון סולבר

פסק דין

כללי

האם אישור תכנית כוללנית לעיר הוד השרון (להלן: "העיר") אגב דחיית כ – 2,000 התנגדויות מקים עילה להגשת ערר למועצה הארצית מכוח סעיף 110(א) לחוק התכנון והבנייה התשכ"ה – 1965 (להלן: "חוק התכנון והבנייה" או "החוק") – זו הסוגיה המונחת ביסוד העתירה דנן.

הסוגיות המועלות בעתירה משקפות מצב פרדוקסלי שנוצר בתחום התכנון והבנייה על רקע המגמה המסתמנת בשנים האחרונות להאיץ את קצב התכנון והבנייה ולהגדיל את היקפיו בשיעור דרמטי, בדגש על מרכז הארץ, אל מול ההשלכות וההשפעות שיש למגמה זו על איכות חיי תושבי העיר, צביון המרקם העירוני והשפעתה על האזור.

בתאריך 31.7.17 אישרה ועדת המשנה להתנגדויות של הוועדה המחוזית (להלן: "ועדת המשנה להתנגדויות" או "הוועדה המחוזית" או "הוועדה") תכנית מתאר כוללנית להוד השרון מס' הר/2050 (להלן: "התכנית הכוללנית" וגם "התכנית").
התכנית צפויה לשנות את פני העיר הוד השרון, להרחיב את שטחה, להוסיף אלפי יחידות דיור בבנייה רוויה, להגדיל ולצופף מאוד את האוכלוסייה, עד כדי שילושה בתוך כ– 20 שנה.

האם קיימת הלימה בין התכנית הכוללנית לבין הדרכים שנקבעו ליישומה? האם השינויים הצפויים על פי התכנית אינם מרחיקים לכת, כפי שטוענים העותרים, בהינתן הכלים והמשאבים העומדים לרשות עיריית הוד השרון על פי התכנית?

כאמור, כ–2000 מתושבי העיר הגישו התנגדויות לאישור התכנית, מחשש שמא תגרום לנזק בלתי הפיך באיכות חייהם. לשיטתם, מתכנני התכנית לא נתנו דעתם להשלכותיה האפשריות ואישורה נעשה בחופזה.

ההתנגדויות נדחו על ידי וועדת משנה להתנגדויות והתכנית אושרה. אז בקשו העותרים לערור על אישור התכנית למועצה הארצית. יו"ר הוועדה המחוזית לתכנון ובנייה מחוז מרכז (להלן: "יו"ר הוועדה המחוזית") דחתה את הבקשה ביום 12.11.17. מכאן העתירה דנן. העותרים מבקשים להתיר להם לערור למועצה הארצית ולחלופין להורות על ביטול אישור התכנית מחמת פגמים מהותיים שנפלו בהליך אישורה או לחילופי חילופין לבצע בה שינויים מהותיים, על דרך החזרתה לדיון לוועדת המשנה להתנגדויות.

ביחד עם העתירה הגישו העותרים בקשה למתן צו ביניים. בתום דיון ממושך בבקשה, ניתן צו ביניים שעיכב את פרסום התכנית עד להכרעה בעתירה (החלטה מיום 21.1.18).

הצדדים לעתירה

העותרים מונים מספר קבוצות כדלקמן:
עותרים מס' 1 - ועד הפעולה הוד השרון ובראשו ה"ה ורדית ארדי-גד, שרון אדלר וכ-400 נוספים;
עותרים מס' 2 - (תושבי) שכונת הפועלים ברמתיים, אגודה שיתופית רשומה מס' 57-000238-6 באמצעות ועד הנהלת השכונה;
עותרים מס' 3 - רפאל בן מרדכי ומר ציון ברהום בשם תושבים מרחוב האשל, רחוב ז'בוטינסקי, שכונת רמת הדר, שכונת נווה הדר, ושכונת רמות מנחם.

המשיבות 1-2 – הוועדה המחוזית לתכנון ובנייה מחוז מרכז ויו"ר הוועדה המחוזית אשר יכונו למען הקיצור "הוועדה המחוזית".
המשיבות 3-4 – הוועדה המקומית לתכנון ובנייה הוד השרון ועיריית הוד השרון אשר יכונו למען הקיצור "הוועדה המקומית".

עיקרי העובדות

הוועדה המקומית יזמה וערכה את התכנית הכוללנית, כמשמעותה בסעיף 62א(ג) לחוק התכנון והבנייה, תשכ"ה-1965 (להלן: "חוק התכנון והבנייה" או "החוק"). התכנית חלה על כ-15 אלף מתוך 19 אלף דונם קיימים במרחב התכנון של העיר והיא תואמת את תמ"א 35 הארצית. מטרתה הוגדרה כ- "פיתוח הוד השרון כעיר מחוברת, משופעת בשטחים פתוחים ומקושרת לפארק הירקון, תוך השענות על הזהות הפיסית והקהילתית הייחודית ועל המערכות הטבעיות" (ס' 2.1.1 לתכנית). לצד מטרה זו, לתכנית תכליות נוספות כדלקמן:
"א. פיתוח זהות עירונית ייחודית להוד השרון אשר תתבטא במערכת שטחי הציבור הפתוחים, במרקמים ומתחמים לשימור ובאופי ופרופורציות הרחובות.
ב. פיתוח שלד עירוני ברור והמשכי של שטחים פתוחים עירוניים המקשר בין חלקי העיר ובינם לבין השטחים הפתוחים הסובבים, והמבוסס על מערכת הניקוז והנחלים.
ג. התווית רשת נהירה של רחובות עירוניים, רחובות מסחריים, שבילים ושבילי אופניים, לעידוד ההליכה ברגל ולחיזוק הקשר בין חלקי העיר השונים ובינם לבין אזורי התעסוקה.
ד. שיפור החיבור בין מערכת הדרכים העירונית ומערכת התנועה הארצית הסובבת.
ה עידוד פיתוח אזורי התעסוקה.
ו. יצירת מסגרת תכנונית לאישור תכניות מפורטות על ידי הוועדה המקומית" (ס' 2.1.2 לתכנית).

התכנית מאפשרת הוספת 21,888 יח"ד ותוספת שטחי מגורים העומדת על כ- 3,165,940 מ"ר - הכפלה בקירוב של מספר יחידות הדיור והשטחים הקיימים. בנוסף, מאפשרת התכנית להוסיף 1,253,000 מ"ר לתעסוקה (בנוסף ל-511,000 מ"ר המאושרים) ו-113,900 מ"ר למסחר (בנוסף ל-92,100 מ"ר המאושרים). לצד אלה, מאפשרת התכנית הוספה של 486,000 מ"ר למבני ציבור. לפי דברי ההסבר לתכנית, אוכלוסיית הוד השרון אשר מנתה בסוף שנת 2012 כ-51,000 איש, תגדל עד שנת 2040 לכ-145,000 איש(!).

התכנית פורסמה להפקדה ברשומות ביום 12.1.17. הוגשו כאמור, 1,830 התנגדויות, בהן אלו של העותרים. בתמצית מתייחסות ההתנגדויות לסוגיות הבאות:
הצפת העיר בשכונות חדשות "על בסיס תכנון מקום פנוי", ללא הגבלת הצפיפות ומבלי שנקבעו הוראות בעניין הממשק בין הבנייה הקיימת לתכנון המוצע;
החרפת בעיות התחבורה הקיימות בעיר כבר כיום;
הותרת שיקול דעת רחב מדי לשלב התכנון המפורט;
העדר התייחסות מספקת לזיקה בין קצב פיתוח התשתיות לבין קצב הפיתוח על פי התכנית; יש לפתח תחילה אזורים ותיקים בעיר ורק לאחר מכן, כאשר ידביקו התשתיות העירוניות את הפיגור לעבור לפיתוחן של שכונות חדשות בשטחים הפתוחים;
היעדר סימון מלא ופרופורציונלי של שטחי ציבור ושטחים פתוחים;
יצירת פתח רחב מדי לתכנון שטחים נרחבים בעיר על בסיס מסמכי מדיניות בניגוד לעקרון השקיפות;
העדר הליך ראוי של שיתוף הציבור.

לאחר ששמעה הוועדה המקומית סקירה אודות פילוח ההתנגדויות ולנוכח זהות אופיין ומהותן לפי העניין או המקום, החליטה הוועדה המקומית לזמן שני מתנגדים מייצגים בגין טענות זהות-חוזרות לשמיעת ההתנגדויות וזאת בהתאם לסמכותה לפי סעיף 106(ג) לחוק התכנון והבנייה (החלטה מיום 7.6.17).
קוימו שני ימי דיונים בהתנגדויות לתכנית – בימים 25.6.17 ו-9.7.17 – אשר לאחריהם, ערכה הוועדה המקומית חוות דעת בשני מסמכים ארוכים, מפורטים ומנומקים בהתאם לסמכותה לפי סעיף 106(א)(2) לחוק, בגדרה המליצה על קבלת חלק ניכר מטענות המתנגדים.

ביום 31.7.17 דחתה ועדת המשנה להתנגדויות של הועדה המחוזית (אשר תכונה אף היא "הועדה המחוזית") את מרבית המלצות הוועדה המקומית וכן את טענות העותרים והחליטה לאשר את התכנית למתן תוקף, בתנאים.

על החלטה זו הגישו העותרים ליו"ר הוועדה המחוזית בקשת רשות לערור למועצה הארצית, בהתאם להוראת סעיף 110(ב) לחוק. בהחלטה מיום 12.11.17 דחתה יו"ר הוועדה המחוזית את בקשתם, בקבעה כי אין היא עונה על הקריטריונים שנקבעו בפסיקה, למתן רשות לערור למועצה הארצית. יו"ר הוועדה המחוזית קבעה, בין היתר, כי לא די בהיות התכנית כוללנית אף לא בהיקפן של ההתנגדויות או בעובדה שמדובר בהתארגנות ארצית ביחס לתכניות כוללניות, כדי להקים עילה למתן רשות ערר. כן התייחסה יו"ר הוועדה המחוזית לחלק מטענות העותרים בהתנגדויותיהם (טענות שיפורטו בהמשך, בעניין שלביות תכנונית, קשיים תחבורתיים ופגמים בהליך) אשר אף בהן לא מצאה עילה למתן רשות ערר. לסיכום ציינה, כי התייחסותה של ועדת המשנה להתנגדויות לטענות אלו הייתה מבוססת.
מכאן העתירה.

טענות העותרים
כללי

העותרים טוענים כי שגתה יו"ר הוועדה המחוזית בהחלטתה וכי המקרה דנן הוא מובהק למתן רשות לערור, לנוכח השאלות העקרוניות והרגישות הציבורית המיוחדת המתעוררת בגינו. לשיטתם, ההתנגדויות שהעלו מעלות טענות תכנוניות מהותיות ובעלות השלכת רוחב, אף אם אינן בהיקף כלל ארצי או מחוזי. די בהשלכות התכנית על הסביבה הקרובה והמצומצמת והשפעתה על עתידה של העיר הוד השרון לעשורים הקרובים, כדי להצדיק מתן רשות ערר למועצה הארצית. העובדה שהוגשו קרוב ל-2,000 התנגדויות מלמדת על דרך הילוכה של התכנית, אשר קודמה "במחשכים" וללא הליכי שיתוף ציבור ראויים. לכך מצטרפות המלצותיה של הוועדה המקומית לקבל חלק ניכר מההתנגדויות.
העותרים טוענים כי התנגדויותיהם הן תוצר התארגנות ציבורית - עממית חוצה גבולות מוניציפליים, של תושבי ערים נוספות, ביחס לכלל תכניות מתאר כוללניות המקודמות בימים אלה בוועדות המחוזיות ברחבי הארץ, בין היתר בשל העדר שקיפות וחוסר שיתוף הציבור בקידומן, וכן לנוכח הבחירה במודל תכנוני החותר לפיתוח "על בסיס מקום פנוי", תוך ניצול שטחים פתוחים בדחיפות, באופן מידי.

לחיזוק טענותיהם הציגו העותרים החלטות בהן ניתנה רשות ערר למועצה הארצית ביחס לתכניות מתאר כוללניות: החלטת יו"ר הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה מחוז צפון מיום 27.11.16 בעניין תכנית כוללנית לנהריה והחלטת הממונה על מחוז חיפה מיום 6.11.16 בעניין תכנית מתאר כוללנית ליישוב פרדס חנה כרכור.

עוד נטען, כי בהחלטתה נמנעה יו"ר הוועדה לבחון את סבירות החלטת הוועדה המחוזית לגופה ובכך חרגה מסמכותה.

להלן, פירוט טענות העותרים לעניין פגמים שנפלו בתכנית ובהחלטת ועדת המשנה להתנגדויות. העותרים גורסים כי כל אחד מהפגמים כשלעצמו מקים עילה למתן רשות ערר למועצה הארצית;

הנושא התחבורתי

חלק ניכר מהתנגדויות העותרים התמקדו בקשיים התחבורתיים החמורים בהם נתונה העיר כיום והחרפתם הצפויה על פי התכנית, לנוכח תוספת עשרות אלפי יחידות דיור חדשות ועמן, תוספת עשרות אלפי כלי רכב. לשיטתם, אין בנמצא פתרון לבעיות הקיימות ואף התכנית אינה נותנת מענה לבעיות אלו. להיפך, התכנית תעצים אותן בעיות באורח ניכר. העותרים תומכים טענותיהם בחוות דעת תחבורתיות מקצועיות, לפיהן אין התכנית כורכת את הבעיות התחבורתיות הקיימות לבעיות הצפויות עקב הפיתוח העתידי המואץ.

הוראות שלביות

העותרים קובלים על העדר הוראות שלביות, המתנות אישור תכניות מפורטות או הוצאת היתרים בהשלמת פתרונות תחבורתיים נדרשים. בפועל, נסמכת התכנית כמעט לחלוטין, על רשת הדרכים הקיימת. אמנם, בסעיף 11.2 לתכנית נקבעו הנחיות תחבורתיות, אולם אלו חלקיות ועמומות כדלקמן: נקבע כי יש להסדיר את החיבור לכביש 4 (ללא פירוט כיצד ובאיזו דרך), כי יש לשדרג את דרך רמתיים ולהשלים סלילת מספר מערכות דרכים, נקבע כי יש לשפר את שירות התחבורה הציבורית בתוך העיר, ליצור רשת שבילי אופניים, להשלים מדרכות ולהסדיר חניות – סיסמאות נעדרות תכן לטענת העותרים.

העותרים מטעימים את המלצת הוועדה המקומית לקבל התנגדויותיהם בנושא שלביות תחבורתית ואף להוסיף טבלת שלביות והתניות, לרבות פתרונות תחבורתיים נוספים. המלצות אלו נדחו על ידי ועדת המשנה להתנגדויות אשר הסתפקה בפתרונות התחבורתיים המנויים במסגרת התכנית, תוך העברת הנטל לאיתור פתרונות הולמים לשלב הביצוע. ראה דבריה: "שלבי ביצוע תחבורתיים ככל שיידרשו ייקבעו בתכנון המפורט ו/או במסמכי המדיניות למתחמים ולתתי המתחמים וזאת בהתאם להיקפי הבניה שייקבעו ובהתאם לתקנים וההנחיות התחבורתיות העדכניות". בנוסף קבעה, כי כל תכנית מפורטת למתחם או לתת מתחם, המיועדת לפיתוח חדש באזור לא מפותח בו צפויות אלפי יחידות דיור, פיתוח לתעסוקה ולמסחר - תלווה בבה"ת (בחינת ההשלכות התחבורתיות) בה ייקבעו שלבי ביצוע תחבורתיים.

העותרים טוענים כי הפתרונות התחבורתיים בתכנית הם וירטואליים ונועדו להצדיק את אישורה בתוך פרק זמן קצר, בהתעלם מהיקפה ומבלי לקבוע הוראות שלביות ברורות ונוקשות במסגרת התכנון הכולל. עמדה זו היא בלתי סבירה בעליל ויש לבטלה. למצער, יש ליתן בגינה רשות לערור למועצה הארצית. העותרים מפנים לתכנית מתאר ארצית למערכת תחבורה עתירת נוסעים (מתע"ן) במטרופולין תל אביב, תמ"א 23/א/4, המסמנת צירי הסעה המוניים לאורך דרך רמתיים (הרחוב המרכזי בהוד השרון) ורחוב הפרדס. לטענתם, העיון בתמ"א 23/א/4 מלמד כי אין כל ודאות באשר ליישום הקווים המתוכננים, כמו גם אין צפי לביצועם בעתיד. בנוסף, על פי נספח התחבורה של התכנית, אזורים נרחבים בעיר יהיו מנותקים מהתחבורה הציבורית.

בהתייחסם למיקום מחלף כביש 4, גורסים העותרים, כי לא די בקביעת הוועדה לפיה מיקומו הסופי של המחלף ייקבע במסגרת הכנת תכנית מפורטת. לשיטתם, יש לתור אחר פתרונות תחבורתיים עבור כלל העיר, לרבות יציאות וכניסות, חיבורים לכבישים בין עירוניים וקיבולת כל הדרכים בסביבה. על כן, השלביות צריכה להיקבע במסגרת התכנון המתארי ולא ברמה הפרטנית-נקודתית.

צפיפות בנייה וממשק עם הקיים

העותרים טוענים כי ביסוד התכנית מונחת המגמה להוסיף יחידות דיור "על בסיס מקום פנוי", בהתעלם מראייה פרוגרמתית ארוכת טווח. בנוסף, ההוראות בדבר ממשקים בין הקיים לבין התכנון העתידי חלקיות, עמומות ונתונות לפרשנות בלתי מוגבלת. כן, אין מגבלת צפיפות מפורשות על בסיס העיקרון לפיו התכנון הסופי ייקבע במסגרת התכניות המפורטות.

העותרים טוענים כי יש לקבוע מראש בתכנית מגבלת צפיפות לרבות בנייה מדורגת. על כך המליצה גם הוועדה המקומית, דא עקא המלצתה נדחתה על ידי ועדת המשנה להתנגדויות. דחיית כלל ההכרעות לשלב התכנון המפורט 'מפקירה' את התושבים לשיקול דעתה האקראי של הוועדה המקומית ולחסדיהם של בעלי העניין בקרקעות המיועדות לפיתוח. נטען, כי אין זה סביר שתכנית מתאר כוללנית לא תגביל צפיפות ותשאיר פתח ל"הצפה" של יחידות דיור באופן בלתי פרופורציונלי ברחבי העיר.

חלוקת שטחים פתוחים ושטחים ציבוריים

נטען, כי התכנית מחלקת באופן בלתי פרופורציונלי את השטחים הפתוחים בעיר ומרכזת אותם בעיקר בחלק הדרומי, המרוחק משמעותית מיתר חלקי העיר. כך אף ביחס להקצאת השטחים הציבוריים אשר אף היא נדחתה לשלב התכנון המפורט, בניגוד להמלצות הוועדה המקומית.

לעניין שלביות תכנונית - טוענים העותרים כי יש לפתח תחילה אזורים ותיקים בעיר, הצמאים להתחדשות עירונית ורק לאחר מכן, כפוף להתאמת התשתיות העירוניות, יש לפנות לבניית שכונות חדשות בשטחים פתוחים.

מסמכי מדיניות

העותרים טוענים כי התכנית משאירה פתח רחב לתכנון שטחים בעיר על בסיס 'מסמכי מדיניות', באופן שמפר את חובת שיתוף הציבור ואת עקרון השקיפות. הוועדה המקומית תמכה בעמדתם אך ועדת המשנה להתנגדויות דחתה הטענות בנדון.

פגמים מנהליים בהליך אישור התכנית

העותרים טוענים לפגמים מנהליים בקידום התכניות ובהחלטת ועדת המשנה להתנגדויות, המחייבים את התערבותו של בית המשפט. כך, לטענתם, לא קוים הליך ראוי של שיתוף הציבור לתכנית המתאר הכוללנית ואין בהליך שיתוף הציבור שערכה עיריית הוד השרון בשנים 2005-2004 ביחס לתכנית אב, להבדיל מהתכנית הכוללנית, כדי שיתוף ציבור הלכה למעשה. לשיטתם, הגשתן של קרוב ל-2000 התנגדויות לתכנית מצדיקה מינויו של חוקר לשמיעת המתנגדים ובחינת ההתנגדויות לגופן. כן נטען, כי דיוני ועדת המשנה בהתנגדויות לא תועדו כדין בפרוטוקולים.

העותרים מוסיפים, כי די בהתעלמות ועדת המשנה להתנגדויות מהמלצות מליאת הועדה המקומית, ללא הנמקה, כדי להקים עילה לערור למועצה הארצית, בהיות הוועדה המקומית מוסד התכנון בעל ההיכרות הטובה ביותר עם העיר וצרכיה התכנוניים.

טענות הוועדה המחוזית ויו"ר הוועדה (משיבות 2-1)
כללי

הוועדה המחוזית והעומדת בראשה טוענות כי ההחלטות שהתקבלו הן תכנוניות, מקצועיות, סבירות וראויות ולא נפל בהן פגם משפטי. לפיכך, אין להתערב בהן. לשיטתן, העותרים אינם עומדים בתנאים הקבועים בפסיקה המצדיקים מתן רשות ערר למועצה הארצית.

הוועדה המחוזית עמדה על משבר הדיור בארץ ועל הצורך להתמודד עמו באמצעות תכנון אסטרטגי ארוך טווח, שייתן מענה לצרכי הדיור של מדינת ישראל בעשורים הבאים, בין היתר, על רקע מחאת הדיור שהתעוררה במלוא עוצמתה במהלך קיץ 2011. צוין, כי מניתוח צרכי הדיור של מדינת ישראל עולה, כי כדי לתת מענה לצרכים אלו, יש לתכנן כ-2.6 מיליון יח"ד במהלך השנים 2040-2017. מכאן הדחיפות והצורך לבנות במקביל את יחידות הדיור והתשתיות לפיתוח להבדיל מבנייה שלבית, הן ברמה הלאומית והן ברמה העירונית.

הוועדה עמדה על חשיבותו של התכנון הכולל לעיר הוד השרון כבסיס להתפתחות העיר. התכנון מייצר ודאות תכנונית לגבי יוזמות תכנון מקומיות ומהווה מעין 'חוקה עירונית' בנושא תכנון ופיתוח.

הוועדה טוענת כי למעשה אין פער בתפיסות עולם תכנוניות ביחס לעתידה התכנוני–פיתוחי של העיר, אלא פער בין רצון מיעוט תושבים וותיקים לקבע מצב קיים ולשמר "איכות חיים כפרית" ביישוב עירוני במרכז הארץ, לבין צורך השעה ומחויבות הממשלה לתת מענה למשבר הדיור.

תיקון 101 לחוק התכנון והבנייה

הוועדה מפנה לתיקון 101 לסעיף 62א(ג) לחוק התכנון והבנייה, מיום 7.4.14, אשר נועד לבזר סמכויות ולהרחיב את סמכויותיהן של הוועדות המקומיות, לצורך האצה מבוקרת של הליכי התכנון ושיפור השירות לאזרח. הסמכויות הרחבות שהוענקו לוועדות המקומיות לעריכת תכניות מתאר מקומיות ותכניות מפורטות נגזרות מהתכניות הכוללניות, אשר נועדו להתוות מדיניות תכנון במרחב המקומי, אגב הותרת מרחב שיקול דעת רחב לוועדות המקומיות שיאפשר להן להפקיד ולאשר תכניות מפורטות בתחום התכנית.

התכנית הכוללנית אינה מתיימרת לקבוע הוראות קשיחות ומפורטות בדבר השימושים המותרים, היקף זכויות הבנייה, אופן ניצולן, פריסת השטחים הציבוריים, המערכת התחבורתית וכיו"ב, וודאי לא ברמת מגרש בודד או תכנית מפורטת. כל אלו יוותרו לשיקול דעת הוועדה המקומית.

החלטת יו"ר הוועדה המחוזית

בהתייחסה להחלטת יו"ר הוועדה המחוזית, טוענת הוועדה המחוזית כי אין בעתירה עניין עקרוני או נושא המלווה ברגישות ציבורית מיוחדת, או מחלוקת ציבורית קשה המקימים עילה לערור למועצה הארצית. לשיטתה, לא די בהיות התכנית כוללנית כדי להצדיק מתן רשות ערר. זאת ועוד, תיקון 101 הוביל לתכנון תכניות מתאר כוללניות כמעט בכל יישובי הארץ, ללמדך שאלו הפכו ל-"שגרת תכנון", להבדיל מאירוע יוצא דופן, המצדיק זכות ערר. כך, אף לכמות ההתנגדויות או לכמות הבקשות לרשות ערר אין משקל בשיקולים למתן רשות ערר, שהרי לא הכמות קובעת אלא המהות בלבד.

הוועדה הזהירה מפני פרשנות מרחיבה של זכות הערר, שמא תהפוך המועצה הארצית לערכאת ערר על מכלול רחב של נושאים, אגב בזבוז זמן תכנוני יקר וללא שמירה על עקרון סופיות ההליך התכנוני.

בהתייחסה לפגיעה הנטענת בזכות הטיעון, טוענת הוועדה כי מדובר בטענות משפטיות אשר מקומן להידון בבית המשפט. אף לגופה, טוענת הוועדה, לא נפגעה זכות הטיעון של העותרים.

באשר לטענות התכנוניות - ובהן תכנון על בסיס מקום פנוי, הצפיפות, הבנייה לגובה, עניינים תחבורתיים והקצאת שטחים ציבוריים פתוחים - טוענת הוועדה כי אין מדובר בנושאים עקרוניים, אלא בסוגיות הייחודיות לעיר הוד השרון. לפיכך, אין יתרון למועצה הארצית בדיון עליהן. לא זו אף זו, מתן רשות ערר יוביל לעיכוב רב ביישום התכנית וישים לאל את תכליתה.

הנושא התחבורתי

הוועדה טוענת כי מלכתחילה היה נושא זה עוגן מרכזי בתכנית ולא בכדי שותפו בתכנונו כלל הגופים האמונים על התחבורה – משרד התחבורה, נת"ע (נתיבי תחבורה עירוניים), רכבת ישראל ועוד. הפתרונות המוצעים בתכנית נשענים על מערך בדיקות רחבות ומעמיקות שנערכו ברמה המקומית וברמה האזורית והובילו לתובנה לפיה עונה התכנית לפי שעה על צרכי העיר ומקור המצוקה התחבורתית במעטפת התחבורתית הארצית.
הוועדה עמדה על הפתרונות המיטביים שהותוו בתכנית ובהם העדפת השימוש בתחבורה ציבורית ואמצעי תחבורה לא ממונעת על פני שימוש ברכב פרטי. לנגד עיניה עמד 'חזון תחבורתי' להעביר כ-50% מהמשתמשים בדרך לתחבורה ציבורית, ללא צורך בייצור כבישים חדשים. עם זאת אישרה וועדת המשנה להתנגדויות כי הדרכים הקיימות והמתוכננות אינן נותנות מענה לכלל כלי הרכב הפרטיים.

הוועדה המחוזית מוסיפה כי פתרונות התחבורה שבתכנית כוללים השלמת רשת הדרכים בעיר וחיבורה לרשת התחבורה הארצית (סעיף 11.2- "הנחיות תחבורתיות").

כן טוענת הוועדה המחוזית, כי התכנית מגדירה את המסגרת התחבורתית הכללית. סעיף 6.2.3 בתכנית שעניינו "נספח תנועה תחבורה וחנייה" עודכן ולפיו יש לצרף נספח תנועה לכל תכנית מפורטת לרבות בה"ת עדכנית, בה ייקבעו שלבי ביצוע תחבורתיים נדרשים, כאשר מדובר במתחמים לא מפותחים הצפויים להכיל מספר רב של יחידות דיור, תעסוקה וכד' (ראה גם סעיף 6.7.5 להוראות התכנית). לטענתה, העיתוי הנכון והמתאים לביצוע פרויקטים תחבורתיים אגב כניסה לרזולוציה גבוהה הוא בשלב תכנון מתחם בודד ו/או תת מתחם.

ביחס לחיבור רח' הפרדס לכביש 4, הפנתה הוועדה להחלטתה, לפיה קיים חיבור לפי תכנית אחרת - מש/1 – שאינו חלק מהקו הכחול של התכנית. מימושו יהיה על פי הצרכים התחבורתיים האזוריים ונכון לעת הזו, לא נמצא צורך תחבורתי להקמתו כתנאי לפיתוח המוצע בתכנית.

לסיכום הנושא התחבורתי, עמדת הוועדה היא כי אין להתערב בהחלטתה וכי יש בתכנית מענה הולם וראוי לסוגיה התחבורתית, ברמת הפירוט המתאימה לתכנית מתאר כוללנית.

שלביות ביצוע

טוענת הוועדה המחוזית כי החלטתה שלא להגביל ולהתנות פיתוח בשטחים החדשים במיצוי בנייה במתחמים קיימים – סבירה מבחינה תכנונית, שאם לא כן, יוקפא הפיתוח לזמן רב, לנוכח הקשיים האובייקטיביים הכרוכים במימוש פרויקטים של התחדשות עירונית. הוועדה מטעימה קיומם של כללים נוקשים ביחס לפיתוח באזורים חדשים לא מפותחים, להבדיל מאזורים בנויים – אשר תיצור שלביות מובנית.

בהתייחסה לממשק בין קיים לחדש והעדר הגבלת צפיפות בתכנית – טוענת הוועדה כי צפיפות של 13 יח"ד לדונם כפי שנקבעה בתכנית, היא הנמוכה ביותר על פי תמ"א 35, מה גם שסוגית הצפיפות תיבחן במסגרת התכניות המפורטות. כך או כך, ההחלטה התכנונית לגיטימית וסבירה ואין להתערב בה.

שטחים ציבוריים ושטחים פתוחים

הוועדה המחוזית גורסת כי ניתן מענה הולם ומאוזן לשטחים אלו וכי נכון לעת הזו אין לפרט את מיקומם ופריסתם, אלא במסגרת התכניות המפורטות ו/או מסמכי המדיניות הנדרשים לכל מתחם ו/או לכל תת-מתחם.

מסמכי מדיניות ושיתוף הציבור

הוועדה המחוזית טוענת כי קיים מענה שהוא 'לכל הפחות' סביר ביחס למסמכי מדיניות. לשיטתה, מסמכי מדיניות נועדו להתוות מדיניות תכנונית בראייה כוללת ברמה האזורית, לשם קיצור טווח הזמנים והקלה על הוועדה המקומית ועל התושבים בקידום תכנון מפורט נקודתי. אין הם גוברים על תכנית סטטוטורית ומקובל לעשות בהם שימוש בשלב מקדמי להכנת תכנון מפורט.

ביחס לשיתוף הציבור – טוענת הוועדה כי ההליך התכנוני החל בתכנית אסטרטגית שגובשה בליווי הליך שיתוף הציבור, במסגרת קבוצות דיון של תושבי העיר משכונות שונות. כן, התקיימו שני מפגשים מסכמים. בנוסף, פורסמה התכנית באתר האינטרנט העירוני ודבר הפקדתה פורסם כדין. לתכנית הוגשו כ-1,800 התנגדויות, ללמדך על היקף חשיפתה לציבור.

בהתייחסה לדחיית המלצות הוועדה המקומית, טוענת הוועדה כי קנויה לה סמכות לעשות כן, כערכאה גבוהה יותר המצויה מעל סמכות הוועדה המקומית. זאת ועוד, לוועדה המקומית אינטרס בקידום התכנית לפרסום למתן תוקף ולראיה, עמדתה התומכת בהחלטת הוועדה במסגרת העתירה.
פגיעה בזכות הטיעון - הוועדה טוענת, כי ניתנה לעותרים, כמו גם למתנגדים רבים נוספים (שאינם כלולים ב-1,769 המתנגדים) זכות טיעון בהיותם מיוצגים ע"י עו"ד בירן, שהופיעה בשמם לפני ועדת המשנה להתנגדויות. הוועדה מוסיפה כי אין פסול בריכוז שמיעת ההתנגדויות, כפי שעשתה וכי החלטתה המפורטת מתייחסת לכלל הטענות שהועלו בהתנגדויות.

אי מינוי חוקר – לא היה מקום למנות חוקר לנוכח זהות ההתנגדויות. על כן, ההחלטה סבירה.

טענות הוועדה המקומית ועיריית הוד השרון (משיבות 4-3)

הוועדה המקומית מצטרפת לעמדת הוועדה המחוזית וטוענת כי דין העתירה להידחות. הגם שמרבית המלצותיהן נדחו, גורסת הועדה המקומית כי החלטת הוועדה המחוזית אינה בלתי סבירה ואין להתערב בה. לשיטתה, הנזק הצפוי להיגרם כתוצאה מעיכוב התכנית גדול לאין שיעור מהנזק כתוצאה מאי קבלת המלצותיה.

בנושא התחבורתי מצטרפת הוועדה המקומית לעמדת הוועדה המחוזית וטוענת כי מלכתחילה אף היא סברה שיש לדחות ההתנגדויות בנושא זה, לנוכח הפתרונות שהוצעו במסגרת התכנית. הוועדה המקומית סקרה את ישיבות העבודה הרבות וההתכתבויות בין הגורמים המעורבים בתחום התחבורתי במהלך השנים 2014-2012 ללמדך כי העמיקו חקר בנושא התחבורה.

לעניין שטחי ציבור ושטחים פתוחים, הציגה הוועדה המקומית את התייחסותו של מהנדס העיר וכן את התייחסותה, שהייתה סותרת. לשיטתה, אף בסוגיה זו החלטת הועדה המחוזית (הזהה לעמדת מהנדס העיר) – סבירה ואין להתערב בה.

באשר לממשק בין הבנוי והמוצע – קיבלה הוועדה המחוזית חלק מההתנגדויות ובאשר לאלו שנדחו, לא נפל פגם בשיקול דעתה.

בנושא השלביות – אמנם מליאת הוועדה המקומית המליצה לקבל ההתנגדויות ולקבוע כי המתחמים להתחדשות עירונית יפותחו לפני פיתוח תכניות בשטחים הפתוחים וכן המליצה לקבוע דירוג של תוספת יחידות דיור בהתאם לפיתוח התשתיות ושטחי הציבור. אולם, על אף שהמלצותיה נדחו, טוענת הוועדה המקומית כי החלטת הוועדה המחוזית אינה חורגת ממתחם הסבירות.

מסמכי מדיניות – אף בסוגיה זו המליצה מליאת הוועדה המקומית לקבל את ההתנגדות בנימוק כי השימוש במסמכים אלו נוגד את עקרון השקיפות ופוגע באפשרות התושבים להתנגד לתכניות שפוגעות בהם. המלצתה נדחתה והוועדה המקומית השלימה עמה וטוענת כי לא נפל בה פגם.

שיתוף הציבור – הוועדה המקומית טוענת כי קוים נוהל שיתוף הציבור בשקיפות ובמקצועיות, על ידי שתי אדריכליות מובילות בתחומן. השיתוף כלל מפגשים שבמהלכם הוצגו לציבור חלופות והוא השמיע עמדתו. כן נשלחה לתושבי העיר חוברת שהציגה את התכנית האסטרטגית אשר על בסיסה הוכנה התכנית ובגדרה התבקשו התושבים להתייחס לנושאים בהם ראו עדיפות. הוועדה המקומית הוסיפה כי הצוות המקצועי של הוועדה המקומית דחה את ההתנגדות בסוגיה זו, אולם מליאת הוועדה המליצה לקבלה - עמדה שנדחתה כאמור על ידי הוועדה המחוזית. הוועדה המקומית סבורה כי הגם שהחלטתה נכונה, הרי שלא נפל פגם בהחלטת הוועדה המחוזית ואין מקום לקביעה כי היא לוקה בחוסר סבירות.

דיון והכרעה
חזית המחלוקת

אלו הנושאים המצויים בחזית המחלוקת שבין הצדדים:
כיצד משפיעה העברת הסמכויות מהוועדה המחוזית לוועדה המקומית, אגב הרחבה ניכרת של סמכויות הוועדה המקומית, במסגרת תיקון 101 לחוק, ממנו נגזרת התכנית הכוללנית על השיקולים ביחס למתן רשות לערור למועצה הארצית?
האם הליקויים עליהם הצביעו העותרים בתכנית הכוללנית ובהליך אישורה מצדיקים הגשת ערר למועצה הארצית, קרי, האם הם מאירים סוגיות עקרוניות בעלות ייחוד במישור הציבורי או רגישות ציבורית מיוחדת?

רקע נורמטיבי

סעיף 110 לחוק התכנון והבנייה, עוסק בערר על החלטה של ועדה מחוזית לאשר או לדחות תכנית. על פיו, הזכות להגיש ערר לעותרים כפופה לקבלת רשות מיו"ר הוועדה המחוזית לעשות כן. בענייננו, כאמור, נדחתה הבקשה ומכאן העתירה.

פסק הדין המנחה בשאלת מתן רשות לערור למועצה הארצית הוא פסה"ד בעע"מ 3553/02 ועד שכונת עין כרם נ' הוועדה המחוזית לתכנון ובנייה, פ"ד נז(2) 882, שם נקבע כי כדי ליתן רשות לערור, נדרש כי:
"הענין יהיה חשוב עד כדי הצדקה לערב את המועצה, אם בשל היותו בעל השלכה רחבה, אם בשל אופיו העקרוני, אם בשל היותו מלווה ברגישות ציבורית מיוחדת, ואם בשל היותו נתון למחלוקת ציבורית קשה".

בעת"מ (מרכז) 27539-05-12 מכון וייצמן למדע נ' הוועדה המחוזית לתכנון ובניה מחוז מרכז – ועדת המשנה להתנגדויות [פורסם בנבו, מיום 26.1.2014], נקבע כי תכנית המאפשרת בינוי בהיקפים גדולים ומשמעותיים, חייבת לכלול הוראות הנוגעות לשימור מבנים, והשאלה אם יש לכללן בתכנית כוללנית מצדיקה התערבות בית המשפט מפאת חשיבותה. על כן התיר בית המשפט בחינתה על ידי המועצה הארצית:
"החוק לא קבע אמות מידה ברורות מתי תינתן רשות ערר ומתי תסורב בקשה שכזו ע"י מי שאינו נמנה על אחד מהגופים להם ניתנה זכות אוטומטית ללא צורך ברשות ערעור. ס"ק 110(א)(1) מעניק זכות ערר למועצה הארצית, לשלושה מחברי הוועדה המחוזית, או לוועדה מקומית או רשות מקומית הנוגעת בדבר, בעוד שס"ק 2 מאפשר הגשת ערר רק ברשות יושב ראש הוועדה המחוזית למגיש התכנית, מי שהתנגד לתכנית או מי שהשמיע דעתו לאחר שזומן ע"י הוועדה המחוזית להופיע בפניה, בהתאם לסעיף 106ב' ל חוק התכנון והבניה.
כפי שנפסק בעניין פסק דין עין כרם, כל מקרה צריך להידון לגופו וביהמ"ש העליון קבע כי יש בעניין זה 'להותיר לפרקטיקה את מלאכת עיצובן של אמות המידה הראויות. יש לפסוע בעניין זה צעד אחר צעד כאשר כל מקרה ייבחן לגופו לפי נסיבותיו הספציפיות....'
מהאמור לעיל עולה כי המבחן לקביעת הצורך במתן רשות ערר מצריך את ביהמ"ש לבחון האם במקרה הנדון בפניו יש חשיבות להחלטה ברמה הציבורית. חשיבות שכזו יכולה להיות בשל היות המקרה בעל השלכה רחבה מכל היבט אפשרי, בשל אופיו העקרוני או בשל היותו מלווה ברגישות ציבורית מיוחדת הנתונה למחלוקת ציבורית קשה".
המבחן אפוא בשאלת התערבות בית המשפט בהחלטת יו"ר הועדה המחוזית בסוגית מתן רשות לערור למועצה הארצית הוא מהותי; האם הסוגיה היא בעלת חשיבות ציבורית והשלכות רוחב המצדיקות התערבותה של המועצה הארצית.

התכנית הכוללנית – תיקון 101 לחוק התכנון והבנייה
תיקון 101 לחוק התכנון והבנייה חולל שינויים מהותיים ובהם, יצירת המושג "תכנית מתאר כוללנית". התיקון נועד לתמרץ הכנתן ואישורן של תכניות מתאר והמחוקק ראה בו חשיבות עליונה, עד כדי העמדת סנקציה לפיה, וועדות מקומיות אשר לא תשכלנה לאשר תכניות כוללניות במועדים שנקצבו – יישללו סמכויותיהן כוועדות 'עצמאיות' או 'מיוחדות'.

עד שנת 2014 נתפסו הוועדות המקומיות כבעלות סמכויות 'טריטוריאליות', שזווית ראייתן מוגבלת וצרה להיבט התכנוני המקומי. מנגד, הוועדה המחוזית נתפסה כבעלת סמכות לבחון תכניות עיר בראייה תכנונית רחבה וכוללת. תיקון 101 לחוק, שנכנס לתוקף בשנת 2014 הוא המשכו של תיקון 43 משנת 1995 ובגדרו שונתה חלוקת הסמכויות בין הוועדות; הורחבו עד מאוד סמכויותיהן של הוועדות המקומיות על דרך העברת חלק ניכר מסמכויות הוועדה המחוזית לידיהן.

תיקון מס' 43 לחוק העתיק כאמור את קו גבול הסמכויות לעבר הוועדה המקומית תוך כרסום בסמכויות הוועדה המחוזית - עובדה שהובילה לזעזוע בתחום התכנון והבנייה. בבג"ץ 5145/00 הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה, חוף השרון נ' שר הפנים, נז(2) 179 (2003) נאמר:
"תיקון זה של חוק התכנון והבניה, תשכ"ה-1965 (להלן נכנה אותו – תיקון 43) עשה שינויים רבים בחוק העיקרי, ואולם השינוי העיקרי שבו – והוא השינוי שסביבו נסוב בהמשך דברינו להלן – היה בהרקת סמכויות תכנון מכלי אל כלי, קרא בהעברת סמכויות שונות מן הוועדות המחוזיות לוועדות המקומיות. העברת סמכויות זו לוותה בהוראות "בולמות זעזועים" למיניהן – הוראות שנועדו להקל על המעבר מקונספציה לקונספציה במשפט תכנון ערים – ובמסגרת זו הורה החוק, בין השאר, על כינונה של ועדת ערר (הגם שוועדת הערר לא נועדה אך ל"בלימת זעזועים")... כשבע שנים עברו מאז תחילתו של התיקון, והערפל הסמיך ש"מהפכת 43" הייתה שרויה בו בתחילתה טרם התפוגג. אכן, עד לימינו אלה שוררת אי-ודאות באשר להיקף הסמכויות שנגרעו מן הוועדות המחוזיות ואשר הוספו לוועדות המקומיות, והוויכוח בין גורמי התכנון בשלטון המרכזי – הטוענים לצמצומה של זרימת הסמכויות מן הוועדות המחוזיות לוועדות המקומיות – לבין השלטון המקומי – הטוען להעצמתה של זרימת אותן סמכויות – נמשך והולך במלוא עוזו. שלוש העתירות המונחות לפנינו אינן אלא דוגמה לאותו ויכוח סוער שבין השלטון המרכזי לבין השלטון המקומי... יתר-על-כן, הסוגיות המשפטיות הנדרשות מאותה הזרמת סמכויות מוועדות מחוזיות לוועדות מקומיות לא זו בלבד שסבוכות וקשות הן לפתרון, אלא שעוד נכונו לנו עלילות לעתיד-לבוא. טעם הדבר הוא שתיקון 43 עושה שימוש לא-מעט בנוסחאות כלליות לעניינה של אותה העברת סמכויות – נוסחאות הניתנות להידרש לכמה וכמה פנים – וממילא מתבקשים אנו להזדמן לפירוש "תכליתו" של החוק. אלא שהתכלית אף היא אינה נהירה לחלוטין – שהרי התכלית מעוצבת, בין השאר, בניסוח החוק – וממילא נאלצים אנו להכריע בדין על-פי מדיניות פרשנות כללית. והדבר אינו קל. זאת ועוד, מדברים אנו בהוראות-חוק שעניינן סמכויות תכנון, ובידוע הוא כי בהגדרת סמכות ראוי – כמעט הכרח הוא – שניסוח הדין יהא חד-כתער. די לנו בקשיי פירושו של הדין המהותי, ומה שנוסיף עליהם קשיי פירוש בנושא סמכות? שאם זו תהא דרכנו, סוף דבר יהא שנדשדש בפרוזדור ואל הטרקלין לא נגיע או שנגיע אליו באיחור."

המהפכה שחולל תיקון 101 גדולה מזו שיצר קודמו הגם שהעברת הסמכויות על פיו מהוועדה המחוזית לוועדה המקומית ברורה ובהירה יותר. אחריות כבדה מוטלת על פי התיקון על כתפי הוועדה המקומית, בסוגיות עקרוניות וחשובות ובהן, קצב הבנייה, חלוקתה, מיקום שטחים פתוחים וציבוריים, פתרונות הולמים בנושא התחבורתי ועוד. ראש וראשונה, נושאת הוועדה באחריות לקיים הלימה וסינכרוניזציה בין תנופת הבנייה, קצב הרחבתה ותאוצתה לבין התאמתה לפיתוח התשתיות.

במה דברים אמורים? התוכנית כוללנית – כשמה כן היא – אין היא יורדת לפרטים אלא מנחה עקרונות, מציירת 'כתמי' אזורים לפי יעדיהם ומגדירה היקפי בנייה ואופייה. התכנית רחוקה מלהיות "חדה כתער" ואינה נהירה בכל הנוגע למתן מענה תכנוני לסוגיות שתעלינה בדרך יישומה. בכוונת מכוון, נסמכת התכנית על עקרונות כלליים בלבד ומותירה את הפרטים לתכנון הפרטני המצוי בסמכות הוועדה המקומית. מחד, מאפשרת כלליות התכנית גמישות בהחלתה ודרך יישומה ומאידך, עלול הדבר להיות לרועץ בהעדר פתרונות נגישים וזמינים לסוגיות שיתעוררו עם יישומה, או אז עלולה התכנית לרדת לטמיון או להפוך לבכייה לדורות, חלילה.
למעשה, הפכה הוועדה המקומית לגורם המרכזי, הדומיננטי והיחיד (כפוף להתנגדויות וזכויות ערר) לו קנויה הסמכות לקבוע כיצד תיושם התכנית הכוללנית. לכך השלכה ברורה על הסוגיות המונחות להכרעה בעתירה זו שכן, ראוי לבחון, במשנה זהירות, אם יש בידה 'ארגז כלים' דרוש למתן פתרונות לכל הסוגיות הנגזרות מהתכנית.
ודוק, קנויה לוועדה המקומית סמכות להעניק היתרי בנייה מכוח התכנית הכוללנית באורח מיידי – עובדה המעצימה את החשש שמא יקדימו היתרי הבנייה את הפתרונות הדרושים בהעדר כלים מתאימים.

הנושא התחבורתי מצוי במוקד החשש שמא ייווצר פער שאינו ניתן לגישור בין יישום תכניות מפורטות לבין העדר פתרונות כוללים וראויים בנושא התחבורתי. לפיכך וכפי שיבואר להלן, בנושא זה יש ליתן רשות לערור למועצה הארצית. לא אלו פני הדברים באשר ליתר הסוגיות שהועלו בעתירה, אשר מבלי להקל ראש בחשיבותן ובמשקלן, אין בהן עילה למתן רשות לערור למועצה הארצית. להלן נימוקי.

הליקויים בתכנית והשלכותיהם

התכנון התחבורתי

בהתאם לתכנית הכוללנית, צפויה הוד השרון לשלש את אוכלוסייתה בתוך עשרים שנה. התכנית מאפשרת הוספת 21,888 יח"ד ותוספת שטחים למגורים שתתאפשר מכוחה עומדת על 3,165,940 מ"ר. התכנית מכפילה את מספרן של יחידות הדיור והשטחים הקיימים. כן, היא מאפשרת הוספת למעלה ממיליון מ"ר לתעסוקה (בנוסף למחצית מיליון מ"ר מאושר) וכמאה אלף מ"ר למסחר (בנוסף לתשעים מ"ר מאושר). בדברי ההסבר לתכנית מצוין כי "אוכלוסיית הוד השרון מנתה בסוף שנת 2012 (נתוני למ"ס) כ – 51,000 נפש (לעומת כ – 30,000 נפש בסוף שנת 1995). על פי התחזית שאושרה ע"י לשכת התכנון המחוזית, תמנה אוכלוסיית העיר בשנת 2030 כ – 128,000 נפש ובשנת 2040 קרוב ל – 145,000 נפש אשר הינו ההיקף המרבי החזוי לתכנית".

עוד טרם יישום התכנית ונכון לעת הזו, המצב התחבורתי השורר בהוד השרון הוא בכי רע. העיר סובלת מצפיפות תחבורה קשה, הן בתוככי העיר, הן ביציאות לעבר ערים אחרות במרכז הארץ ובכניסות אליה. מרבית התושבים הם יוממים – תושבים אשר מדי יום יוצאים לעבוד בעיר אחרת. ההתבוננות בפקקי התנועה המזדחלים מדי בוקר ביציאותיה של העיר מלמדת על תשתיות רעועות שאינן נותנות מענה לצרכים, זאת אף מבלי להיזקק לחוות דעת מומחים – התומכות בכך. מן המפורסמות היא, שאזור המרכז, בדגש על השרון – פקוק במרבית שעות היום.

התכנית הכוללנית מציירת את עתידה של העיר הוד השרון בשני העשורים הבאים כעיר גדולה וצפופה, עמוסה באוכלוסייה. לא בכדי התעוררה התנגדות רבתי בקרב התושבים נגד התכנית, אשר הגישו התנגדויות בהמוניהם, חלקן הארי בנושא התכנון התחבורתי. ברי לכל כי בהעדר מענה הולם לבעיות הצפויות בתחום התשתיות ורשת כבישים ובהעדר שלביות תחבורתית – עלול להיווצר נזק בלתי הפיך לתושבים מבית ומחוץ, לתושבי העיר והאזור.

בהיותה מודעת לצרכי העיר, המליצה הוועדה המקומית לקבל חלק מההתנגדויות בנושא התחבורתי; כך לעניין שלביות תחבורתית וכך אף ביחס לשינויים בתוואי דרכים, בנוגע לכביש 4, לחיבור רחוב משה שרת לרשת התחבורה הציבורית של העיר ועוד.

המלצותיה נדחו על ידי הוועדה המחוזית; ביחס לעקרון השלביות, קבעה הוועדה המחוזית "שלבי ביצוע תחבורתיים ככל שידרשו ייקבעו בתכנון המפורט ו/או במסמכי המדיניות למתחמים ולתתי המתחמים וזאת בהתאם להיקפי הבניה שייקבעו ובהתאם לתקנים וההנחיות התחבורתיות העדכניות" והטעימה כי התנאי שנקבע לפיו יצורף בה"ת לתכניות מפורטות עבור מתחמים המיועדים לפיתוח חדש באזורים לא מפותחים, בהם צפויים להיבנות אלפי יחידות דיור ופיתוח לתעסוקה ומסחר ובגדרו ייקבעו שלבי ביצוע תחבורתיים, נותן מענה הולם לסוגיית התחבורה.

הוועדה המחוזית דחתה אף את המלצות הוועדה המקומית ביחס להסדרי הדרכים (מחלף כביש 4 ועוד) אגב הקביעה כי אלו ייקבעו לעת הכנתן של תכניות מפורטות "סימונו העקרוני של המחלף על כביש 4 נקבע בהתאם לבחינה תחבורתית מקיפה. מקומו המדויק ייקבע לעת הכנתה של תכנית מפורטת ובתיאום עם גורמי התחבורה האמונים על כך".

עינינו הרואות, הוועדה המחוזית אישרה את התכנית הכוללנית תוך שנמנעה מלהכריע בשאלות תחבורתיות נוקבות ואגב התעלמות מעמדותיה הברורות של הוועדה המקומית, אשר אמונה לבצע וליישם התכנית.

הרושם הוא, כי הוועדה המחוזית 'דחקה את הקץ' עת העבירה הכרעות כבדות משקל לשלב התכנון המפורט, מבלי להידרש להן ותוך השארתן בידי הועדה המקומית, במסגרת סמכויותיה לאשר תכניות מפורטות וליתן היתרי בנייה.

החלטותיה אלו של הוועדה המחוזית מעוררות תמיהה; לכאורה פורטו בתכנית הכוללנית מגוון פתרונות תחבורתיים אשר על פניהם הם שובי לב, ברם בפועל אין הם מעשיים ויישומם כרוך במכשולים רבים. להלן פתרונות המוצעים על ידי הוועדה המחוזית בהתאם להחלטתה מיום 31.7.17:
"התכנית כוללת רשת שבילי אופניים, התואמת למבנה העיר הקומפקטי ולטופוגרפיה העירונית.
התכנית נסמכת על שלוש תחנות רכבת ישראל והשלמת המסילה לאורך כביש 531 וחיבורה לרעננה, הרצליה ותל אביב – ללב המטרופולין.
התכנית מציגה ברקע חיבור נוסף לכביש 4 (נקבע במסגרת מש/1).
התכנית כוללת שני קווים למערכת תחבורה עתירת נוסעים (מתע"ן).
התכנית כוללת הנחיות ליצירת מרחב ציבורי איכותי תומך הליכה, הכולל מדרכות רחבות, נטיעת עצים, שימושים מעורבים המגבירים שימוש מיטבי של התושבים במרחב, יוצרת נגישות אל מוקדי מסחר ותעסוקה ללא צורך בשימוש ברכב פרטי".

חזונה של הוועדה המחוזית להסבת כלי רכב פרטיים לאופניים או להליכה ברגל הוא בבחינת הפיכת חזון למציאות. השאלה היא האם יש בפתרון זה מענה לצפיפות התחבורתית הצפויה והאם הוא בר יישום?
הפתרונות הנוספים מעלים אף הם קשיים ומעוררים ספק ביחס לאפשרויות יישומם; כך ביחס להוספת קווים למתע"ן, תוספת של תחנות רכבת וכד' – פתרונות יפים וראויים, אולם אין הם מצויים בשליטת הרשות המקומית אלא בסמכות משרד התחבורה וגופים שלטוניים נוספים. מי יתקע כף לידי הוועדה המקומית כי פתרונות אלו יתוקצבו וייושמו והאם ניתן לנבא אימתי?
כך אף ביחס לתוספת תחנות הרכבת – מיקומן לא ידוע וייקבע, מטבע הדברים, על ידי הרשויות המוסמכות לכך. היקף מגרשי החנייה שיעמדו לרשות הציבור הוא הוא נעלם. אלו סוגיות כבדות משקל אשר אין להן מענה.
על אף שגורל התכנית תלוי בפתרונות אלו, אשר בלעדיהם, דומה כי אין לתכנית תוחלת – הם נדחקו לפתחה של הוועדה המקומית, אשר ידיה כבולות לא פעם.
דבר ההשלכות הציבוריות שיש לנושא התחבורתי ברור לכל בר בי רב. אין מדובר בסוגיה מקומית, אלא בסוגיה עקרונית – ציבורית הנוגעת לכלל ציבור הנוסעים בכבישי המרכז והשרון. מטבע הדברים, לצפיפות האוכלוסייה בהוד השרון השלכה ישירה על חיבורי העיר לעורקי תחבורה ארציים.

לסוגיה זו השלכה על כלל התכניות הכוללניות, אשר הפכו "להיט" בעת הזו. ראוי שרשויות התכנון המחוזיות והארציות יתנו דעתן על תכניות כוללניות המתמרצות בנייה רבת ממדים אגב דחיית המענה התחבורתי לשלב התכנון המפורט.

הבה"ת עליה השליכה הוועדה המחוזית את יהבה אינה חזות הכול. יש בה כדי פתרון לצרכי מתחם מסוים, אולם ספק אם היא עשויה לפתור בעיות תחבורה מחוזיות וארציות, הצפויות להתעורר עקב התכנית הכוללנית.

ולראיה, אף את רוחב הכבישים הותירה הוועדה המחוזית לעת הכנת התכניות המפורטות, תוך ששבה על מגמתה להגברת השימוש בתחבורה ציבורית והפחתת עומסים שמקורם בתנועת כלי רכב פרטיים. ראה החלטתה:
"תכנית הכוללנית של הוד השרון משקפת את המצב הסטטוטורי הקיים בלבד ואינה נותנת הנחיות והוראות לתכנונה המפורט, למימושה ולזהות הגורם האחראי לביצוע או לתשלום פיצויים בגין מימוש ככל שאכן יקבע שתשלום פיצוי נדרש".

התכנית נעדרת אפוא בחינה עמוקה ויסודית של הסוגיות התחבורתיות, נמנעת מ'מבט על' עליהן ועל ההשלכות הנגזרות מהן על אזור השרון. בשל מורכבותן והשלכותיהן, ראויות סוגיות אלו, לרבות מבחן השלביות, לבחינה נוספת באמצעות המועצה הארצית.

דין דומה ביחס לניבוי הגדלת התעסוקה המקומית כחלק מפתרון בעיות התחבורה - מי יתקע כף לידי הוועדה המחוזית כי התעסוקה אכן תגדל וכתוצאה, יופחת הלחץ התחבורתי? ראוי אפוא שגם סוגיה זו תובא לפני המועצה הארצית.

ספק אפוא אם מרכבת הבלמים והאיזונים שמנתה הוועדה המחוזית בתכנית, להבטחת הלימה בין תנופת הבנייה והיקפה לבין התאמת התשתיות התחבורתיות, נותנת מענה הולם לסוגיה. מהדהדת במלוא עוצמתה השאלה, אם נכון להותיר הכרעות כבדות משקל אלו בידי הוועדה המקומית, על אף שעל פי אופייה ומהותה - מקומה במדרג רשויות התכנון הוא הנמוך ביותר. יתירה מזו, ברמה הפרטנית מעורבים ביישום התכנית יזמים פרטיים, המונעים משיקולי עלות ורווח להבדיל משיקולים של טובת הציבור ורווחתו ועל כן, יש לנהוג משנה זהירות באישורה של התכנית כמות שהיא.

משכך, החשש שמא האחריות שהוטלה על הוועדה המקומית גדולה ממידותיה, בהינתן העובדה שעד לא מכבר, סמכויותיה הוגבלו לעניינים מקומיים בלבד – אינו מופרך. בחינה נוספת על ידי רשות תכנונית עליונה, היא המועצה הארצית – נדרשת ואף הכרחית. קל וחומר על רקע דחיית המלצותיה של הוועדה המקומית, אשר בחרה לחזור בה ולהצטרף לעמדת הוועדה המחוזית, בשל שיקולים פרקטיים של יעילות וחיסכון בזמן.

שוכנעתי אפוא, ביחס לסוגיה התחבורתית, נושא העתירה, כי מתקיימים תנאים המצדיקים בחינה של המועצה הארצית. לשאלות שהיא מעוררת השלכות ציבוריות מרחיקות לכת והיא נוגעת לכלל התכניות הכוללניות המתוכננות ביחס לחלק ניכר מהערים. לפיכך, אני מקבלת את העתירה ביחס לסוגיה זו ומתירה רשות לעותרים לערור למועצה הארצית.

סוגיות נוספות בתחום התכנוני
תכנון על בסיס מקום פנוי – צפיפות ובנייה לגובה

העותרים טוענים כי התכנית הכוללנית רואה במקסום מספר יחידות הדיור והגדלת האוכלוסייה בעיר חזות הכול, תוך התעלמות מהשפעות התכנון המוצע על המרקמים האורבניים הקיימים, בעיקר על אורח חייהם התקין של תושבי העיר.
לשיטתם, התכנית קובעת מתחמים רחבי היקף לבנייה גבוהה לצד שכונות צמודות קרקע תוך "עצימת עיניים" כלפי הקיים וזניחה מוחלטת של טובת תושבי העיר הוותיקים בשכונות הקיימות.

לפיכך, מבקשים העותרים לשנות את התכנית, על דרך קביעת הוראות ברורות ומחייבות לעניין הממשק בין הבנייה הקיימת לבין הבנייה העתידית על פי התכנית.

מבלי להקל ראש בטענה, הרי שמדובר בטענה בעלת אופי תכנוני מובהק. רצון העותרים לשמר את צביון העיר כ'יישוב כפרי' מובן, אולם צוק העיתים, המחסור ביחידות דיור במרכז הארץ דורש הרחבת יישובים קיימים באמצעות בנייה רוויה. לוועדה המחוזית קנויה הסמכות לשנות צביונן של ערים בהתאם לאינטרס הציבורי. לפיכך, אין להתיר ערר על סוגיה זו שבהחלטת וועדת המשנה להתנגדויות של הועדה המחוזית.

תפזורת והקצאת שטחים ציבוריים ושטחים ציבוריים פתוחים

העותרים טוענים, כי יש לסמן בשלב התכנון המתארי את השטחים הפתוחים העתידיים הנחוצים להגשמת התכנית, באופן שאלו יחולקו פרופורציונלית בין חלקי העיר השונים. לשיטתם, מיקומו של הפארק העירוני המתוכנן בדרום העיר לצד חומת מגדלים המתוכננת מצפון לו – יהפכו את הפארק לנגיש ויומיומי רק לתושבים שיתגוררו בסמוך לו. לשיטתם, לא די בקביעת מכסת שטחי ציבור נדרשים בכל שכונה, אלא יש לסמנם בתכנית.

תימוכין לטענתם מבקשים העותרים למצוא בהמלצת הוועדה המקומית לפיה יש לסמן בתכנית את השטחים הציבוריים המיועדים למבני ציבור ראשיים ולקבוע שלביות בהקמתם. כן המליצה הוועדה המקומית לקבוע בתכנית הוראות ברורות לגבי תכנון השטחים הציבוריים השכונתיים והרובעים ופיזורם ברחבי העיר, להכשיר שטחים למבני ציבור המשמשים כשטחים ציבוריים פתוחים על פי השימוש בפועל ולקבל התנגדויות לעניין פריסת השטחים הפתוחים.

הוועדה המחוזית דחתה המלצות אלו תוך שקבעה כי התכנית לא פוגעת בתכניות מפורטות תקפות.
הלכה פסוקה היא כי ביהמ"ש לא יתערב בשיקול דעתן של רשויות התכנון כאשר הן מפעילות סמכויותיהן תוך שימוש בשיקול דעת תכנוני, אלא אם נפלו בהחלטותיהן פגמים מתחום המשפט המנהלי כמו חוסר סמכות, חוסר סבירות, אפליה, הפעלת שיקולים זרים, חוסר תום לב וכדומה:

"בית המשפט אינו מוסמך על-פי החוק , ואינו מתאים על-פי מהותו, לשמש מוסד מתכנן. לפיכך, על-פי הלכה מושרשת, לא ישים בית המשפט את שיקול הדעת שלו במקום שיקול של הרשות המוסמכת. הוא לא יתערב בשיקול הדעת של הרשות המוסמכת , אלא אם נפל בו פגם משפטי, לפי ההלכות המקובלות בבית המשפט, לרבות פגם של שיקולים זרים או חוסר סבירות" (בג"צ 465/93 טריידנט נ' הוועדה המקומית לתכנון ובניה הרצליה, פ"ד מ"ח (2) 622, 634 (1994)).

סוגיה זו, כקודמתה, מצויה בתחום שיקול דעתה המקצועי של הוועדה המחוזית ועל כן, איני רואה מקום להתערב בה וממילא אין היא בעלת חשיבות המצדיקה מתן רשות לערור למועצה הארצית בגינה.

מסמכי מדיניות ושיתוף הציבור

העותרים טוענים כי הוועדה המחוזית חרגה מסמכותה כאשר העבירה את הסמכות לקביעת נושאית מהותיים, האמורים להיות מוסדרים בתכניות סטטוטוריות למסמכי מדיניות ובכך עקרה מתוכן את מטרת תכנית המתאר. לשיטתם, מפגשים ספורדיים ונקודתיים שנערכו עם קומץ מהציבור אינם עונים על הדרישה לשיתוף הציבור, קל וחומר כאשר מדובר בתכנית שנועדה לשנות את פני העיר וצביונה.

העותרים מוסיפים כי ההנחיות לעריכת מסמך מדיניות (סעיף 6.1.5 לתכנית) פרוסות על פני נושאים מהותיים כמו שימושי קרקע, פרישת ומלאי מבני ושטחי ציבור, תחבורה, בינוי, אזורים לאיחוד וחלוקה ועוד. לא ייתכן, לשיטתם, כי נושאים אלו ייקבעו במסגרת מסמך מדיניות עלום תוך עקיפת הליכי שיתוף הציבור והליכי פרסום והתנגדויות הקבועים בחוק. זאת ועוד, מסמך מדיניות מאפשר לוועדה המקומית להתחמק מתשלום פיצויים בגין פגיעה תכנונית שכן, תישמט הקרקע תחת רגלי הנפגעים לטעון כי נפגעו עקב 'תכנית'.
הוועדה המחוזית טוענת מנגד כי הציבור היה שותף לתכנית, נערכו מפגשים עמו והתכנית פורסמה באתר האינטרנט של העיר בשקיפות מלאה. לפיכך, ניתנה לציבור הזדמנות לומר את דברו ודי בעובדה שהוגשו קרוב ל – 2,000 התנגדויות כדי לבטא את שיתופו.

במחלוקת בסוגיה זו, דעתי כדעת הוועדה המחוזית. בעע"מ 9264/10 חברת נ.י.ל.י. נדל"ן בע"מ נ' עיריית גבעת שמואל(פורסם בנבו, 30.05.2012) נקבע:
"שקיפותו של ההליך התכנוני (באמצעות הפרסום ברבים) ושיתוף הציבור בו (באמצעות מתן זכות ההתנגדות), זה גם זה יסודות חיוניים הם, ובבחינת תנאי מוקדם לשימוש שעושות ועדות התכנון בסמכותן (...). אולם מקום שנעשה בו פרסום תקין וכשר של דבר ההליך התכנוני, והוענקה לציבור האפשרות להגיש התנגדות, לא ימהר בית-המשפט לשעות להשגות בעלות אופי 'תכנוני' המועלות לראשונה בפניו, ושלא נשמעו כלל בפני הוועדות" (ע"א 4002/98 מונייר נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה, ירושלים, פ"ד נז(4) 665, 669-670 (2003)."

בענייננו, ההתנגדויות של הציבור נדונו על ידי וועדת המשנה להתנגדויות ועל יסוד דחייתן הוגשה העתירה דנן. אין מקום אפוא לטענה כי הדברים לא הובאו לידיעת הציבור או שנמנע שיתופו.
אי מינוי חוקר ופגיעה בזכות הטיעון

טענה זו של העותרים, מוטב היה אלמלא הועלתה. הוועדה פירטה ואף צרפה דוגמאות של התנגדויות שהוגשו לה, מהן עולה כי מרביתן חוזרות על עצמן ואופיין דומה.

טוב עשתה הוועדה כאשר בחרה שני מייצגים לקבוצות מתנגדים, אשר ייצגו נאמנה את כלל ההתנגדויות. הוועדה הקצתה לשמיעת ההתנגדויות שני ימי דיון, טרם שנתנה החלטתה. בכך, נתנה ביטוי הולם לזכות הטיעון.

ודוק, העותרים לא הצביעו על טענה שהעלו בהתנגדויותיהם ולא נדונה לגופה, קל וחומר בהינתן העובדה שיוצגו באורח ראוי ואף למעלה מזה, באמצעות באת כוחם, עו"ד בירן.
לפיכך, דין טענתם להידחות.

סיכום

יו"ר הועדה המחוזית דחתה את בקשת הרשות לערור על החלטת הוועדה המחוזית. בין נימוקיה קבעה:
"...על פי העקרונות שנקבעו בפסיקה, רשות הערר לפי סעיף 110 לחוק התכנון והבניה ניתנת כאשר לסוגיה הנדונה יש השלכה כלל ארצית, על מחוזית או במקרה בו מהות ההחלטה הינה עקרונית או חדשנית, או כאשר היא מעוררת שאלה בעלת עניין ציבורי מיוחד. לאחר שבחנתי את הבקשה הגעתי למסקנה כי הסוגיות בהן אתם מבקשים לערור בפני המועצה הארצית אינן עונות על קריטריונים אלה. עצם העובדה כי מדובר בתכנית כוללנית ליישוב לא מצדיקה לכשעצמה מתן רשות ערר. גם היקף ההתנגדויות שהוגשו שברובן המכריע חזר על עצמו, אינו מצדיק מתן רשות ערר. באופן דומה אני סבורה כי עצם ההתארגנות הארצית לא מחייבת מתן רשות ערר וכי על כל בקשה להיבחן בהתאם לנסיבותיה".

ככלל, נימוקי החלטת יו"ר הוועדה המחוזית מקובלים, בהסתייגות ביחס לסוגיה התחבורתית אשר בגינה מתקיימים, להשקפתי, התנאים הקבועים בהלכה הפסוקה להתרת הגשת ערר למועצה הארצית על ידי העותרים, מכוח סעיף 110 לחוק.

אשר על כן, בסוגיה התחבורתית בלבד העתירה מתקבלת. העותרים רשאים לערור למועצה הארצית על התכנית הכוללנית ככל שזו נוגעת לסוגיה התחבורתית, בתוך 30 יום מיום המצאת פסק הדין. יתר חלקי העתירה נדחים.

בהתחשב בתוצאת פסק הדין, איני רואה מקום לפסוק הוצאות.

ניתן היום, ל' ניסן תשע"ח, 15 אפריל 2018, בהעדר הצדדים.