הדפסה

בית המשפט המחוזי מרכז-לוד בשבתו כבית-משפט לעניינים מנהליים עת"מ 3015-04-17

בפני
כבוד ה שופטת דפנה בלטמן קדראי

עותרים

1.האגודה לזכויות האזרח בישראל
2.המוקד לפליטים ולמהגרים (ע"ר)
3.א.ס.ף. - ארגון סיוע לפליטים ומבקשי מקלט בישראל (ע"ר)

נגד

משיבים

1.עיריית פתח תקווה
2.חברת החשמל לישראל בעמ
3.מיתב - תאגיד אזורי למים וביוב בע"מ
4.יפית חלד
5.מלכה אוסטרייך

פסק דין

העתירה
העתירה המנהלית שלפני הוגשה ביום 2.4.2017. העתירה היא עתירת המשך לעתירה בעת"מ 62635-02-17 ( להלן: "העתירה הקודמת"), אשר הוגשה ביום 28.2.2017, ונדונה לפני. העתירה הקודמת נמחקה לבקשת העותרות ביום 3.4.2017 .

הן בעתירה זו והן בעתירה הקודמת ( להלן: "העתירות"), עתרו המבקשות, שלוש עמותות הפועלות לקידום ושמירת זכויות האדם בישראל, למתן צו למניעת ניתוק נכסים בהם מתגוררים אזרחים זרים אפריקאים, בעיר פתח תקווה, מתשתיות החשמל והמים. המשיבות בעתירות הן - המשיבה 1, עירית פתח תקווה ( להלן: "העיריה"), חברת החשמל - משיבה 2, ותאגיד המים העירוני - משיבה 3.

בעתירות נטען נגד תוקפן החוקי של 166 הוראות ניתוק מחשמל ומים אשר הוציאה העיריה ביום 9.1.2017, לנכסים רבים בתחום שיפוטה, אשר פוצלו ליחידות משנה ללא היתר ( להלן: "הנכסים המפוצלים"). הוראות הניתוק הוצאו מכוח סמכותה של העירייה לפי סעיף 157 א(ו) לחוק התכנון והבניה, התשכ"ו – 1965 ( להלן: "החוק").

על פי הנטען בעתירה, רוב רובם של נכסים אלה, להערכת העותרות, כ – 80% מהם, מאוכלסים על ידי אזרחים מאריתראה ומסודן, מבקשי מקלט, דיירים המשתייכים לאוכלוסייה מוחלשת, הנעדרת את האמצעים והמשאבים להגן על זכויותיה.

לטענת העותרות, ניתוק הנכסים מתשתיות, הגם שנעשה לכאורה לשם התמודדות עם תופעת פיצולי דירות בניגוד לחוק, נערך בהקשר למלחמתו הכוללת של ראש העיריה להרחקתם של אזרחים מבקשי מקלט מתחומי העיר פתח תקווה. על כך הן למדות מהתבטאויותיו של ראש העיר בדף ה"פייסבוק" האישי ומכתבות עיתונאיות ( לעתירה צורפו קטעים מכתבות תקשורת שונות ואף עמוד מדף ה"פייסבוק" של ראש העיר). על כן נטען כי הניתוק נועד למטרה זרה, מתוך תכלית לא ראויה ופסולה ועל כן אינו חוקי ויש לבטלו.

עוד נטען כי אין לאפשר מהלך כולל של ניתוק דירות מתשתיות, הן משום שניתן להפעיל את הסמכות מכח הוראת סעיף 157 א(ו) לחוק רק במקרים קיצוניים ובמשורה, הן משום שאין להפעילה כלפי ציבור שלם ואף אין לעשות בה שימוש קודם לבחינת מסוכנות קונקרטית של כל אתר ואתר. בעניין זה טענו העותרות כי ההחלטה על ניתוק הנכסים מתשתיות התקבלה ללא בדיקה קונקרטית של כל נכס, וכי רק לאחר דיון והחלטות בעתירה הקודמת, החלה המשיבה 1 לערוך בדיקות ולאסוף חוות דעת בדבר מסוכנות קונקרטית בנכסים. בדיקות אלה נעשו, לשיטת העותרות, באופן אחיד וללא בחינה של ממש ועל כן גם אינן מהוות אסמכתא ראויה לניתוק הנכסים לאחר עריכתן.

על פי העתירה, ניתוק הנכסים המפוצלים, בהם מתגוררים מבקשי המקלט, פוגע במשאבי חיים חיוניים של בני אוכלוסייה חלשה זו, פוגע במימוש זכותם להתקיים בכבוד, לבריאות ולשמירה על חיי אדם ובעיקר פוגע בהם בפגיעה לא מידתית ועל כן יש ליתן צו קבוע למניעת פגיעה זו.

לחלופין התבקש בית המשפט לחייב את העיריה כי ניתוק יתאפשר רק כאשר קיימת סכנה קונקרטית ומידית לחיי אדם ובכפוף למציאת פתרון דיור חליפי וסביר בתחומי העיר פתח תקווה קודם לניתוק התשתיות.

העתירה היא עתירה כללית ועקרונית. אין היא מפרטת את שמות הדיירים, את כתובות הנכסים או מצבם ואף לא את נסיבות הוצאת כל צו ניתוק. הדיירים בנכסים, ואף לא בעליהם, אשר השכירו את אותם נכסים לדיירים, אינם חלק מהעותרים. העתירה הוגשה רק מטעם העותרות העמותות, בהיותן עותרות ציבוריות.

לטענתן, הגשת העתירה במתכונת זו היא הדרך הראויה והיעילה לקידום הסעדים הכלולים בה ולהגנה על האוכלוסייה המוחלשת המתגוררת בנכסים, וזאת בשל קשיים אובייקטיבים של הדיירים בנכסים, בהבאת עניינם לבית המשפט, בהיותם תושבים זרים קשי יום, שאינם שולטים בשפה וברזי המשפט ונעדרי כוחות להתמודדות עם רוע הגזירה; טעם נוסף הוא ההכרח לדון ולהכריע בהיבט העקרוני של ניתוקים לא חוקיים וגורפים שמטרתם פסולה, היבט המשותף לכל צווי הניתוק.

כך למדו העותרות מההלכות בבג"ץ 1661/05 המועצה האיזורית חוף עזה נ. כנסת ישראל ואח, פ"ד נט(2) 481, 580; בבג"ץ 4542/02 עמותת קו לעובד נ. ממשלת ישראל, פ"ד סא(1) 346 (להלן: "פרשת קו לעובד הראשונה"), בג"ץ 11437/05 קו לעובד נ. משרד הפנים, פ"ד סד(3) 144 (להלן: "פרשת קו לעובד השנייה") ובג"ץ 7426/08 טבקה, משפט וצדק לעולי אתיופיה נ. שרת החינוך , פ"ד סד(1) 820 (2010) (להלן: "עניין טבקה").

העתירה הקודמת, צווי הביניים, והחלטות קודמות
עתירה זו היא, כאמור, עתירת המשך. קדמה לה העתירה הקודמת, שהוגשה ביום 28.2.2017, בה עתרו אותן עותרות ובגין אותם צווים לעיכוב ניתוק אותם הנכסים מתשתיות, מאותה עילה ומאותם טעמים, אלא שבה התבקש עיכוב זמני של צווי הניתוק, כמובהר להלן

בעת הגשת העתירה הקודמת נדונו במאוחד בפני וועדת הערר, הפועלת מכח סעיף 157 א(ז) לחוק, עררים שהגישו בעל נכס שפוצל ברחוב גוטמן 2 בפתח תקווה ודיירי אותו נכס כנגד החלטת העירייה לנתק את הנכסים מתשתיות ( ערר 7024/17/41 גואטה ואח' נגד עירית פתח תקווה והוועדה המקומית לתו"ב פ"ת וערר 7025/17/41 קסאנת פסחיה טספאיי ואח' נ. ועדה מקומית לתו"ב פ"ת, להלן: "העררים").העותרות ייצגו את הדיירים העוררים בערר 7025/17/41, וכללו בטיעוניהם את הטענות הכלליות לגבי הפגיעה באוכלוסייה מוחלשת.

על כן ביקשו העותרות בעתירה הקודמת את עיכוב ניתוק הנכסים עד להכרעה בעררים, הן בעתירה גופה והן בבקשה לצו ביניים אשר הגישו במסגרתה. הבקשה לצו ביניים נעתרה בצו ארעי אשר ניתן ביום 1.3.2017, ודיון המשך בבקשת הביניים נקבע ליום 27.3.2017.

ביום 22.3.2017 הכריעה וועדת הערר בעררים, קיבלה את העררים, תוך שהורתה על ביטול צווי הניתוק מתשתיות שהוצאו בגין הנכס נשוא העררים ( בהחלטה שצורפה בנספח י"ד לעתירה).

בהחלטה אשר קיבלה את העררים, התייחסה וועדת הערר לערר נוסף שנדון במקביל ( ערר 7119/16/41 לאוניד לייפמן נ. הוועדה המקומית לתו״ב פ״ת) ששעניינו גם השגה על צו ניתוק מתשתיות של דירה מפוצלת, דירה בה התגורר דייר שאינו מבקש מקלט. ערר נוסף זה נדחה לאור אישור קביעת המסוכנות בנכס ( ההחלטה צורפה כנספח ט״ו לעתירה, להלן: "ערר לייפמן")).

בהחלטת וועדת הערר בעררים הוחלט לעניין טענת השיקולים הזרים באכיפה כלפי אוכלוסיית מבקשי המקלט כך:

"23. עוד נציין כי לא מצאנו עוד להתייחס לשיקולים הזרים ו"הגזעיים", כפי שנטען, של הרשות המאשרת. טענות אלה הוכחשו על ידי המשיבה ועלה בפנינו, כי לפחות במקרה אחד שבא בפנינו ( ערר לייפמן הנ"ל), ניתנה הוראה לניתוק חשמל גם בנכס מחולק שלא הושכר למבקשי מקלט. מכל מקום, בערר לייפמן הנ"ל אמרנו את הדברים הבאים בקשר לכך:

"כמובן, שעל הרשות המאשרת להפעיל את סמכותה בהתאם לכל כללי המשפט המינהלי, בלא אפליה בין אוכלוסיות על מנת להגשים את התכליות האמורות שהסמכות נועדה להגשים. יצוין, כי בעררים אחרים שנדונו לאחרונה בפנינו נטען, כי הרשות המאשרת עושה שימוש בסמכותה על מנת להרחיק מהעיר מבקשי מקלט מאריתריאה תוך הצגת דברים שאמר ראש העירייה. טענה זו הוכחשה על ידי הוועדה המקומית ובערר שבפנינו אין חולק שאין מדובר באולוכסיה זו. מכל מקום, הגם שיש לראות הצדקה בכך שפעולות החקירה לאיתור עבירות פיצול יתמקדו באזורים בהם יש לגורמי הוועדה המקומית סיבה לסבור שתופעה זו שכיחה יותר, לא ניתן יהיה לקבל שימוש בסמכות זו באופן סלקטיבי ורק באזורים אלה. על הרשות לשקול את השימוש בסמכות בכל מקרה אחר בו מתגלה לה שנעשה פיצול דירה בסטיה מהיתר באופן המגלה פגיעה בעוצמה גבוהה בשיקולים האמורים לעיל שבבסיס השימוש בסמכות זו, ולרבות באזורים אחרים של מרחב התכנון".

24. פשיטא שאין לקבל שהרשות המאשרת תעשה שימוש בסמכות לניתוק תשתיות רק או בעיקר לדירות המאוכלסות על ידי מבקשי מקלט, ונראה כי הדברים מקובלים גם על המשיבה.

(נספח י"ד לעתירה)

משהוכרעו העררים, אשר לטובת בירורם התבקש עיכוב צווי הניתוק בעתירה הקודמת, החלטתי ביום 27.3.2017 כי צו הביניים יבוטל ביום 3.4.2017, מועד שבו גם נמחקה העתירה הקודמת.

בהחלטתי בעתירה הקודמת מיום 27.3.2017, נקבע בין היתר כך:

"10. למעלה מהצורך ראיתי מקום להנחות את המשיבה 1 ( העיריה – ד.ב.ק) כי בפעולתה לאכיפת חוק התכנון והבניה תוך שימוש בסעיף 157 א(ו) כלפי דיירים, תתחשב באוכלוסיות מוחלשות, תוך שתאמץ הליכים שיאפשרו הבהרה נדרשת ואותן אוכלוסיות לגבי הפגיעה הצפויה והזכויות אשר עומדות לזכותם והדרך לממש זכויות אלה. ראוי כי כך ייעשה תוך מתן ארכה משמעותית יותר לפני פינוי מהנכס, מסירת הודעה מפורטת, ובכתב, בשפה אשר מובנת לאותם דיירים ( ב"כ המבקשות רשאי למסור נוסח הודעות כאמור, בשפות אשר להערכתו מדוברות בקרב אוכלוסיות אלה על פי נוסח בעברית שתמסור לו המשיבה 1 ומכל מקום, אין מניעה בהיעדר סיוע כאמור כי הודעה תודפס בשפה האנגלית).

בנוסף, ראוי כי בהודעות המתריעות על פינוי במועד שיירשם, יש לפרט את הטעמים לאותו פינוי תוך פירוט עילות המסוכנות והבטיחות אשר בגינן נדרש ניתוק כאמור.

כמו כן, ככל שאין מניעה לכך מטעם המבקשות, אזי ראוי כי המשיבה 1 תכלול באותן הודעות אף התייחסות לפרטי המבקשות ולדרכים ליצור עמן קשר על מנת לקבל סיוע בעניין זכויותיהן.

11. למעלה מהצורך, אף אציין כי עיון בהחלטות וועד הערר הן בעררים והן בערר נוסף שהוצגו בפניי, מלמדות כי אמנם נכון ויעיל לנהל במקרה הצורך הליכים פרטניים בפני וועדת ערר, וראוי כי המבקשות ישקלו בכובד ראש גם עניין זה.

12. במהלך ישיבת היום אף נשמעו התייחסויות לגבי מקומה ואחריותה של מחלקת הרווחה אצל משיבה 1 לתוצאת הליכי אכיפה נשוא הבקשה שבפניי. לא יכולה להיות מחלוקת כי לכל פגיעה אפשרית באוכלוסייה מוחלשת, יש ליתן מענה גם ברמה העירונית. על כן, ובהמשך להודעת ב"כ המשיבה 1 על פיה מחלקת הרווחה מודעת לצעדי האכיפה אשר נקטה בהם המשיבה 1, הנני מורה כי יש להעביר את הפרוטוקול לצורך הרחבת היידוע אף למחלקת הרווחה של המשיבה 1."

ביום 2.4.2017 הוגשה, כאמור, עתירה מחודשת זו שלפני, שבה עתרו העותרות לביטול צווי הניתוק. על מנת לאפשר את המשך עיכוב ניתוק הנכסים, הוגשה גם במסגרתה בקשה למתן צו ביניים לעיכוב ניתוק הנכסים בגין עילות העתירה ומטעמיה.

לאחר הגשת העתירה והבקשה למתן צו ביניים, ביקשו המשיבות 4-5, דיירות בבית משותף שבו דירות מפוצלות, לצרפן לעתירה, על מנת להשמיע את קולם של הדיירים החיים בשכנות לנכסים המפוצלים. בקשתן להצטרף להליך נעתרה, בהסכמת הצדדים, בהחלטה בדיון ביום 6.4.2017.

בדיון האמור, הועלו טענות הצדדים לעניין צו הביניים, ובסיומו הוסכם, נוכח חג הפסח שחל באותם ימים, על עיכוב ניתוק הנכסים המפוצלים מתשתיות עד ליום 20.4.2017.

ביום 20.4.2017 ניתנה החלטה בבקשת הביניים, בה דחיתי את הבקשה להמשך עיכוב ניתוק הנכסים, משני טעמים עיקריים. הטעם האחד, החובה למצות הליכים על פי החוק, על ידי הגשת עררים בפני וועדת הערר בטרם הפנייה לבית המשפט. נקבע כי וועדת הערר הינה האינסטנציה המתאימה והיעילה לבירור והכרעה בנסיבות העניין ולה המומחיות בתחום. טעם שני לדחייה, לפיו אין הצדקה בענייננו להגשתה של עתירה ציבורית עקרונית ( ראה בהחלטה הנ"ל).

על החלטתי מיום 20.4.2017 הוגשה בקשת רשות ערעור לבית המשפט העליון, שנדון בבר"מ 3405/17. בהחלטת בית המשפט העליון מיום 15.5.2017 נרשם כי הבר"מ נמחק בהסכמה, לפי המלצת בית המשפט, ואף הומלץ לדון בעתירה ללא דיחוי. כן נרשם באותה החלטה, כי עד לאותה עת לא בוצעו ניתוקים נוספים. מצב ביניים זה, של עיכוב הניתוקים נמשך בהסכמת הצדדים עד למתן החלטה בעתירה זו. (החלטת בית המשפט העליון צורפה כנספח לתגובת המשיבה 1 לעתירה).

בעת הדיון בעתירה הסתמכו הצדדים אף על כתבי הטענות, הפרוטוקולים וההחלטות של העתירה הקודמת ושל צווי הביניים, אשר בהסכמתם מהווים חלק ממסמכי עתירה זו.

תגובות המשיבות
למשיבות 2 ו – 3 אין עמדה בעתירה, באשר פעילותן הונחתה על פי הוראת המשיבה 1, העיריה.

המשיבות 4 ו -5 טענו בבקשה לצרפן ובתצהיר שהוגש מטעמן כי הן סובלות סבל רב מפגיעה במערכות הבית כתוצאה מריבוי דיירים ומהעומס על מערכותיו, הגורם בין היתר להצפת דירותיהן. עמדת משיבות אלה היא כי על המשיבה 1 לפעול ביעילות וללא הפרעה לאכיפת החוק, ובכלל זאת לנקוט בהליכים לניתוק דירות כאמור מתשתיות לשם האכיפה.

המשיבה 1, העיריה, מתנגדת לבקשה הן לגופה מטעמים מהותיים, והן מטעמים דיוניים. העיריה טוענת כי פעלה כדין בהוצאת צווי הניתוק, אשר נועדו להביא לאכיפת החוק ברחבי העיר פתח תקווה, נוכח הפרות רבות, מתמשכות ומסוכנות של פיצול דירות ומסוכנותם הרבה לדיירים ולשכניהם, אשר בקשר אליה נאספו ממצאים וחוות דעת. לטענתה, החלטות ופעולות בנושא זה נעשו על פי נהלים מחייבים ובאופן ענייני, תוך בחינת הנכסים ושלא בהתייחס לארצות המוצא של הדיירים.

העיריה אף טוענת כי יש לסלק את העתירה על הסף ממספר טעמים. לטענתה, העניין אינו מתאים להידון כעתירה ציבורית, ואף הוגש טרם מיצוי הסעדים החוקיים. לטענת העיריה, היה על הדיירים להגיש עררים לפי סעיף 157 א(7), שזו הוראתו:

"הרואה עצמו נפגע ... על ידי הוראה שניתנה לפי סעיף קטן ו'... רשאי לערור על כך בפני ועדת הערר תוך חמישה עשר ימים מהיום שבו הודע לו על.. ההוראה; ועדת הערר תיתן החלטתה בערר בתוך שלושים ימים מיום שהוגש לה, ולאחר שנתנה הזדמנות לרשות המאשרת להשמיע עמדתה בפניה".
עוד טענה העיריה לשיהוי בהגשת העתירה, שעה שכל הנתונים והטעמים בה היו ידועים לעותרות זמן ניכר לפני הגשתה, ושעה שכבר ביום 1.2.2017 פנו העותרות לעירייה במכתב דרישה בנושא זה, ובכל זאת נמנעו מלפנות לערכאות אלא לאחר הוצאת צווי הניתוק ותחילת יישומם.

העיריה אף טענה לסילוק העתירה על הסף מטעם של העדר עילה, נוכח כך שממילא דין הנכסים להיהרס כאשר יושלמו פעולות האכיפה.

כן טענה העיריה להעדר יריבות, שכן בעלי הנכסים הם בעל הדין הנכון מצד העותרים ( העירייה הפנתה לעניין זה לבר"מ 3958/11 אפרת חכמון נ. ועדת הערר המחוזית לתכנון ובניה תל אביב ( פורסם בנבו, 24.5.2011)), ואילו הועדה המקומית לתו"ב היא בעל הדין הנכון מצד המשיבים.

דיון
הצדדים העלו טענותיהם, שנסקרו בקצרה לעיל, בכתבי הטענות, ואף השלימו טיעונם בעל פה בישיבת יום 20.6.2017, ולאחר כל אלה, יש ליתן את פסק הדין.

בלב העתירה טענה לפיה צווי ניתוק הנכסים מתשתיות החשמל והמים אינם חוקיים בהיותם פרי שיקולים זרים, למטרת סילוק העובדים הזרים, מבקשי המקלט, מהעיר פתח תקווה, ובהיותם פוגעים באופן לא מידתי באפשרויות הקיום של דיירים מוחלשים אלה, תוך שימוש לא סביר בסמכות העיריה להוצאת צווים מכח החוק.

מהבחינה המהותית משיבה העיריה לטענות אלה לגופן, תוך הכחשת השיקולים הזרים הנטענים, ותוך העלאת טענות מתחום חובותיה הציבוריות להגן על בטיחותם של תושבי העיר, הן אלה המתגוררים בנכסים המפוצלים, הנתונים לסכנה בשל חיבורי חשמל ומים פרוביזוריים ובשל העדר מיגון מוסדר מאש, והן השכנים בנכסים סמוכים, אשר מצויים בסיכונים, נוכח הסיכון שבדירות המפוצלות והסובלים ממטרדים משימושים מוגברים בדירות אלה. עוד מבקשת העיריה, לטענתה, להגן על לוחמי האש, למניעת התמודדותם עם אילוצי כיבוי בנכסים מפוצלים כאמור בהם נסגרו מחיצות ומעברים ולהצלת דיירים הכלואים באופן לא בטיחותי ובלתי ניתן לצפייה, ואף מבקשת היא לשמור על חוקיות המבנים בתחומה ולהבטיח אכיפה נאותה.

קודם לבירור מחלוקות מהותיות אלה, עומדות בפני בירור העתירה לגופה אבני נגף של ממש, בשאלה באם נכון לדון בה כעתירה ציבורית, שאינה מביאה עניינם של דיירים מסוימים לבירור קונקרטי, ובאם נכון להקדים דיון עקרוני ותאורטי כמבוקש על פני הליכה בדרך המלך של בירור כל עניין בהליך החוקי לפני וועדת הערר.

עתירה ציבורית אינה הדרך הנאותה לברר את המחלוקות בהליך זה

בתי המשפט אינם עוסקים כרגיל בשאלות תאורטיות עקרוניות שאינן כרוכות בהכרעה קונקרטית בעניינם של בעלי דין מסוימים. עתירות, לרבות מנהליות ובעניין החלטות של רשות, מוגשות כרגיל על ידי בעלי דין המבקשים לברר נושא קונקרטי שיש להכריע בו.

לא כך נעשה בענייננו, אשר לטענת העותרות, נופל לגדר החריג שהוכר בפסיקה ככזה המאפשר עתירה ציבורית, בהיות העותרות: "אנשים טובים, מתנדבים בעם" המביאים את עניינם של בעובדים הזרים לבחינה משפטית ( פרשת קו לעובד הראשונה, עמ' 404), בהיות העניין בעל אופי ציבורי רחב, בעל חשיבות חוקתית, בהיותו עניין של מדיניות ומעלה עניין שבזכויות אדם ( ציטוטים מתוך פרשת קו לעובד השנייה, בגוף העתירה), וכן בהיותו " עניין מהותי וחשוב אשר, על פי טיבו, עשוי לעלות מחדש, ובשל נסיבות של זמן ואילוצים נוצר קושי להכריע בו הכרעה שיפוטית עקרונית בסמוך ממש להתרחשות עצמה..." (עניין טבקה, עמ׳ 840, צוטט בעתירה).

לאחר שבחנתי הטיעונים וכתבי הטענות, לא ראיתי לקבל טענה זו של העותרות שכן סברתי כי עתירה ציבורית אינה הדרך היעילה והעדיפה להכריע במחלוקת שלפני.

שונה ענייננו מאותם נושאים עקרוניים אשר נדונו בעתירות הציבוריות שנזכרו בכמה היבטים. במרכז כל אחת מאותן פרשות עמדה מדיניות מובהקת של הרשות, אשר עוגנה בנוהל ואשר לא הייתה במחלוקת. יישומו של הנוהל נשוא העתירות בפרשות קו לעובד, בעניין טבקה על כל הנפגעים הפוטנציאלים נעשה באופן אחיד, ועל כן בעת הדיון בעתירה הציבורית לא נדרשו בירור עובדתי וחקר אודות מדיניות הרשות המשיבה ויישומה הפרטני במקרים שונים. דיון בעתירה ציבורית בנסיבות אלה אמנם היה יעיל וחסך את הצורך בהבאת עניינם של פרטים רבים לבירור בבתי המשפט.

לא כך בעתירה זו, כאשר הצדדים חלוקים בשאלת המדיניות. העותרות טוענות כי התנהלות העיריה מקורה בשאיפה להוציא את מבקשי המקלט מהעיר פתח תקווה ואילו העיריה מכחישה טענה זו. העיריה אף מפנה להוראת החוק שהינה פועלת מכוחה ולנהלי העבודה הסדורים אשר לטענתה הינה מיישמת ( נוהל הכנה וגיבוש תיק פיקוח ודו"ח פתיחת תיקי פיקוח, נספחים 6 ו – 7 לתגובת העירייה בעתירה הקודמת), נהלים אשר העותרות אינן חולקות על חוקיותם.

משכך, מחייבת העתירה בחינה של פעולות ומעשים, ואת אלה ניתן לברר רק באופן פרטני ובהקשר לעותרים מסוימים, צווים מסוימים ונסיבות קונקרטיות. לא ניתן לעשות כן במתכונת בה הוגשה העתירה.

זאת ועוד. טענות העותרות לגבי המדיניות המפלה והגזענית הנטענת, נסמכות על פרסומים בכלי התקשורת, שאינן מכלי ראשון, ועל פרסום של ראש העיר בדף הפייסבוק, שבו התייחסויות הקושרות בין פעולות האכיפה בנושא פיצול דירות וחיובי מסים לבין מניעת כניסתם של עובדים זרים לעיר. העיריה מבקשת שלא ליתן משקל לפרסומים בכלי התקשורת, ואמנם צודקת היא בטיעון זה. באשר להתבטאות בפלטפורמה החברתית של ראש העיר, טוענת היא כי העתירה לא הוגשה נגד ראש העיר, אשר על כן לא היה צורך לקבל תשובה אישית בתצהיר מטעמו. העיריה הכחישה כי זו מדיניותה והפנתה לכך שהוכיחה מדיניות סדורה ולא מפלה באכיפה נגד בעלי הנכסים המפוצלים במסמכים ובנתונים הרבים שצרפה לתגובתה, אשר נתמכה בתצהיר מקצועי של מנהל אגף פיקוח על הבניה בוועדה המקומית לתכנון ובניה, האמון על יישום מדיניות הרשות בנושא זה.

העיריה אף הפנתה לנספח ז' לעתירה, תגובת ראש העיר מיום 6.2.2016 לפנייתה של העותרת 1, בה הבהיר מדיניות של אכיפה נגד בעלי נכסים של דירות מפוצלות, גם על רקע שריפות שפרצו לאחרונה. בעניין זה הפנתה העירייה לנספח ח' לעתירה, חוות דעת של מפקד תחנת הכיבוי בפתח תקווה מיום 6.8.2016 שבו פירוט תשעה סיכונים בתחום בטיחות האש הנגרמים בנכסים מפוצלים.

מצאתי בתגובה כוללת זו של המשיבה משום מענה מספק המחייב בחינת מדיניותה של העיריה, באופן מעמיק יותר מאשר הסתמכות על אמירות פופוליסטיות לכאורה של ראש העיר בפלטפורמה חברתית.

העותרות ביססו טיעוניהם לגבי היות צווי הניתוק מיועדים למטרה הזרה הן על כך שרוב רובם הוצאו כלפי מבקשי המקלט (80% הצווים לטענתן) והן על כך שרשויות אחרות אינן מפעילות סמכויותיהן מכח הוראת סעיף 157 א(ו) והתנהלותה החריגה של העיריה מלמדת על שיקולים זרים. כן בקשו לבסס טענתם לעניין שיקולים זרים המכתיבים מדיניות פסולה על כך שהצווים הוצאו ללא בחינה ובדיקה ובהעדר מסוכנות המחייבת את הוצאתן.

ואולם, טיעונים עובדתיים אלה שנויים במחלוקת, ולא הוכחו כראוי בעתירה.

העיריה הגישה בעתירה הקודמת הודעה אליה צורפו נתונים לפיהם שיעור הצווים שהוצאו כלפי נכסים בהם מתגוררים מבקשי מקלט פחות הרבה מזה הנטען בעתירה ( לפי ספירת העותרים אינו עולה על 65%). לא מצאתי מקום לקבל את הטיעונים בעתירה והתצהירים שצורפו לה שביקשו לסתור את נתוני העיריה, בהיותם חלקיים וחובבניים ולא ניתן להעדיפם על פני רישומי העיריה.

העיריה אף טוענת כי רשויות נוספות נוהגות באופן דומה בהוצאת צווי ניתוק, ומפנה לפרסומים ואף לפסיקה בנושאים אלה המלמדת כי אף בתחומי ערים נוספות נותקו נכסים מפוצלים לתשתיות החשמל והמים, כדוגמת תל אביב, הקריות, חולון ועוד ( ראה הפסיקה הנזכרת בעמודים 28 עד 32 לתגובת המשיבה 1 לעתירה).

הפסיקה אליה הפנתה העירייה, מלמדת על פניה כי עירית פתח תקווה אינה חלוצה בנקיטה בדרכי אכיפה מכח סעיף 157 א ( ו) לחוק. על כן, גם אם אניח כי המשיבה 1 פעלה במאמץ מיוחד בנושא זה, אין בכך משום ראייה למדיניות פסולה. ראה לעניין זה אף ההתייחסות בהחלטת וועדת הערר שהובאה בסעיף 17 לעיל.

בנוסף, אל מול טיעוני העותרות לפיהן אין לקבוע מסוכנות מיוחדת הקשורה לפיצול הדירות כשלעצמו, הציגה העיריה מכתב מאוגוסט 2016 מטעם מפקד תחנת כיבוי האש העירונית, וכן תלונות שכנים ( סעיף 21 לתגובה, וראה גם בקשת המשיבות 4 ו – 5) בדבר מסוכנות של אותם הנכסים. כן הציגה היא נתונים לגבי שריפות באיזורים הרלבנטיים. טיעונים אלה אף נתמכו בעמדת הדיירות, משיבות 4 ו – 5 לעתירה.

טענותיה בדבר מסוכנות נכסים מפוצלים נתמכו גם בטיעוני מפקד תחנת הכיבוי, טפסר איציק עוז, שנרשמו בפרוטוקול יום 1.3.2017: " כשאנו מגיעים לאזור שריפה אנו נתקלים במספר גבוה של אנשים במבנה, שחיים בחללים סגורים עם מטען אשר רב, חשמל פרוביזורי שלרוב מקור פרוץ הדליקה הוא כשל חשמלי... כשאנו מגיעים לשם אנו בבעייתיות, לא יודעים עם מה להתמודד, חושבים שמגיעים לדירה עם X אנשים אך לא כך. .." (נספח י"ב לעתירה, עמ' 8 רישא).

מסוכנות המצדיקה ניתוק לכאורה אף נלמדת מהחלטת וועדת הערר בעניין לייפמן, שנזכר לעיל בהחלטת וועדת הערר בעררים, שם נדחה הערר נוכח המסוכנות הנחזית מפיצול הנכס ( נספח ט"ו לעתירה).

מחלוקת אחרונה זו מלמדת כי את שאלת המסוכנות המצדיקה ניתוק נכסים מפוצלים מתשתיות יש לבחון לגבי כל נכס ונסיבותיו, ואף מלמדת כי לא ניתן לקבל את הטענה העקרונית לפיה לא היה טעם ענייני להוצאת כל צווי הניתוק, כנטען בעתירה.

מצאנו, אם כן, כי מדיניות העיריה, השנויה במחלוקת, נלמדת לשיטת העותרות מתוך נתונים שהם עצמם שנויים במחלוקת, ואשר אף לא הוכחו כנדרש בעתירה. גם בכך שונה ענייננו מיתר העתירות הציבוריות שנזכרו באסמכתאות העותרות, בהן, כאמור, לא עמדה שאלת מדיניות הרשויות במחלוקת.

גם בהיבטי היעילות או הדחיפות הקשורים להכרעה בסכסוך שונה עתירה זו מהעתירות הציבוריות שנזכרו. בענייננו אין כל יתרון להכרעה עקרונית במסגרת עתירה מנהלית על פני הכרעה בעניינם של הדיירים השונים במסגרת הגשת ערר לוועדת הערר. הסעד החלופי בעתירה לכשעצמו מלמד על הצורך בבחינה קונקרטית של הנכסים, ועל הצורך לפעול לאכיפת ההפרה שבפיצול הדירות מקום שהנכס מסוכן, וזאת יש לעשות בפני האינסטנציה שזו מומחיותה ולה הכלים לבירור העניין.

הגשת הליכי ערר בענייננו מועילה וקצרה מניהול עתירה מנהלית כללית, וזו דרך המלך שמתווה הדין להשגה על החלטת העיירה נשוא עתירה זו. תחומה היא בזמן, תוגש היא על ידי קבוצת דיירים ידועה ( לפי פירוט 71 נכסים שנמסר כבר בעתירה הקודמת על ידי העיריה) וניתן יהיה לחקור בהם את העובדות הנדרשות, לרבות תוך בחינת כל טענות העותרות בעתירה זו. לא מצאתי בטיעוני העותרות הצדקה לחריגה מדרך המלך כאמור, שהיא הנכונה והמתאימה לבירור טענותיהם, ולא מוצתה בטרם הפנייה לבית המשפט.

בנסיבות אלה, כאשר כרגיל עדיף לברר עניין קונקרטי על פני עניין ציבורי כללי, וכאשר ניתן ויעיל לקיים במקרה הנדון בירורים פרטניים לגבי כל נכס וזאת באמצעות פנייה לוועדת הערר, אין להתיר ניהולו של הליך עקרוני, אשר יקשה לרדת בו לחקר העובדות הרבות שבמחלוקת.

על כן מצאתי כי אין להתיר ניהולה של עתירה ציבורית בנושא זה, שיעילותה פחותה ואשר אינה מאפשרת בירור מעמיק של כל העובדות הנדרשות.

היה על העותרות והדיירים למצות תחילה את ההליכים לפני ועדת הערר

בהמשך לכך לא מצאתי כי יש להעדיף בענייננו ניהול הליך בבית המשפט לעניינים מנהליים, שהוא גם ערכאת הערעור על החלטות וועדת הערר, על פני מיצוי תחילה של זכות הערר בפני וועדת הערר.

הלכה היא כי על בעל דין למצות את ההליכים והסעדים העומדים לו על פי החוק קודם לפניה בעתירה מנהלית. אין סיבה בענייננו לחרוג מכלל זה. האסמכתות שהציגו העותרות אודות מקרים בהם התאפשרה סטייה מכלל זה, אינן יפות לענייננו.

שונה ענייננו מהעניין שנדון בבג"ץ 1661/05 המועצה האזורית חוף עזה נ. כנסת ישראל ואח', פ"ד נט (2) 481, שם הועדף בירור עקרוני כללי על פני מיצוי הליכים בוועדות שסמכותן הוגבלה לקביעת פיצויים בלבד, להבדיל מבקרה משפטית על חוקיות ההסדר שבמחלוקת, ושם גם נקבע כי הבירור החליפי לא יהיה יעיל בנסיבות העניין. ענייננו אחר. וועדת הערר תדון, לפי הצורך, בכל הטענות הכלולות בעתירה לגבי כל נכס, כפי שאף עשתה בדונה בעררים שכבר נשמעו בפניה, ותעשה כן, כפי שכבר קבעתי לעיל, ביתר יעילות.

ערר על החלטה מכח הוראת סעיף 157 א(ו) ניתן להגיש לפי הוראת סעיף 157 א(ז) לוועדת הערר בלבד. לבית המשפט המנהלי אין סמכות מקבילה או דומה, אלא סמכות להכריע בהשגה על החלטת וועדת הערר. לבית המשפט המנהלי אמנם סמכות להעביר תחת ביקורתו השיפוטית החלטות מנהליות שונות, אך זאת בכפוף למיצוי ההליכים החוקיים קודם להגשת עתירה בפניו.

בענייננו אף אין לטעון לדחיפות מיוחדת בהגשת העתירה. העתירה הוגשה באפריל, בגין צווים שהוצאו מחודש ינואר, ואשר לו הוגשו עררים בגינם כבר היו ניתנות בהם הכרעות עוד קודם למועד הגשת העתירה.

למעלה מהצורך אף אשוב ואזכיר הנמקתי בהחלטה מיום 20.4.2017, בה נדחה צו הביניים, שבסעיף 12 לה כבר נקבע כך:

"12.3 הליכי הערר שנקבעו בסעיף 157 א(ז) לחוק הם הליכים פשוטים, מהירים ( נקבע מועד של חודש ימים לסיומם), ומתאימים לבירור כל הנדרש לשאלת הצדקת ניתוק הנכסים מהתשתיות בנסיבותיו של כל נכס ועניין. על כן ראוי ונכון לקיימם בענייננו וזאת בשונה מהעניינים אשר נדונו בפסיקה אליה הפנו המבקשות בבקשה ובטיעון בפני.
בוועדת הערר ניתן יהיה לאזן באופן ראוי בין עניינם של הדיירים בדירות המפוצלות לעניינם של דיירים אחרים בכל בניין, אשר ייתכן שסבלם אינו פחות, ואף את עניינו של ציבור תושבי פתח תקווה בכללותו, מה שלא ניתן לעשות נכונה בהליך הכללי שהובא לבית המשפט כאן.

12.4 וועדת הערר מוסמכת ליתן צווי מניעה מפני הניתוק, ולעניין זה אין יתרון לבית המשפט המנהלי. הפנייה אליו תתאפשר במקרה הצורך ולאחר מיצוי ההליכים שבפני הוועדה.
12.5 החשש לפי יוגשו עשרות עתירות ועל כן הדיונים בוועדת הערר יהיו בלתי יעילים, אינו עומד אף הוא, מקום שיש סמכות לוועדת הערר לאחד הליכים ככל שיהיה בכך בכדי לייעלם ( ראה תקנות התכנון והבניה ( סדרי דין בועדות ערר) תשנ"ו – 1996).
12.6 מטעם זה אף לא עומדת טענת המבקשות על פיה לא יוכלו לגייס משאבים לייצוג בעשרות רבות של הליכים שעל הדיירים לנקוט בהם בהשגות בפני וועדות הערר. ככל שנכונה טענת המבקשות, כי עניינם של כל הדיירים דומה, ניתן להניח כי יאוחדו הליכים כאמור, והמשיבות תוכלנה לסייע לדיירים להציג עניינם כראוי בפני הערכאה המתאימה. אף אעיר לעניין טענה זו כי ספק אם שאלת הקצאת המשאבים של הגופים הציבוריים המבקשים להגן על האוכלוסייה המוחלשת היא נתון שיש להתחשב בו בבחינת ההצדקה לאפשר דיון בהליך של עתירה ציבורית."

נימוקים אלה עומדים כולם, ומכוחם יש לדחות את העתירה, באשר הינה מוקדמת והוגשה קודם למיצוי הליכי הערר, היפים לענייננו.

על כן מצאתי כי יש לקבל טענות סף שהעלתה העיריה, וכי על כן יש לדחות את העתירה, וכך הנני מורה.

טענות נוספות:

למעלה מהצורך, ראיתי מקום להתייחס בקצרה למקצת מהטענות הנוספות שנכללו בעתירה.

העותרות טענו כי אכיפת דיני התכנון והבניה תוך עשיית שימוש גורף וכללי בצווי ניתוק היא מהלך בלתי סביר ובלתי מידתי, הכל כאשר את צעדי האכיפה יש לכוון כלפי בעלי הדירות ולא כלפי הדיירים, והכל כאשר הלכה היא ששימוש בסמכות הניתוק יש לעשות רק במקרים קיצוניים, וראה עת"מ ( ב"ש) 287/03 דג סוף בע"מ נ. הועדה המקומית לתכנון ובניה אילת ( פורסם בנבו, 21.11.2003).

אין מחלוקת של ממש בין הצדדים בעניין זה. העיריה הציגה בתגובתה מהלכי אכיפה שונים בהם נקטה נגד בעלי הנכסים, לרבות הגשת כתבי אישום ( ראה סעיף 31 לתגובתה לעתירה), ולשיטתה המסוכנות העולה מפיצולי הנכסים שנותקו קיצונית באופן המחייב מהלך קיצוני זה של ניתוק.

אף דעתי היא כי נוכח קיצוניותו הרבה של אמצעי הניתוק, אשר פוגעת מיידית ובראש ובראשונה בדיירים, שאינם עברייני הבניה, יש לנקוט בו רק במקרים קיצוניים, לרבות באותם מקרים בהם נצפה סיכון לחיי אדם בנכסים המפוצלים. זו גם גישתה של וועדת הערר, אשר היא הגורם המוסמך לבחון מחלוקות בנושא זה, לרבות את שאלת המידתיות שבהפעלת אמצעי הניתוק, ממש כפי שבררה בעררים שכבר נדונו לפניה. אשוב ואזכיר כי בעניין העררים החליטה וועדת הערר על ביטל הניתוק, ואילו בערר לייפמן קבעה כי נוכח הסיכון לחיי אדם יש לדחות את הערר.

העותרות הביאו עניינה הכואב של האוכלוסייה המוחלשת של מבקשי המקלט לדיון לפני בתי המשפט. אלא שההתמקדות בפגיעה זו חוטאת לעניינם הכולל של הליכי האכיפה למניעת פיצול נכסים בעיר פתח תקווה, אשר מעורבים בהם שיקולי בטיחות, אכיפת חוק וסדר ואף כאבים של אוכלוסיות נוספות. בנסיבות אלה, יש לבחון את הסעדים המתאימים בהליכים בהם ניתן יהיה לברר את מכלול הנסיבות. על כן, בשלב זה, המענה המיטבי אשר ניתן ליתן להגנת הדיירים, מבלי לפגוע בכל יתר האינטרסים שיש לבחנם ולאזנם כראוי, הוא בהנגשתם של ההליכים החוקיים העומדים לרשות הדיירים בקשי המקלט וחשיפת האמצעים החוקיים העומדים לרשות מי העשוי להיפגע ממהלכי האכיפה.

לטובת כך אף נתנה החלטתי בעתירה הקודמת, שהובאה בסעיף 19 לעיל, שם הוריתי על הארכת מועדי ההתראה, תרגום ההתראה, חובת פירוט טעמי הניתוק, מסירת פרטי העותרות לקבלת סיוע ועוד. ב"כ העיריה הצהיר בעת הדיון בעתירה זו, כי העיריה מתנהלת כיום על פי דרכי ההודעה וההתראה עליהן הוריתי בהחלטתי האמורה, ובכך ניתן מענה לחולשותיה הרלבנטיות של אוכלוסייה זו ( ראה פרוטוקול הדיון מיום 20.6.2017, עמ' 21, שורות 22-25).

העתירה החילופית

סוגיה נוספת שעלתה בעתירה היא בקשת העותרות לסעד חלופי, לפיו תנאי לניתוק הנכסים המפוצלים מתשתיות החשמל והמים יהא מציאת פתרונות דיור חליפיים לדיירים המפונים. המשיבה טענה לעניין זה כי העותרות לא ביססו טיעוניהם על מקור חוקי כלשהו, וכי כרשות ציבורית פועלת העירייה רק כמתחייב מכוח הדין.

העותרות אמנם לא הניחו מקור חוקי לחובת הרשות להקצות דיור חליפי למבקשי מקלט אשר עשויים להימצא ללא מקום דיור מתאים לאחר ניתוקי הדירות בהם הינם מתגוררים ממים וחשמל. אף בית המשפט, כעותרות, סבור כי צעדי אכיפה, אשר עשויים להביא לסילוקם של עשרות אנשים מדירותיהם, מחייבים היערכות מוקדמת של הגורמים המופקדים על רווחת תושבי העיר. כך לגבי תושבים וותיקים של העיר, ועל אחת כמה וכמה כלפי בני אוכלוסייה מוחלשת, הנזקקים לעזרת בניה ומוסדותיה. שהרי, בסופו של יום, איכות החיים בעיר פתח תקווה תימדד על פי עשייה ערכית לטובת קידום והתפתחות כל יושביה.

גם לעניין זה מצאתי להפנות להחלטתי מיום 27.3.3017, בעתירה הקודמת, בה חייבתי את העיריה לעדכן את שירותי הרווחה אודות הליכי האכיפה ותוצאותיהם. העיריה תעדכן את מחלקת הרווחה אף אודות החלטתי זו.

על כן הנני דוחה את העתירה.

בנסיבות העניין אין צו להוצאות.

זכות ערעור כדין.
המזכירות תשלח את ההחלטה לב"כ הצדדים.

ניתן היום, י' אב תשע"ז, 07 אוגוסט 2017, בהעדר הצדדים.