הדפסה

בית המשפט המחוזי מרכז-לוד בשבתו כבית-משפט לעניינים מנהליים עת"מ 29158-02-21

בפני
כבוד ה שופט, סגן הנשיאה אורן שוורץ

עותרת
ועדה מקומית לתכנון ובנייה רחובות
ע"י עו"ד איילת צור

נגד

משיבים
1. ועדת ערר לתכנון ולבניה מחוז מרכז
ע"י עו"ד אילת גופמן ועו"ד גלי גפן
2. נדב עשהאל
3. מרים עשהאל
4. יהושפט קזמירסקי
5. איילת קציר
6. יעל צור
7. נאוה לוין
8. רמה שליט
9. עליזה לב
10. אבירם לב
משיבים 2 – 10 ע"י עו"ד אייל מאמו ועו"ד נופר בן משה
11. מיידי גליק
12. אורדנה בע"מ
משיבים 11 - 12 ע"י עו"ד אלי הלפרן
13. לאה שוסיוב
14. יורשי המנוח צבי שוסיוב (המנוח)
משיבים 13 – 14 ע"י עו"ד אלי וילצ'יק ועו"ד שניאור אופן
15. משה קובילנסקי
16. אוה נגל
17. דפנה נגל
18. שמעון קציר
19. יהודה גרובר
20. לאה גרובר
21. שרון צוק רם
22. אמיר צוק רם
23. דוד כהן בכור
24. איתן פלור
25. ג. מרקמן ניהול והשקעות
26. 221 - טי.אל.ווי
27. מרליס אהרוני
28. אסתר לדיוב
29. יהושע לדיוב
30. יחיאל תנעמי
ע"י עו"ד נתנאל כפיר
31. דוד זרקו – בעצמו
32. יצחק שניידר איזידור
33. בלומה שניידר
34. גיל שביט
35. יוסף חרש
36. ניצה פורר
משיבים 36-35 ע"י עו"ד לוי ליאור גרוסמן
37. יוסף לנדאו ז"ל (המנוח)
38. אייל מייזל
39. עדנה מייזל
עו"ד ציון דימרי

פסק דין

הרקע לעתירה

1. עניינה של העתירה שלפניי בסבירות החלטתה של ועדה מקומית שדנה בתכנית איחוד וחלוקה לקבוע שטבלת ההקצאה והאיזון בחלק מהמגרשים תיקבע בהתחשב בערך הבניינים הבנויים, בכדי להקנות למספר בעלי נכסים שעתידים להיהרס די זכויות לקבלת נכס חדש וחלופי במצב היוצא. ועדת הערר שנדרשה לעניין ביטלה את החלטת הוועדה המקומית לתכנון מהטעם שזו סטתה באופן בררני מתקן 15 של הוועדה לתקינה שמאית.
אליבא הוועדה המקומית מדובר בהחלטה שגויה ובלתי סבירה, אשר תגרום להארכת ההליכים התכנוניים נשוא התכנית ואף תהפוך אותה לבלתי ישימה מבחינת כלכלית. מכאן העתירה דנן במסגרתה התבקש בית המשפט להורות על ביטול ההחלטה, ולחילופין להורות לוועדת הערר למנות שמאי חוקר אשר ידון בטענות הצדדים וימסור המלצותיו באשר לטבלת ההקצאה והאיזון.

עיקר טענות העותרת

2. תכנית רח/מק/2010/15/א/1 "מתחם בית הפועלים" ברחובות היא תכנית איחוד וחלוקה ללא הסכמת הבעלים (להלן – התכנית). בהתאם לתקן 15 של הוועדה לתקינה שמאית של מועצת שמאי המקרקעין ומשרד המשפטים (להלן – תקן 15) טבלת ההקצאה והאיזון מבוססת על גישת השווי הפיזי במצב "נכנס" לגבי כל אחד ממגרשי התכנית.

3. הפעלה אחודה של גישת השווי הפיזי על טבלת ההקצאה והאיזון שבתכנית תגרום לכך שחלק מבעלי הזכויות "יכנסו" להליך האיחוד והחלוקה כשהם בעלי זכויות בדירת מגורים אך ייצאו ממנו כשבידיהם שווי נמוך משווי דירת המגורים שהייתה ברשותם. מטעם זה החליטה הוועדה המקומית לתכנון ובניה – רחובות (להלן – הוועדה המקומית), על בסיס המלצתו של שמאי הוועדה המקומית, לסטות מתקן 15 ולאמץ את גישת השווי היחסי. סטייה מהוראות תקן 15 והעדפת גישת השווי היחסי, משקפת פרשנות משפטית ראויה להוראות סעיף 122 לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 (להלן – חוק התכנון והבניה) ועולה בקנה אחד עם הכלל הבסיסי של השוויון היחסי המעוגן בו.

4. הפרשנות שהעניקה ועדת הערר לתכנון ולבניה מחוז מרכז (להלן – ועדת הערר) להוראות תקן 15 הינה בלתי סבירה ומרוקנת מתוכן את הוראותיו.
שיקול ישימותה הכלכלי של התכנית הוא שיקול ראוי כהנמקה לסטייה מתקן 15. בפרט נכון הדבר במקרה בו עסקינן בתכנית פינוי בינוי, כבענייננו.
לפיכך אין מקום להחזיר את התכנית לוועדה המקומית ויש להורות על ביטול החלטת ועדת הערר. לחילופין, יש להורות לוועדת הערר למנות שמאי חוקר מטעמה אשר יכריע במחלוקות השמאיות נשוא התכנית ויקדמה לאישור.

עיקר טענות ועדת הערר ומשיבים 10-2, 14-13, 31, 36-35 (בעלי זכויות בתחום התכנית)

5. האפשרות לסטייה מתקן 15 משמעה סטייה אחידה. האפשרות לשקול שיקולים של ישימות כלכלית במסגרת קידום תכנית אינה מכשירה סטייה בררנית מתקן 15. החלטת הוועדה המקומית לסטייה בררנית מתקן 15 היא החלטה תכנונית, משפטית ושמאית שגויה מיסודה. החלטה זו מקפחת את מרבית בעלי הזכויות בכך שהיא מקנה זכויות בלתי שוות לחלקות מסוימות, שכן החלקות בתחום התכנית הוערכו במצב הנכנס בשיטה שונה זו מזאת.

6. בבסיס החלטת הוועדה המקומית לסטות מתקן 15 עמדו שיקולים זרים. החלטה זו התקבלה במטרה לייתר תביעות שהוגשו כנגדה לפי סעיף 197 לחוק התכנון והבניה, בגין פגיעת התכנית בערך המקרקעין. ועדת הערר התייחסה לכך בהחלטתה וקבעה כי מדובר בהתנהלות פסולה ובלתי ראויה אשר אינה מצדיקה סטייה מתקן 15.
יתר על כן, הוועדה המקומית איננה יכולה לפצות את מי שנטען שהתכנית אינה כלכלית עבורו על חשבון חלקם של בעלי זכויות אחרים במתחם.

7. תכנית פינוי בינוי אינה מצדיקה סטייה מתקן 15. משמעותה של הסטייה מתקן 15 היא "שאיבת" זכויות על ידי החלקות עליהן בנויים שטחי מסחר, על חשבון יתר החלקות בתכנית, באופן שיוצר עיוות גס בין בעלי הזכויות בחלקה. מדובר במחלוקת תכנונית, שמאית מקצועית בנוגע ליישום תקינה שמאית ביחס לתכנית איחוד וחלוקה. הכרעה במחלוקת זו נמסרה בחוק למוסדות התכנון ולא לבתי המשפט.

8. הצדדים מיצו את זכות הטיעון בכתב. במועד הדיון המוקדם אפשרתי השלמת טיעון בעל-פה. בהתחשב בכתבי התגובה המפורטים ובהיקפה של זכות הטיעון שבעל-פה, הודיעו המשיבים בתום הדיון המוקדם כי הם אינם מעוניינים להגיש כתבי תשובה לעתירה. משמיצו הצדדים את זכות הטיעון, בשלה העת למתן פסק דין.

דיון והכרעה

9. תכנית רח/2010 אשר הופקדה ביום 13.07.1988 ופורסמה למתן תוקף ביום 01.06.1995 חלה במקרקעין הידועים כגוש 3703, חלקות 75, 79-77, 290, 319-317, 398-399, 508-507 במרכז העיר רחובות (להלן – המקרקעין).
ביום 11.07.2013 פורסמה למתן תוקף תכנית רח/15/2010/א' – "מתחם בית הפועלים" (להלן – התכנית הראשית). התכנית הראשית היא תכנית מתאר מקומית שאושרה על ידי הוועדה המחוזית וחלה על המקרקעין. בהתאם לסעיף 1 לתקנון התכנית הראשית, מדובר בתכנית שמכוחה לא ניתן להוציא היתרים או הרשאות. סעיף 6.1.א לתכנית הראשית, שעניינו "תנאים למתן היתר בנייה" קובע כדלקמן:

"א.1 לאחר אישור תכנית זו ולפני מתן היתרי הבניה תיערך ע"י הועדה המקומית תכנית אחוד וחלוקה כוללת לכל שטח התכנית בהתאם לפרק ג' סימן ז' לחוק התכנון והבניה.
א.2 רישום החלוקה החדש יבוצע ע"י הועדה המקומית ע"פ סעיף 125 לחוק.
א.3 לא יוצא היתר בניה בתחום התכנית בטרם אישורה של תכנית חלוקה חדשה כאמור לעיל".

[נספח 3 לעתירה]

10. בהתאם לתכנית הראשית ערכה הוועדה המקומית תכנית איחוד וחלוקה היא תכנית רח/מק/15/2010/א/1 ללא הסכמת הבעלים ומטרתה - עריכת טבלאות הקצאה ואיזון בהתאם לתכנית הראשית [נספח 4 לעתירה]. זוהי תכנית מפורטת שמכוחה ניתן להוציא היתר או הרשאות והיא כפופה לתכנית הראשית. התכנית משתרעת על המקרקעין וכוללת 55 בעלי זכויות במקרקעין.

11. סעיף 122 לחוק התכנון והבניה מסדיר את הכללים שלפיהם ייעשה תכנון שעניינו איחוד וחלוקה שלא בהסכמת הבעלים:

"חלוקה שלא הושגה עליה הסכמתם של כל הבעלים הנוגעים בדבר, יחולו עליה הוראות מיוחדות אלה:
(1) כל מגרש שיוקצה יהיה קרוב, ככל האפשר, למקום בו היה קודם מגרשו של מקבל ההקצאה;
(2) שוויו של המגרש שיוקצה כאמור ביחס לשוויים של סך כל המגרשים החדשים שנוצרו על ידי החלוקה, יהיה, ככל האפשר, כשוויו של המגרש הקודם של מקבל ההקצאה ביחס לשוויים של סך כל המגרשים הקודמים;
(3) לא היתה אפשרות לשמור על מלוא היחסיות כאמור, יהיה מקבל ההקצאה, ששווי מגרשו החדש נמוך ביחס משוויו של מגרשו הקודם, זכאי לקבל מהועדה המקומית תשלום ההפרש, ומקבל ההקצאה ששווי מגרשו החדש גבוה ביחס משוויו של מגרשו הקודם, חייב לשלם לועדה המקומית את ההפרש;

[...]"

יסוד מוסד הוא שמקום בו תכנית איחוד וחלוקה מבוצעת שלא בהסכמה, מדובר בהתערבות שלטונית כופה בזכויות הקניין של בעלי הקרקעות. לפיכך על רשויות התכנון לוודא את הגינות החלוקה, כך שהיא תשמור, ככל הניתן, על זכויותיהם היחסיות של בעלי הזכויות הנוגעים בדבר [ראו: בג"ץ 4914/91 איראני נ' שר הפנים, פ"ד מו(4) 749, 757-756 (1992) (להלן – עניין איראני); עע"ם 3885/17 קשתות נכסים בע"מ נ' הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה מחוז דרום פסקה 25 לפסק דינו של השופט ע' גרוסקופף (נבו, 04.07.2018); שרית דנה ושלום זינגר דיני תכנון ובניה כרך ב 1113-1111, 1156-1153 (2015) (להלן – דנה וזינגר)].

12. בענייננו, ביום 03.12.2015 הופקדה טבלת הקצאה ואיזון לתכנית שנערכה בהתאם לתקן 15 לעניין הערכת מחוברים. זה המקום לציין כי תקן 15 פורסם בחודש אפריל בשנת 2008, על ידי מועצת שמאי המקרקעין – הוועדה לתקינה שמאית ומשרד המשפטים. התקן קובע את הפירוט המזערי שנדרש בטבלת הקצאה ואיזון הנערכת לתכנית איחוד וחלוקה. תקן זה מרכז אפוא שורת הנחיות מקצועיות באשר להקצאת זכויות ולעריכת שומות של שווי הזכויות במצב היוצא בטבלאות ההקצה והאיזון. שמאי מקרקעין אשר פעל בהתאם לתקן 15 מורשה לצרף לטבלת ההקצאה והאיזון שערך את סמל התקינה, כראייה לפעולה על פי סטנדרט מקצועי ראוי.

13. לתכנית הוגשו 11 התנגדויות אשר נשמעו לפני ועדת המשנה לבינוי ערים (להלן – ועדת המשנה) בישיבתה שנערכה ביום 29.05.2016. ההתנגדויות נסבו, בין היתר, על יישומו של תקן 15. בעקבות שמיעת המתנגדים, החליטה ועדת המשנה "לשוב ולדון עד אחרי בחינה מקצועית ותכנונית מחדש".
ביום 29.05.2018, לאחר ששקלה את הסברי השמאי מטעמה בדבר ההתנגדויות לתכנית, החליטה ועדת המשנה להפקיד את התכנית בהתאם לסעיף 106(ב) לחוק התכנון והבניה, כשהיא כוללת טבלת הקצאה ואיזון מתוקנת (להלן – התכנית המתוקנת). טבלת ההקצאה והאיזון המתוקנת כללה סטייה מתקן 15, תוך התייחסות לבניינים הבנויים ולא ל"שווי מחוברים" במצב ה"נכנס".
הוועדה המקומית מצאה לנכון לקבוע כי מאחר שמדובר במתחם שהוכרז לפינוי בינוי, אין מקום לקבוע ערכי שווי במצב היוצא אשר אינם מקנים לבעלי דירות קיימות די זכויות בדירה שתיבנה במקום הדירה שתיהרס. לפיכך, יש לסטות מהתקן באותם המקרים ולחשב את שווי המצב הנכנס לפי השווי המלא של המקרקעין הבנויים.

14. לשיטת הוועדה המקומית, סטייה זו נעשתה בהתאם להוראות תקן 15 שמאפשרות שינוי מהקבוע בתקן. סטייה זו אף נעשתה בהתאם לתקן 21 בדבר פירוט מזערי נדרש בשומות מקרקעין המבוצעות לצורך בדיקה שמאית כלכלית לתכנית פינוי-בינוי, אשר פורסם בחודש דצמבר בשנת 2012 על ידי הוועדה לתקינה שמאית של מועצת שמאי המקרקעין ומשרד המשפטים (להלן – תקן 21).

15. לתכנית המתוקנת הוגשו שש התנגדויות.
ביום 27.02.2019 נערך לפני ועדת המשנה דיון בהתנגדויות אלה שעניינן טבלת הקצאה ואיזון מתוקנת והשיקולים שעמדו בבסיס תיקונה. בנסיבות אלה, החליטה ועדת המשנה למנות שמאי בורר, בהתאם לסעיף 122(4) לחוק התכנון והבניה [נספח 6 לעתירה]. בהיעדר הסכמה בין בעלי הזכויות במקרקעין בדבר זהות השמאי הבורר, פנתה גב' אפרת חובשי, סגנית מנהל אגף תכנון ורישוי ביום 10.04.2019 ליו"ר ועדת הערר בבקשה שימנה שמאי בורר מכוח סמכותו לפי סעיף 122(4) לחוק התכנון והבניה. לאור התנגדותם של שניים מתוך בעלי הזכויות במקרקעין למינוי שמאי בורר, סירב יו"ר ועדת הערר להיענות לפנייתה של גב' חובשי למנות שמאי בורר.
בגין החלטה זו הגישה הוועדה המקומית עתירה מנהלית [עת"מ (מינהליים-מר') 26874-01-20 הועדה המקומית לתיכנון ובניה רחובות נ' יו"ר ועדת ערר לתכנון ולבניה מחוז מרכז)]. בסופו של יום קיבלה הוועדה המקומית את המלצת בית המשפט לפיה העתירה תימחק והיא זו שתכריע בהתנגדויות לתכנית.

16. בישיבתה מיום 26.05.2020 החליטה הוועדה המקומית לדחות את ההתנגדויות ולתת תוקף לתכנית המתוקנת [נספח 12 לעתירה]. על החלטה זו של הוועדה המקומית הוגשו לוועדת הערר שלושה עררים במסגרתם הועלו, בין היתר, טענות הנוגעות לסטייה מתקן 15 בהחלתו על התכנית.
ביום 29.12.2020 החליטה ועדת הערר לבטל את החלטת הוועדה המקומית ולהשיב את התכנית המתוקנת לוועדה המקומית על מנת שזו תקבל החלטה חדשה בדבר המשך קידום הליכי התכנון למתחם (להלן – ההחלטה). וכך נקבע בהחלטה:

"אין בידינו לקבל את העמדה שניתן לסטות מהתקן השמאי המנחה באופן בררני ורק על מנת להעלות את שווי ההקצאה לבעלי נכסים מסויימים על חשבון בעלי נכסים אחרים (שאלה גם אלה אמורים להיהרס במסגרת מימוש התכנית), ומבלי להראות הבדל שמאי רלבנטי מעבר לצורך בהסטת זכויות מוקצות אליהם. לפיכך, לדעתנו, לא היה מקום להחיל את תקן 15 בנושא שווי המחוברים באופן בררני לחלק מהנכסים (או, כתמונת מראה, לסטות ממנו באופן בררני לחלק מהנכסים) הנכללים כולם במתחם איחוד וחלוקה אחד ... ויש לראות בכך פגיעה בעקרון הבסיסי של השוויון היחסי"

[נספח 1 לעתירה]

17. על החלטה זו מלינה הוועדה המקומית בעתירה שלפניי.
לטענת הוועדה המקומית עסקינן בתכנית "פינוי בינוי". הפעלה דווקנית של תקן 15 הייתה גורמת למצב שבו קיימים בעלי מקרקעין אשר "נכנסים" לטבלת ההקצאה והאיזון כשהם בעלי דירת מגורים ו"יוצאים" ממנה כשבידיהם שווי הנמוך משווי דירת המגורים שהייתה ברשותם. התוצאה שהייתה עלולה להתקבל היא שלא תהיה בידי אותם גורמים זכות שוות ערך לדירה חדשה תחת הדירה שתיהרס מכוח התכנית. בנסיבות אלה, החליטה הוועדה המקומית על בסיס המלצתו של שמאי הוועדה המקומית, לסטות מתקן 15 בתכנית המתוקנת, כפי שמתיר סעיף 10 לתקן.

מנגד, לטענת המשיבים, סטייה מתקן 15 בהתאם לסעיף 10 לתקן תתאפשר רק כאשר מבוצעת סטייה אחידה. הוועדה המקומית שגתה אפוא עת ביצעה סטייה בררנית מתקן 15.

18. ועדת הערר חובשת שני כובעים – הכובע הראשון הוא במסגרת היותה מוסד תכנון מקצועי בכיר לו נתונה סמכות מקורית לדון ולקבל החלטות בסוגיות תכנון ובנייה; הכובע השני הוא היותה גוף בעל סממנים מעין-שיפוטיים, אשר מוסמך להכריע במחלוקות שבעניינים תכנוניים. תחת שני כובעים אלה הוסמכה ועדת הערר לבחון את שיקול הדעת של הוועדה המקומית ואף לקבל החלטה תכנונית עצמאית [עע"ם 8256/12 הוועדה המקומית לתכנון ולבניה ראשון לציון נ' נאות מזרחי בע"מ, פסקה 10 בפסק דינה של השופטת (כתוארה דאז) א' חיות (נבו, 31.07.2014); אורי גורן בתי משפט מנהליים 184-183 (2008)].

19. בראש ובראשונה, יש לבחון את תקינות ההליך המינהלי אצל ועדת הערר. הכלל הוא כי בית המשפט אינו ממיר את שיקול דעתו בשיקול דעת מוסד התכנון, שכן בית משפט אינו בגדר "מתכנן-על". הכרעות בסוגיות תכנוניות יש להותיר בידי מוסדות התכנון הרלוונטיים, להם הידע המקצועי והכלים לעסוק בתחום מורכב זה. התערבותו של בית המשפט לעניינים מנהליים תיעשה רק מקום בו מתקיימות אחת מעילות המשפט המינהלי, כדוגמת אלה: חריגה מסמכות, אי-סבירות קיצונית, חוסר תום לב, אי-מתן זכות שימוע והיעדר הנמקה [בג"ץ 3917/14 פורום הארגונים למען יער ירושלים נ' הועדה הארצית לתכנון ולבניה תשתיות לאומיות, פסקה 5 בפסק דינו של השופט י' עמית (פורסם בנבו, 17.12.2014); עע"ם 1137/16 ועדת המשנה לתכנון ובניה תל אביב נ' רטן, פסקה 20 בפסק דינו של השופט ע' פוגלמן (נבו, 03.05.2016); עע"ם 1193/20 מעון נצרת בע"מ נ' הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה מחוז הצפון, פסקה 11 (נבו, 25.6.2020); עע"ם 1044/21 אבו פרג' נ' ועדת המשנה להתויות בוועדה המחוזית לתכנון ולבניה חיפה, פסקה 9 (נבו, 1.8.2021)]. התרשמתי שוועדת הערר קיימה הליך מינהלי תקין. כך, החלטת ועדת הערר ניתנה לאחר קיום דיון מקיף וממצה, שמיעת הצדדים, לרבות השמאים ועיון בכלל החומר שהונח לפני ועדת הערר. עיון בהחלטה מלמד כי עסקינן בהחלטה מפורטת ומנומקת. מנקודת המבט של תקינות ההליך המינהלי אין עילה שמצדיקה את התערבותו של בית המשפט לעניינים מינהליים בהחלטה.

20. גם לגופם של דברים אינני סבור כי החלטת ועדת הערר לוקה בחוסר סבירות קיצוני, אשר יש בו להצדיק את התערבות בית המשפט.
ההסדר של איחוד וחלוקה מחדש מעוגן בסעיפים 120 עד 128 לחוק התכנון והבניה. תכנית איחוד וחלוקה מאחדת מגרשים שנמצאים בתחום התכנית ומחלקת אותם מחדש בהתאם לתכנית החדשה. מטרת ההסדר של איחוד וחלוקה היא הסדרה של הזכויות הקנייניות ביחידות תכנוניות שנוצרו בתכנית ובאופן זה, לאפשר את פיתוח השטח וניצולו המקסימלי לטובת בעלי הקרקע ולטובת הציבור. אחד מייעודיו העיקריים של הסדר איחוד וחלוקה הוא חלוקה צודקת של הנזק ושל ההשבחה בין כל בעלי המקרקעין בתחומה של התכנית [ראו: ע"א 186/78 טור נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה פ"ד לד(2), 265, 271-269 (1980); עניין איראני בעמ' 770; דנה וזינגר עמ' 1112].
בהתאם לתקנה 4 לתקנות התכנון והבניה (תכנית איחוד וחלוקה), התשס"ט-2009, תכנית איחוד וחלוקה כוללת בתוכה טבלת הקצאה, וככל שמדובר בתכנית שלא בהסכמה – טבלת הקצאה ואיזון. טבלה זו קובעת לגבי כל אחד מבעלי המגרשים במצב הנכנס מהו המגרש שיקבל במצב היוצא.

21. המחלוקת מושא העתירה כרוכה בהערכת המבנים שבתחום התכנית במצב הנכנס - האם יש להתחשב בהם כחלק משווי המגרש המיועד לאיחוד וחלוקה, או שמא יש להתחשב אך ורק בשווי המגרש כקרקע פנויה ובשווי תרומתו לתוכנית החדשה. קיימות שלוש אסכולות מרכזיות באשר לאופן הכללת המחוברים בהערכת שווי המגרש במצב "נכנס" בטבלאות הקצאה ואיזון שמצורפות לתכניות איחוד וחלוקה:

על פי הגישה הראשונה – אין להכליל את הערכת המחוברים בעת עריכת שווי המגרש במצב "נכנס".

על פי הגישה השנייה – אשר נקראת גישת השווי היחסי, יש להעריך את המגרש כולל המחוברים ואין לבצע הפרדה בין שווי הקרקע ובין השווי הפיזי של המחוברים.

על פי הגישה השלישית – אשר נקראת גישת השווי הפיזי, יש להכליל את שווי המחוברים על פי שווים הפיזי ("שווי בלוקים"), כתוספת לאחר ביצוע ההקצאה היחסית שנערכת לפי ערך המגרש ללא המחוברים.

[ראו: מאמרה של דליה עסיס תקן 15 ופינוי בינוי – הילכו שניהם יחדיו, פורסם ב"מקרקעין וערכם", מרץ 2015 (להלן – תקן 15 ופינוי בינוי), המאמר צורף כנספח 14 לעתירה].

22. מורכבותה של התכנית נובעת בעיקר מכך שבחלקה 290 קיים בניין מגורים שכולל דירות קטנות בבנייה רוויה. מאידך, החלקות האחרות שבתחום התכנית הן שונות מבחינת קיומם של מחוברים, אם בכלל. ייתכן כי קביעת מתחמים נפרדים בתחום התכנית הייתה יכולה לסייע בפתרון מורכבות שכזו . ברם, מהלך שכזה אינו אפשרי לנוכח החלטה קודמת של הוועדה המחוזית מיום 20.05.2012 שראתה לנכון לקבוע כי התכנית תוגדר כמתחם תיכנוני אחד [ראו פסקה 8 לתגובת משיבים 36-35].
תקן 15 הסדיר את המחלוקת בעניין ההתייחסות למחוברים, תוך שאימץ את הגישה השלישית, קרי - גישת השווי הפיזי.
התקן קובע כי "שווין של החלקות במצב הנכנס יהיה שווין כבלתי בנויות. שווין של כלל הקרקעות בתחום האיחוד וחלוקה לעניין קביעת חלקה היחסי בחלוקת המגרשים יהיה לפיכך שווין כקרקע פנויה, וזאת בין אם יש עליהן מחוברים ובין אם לאו. הפיצוי בגין מבנה המצוי על הקרקע יינתן, על פי הוראות התקן, בדרך של הקצאת זכויות נוספות ששווין זהה לתרומתו של המבנה לשווי הקרקע כשהיא נישומה כבנויה. בגין תרומה זו, שהיא ההפרש בין שוויה של הקרקע כפנויה ובין שוויה כבנויה יוקצו, לפיכך, זכויות נוספות במגרשים החדשים אשר שווין הוא כפי שוויה של אותה תרומה. בדרך זו יזכה בעל הנכס לפיצוי בגין המבנה שהיה ברשותו אך שוויה העודף של החלקה הנכנסת מחמת קיומו של המבנה לא יגרום להגדלת חלקו היחסי של בעל הקרקע בחלוקת הזכויות בתכנית" [ דנה וזינגר, עמ' 1157 וכן ראו: סעיף 6 לדברי הסבר לתקן 15 (נספח 15 לעתירה)].

23. סעיף 10 לתקן 15 קובע כי "שמאי יהיה רשאי לסטות מהוראות תקן זה ובלבד שתירשם מהות החריגה והסיבה לחריגה זו". בתכנית המתוקנת הפעילה לכאורה הוועדה המקומית את סמכותה מכוח סעיף 10 לתקן 15 וסטתה מהוראותיו עת קבעה כי בבסיס טבלת ההקצאה והאיזון לתכנית המתוקנת עומדת גישת השווי היחסי. שמאי הוועדה המקומית ערך בדיקה של ערכי השווי במצב "נכנס" לגבי כל אחד מהמגרשים בתכנית ושוויו ה"נכנס" נקבע בהתאם לשימוש המיטבי שלו. כך, במגרשים בהם השווי המיטבי הינו שווי הקרקע כריקה ופנויה, לא הובא בחשבון שווי המחוברים ואילו במגרשים בהם השימוש המיטבי הוא שווי הנכנס כבנוי, הובא בחשבון שווי הקרקע והמחוברים. הוועדה המקומית הסבירה כי בבסיס החלטה זו עומדים שני שיקולים עיקריים:

השיקול הראשון - בתכניות פינוי בינוי מחויבת סטייה מהוראות תקן 15 והעדפת גישת השווי היחסי המשקפת פרשנות משפטית ראויה להוראות תקנה 122 לחוק התכנון והבניה ועולה בקנה אחד עם הכלל הבסיסי של השוויון היחסי המעוגן בו.

השיקול השני – שיקול הישימות הכלכלית כתכנית מסוג פינוי בינוי הינו שיקול ראוי כהנמקה לסטייה מתקן 15.

24. לנוכח שיקולים אלה, יש לבחון בראש ובראשונה האם המקרקעין הוכרזו בעת התקנת התכנית כמתחם "פינוי בינוי" ואם הליכי התכנון נערכו בהתאם להכרזה שכזו.
לטענת הוועדה המקומית, ביום 17.11.2002 הוכרזו המקרקעין כמיועדים לפינוי בינוי. הכרזה זו עמדה בתוקפה בעת אישורה של התכנית הראשית. מכאן שהתכנית הראשית היא תכנית פינוי בינוי. בתכנית הראשית נקבע כי תיערך על ידי הוועדה המקומית תכנית איחוד וחלוקה כוללת לכל שטח התכנית וכי לא יוצא היתר בניה בתחום התכנית בטרם אישורה של תכנית חלוקה חדשה. מכאן שהתכנית נשוא העתירה דנן אשר הותקנה מכוחה של התכנית הראשית הינה אף היא תכנית לפינוי בינוי. בנסיבות אלה, הבדיקה השמאית של שמאי הוועדה המקומית נערכה על רקע היותה של התכנית מסוג פינוי בינוי ועליה לעמוד בסטנדרטים המנחים אשר נקבעו בתקן 21 לצורך ישימותה. הרציונל העומד בבסיס תקן 15, קרי - גישת השווי הפיזי, עומד בסתירה לרציונל העומד בבסיס תכנית פינוי בינוי המחייבת התייחסות לשווי המחוברים. הדרך ליישוב קושי זה הינה יישום גישת השווי היחסי בתכנית פינוי בינוי, כפי שמאפשר תקן 15, באמצעות סטייה מנומקת ממנו. לפיכך, שגתה ועדת הערר עת הורתה לוועדה המקומית לקבל החלטה חדשה בדבר קידום הליכי התכנון למתחם.

25. אינני מקבל טענה זו של הוועדה המקומית. לכך שלושה טעמים עיקריים:

ראשית, ביום 17.11.2002 הוכרז המתחם עליו מצויים המקרקעין לפינוי בינוי. בהתאם לצו התכנון והבניה (הארכת תוקף הכרזה על מתחמים לפינוי לשם בינוי), התשס"ט-2009, הוארך תוקפה של הכרזה זו עד לשנת 2014. בנסיבות אלה, בעת הפקדת התכנית (25.08.2015), פירסומה להפקדה ברשומות (06.12.2015) ושמיעת ההתנגדויות לה (29.05.2016) פקעה ההכרזה על המתחם כ"פינוי בינוי".

שנית, תקן 21 אושר על ידי מועצת שמאי המקרקעין ביום 07.11.2012. ההחלטה לאשר את התכנית הראשית בתנאים התקבלה ביום 20.05.2012. סעיף 9 לתקן 21 קובע כי תחילתו לגבי שומות מקרקעין אשר יערכו למועד קובע 01.02.2013 ואילך. יוצא אפוא כי בעת אישורה של התכנית הראשית, טרם אושר תקן 21. בנסיבות אלה לא ניתן לומר כי השומה לתכנית נערכה לאורו של תקן 21.

שלישית, סעיף 6.1 לתכנית הראשית קובע כי "לאחר אישור תכנית זו ולפני מתן היתרי הבניה, תיערך ע"י הועדה המקומית תכנית איחוד וחלוקה כוללת לכל שטח התכנית בהתאם לפרק ג' סימן ז' לחוק התכנון והבניה. יוצא אפוא כי התכנית הראשית, שמכוחה הוגשה התכנית נשוא העתירה דנן, לא נתנה משקל להכרזה על המתחם כמתחם לפינוי בינוי.

26. בין אם על המקרקעין חלה תכנית פינוי בינוי ובין אם לאו, השאלה המרכזית בענייננו היא מהם הנימוקים לסטייה מתקן 15 ואם הסטייה מהוראותיו נעשתה כראוי.
אקדים ואזכיר שתקן 15 אינו בגדר דבר חקיקה. אולם, בהינתן כי התקן פורסם על ידי הוועדה לתקינה שמאית שליד מועצת שמאי המקרקעין, בשיתוף עם משרד המשפטים, יש בו להוות הנחיה מקצועית רבת משקל. לא בכדי הורה היועץ המשפטי של משרד הפנים ליושבי הראש של הוועדות המחוזיות להקפיד על התאמתן של טבלאות האיחוד והחלוקה לתקן החדש. בהתחשב בכל אלה נראה כי מעמדו של תקן 15 הוא כמעמדן של הנחיות פנימיות בעבור שמאי מקרקעין אשר פועלים מטעמם של מוסדות התכנון. כך, טבלת הקצאה ואיזון שנערכת בהתאם לתקן 15 תעיד, על פי רוב, כי היא מצויה בגדרי מתחם הסבירות [עת"מ (מינהליים מר') 1761-03-16 פרטיאלי נ' הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה, מחוז מרכז ( נבו, 25.12.2016); עת"מ (מינהליים חי') 17665-05-16 לוגסי נ' הועדה המחוזית לתכנון ובנייה מחוז חיפה (נבו, 06.02.2017); עת"מ (מינהליים מר') 30440-12-17 הוועדה המקומית לתכנון ובניה רעננה נ' ועדת הערר המחוזית לתכנון ובניה-מחוז מרכז, פסקה 28 (נבו, 25.11.2018)].

27. דברים דומים עלו מהחלטתה של ועדת הערר:

"ראשית יש לעמוד על הכלל לפיו יש להחיל את תקן 15 בעת עריכת טבלאות הקצאה ואיזון, ולבחון בדקדקנות את ההצדקות לסטות ממנו: כפי שאמרה ועדת ערר זו בהחלטה קודמת בענייננו של תקן 15, "... גם אם אינו מחייב, ושמאי מקרקעין רשאי לסטות מהתקן אם יש סיבה לך (ס' 10 לתקן), מדובר בתקן שאושר על ידי מועצת שמאי המקרקעין במשרד המשפטים ו'ההסדרים המעוגנים בתקן בסוגיות שונות משקפים את הפרשנות שניתנה על ידי משרד המשפטים להוראות החוק בעניין איחוד וחלוקה ...' (דנה וזינגר הנ"ל בעמ' 1157, ה"ש 135; ובעמ' 1163 ה"ש 65; עת"מ (מרכז) 30440-12-17 הוועדה המקומית לתכנון ובניה רעננה נ' ועדת הערר המחוזית לתכנון ובניה-מחוז מרכז, 25.11.18). בפועל התקן גם משקף את הפרקטיקה הנהוגה וגם לכך יש משקל" (ערר (מרכז) 218/17 זראבי פרי ואח' נ' הוועדה המקומית לתכנון ובניה רעננה) ..."

[נספח 1 לעתירה בעמ' 46 ש' 15-7]

28. בהתאם לסעיף 10 לתקן 15, שמאי מקרקעין רשאי לסטות מהוראות התקן ובלבד שתירשם מהות החריגה והסיבה לחריגה זו. סעיף 10 לתקן 15 מעביר אפוא את נטל ההוכחה המנהלי אל כתפיה של הוועדה המקומית ברצותה לסטות מההוראה המרכזית שבתקן. כך, על הוועדה המקומית להציג טעמים ענייניים וכבדי משקל למהלך שכזה.
במקרה דנן סטתה הוועדה המקומית מתקן 15 עת קבעה כי יש להעדיף את גישת השווי היחסי על פני גישת השווי הפיזי אשר אומץ בתקן 15. לטענתה, גישת השווי היחסי משקפת פרשנות משפטית ראויה להוראות סעיף 122 לחוק התכנון והבניה ועולה בקנה אחד עם כלל השוויון היחסי בין בעלי המקרקעין בתחום התכנית המעוגן בסעיף 122 לחוק התכנון והבניה.

29. בהתאם לגישת השווי היחסי, יש להעריך את המגרש כולל המחוברים ואין לבצע הפרדה בין שווי הקרקע ובין השווי הפיזי של המחוברים. אולם, לא זו הדרך בה פעלה הוועדה המקומית. הוועדה המקומית פעלה באופן בלתי שוויוני - במגרשים בהם השווי המיטבי היה שווי הקרקע כריקה ופנויה לא הובא בחשבון שווי המחוברים ואילו במגרשים בהם השימוש המיטבי הנו שווי הנכס כבנוי, הובאו בחשבון שווי הקרקע והמחוברים. בכך סטתה הוועדה המקומית סטייה בררנית מתקן 15. הסיבה לסטייה זו הוסברה במסגרת הדיון בעררים על ידי שמאי הוועדה המקומית: " ... אם השווי הבנוי משביח את החלקה, יש חלקות שהשווי הבנוי מוריד אותם, אבל אם המצב המיטבי הוא להשאיר, אולי לחזק, אבל המצב המיטבי הוא להשאיר את המבנה אז בוודאי ובוודאי אנחנו לוקחים בחשבון את הערך הבנוי [...] לא ייתכן שבעלי הקרקעות האחרות ירוויחו 91% ובעלי המבנה לפינוי בינוי יפסידו. אפילו לא יקבלו דירה. זה לא יכול להיות. גם אם הם יקבלו פיצוי הם פשוט לא יקבלו כלום" [עמ' 26 לפר וטוקול הדיון בעררים, נספח 1 לעתירה].

[עמ' 45, ש' 35-32 לנספח 1 לעתירה]

30. גם ועדת הערר עמדה בהחלטתה על הסיבה בשלה ביקשה הוועדה המקומית לסטות מתקן 15 באופן בררני, כדלקמן:

"... הוועדה המקומית לא מוכנה להניח שתכנית לפינוי ובינוי שאשרה הוועדה המחוזית לא הביאה להשבחה של כל המקרקעין שבתחומה והיא מבקשת "לתקן" היעדר השבחה בתכנית רח/15/2010/א (או אף ירידת ערך של נכסים מסוימים לפי דעתו של שמאי הוועדה), בהחלת שיטת חישוב יחודית רק לגביהם ורק מטעם זה וזאת בסטיה מתקן 15. כך היא מבקשת להעלות את השווי של אותם נכסים לצורך האיזון היחסי על חשבון ההקצאה לבעלי זכויות אחרים בתחום התכנית, וזאת מבלי להצביע על אבחנה שמאית רלבנטית מעבר למניעת ה"פגיעה" ...

ועדת הערר קבעה כי אין לאפשר קיומה של סטייה זו, בין היתר, מאחר שהיא לא נומקה כראוי ומאחר שהיא פוגעת בעיקרון השוויון העומד בבסיס תכנית איחוד וחלוקה. בתגובתה לעתירה דנן חזרה ועדת הערר על עמדה זו.

31. לאחר שבחנתי את טענות הצדדים ועיינתי במוצגים, אני קובע כי החלטת ועדת הערר סבירה, נכונה ומוצדקת ולא קמה עילה להתערב בה. לכך חמישה טעמים עיקריים:

ראשית, הסטייה מתקן 15 נעשתה מבלי שניתן לכך הסבר מניח את הדעת כאמור בסעיף 10 לתקן 15. כך עלו הדברים מהחלטת ועדת הערר: "... מדובר בסטיה מהתקן הנעשית בענייננו באופן סלקטיבי רק לגבי נכסים בנויים מסוימים בתחום התכנית ולא לנכסים אחרים ... מבלי להצביע על נימוק שמאי רלבנטי (למעט היעדר הכלכליות לגביהם לו יוחל התקן)" [עמ' 46, ש' 35-32 לנספח 15 לעתירה]. אין במאמרה של דליה עסיס בדבר תקן 15 ופינוי בינוי כדי לתמוך בסטייה בררנית מתקן 15, שכן אף במאמרה לא צוין כי ניתן להפעיל את גישת השווי היחסי באופן חלקי.

שנית, לא ברור על מה התבססה הקביעה של הוועדה המקומית בדבר ה"שווי המיטבי" בכל מגרש. עוד לא ברור מדוע בחלק מהמגרשים כולל השווי המיטבי את שווי המחוברים ובחלקם האחר לא. חוסר בהירות זו מתחדד לנוכח ההנחה שכל הנכסים הבנויים מיועדים להריסה ולכל אחד מהמחוברים במגרשים השונים קיימת תרומה לשווי במצב הנכנס. בעניין זה יש לציין כי שמאי הוועדה לא טען כי שווי הבנוי בכל הנכסים אינו תורם לשווים. הוועדה המקומית לא מסרה הסבר מניח את הדעת בעניין זה. בהקשר זה אני מקבל את נימוקי ועדת הערר כפי שעולים מהחלטתה, כדלקמן:

"לדעתנו, לא ניתן לאשר סטיה מהוראות תקן 15 בנושא תרומת המבנים מנימוקיה של הוועדה המקומית. אנו סבורים, כי לא ניתן להחיל את התקן (או לסטות ממנו) באופן בררני למספר נכסים בלבד, ולמעשה ללא נימוק שמאי, תכנוני או משפטי רלבנטי המצדיק אבחנה בין תרומת הבינוי לנכסים מסוימים לעומת נכסים אחרים (כאשר אלה גם אלה אמורים להיהרס עם מימוש הזכויות לפי תכנית רח/15/2010/א) ..."

[עמ' 43, ש' 10-6 לנספח 1 לעתירה]

שלישית, החלה בררנית של תקן 15 פוגעת בזכויותיהם של בעלי הזכויות אשר שווי המחוברים שלהם לא נלקחו בחשבון בטבלת האיזון והקצאה והיא עומדת בניגוד מוחלט לעקרון השוויון היחסי שעומד ביסודם של כללי ההקצאה. עמדה על כך ועדת הערר בהחלטתה, כדלקמן:

"סטיה מהתקן באופן בררני ללא הצבעה על אבחנה שמאית רלבנטית רק על מנת להעלות את שוויים היחסי של נכסים מסוימים לעומת נכסים אחרים, וזאת רק מהטעם ששווי אותם נכסים יורד בטבלת ההקצאות, מביאה לכך שבעלי הנכסים הראשונים יזכו בהקצאה יחסית גדולה יותר במצב היוצא על חשבון בעלי נכסים אחרים. זאת, ללא הצדקה מלבד הרצון למנוע מהם ירידת ערך ולעודד אותם לקדם את התכנית ולממשה".

[עמ' 48, ש' 27-23 לנספח 15 לעתירה]
וכן:

"לדעתנו גם אם המסקנה תהא שאין בתכנית פינוי ובינוי מסוימת זכויות מספיקות לשם הגשמת מטרתה לחלק מבעלי הנכסים, אין מקום להחלה סלקטיבית של התקן על מנת להסיט אליהם זכויות על חשבון בעלי זכויות אחרים תוך פגיעה בעקרון השוויון היחסי, ואין מנוס מבחינת פתרונות אחרים".

[עמ' 50, ש' 23-20 לנספח 1 לעתירה]

הפתרון להיעדר כלכליות של תכנית לצד מסוים אינו יכול להיות באמצעות פגיעה בזכויות של צד שני. פתרון זה מחטיא את המטרה השוויונית העומדת בבסיס תכנית איחוד וחלוקה.

רביעית, לגבי הנכסים ששווי המחוברים בהם לא נלקח בחשבון במצב הנכנס, לא נעשתה אף "הקצאה מוחלטת" בגין שווי המחוברים, כפי שמחייב סעיף 8.1 לתקן 15. נכסים אלה חושבו על ידי שמאי הוועדה כקרקע ריקה ופנויה. יוצא אפוא כי בעלי מגרשים אלה נפגעו פעמיים.

חמישית, ובכך עיקר, סעיף 122 לחוק התכנון והבניה עוסק ב"חלוקה שלא בהסכמה" ומניח אדנים באשר לאופן ביצוע תכנית איחוד וחלוקה שוויונית, מאוזנת וצודקת ככל שניתן. סטייה בררנית מתקן 15 באמצעות החלת גישת השווי היחסי לגבי חלק מבעלי הזכויות במקרקעין, כפי שבוצע במקרה דנן, לא רק שאיננה משקפת את כלל השוויון היחסי בין בעלי הזכויות במקרקעין אלא שהיא עושה בדיוק ההיפך. כך, תוצאתה של סטייה בררנית מתקן 15 היא הכרה במלוא תרומת המחוברים לנכסים מסוימים בלבד. הכרה זו תביא להעלאה משמעותית של השווי היחסי של אותם נכסים על חשבון אותם נכסים שלגביהם לא הוכרה תרומת המחוברים. באופן זה מתערער לחלוטין עקרון השוויון היחסי הקבוע בחוק התכנון והבניה והעומד בבסיס תכנית איחוד וחלוקה. בהחלטתה עמדה ועדת הערר על חוסר השוויוניות העולה מהחלה בררנית של תקן 15, כדלקמן:

"... טבלת ההקצאות אמורה להיערך בהתאם לעקרון השוויון היחסי בהקצאה. כאשר מדובר בתחשיב המעוות את ערכי הנכסים הנכנסים לטבלה ללא בסיס שמאי רלבנטי לאבחנה בין נכסים בנויים שונים המיועדים כולם להיהרס, לא ניתן כלל לדבר על שוויוניות בהקצאה. שיטת חישוב השמאית היא הבסיס לקביעת ההקצאה המקיימת על עקרון השוויון היחסי. כאשר קביעת השווי אינה נעשית על בסיס שיקולים שמאיים שוויוניים ... ממילא אין לדבר על שוויוניות בהקצאה המחושבת על בסיס תחשיב שמאי אינו שוויוני"

[עמ' 51, ש' 29-23 לנספח 15 לעתירה]

32. הנה-כי-כן, הסטייה מתקן 15 נעשתה באופן בררני. יתר על כן, אין בנמצא הסבר שמפרט מדוע לא ניתן להחיל שיטת חישוב אחידה לכלל הנכסים הבנויים. ראוי להזכיר לוועדה המקומית מושכלות ראשונים עליהם עמד בית המשפט העליון לפני כעשור, בע"א 4595/06 הוועדה המחוזית לתכנון ובניה נצרת עילית נ' סבן, פסקה 85 (נבו, 17.07.2011):

"הוראות סעיפים 122(2)-(4) מסדירות את שימור השוויון היחסי בין החלקות השונות. במידה שלא ניתן להקצות קרקע בהתאם לשיעור היחסי הנכון, קובע סעיף 122(3) לחוק התכנון והבנייה כי למקבל ההקצאה ששווי מגרשו החדש נמוך ביחס לשוויו של המגרש הקודם, תהיה זכות לקבל מן הוועדה המקומית תשלום בגין הפרש השווי; וכך גם להיפך – מקבל הקצאה, ששוויו של המגרש החדש גבוה ביחס לשווייה של החלקה המקורית שהחזיק, יחויב בתשלום ההפרש לוועדה המקומית. במצב זה, נושאים בעלי המקרקעין במשותף, ובאופן פרופורציונאלי לשווי זכויותיהם במגרשים הקודמים, הן בפגיעה בערך המקרקעין בעקבות תכנית האיחוד והחלוקה, הן בהשבחתם ...".

יוצא אפוא כי לא רק שהוועדה המקומית סטתה מתקן 15, אלא שהדבר נעשה באופן בררני. בדרך זו החילה הוועדה המקומית אמות מידה בלתי שוויוניות על צדדים לאותה תכנית, בניגוד לתקן ובניגוד לאמת המידה הבסיסית ביותר בתכנית איחוד וחלוקה – שימור השוויון היחסי. בכך לקתה החלטתה בחוסר סבירות קיצוני.

33. מהחלטת ועדת הערר עולה כי כנגד הוועדה המקומית הוגשו תביעות פיצויים לפי סעיף 197 לחוק התכנון והבניה באשר לתכנית רח/10/2010/א לאור ערכי השווי בטבלאות המקוריות שנערכו ללא סטייה מהתקן. במצב זה ובהיעדר הנמקה מפורטת ומניחה את הדעת בדבר סטייה בררנית מתקן 15, עולה חשש כי סטייה זו נעשתה מטעמי פיצוי לאותם בעלי נכסים אשר הגישו תביעות פיצויים מכוח סעיף 197 לחוק התכנון והבניה.
תכליתו של מנגנון האיחוד וחלוקה היא תכנונית, ואין לעשות בו שימוש למטרות פיצוי גרידא שאינן נובעות מצרכי התכנון [בג"ץ 6842/15 בן משה נ' הוועדה הארצית לתכנון ולבניה של תשתיות לאומיות פסקה 19 (נבו, 20.11.2016); עע"ם 7126/18 אביוב נ' הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה מחוז מרכז – הוועדה להשלמת תכניות פסקה 11 (נבו, 16.08.2021)]. לאחרונה שב ושנה בית המשפט העליון, השופט א' שטיין, את הדברים הבאים באשר לתוכנית איחוד וחלוקה בבג"ץ 6693/18 בני ציון כפר שיתופי אגודה חקלאית בע"מ נ' המועצה הארצית לתכנון ולבניה, פסקה 16 (נבו 31.08.2021):

"החלטות תכנוניות צריך שתהיינה מכוונות למטרה אחת: טובת הציבור במובן הרחב. מי שמקרקעיו נפגעו עקב תכנית, תרופתו בפיצוי כספי ולא במהלך תכנוני אשר מיטיב את מצבו הכלכלי כבעל הנדל"ן..."

לא רק זו אף זו - מעיון בפרוטוקול הדיון בוועדה המקומית שהתקיים ביום 29.05.2016 [נספח 2 לתגובת ועדת הערר לעתירה] עולה כי שמאי הוועדה המקומית סבר בתחילת הדרך, עם הפקדתה של התכנית, שיש לפעול לפי תקן 15 ושסטייה ממנו הייתה גורמת לפגיעה בבעלים אחרים. עוד ציין שמאי הוועדה כי אין זה המקרה להפעלת סעיף 10 לתקן 15. כך עלו הדברים מפרוטוקול הישיבה:

"גם אם תקן 15 מעוות את הנתונים חייבים לעבוד לפיו. הדין שתקף היום מחייב לעבוד לפי תקן 15. אם היינו פועלים שלא לפי תקן 15 אז בעלים אחרים היו זועקים שהם נפגעים כי לא עובדים לפי תקן 15.

[...]

לגבי סטיה מתקן 15 (סעיף 10 לתקן) זה לא המקרה לסטייה ..."

דברים אלה של שמאי הוועדה המקומית מחזקים את החשש כי הסטייה מתקן 15 באופן בררני נועדה "לתקן" את הפגיעה הכלכלית בחלק מבעלי המגרשים ולייתר תביעה פוטנציאלית מכוח סעיף 197 לחוק התכנון והבניה. גם בכך יש ללמד עד כמה מוצדקת ונכונה היא החלטת ועדת הערר שהורתה על ביטולה של החלטת הוועדה המקומית.

34. הוועדה המקומית עתרה לסעד חלופי לפיו ועדת הערר תמנה שמאי חוקר מטעמה אשר ידון בטענות הצדדים לעררים ויתן המלצותיו המקצועיות. משיבים 10-2 הסכימו לבקשה זו אם השמאי החוקר יהיה כפוף לקביעות של ועדת הערר בהחלטתה נשוא העתירה דנן. ברם, ועדת הערר התנגדה למינוי שמאי חוקר מטעמה.

לאחר שבחנתי את טענות הצדדים אינני רואה לנכון להיעתר לבקשה זו של הוועדה המקומית.

בהחלטתה התייחסה ועדת הערר לבקשת הוועדה המקומית וקבעה כדלקמן:

"ועדת הערר שקלה להורות על מינוי שמאי חוקר, שיבחן את טענות הצדדים בנושאים השונים ויתן את המלצתו המפורטת בנושא תיקון הטבלה או התכנית (ולרבות בנושא הגדלת זכויות בניה). אולם, לאחר שעולה כי פתרון אפשרי לבעיה הנטענת בנושא ההקצאה עשוי להיות בדרך של שינויים תכנוניים ותוספת זכויות בניה (בין בסמכות הוועדה המקומית ... ובין בהגשת תכנית חדשה בסמכות הוועדה המחוזית), סברנו שמן הראוי שהוועדה תשקול את עמדתה גם בכך טרם מינוי החוקר (מה גם שאפשר שהדבר יצריך פרסום נוסף כבר בשלב זה). עוד יצוין כי אין לשלול שחלו שינויים בשווי היחסי של הנכסים השונים עקב שינויים בשוק ושינויי טעמים בתקופת משבר הקורונה, והוועדה המקומית ממילא תוכל לשקול גם היבט זה טרם שתקבל החלטה כיצד להמשיך בקידום התכנון למתחם".

[עמ' 43, ש' 26-16 לנספח 1 לעתירה]

נימוקיה של ועדת הערר מקובלים עליי. הוועדה המקומית אינה יכולה להתפרק מסמכויותיה כמוסד תכנון ולהעביר את המטלה התכנונית המורכבת שהוטלה לפתחה לגורם אחר: בין אם הוא בית המשפט, בין אם הוא שמאי בורר או מכריע ובין אם הוא ועדת הערר. על הוועדה המקומית לאזור את כוחותיה המקצועיים ולשקול כיצד להמשיך בקידום התכנון: יישום התכנית במתכונתה תוך התאמת טבלאות ההקצאה והאיזון להוראות התקן ולערכים האקטואליים, הגשת תכנית מתוקנת להפקדה בוועדה המחוזית, בחינה מחודשת של החלטת הוועדה המחוזית באשר לאי-יצירת מתחמים בתכנית או כל פתרון תכנוני סביר אחר שעליו ישקדו מוסדות התכנון הרלבנטיים אשר יאפשר את פיתוח המתחם והתאמתו לטובת הציבור.

35. אינני מוצא ממש ביתר טענות הצדדים והן נדחות.

36. סוף דבר: העתירה נדחית.
לנוכח התוצאה אליה הגעתי ובשים לב להיקפו של ההליך שבא לידי מיצוי במסגרת הדיון המוקדם, אני קובע כי העותרת תישא בשכר טרחת באי-כוח המשיבים הבאים שהגישו תגובות לעתירה והתייצבו לדיון המוקדם בסך 5,000 ₪ כל אחד על-פי הפירוט הבא: ועדת הערר (ע"י פמ"מ-אזרחי), משיבים 10-2 (ע"י עו"ד מאמו), משיבים 14-13 (ע"י עו"ד וילצ'יק), משיבים 36-35 ( ע"י עו"ד גרוסמן).
הוועדה המקומית תישא בהוצאות מופחתות לזכות המשיבים הבאים שהתייצבו לדיון המוקדם אך לא הגישו כתבי תגובה לעתירה בסך 2,000 ₪ לכל אחד על-פי הפירוט הבא: משיבים 12-11 (עו"ד הלפרן), משיבים 40-39 (עו"ד דימרי), משיבים נוספים (עו"ד כפיר) ומר דוד זרקו (הגיש תגובה אך לא התייצב לדיון).

ההוצאות ושכר הטרחה ישולמו בתוך 45 ימים מהיום.

ניתן היום, כ"ג תשרי תשפ"ב, 29 ספטמבר 2021, בהעדר הצדדים.