הדפסה

בית המשפט המחוזי מרכז-לוד בשבתו כבית-משפט לעניינים מנהליים עת"מ 19570-10-17

בפני
כבוד ה שופט אורן שוורץ

עותרת

נווה ארץ השקעות ואחזקות בע"מ
ע"י ב"כ עו"ד ענת בירן (רקם), עו"ד ורד מאירוביץ סייג
ועו"ד אינה טל

נגד

משיבים

1.ועדת ערר לתכנון ולבניה, מחוז מרכז
ע"י ב"כ עו"ד ליפז סרוסי דותן
2.הוועדה המרחבית לתכנון ולבניה - שרונים
ע"י ב"כ עו"ד ליאורה אפרתי ועו"ד מיכל גלר
3.אבישי ברעם - בעצמו
4.רות ברא"ז ואח'
ע"י ב"כ עו"ד שחר הררי ועו"ד אור קוטלר

פסק דין

הרקע לעתירה

1. עניינה של העתירה שלפני בשימוש חורג בחלקה 33 בגוש 8144 בכפר יונה (להלן – המקרקעין). במקרקעין מצויים מבנים היסטוריים, מימי המנדט הבריטי, אשר ידועים בכינויים "מועדון הקצינים". ייעודם התכנוני של המקרקעין הוא חקלאי.
העותרת ביקשה להפעיל במקרקעין אולם אירועים, ולצורך כך נאותה להשקיע ממון רב בשימור "מועדון הקצינים" ובשחזורו. הואיל וייעודם של המקרקעין הוא חקלאי, נדרשה העותרת להגיש בקשה לשימוש חורג. בקשתה של העותרת התקבלה בתנאים מסוימים על ידי הוועדה המרחבית לתכנון ובניה – שרונים (להלן – הוועדה המרחבית).
ברם, במסגרת ערר שהוגש כנגד החלטת הוועדה המרחבית להתיר את השימוש החורג, נקבע על ידי ועדת הערר כי אין מקום לאפשר שימוש חורג למטרת אולם אירועים במקרקעין שהם ביעוד חקלאי. באשר ליתרון השימור והשחזור של מועדון הקצינים, שתכננה העותרת לבצע על חשבונה כחלק מהליך השימוש החורג, נקבע כי הסדרת אתרי מורשת אינה אמורה להיעשות באמצעות הליך של שימוש חורג.
מכאן העתירה שלפניי, במסגרתה התבקש בית המשפט לבטל את החלטת ועדת הערר ולהתיר את השימוש החורג, בהתאם להחלטת הוועדה המרחבית.

עיקר טענות העותרת

2. תכנית הצ/247/2-1 (להלן – תכנית 247) היא תכנית שיזמה עיריית כפר יונה ומקודמת בימים אלה אצל מוסדות התכנון. מטרת תכנית 247 היא איחוד וחלוקה וכן שינוי ייעודי קרקע, קביעת הוראות, שימושים וזכויות בניה. הוועדה המרחבית המליצה על הפקדתה של תכנית 247. כך אף המליצו ועדות מקומיות אחרות, שרלבנטיות לתכנית 247. בשלב זה מצויה התכנית על שולחנה של הוועדה המחוזית. תכנית 247 בהחלט יכולה להיחשב כאופק תכנוני רלבנטי.

3. על פי תכנית 247, השימושים העתידיים של המקרקעין הם – מסחר ותיירות. במסגרת שימושים אלה מתאפשר גם שימוש ל"אולמות בילוי, בידור, אירועים כינוס ותצוגה". החלטת ועדת הערר לוקה בחוסר סבירות קיצונית מאחר שהיא מתעלמת מהשימושים העתידיים במקרקעין, מכוחה של תכנית 247.

4. החלטת ועדת הערר אף חורגת ממתחם הסבירות מאחר שהמעיטה מחשיבות מידת ההזנחה הנוכחית של מבני מועדון הקצינים והחשיבות הציבורית שיש בשיקומם. מבנים אלה הם בעלי ערך היסטורי. מתן הרשאה לשימוש חורג תאפשר לשמר את המבנים עד להסדרת השימוש בהם באמצעות תכנון סטטוטורי. לשיקולים אלה יש להוסיף את הצורך הציבורי בקיומם של אולמות אירועים, שגם אותו לא שקלה ועדת הערר.

5. חששותיה של ועדת הערר והביקורת שמתחה על הוועדה המרחבית באשר לאי-קיומם של בדיקות אקוסטיות ובדיקות תחבורתיות, אינן במקומן. דרישות אלה הוסדרו במסגרת התנאים למתן השימוש החורג. חזקה על יועצי הוועדה המרחבית שאם יימצא קושי מסוים לא יתמלא התנאי למתן האישור לשימוש החורג.
החלטת הוועדה המרחבית להתיר את השימוש החורג לפרק זמן של 3.5 שנים, תוך הגבלת השימוש המטרדי לכאורה רק לפנים המבנה (האולם שישוחזר וישומר), מאזנת היטב בין האילוצים והמגבלות שיש להטיל במקרה של שימוש חורג לבין יתר השיקולים מכוחם יש לאפשר את שימור מועדון הקצינים לצרכי אולם אירועים.

עיקר טענות ועדת הערר:

6. תכנית המתאר המחוזית וכן תכנית המתאר המקומית אינן מאפשרות שימוש לאולם אירועים במקרקעין שייעודם הוא חקלאי.
מהלכים תכנוניים קודמים שנערכו בשנים 2007 ו – 2008 ואשר נועדו לאפשר שימוש במקרקעין ובסביבתם לייעוד של תעשייה ומסחר, נדחו על ידי הוועדה המחוזית מאחר שעסקינן בשטח פתוח שאינו "צמוד דופן" לשטח שמיועד לפיתוח.

7. שימוש של אולם אירועים הוא שימוש בעצימות גבוהה לעומת השימוש החקלאי. באשר לאופק התכנוני שביסוד בתכנית 247, מדובר בתכנית שהומלצה להפקדה. אולם, הוועדה המחוזית טרם דנה בה ולא ברור אם המדיניות התכנונית הצפויה עולה בקנה אחד עם השימושים המבוקשים בה. לכל אלה יש להוסיף כי השימוש המבוקש הוא בעל היקף נרחב. יתר על כן, הוועדה המרחבית הותירה את עניין הפגיעה בצדדים שלישיים (מבחינת האקוסטיקה והתנועה) לשלב התנאים בהיתר, הגם שהיה נכון לברר את הפגיעה בצדדים השלישיים בטרם יאושר השימוש החורג.
שיקולים אלה מטים את הכף כנגד מתן היתר לשימוש חורג.
ועדת הערר אף שקלה את הצורך הציבורי בקיומם של אולמות אירועים. אולם, לא נמצא כי זהו צורך ציבורי חיוני ודחוף.
לפיכך, על פי המבחנים שנקבעו בהלכה הפסוקה וכפי שנמצא על ידי ועדת הערר אין מקום לאפשר את השימוש החורג.

8. באשר לסוגיית שימור המבנים, מסמך המדיניות לשימור אתרי מורשת בשטחים פתוחים במחוז מרכז מצדד בהסרה ובשימור של מבנים אלה במסגרת תכנית, אך לא במסגרת שימוש חורג שאינו בגדר כלי תכנוני מתאים למטרה זו. לרשות הוועדה המרחבית עומד הכלי החוקי שקבוע בסעיף 14(א) לתוספת הרביעית לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 (להלן – חוק התכנון והבניה), לפיו נתונה לה הסמכות לחייב את בעל המקרקעין בעבודות השימור, או לבצע את עבודות השימור בעצמה ולחייב את בעל המקרקעין בעלויות השימור.

עיקר טענות הוועדה המרחבית

9. העותרת הסכימה ליטול על עצמה מטלות שימוריות בהתאם להנחיית המועצה לשימור אתרים. זהו יתרון חשוב שיש להביא בחשבון אל מול החסרונות שבשימוש החורג.
השימוש החורג, כפי שאושר בהחלטת הוועדה המרחבית, הוא בעל עצימות נמוכה מאחר שהוא הוגבל לניצול המבנים הקיימים בשטח החקלאי ואף הוגבל לתקופה מוגדרת וברורה. יתר על כן, מדובר בשימוש הפיך.

10. הוועדה המרחבית סברה כי יש לבחון את הפגיעה בצדדים שלישיים כחלק מהתנאים לשימוש חורג, באמצעות יועצים מקצועיים של הוועדה המרחבית. בנוסף, ניתן יהיה להיווכח אם קיימת פגיעה בצדדים שלישיים ובהיקפה של זו, בתום תקופת השימוש החורג ובטרם תישקל הארכה של תקופת השימוש החורג.

11. השימוש החורג צמוד לאזור התעשייה בכפר יונה. תכנית 247 שמצויה בשלבי הפקדה, מייעדת מבנים לשימור, כאשר ייעוד המקרקעין ישונה לתעשייה ולמסחר. שימוש עתידי זה מאפשר הפעלת אולם אירועים במקרקעין. לפיכך, תכנית 247 מלמדת כי החזון התכנוני העתידי מאפשר את השימוש החורג מושא הבקשה.

עיקר טענות קבוצת ברא"ז

12. קבוצת ברא"ז (המשיבים 5) היא הבעלים של חלקות 26-24 בגוש 8144, שסמוכות למקרקעין דנן. בחלקות של קבוצת ברא"ז מצוי פרדס מניב וכן באר מים פעילה (במרחק 15 מטרים בלבד מהמקרקעין). באר המים מספקת מי שתיה למקורות. קיים חשש כי השימוש החורג המבוקש יפגע בבאר המים ובאיכות המים. אין ליתן שימוש חורג בלא בחינת ההיבטים ההידרולוגיים של השימוש החורג.

13. על רקע בקשה קודמת לשימוש חורג במקרקעין (שלא על ידי העותרת) התנהלו הליכים בוועדת הערר. במסגרת הליכים אלה ניתנה החלטה לפיה לא יוצא היתר לשימוש חורג בלא קבלת אישור הוועדה לשמירה על קרקע חקלאית ושטחים פתוחים (להלן – הולקחש"פ). למרות החלטה זו, למרות שהמקרקעין מהווים קרקע חקלאית מוכרזת, הוועדה המרחבית נתנה אישור לשימוש החורג, שלא כדין.

עיקר טענות מר ברעם

14. מדיניות התכנון אינה מאפשרת הקמת גני אירועים לאורך כביש 4. בנוסף, בצמוד למקרקעין קיים תכנון עתידי של בניית אלפי יחידות דיור. תכנון זה ייפגע על ידי השימוש החורג.

15. במסגרת הדיון המוקדם בעתירה נמצא כי קיימת מחלוקת עובדתית באשר להיותם של המקרקעין "קרקע חקלאית מוכרזת".
לאחר בחינה ראשונית שנערכה, נמצא כי עיקר המקרקעין אינם בתוך תוואי ההכרזה. בדיון שנערך לגוף העתירה חזרו הצדדים על עיקר טענותיהם ואף התייחסו לעניין ההכרזה ונפקותה לענייננו.

דיון והכרעה

16. המקרקעין מצויים בשטח פתוח שכלוא בין היישובים כפר יונה (ממזרח) ופרדסיה (מדרום) לבין כביש 4 ממערב וכביש 57 מצפון, באזור צומת בית ליד שבשרון. שטח המקרקעין עומד על 12,852 מ"ר. על המקרקעין חלות התכניות הבאות:

תכנית מתאר מחוזית 21/3, שאושרה למתן תוקף ביום 12.11.2003 (להלן – תמ"מ 21/3). המקרקעין מהווים חלק מ"אזור חקלאי/נוף כפרי פתוח".
תכנית מתאר מקומית הצ/150 אשר פורסמה למתן תוקף ביום 27.08.1981 (להלן – תכנית 150). תכנית 150 חלה על שטח השיפוט המוניציפאלי של המועצה המקומית כפר יונה (כיום, עיריית כפר יונה) . על פי תכנית זו, ייעודם של המקרקעין הוא חקלאי.

במקרקעין קיים היתר בנייה מיום 09.09.1985 לבניית לולים (חוות מולרדים) בשטח של 8,274 מ"ר. כעולה מבדיקת הוועדה המרחבית, חלק מהמבנים ההיסטוריים כוסו בסככות ונכללו בשטח מושא היתר הבניה.
על פי בדיקה ראשונית שנערכה, לאחר הדיון המוקדם בעתירה, נמצא כי מרבית המקרקעין אינם מהווים קרקע חקלאית מוכרזת והחלק לגביו התבקש השימוש החורג אינו מצוי בתחום ההכרזה.

17. במהלך השנים האחרונות נעשו מספר מהלכים תכנוניים, שנוגעים למקרקעין.

בשנת 2007 קודמה תכנית הצ/102/1/2/ו להרחבת אזור התעשייה בכפר יונה. התכנית חלה על שטח של כ – 144 דונם, לרבות המקרקעין דנן. הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה, מחוז מרכז (להלן – הוועדה המחוזית) בהחלטתה מיום 19.02.2007 ראתה לנכון לסרב לתכנית, בין היתר לנוכח ייעודו של השטח כחקלאי וכנוף פתוח ובהתחשב בקיומם של שטחי תעסוקה רבים במרחב [ההחלטה צורפה כנספח א' לתגובת ועדת הערר]. ערר שהוגש למועצה הארצית לתכנון ולבניה על החלטה זו נדחה.

בשנת 2008 נדונה לפני הוועדה המחוזית תכנית נקודתית הצ/204/1/2 שעניינה שינוי ייעודם של המקרקעין מחקלאי לשימוש לתעשייה. ועדת המשנה לתכנון נקודתי דחתה את התכנית מאחר ש"מיקומה כיום [של התכנית – א.ש.], נמצא בתחום שטח חקלאי נוף כפרי פתוח שאינו צמוד דופן לשטח המיועד לפיתוח בתכנית המתאר המחוזית תמ"מ/21/3. כמו כן עומדת בסתירה לכללים לתוספת שטח לפיתוח בתמ"א 35".

18. לנוכח הוראות התכניות דלעיל, החלו בעלי המקרקעין לגבש מהלך תכנוני חלופי, במסגרת בקשה לשימוש חורג, אשר ינצל את המבנים ההיסטוריים שבמקרקעין להפעלת אולם אירועים תוך שימורם ושחזורם [נספח 3 לעתירה].
כך, אדר' שימור גב' רותם זאבי נשכרה על ידי העותרת להעריך, לתעד ולפקח על פעולות השימור ולצורך כך ערכה "תיק תיעוד של מתחם NAAFI EFI – מועדון הקצינים הבריטי בכפר יונה" [נספח 2 לעתירה]. תיק התיעוד הוא מסמך רחב היקף, בו פרטה אדר' זאבי את ייחודיותו של מועדון הקצינים ואת האפשרויות לשימורו ולשחזורו.
בקליפת האגוז ייאמר, כי עסקינן במתחם בן ארבעה מבנים, אשר הוקם בשלהי שנות העשרים של המאה הקודמת לשימושו של הצבא הבריטי, ששלט אז בארץ ישראל. המבנים הם חלק ממערך שלם שהוקם בזמנו לאורכה של דרך "שבות עם" באזור מחנה בית ליד, בו שכנו מפקדות של הצבא הבריטי. אחד מהמבנים (מועדון הקצינים) הוא בעל מבנה דמוי מטוס. שני מבנים אחרים צמודים זה לזה ויוצרים מבנה דמוי T. כל המבנים הקיימים הם בני קומה אחת, מטויחים בחלקם. גג הפח או האבץ שהיה למבנים ההיסטוריים – נהרס. המתחם שימש בזמנו לצרכי רווחה של קציני וחיילי הצבא הבריטי והוא כלל חדר אוכל, מגורים, מועדון תרבות ודת וכן משרדים.
לימים, עם הקמת מדינת ישראל שימש האזור לקליטת עולים בשם מעברת "שבות עם" (ובכינויו - מעברת בית ליד).

19. הבקשה לשימור מועדון הקצינים שערכה העותרת, בהכוונתה של אדר' זאבי, הובאה לעיונה של המועצה לשימור אתרי מורשת בישראל (להלן – המועצה לשימור אתרים). לאחר שנבחן תיק התיעוד שנערך למקרקעין, ראתה המועצה לשימור אתרים להודיע כי אין לה התנגדות לעצם השימוש המבוקש כאולם אירועים, זולת שתי הערות מקצועיות שאין זה המקום להידרש אליהן.
כעולה מחוות דעתה של המועצה לשימור אתרים, היא ראתה באור חיובי את היוזמה לשמר את מועדון הקצינים ולהפעיל בו מתחם לאירועים, שכן "ההיתר בהחלט נצמד למתווה ההיסטורי של המתחם ומגיש גם בשחזור הבינוי שכבר אינו קיים וגם בשימור המבנים הקיימים הצמדות ראויה להערכה למקור" [נספח 4 לעתירה].

20. על יסוד ההמלצה החיובית מצד המועצה לשימור אתרים, כמו גם רצונה של הרשות המקומית, היא עירית כפר יונה, בהסדרת האזור ומניעת המשך ההזנחה, סוכמו עיקרי הדברים בפגישה מקדימה שנערכה בוועדה המרחבית בחודש יוני 2016 [נספח 4 לעתירה]. באותה פגישה הועלה חשש מצד נציג היישוב השכן, ראש המועצה המקומית פרדסיה, באשר להיווצרות מטרדי רעש לתושבי היישוב שסמוכים למקרקעין. בכדי להפיג חשש זה, הוחלט באותה ישיבה כי הפעילות תוגבל לשטח הבנוי ולפנים המבנה המשוחזר. בנוסף הוסכם כי הנושא האקוסטי ייבחן במסגרת התנאים להיתר ולרישיון העסק.

21. בינתיים, נערכו פרסומים לפי סעיף 149 לחוק התכנון והבניה [נספח 6 לעתירה] וביום 25.07.2016 נדונה הבקשה לפני הוועדה המרחבית, לאחר שהוגשו מספר התנגדויות. בסופו של יום, החליטה הוועדה המרחבית כהאי לישנא:

"החלטות:
לאמץ את המלצת הצוות המקצועי בועדה לאחר קריאת מכתבי ההתנגדות, להלן ההתייחסות:
הוגש תיק תיעוד למועצה לשימור אתרים מורשת ישראל, ונמצא שהמבנים המבוקשים נצמדו למתווה ההיסטורי של המתחם, כמו כן מוגש שחזור הבינוי שכבר אינו קיים וגם כשימור המבנים הקיימים, הצמדות ראויה להערכה למקור.
לאור האמור ולאור כך שאופי הפעילות מוצא את הביטוי בתכנית שנמצאת בהלכים תכנוניים, לקבל ההתנגדות בחלקה, בנוגע לרמת הרעש, יש לדרוש קבלת חוות דעת יועץ אקוסטי מוסמך על חשבון המבקש ויישום הנחיות היועץ בהתאם ע"י המבקש ועל חשבונו – יהווה תנאי לאשור השמוש בפועל.
כמו כן, האישור ניתן לאולם ארועים בלבד, ולא כגן ארועים (קרי – הארועים יתקיימו בתוך המבנה בלבד).
בכפוף לכל האמור לאשר השימוש החורג לתקופה של 3.5 שנים, בכפוף להשלמת גליון הדרישות, לרבות אישור הוועדה המחוזית, ולקחש"פ ואישור סופי מהמועצה לשימור אתרי מורשת ישראל ע"ג הבקשה להיתר.
תנאי להפעלת השמוש החורג יהיה עמידה רציפה בתנאי ההיתר לרבות התנאים האקוסטיים.
במידה ויהיו חריגות ברמות הרעש המותרות – יבוטל ההיתר.
במידה ויעמדו בתנאים, תישקל בחיוב הארכה נוספת."

22. בגין החלטת הוועדה המרחבית דלעיל הוגש ערר על ידי מר ברעם. לעמדתו העקרונית של מר ברעם, כנגד מתן ההיתר לשימוש חורג במקרקעין, הצטרפה קבוצת ברא"ז, שעל תמצית טענותיה כבר עמדנו בראשית הדברים.
לאחר דיון שנערך בערר ולאחר שניתנה לנציג העותרת זכות להשלים טיעון בכתב, התערבה ועדת הערר בהחלטת הוועדה המרחבית והורתה על ביטולה.
בתמצית, ועדת הערר בחנה את השיקולים השונים שנדרשים למתן היתר לשימוש חורג בקרקע בייעוד חקלאי, מבחינת האלמנטים הבאים: עצימות השימוש החורג, הגישור לתכניות עתידיות, גיל התכנית החלה על המקרקעין, הפגיעה בצדדים שלישיים וקיומו של צורך חיוני ודחוף בשימוש החורג.
על יסוד שיקולים אלה מצאה ועדת הערר לנכון לקבוע כי מדובר בשימוש חורג בעל עצימות גבוהה בהשוואה לשימוש המותר בתכנית; כי התכנית העתידית מצויה בשלב טרום-הפקדה; כי היקף השימוש החורג הוא ניכר וכי לא ניתן בשלב זה להעריך את הפגיעה בצדדים שלישיים מאחר שהבחינה באשר לכך נדחתה לשלב מילוי התנאים להיתר; כי לא קיים צורך חיוני ודחוף באולמות אירועים, הגם שקיימת מצוקת אולמות אירועים.
ועוד הוסיפה ועדת הערר, כי על פי מדיניות התכנון של הוועדה המחוזית, עניין השימור צריך למצוא את יישומו במסגרת תכנית ולא באמצעות שימוש חורג. ככל שהוועדה המרחבית סבורה כי יש מקום לחייב את בעלי המקרקעין למנוע נזק והזנחה ממועדון הקצינים ויתר המבנים ההיסטוריים, היא רשאית לעשות שימוש בסמכותה לפי סעיף 14(א) לתוספת הרביעית לחוק התכנון והבניה.
לפיכך, נמצא כי אין הצדקה להתיר את השימוש החורג.

23. הלכה היא עמנו וכוחה לא תש, כי בית המשפט לא ימיר את שיקול דעתו בשיקול דעת מוסד התכנון, שכן בית משפט אינו בגדר " מתכנן-על". הכרעות בסוגיות תכנוניות יש להותיר בידי מוסדות התכנון הרלוונטיים, להם הידע המקצועי והכלים לעסוק בתחום מורכב זה. התערבותו של בית המשפט לעניינים מנהליים תיעשה רק מקום בו מתקיימות אחת מעילות המשפט המינהלי, כדוגמת אלה: חריגה מסמכות, אי-סבירות קיצונית, חוסר תום לב, אי-מתן זכות שימוע והיעדר הנמקה [בג"ץ 465/93 טריידט ס.א., חברה זרה נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה, הרצליה, פ"ד מח(2) 622, 633 (1994); בג"ץ 10242/03 מילובלובסקי נ' המועצה הארצית לתכנון ולבניה, פ"ד נח(6) 673, 678 (2004); עע"ם 2418/05 מילגרום נ' הוועדה המחוזית לתכנון ובניה, פסקה 9 בפסק דינה של השופטת א' חיות (פורסם בנבו, 24.11.2005); : עע"ם 3478/07 ביקל נ' הוועדה המחוזית לתכנון ובניה מחוז מרכז, פסקה 30 בפסק דינו של השופט י' דנציגר (פורסם בנבו, 29.06.2009); עע"ם 9057/09 איגנר נ' השמורה בע"מ, פסקה 17 בפסק דינה של השופטת (כתוארה דאז) מ' נאור (פורסם בנבו, 20.10.2010); בג"ץ 3017/05 חברת הזרע (1939) בע"מ נ' המועצה הארצית לתכנון ובניה, משרד הפנים, פסקה 38 בפסק דינה של השופטת א' פרוקצ'יה (פורסם בנבו, 23.03.2011); עע"ם 6937/11 הוועדה המקומית לתכנון ובניה דרום השרון נ' שטרית, פסקה 17 בפסק דינה של המשנה לנשיא (כתוארה דאז) השופטת מ' נאור (פורסם בנבו, 19.02.2013); בג"ץ 3917/14 פורום הארגונים למען יער ירושלים נ' הועדה הארצית לתכנון ולבניה תשתיות לאומיות, פסקה 5 בפסק דינו של השופט י' עמית (פורסם בנבו, 17.12.2014); עע"ם 1137/16 ועדת המשנה לתכנון ובניה תל אביב נ' רטן, פסקה 20 בפסק דינו של השופט ע' פוגלמן (פורסם בנבו, 03.05.2016)].

24. אף נזכיר מושכלות ראשונים כי ועדת הערר חובשת שני כובעים – הכובע הראשון הוא במסגרת היותה מוסד תכנון מקצועי בכיר לו נתונה סמכות מקורית לדון ולקבל החלטות בסוגיות תכנון ובנייה; הכובע השני הוא היותה גוף בעל סממנים מעין-שיפוטיים, אשר מוסמך להכריע במחלוקות שבעניינים תכנוניים. תחת שני כובעים אלה הוסמכה ועדת הערר לבחון את שיקול הדעת של הוועדה המרחבית ואף לקבל החלטה תכנונית עצמאית [עע"ם 8256/12 הוועדה המקומית לתכנון ולבניה ראשון לציון נ' נאות מזרחי בע"מ, פסקה 10 בפסק דינה של השופטת (כתוארה דאז) א' חיות (פורסם בנבו, 31.07.2014); אורי גורן בתי משפט מנהליים 184-183 (2008)].

25. התרשמתי שוועדת הערר קיימה הליך מינהלי תקין, הן מבחינת הטיעון בכתב באמצעות כתב הערר והתגובות לו, הן מבחינת קיום דיון מקיף וממצה שכלל מתן זכות טיעון בעל-פה והן מבחינת הליך של השלמת טיעון בכתב שניתן לנציגי העותרת. בסופו של יום התקבלה החלטה מפורטת ומנומקת היטב, לפיה נמצא כי שגתה הוועדה המרחבית מקום בו נעתרה לבקשת העותרת והעניקה שימוש חורג במקרקעין, כך שישמשו לכנסים ואירועים, מרכז הסעדה מרכז תרבות ופנאי, חלף ייעודם התכנוני לשימוש חקלאי.
בנסיבות אלה, נותר לבחון אם החלטת ועדת הערר לוקה בחוסר סבירות קיצוני, אשר יכול להצדיק את התערבות בית המשפט בהחלטתה.

26. שימוש חורג מוגדר בסעיף 1 לחוק, בזו הלשון:

"שימוש חורג", בקרקע או בבנין – השימוש בהם למטרה שלא הותר להשתמש בהם, הן במיוחד והן מהיותם באזור או בשטח מיוחד, לפי כל תכנית או תקנה אחרת שלפי חוק זה החלות על הקרקע או הבנין או לפי היתר על-פי כל חוק הדן בתכנון ובניה;

ההגדרה שבחוק התכנון והבניה באשר לשימוש חורג, מאפיינת אותו ככזה שחורג מהשימושים שנקבעו בתכנית, בתקנה, בחוק או בהיתר הבנייה. מכאן התבססה הגישה שרואה בשימוש החורג כאילוץ תכנוני שיאושר ביד קפוצה:

ההליך התכנוני והמשפט אינם רואים בעין יפה הרחבת החריגות מתכנית. אלה נחזות לא אחת כרע הכרחי, אולם הנטייה המובהקת היא להיזקק להן בצמצום כדי שלא יהיו אמצעי העוקף את הצורך בהכנת תכניות חדשות ובתיקון תכניות קיימות [...] במסגרת המגמה לצמצם את החריגות המותרות מהתכניות שולבה ההוראה בדבר הגבלת משך הזמן של ההיתר לשימוש חורג.

[ע"א 5927/98 בחוס נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה, חיפה, פ"ד נז(5) 752, 763 (2003) (להלן – עניין בחוס)]

27. סעיף 146 מקנה את הסמכות ליתן שימוש חורג בידי מוסד התכנון המקומי:

"146. (א) הועדה המקומית רשאית להתיר שימוש חורג."

סעיף 146 מבטא את המגמה של העברת סמכויות מהוועדה המחוזית אל הוועדה המקומית ובפרט סמכויות רישוי, כדוגמת מתן היתר לשימוש חורג [ עע"ם 5004/16 א.נ גוסטו נכסים בע"מ נ' ועדת המשנה לנושאים עקרוניים של המועצה הארצית לתכנון ובנייה, פסקה 28 בפסק דינו של השופט י' עמית (פורסם בנבו, 28.08.2017); וכן ראו ההפניה שם לה"ח הממשלה 2307, עמ' 38 (4.10.1994)].
ברם, סעיף 146 לחוק התכנון והבניה אינו קובע מהם השיקולים לאורם יכריע מוסד התכנון המקומי בשאלה אם ליתן היתר לשימוש חורג, אם לאו. בהיעדר רשימה ברורה של שיקולים שקבע המחוקק, נדרש בית המשפט העליון והתווה אמות מידה לבחינת חוקיותו של השימוש החורג.

נקודת המוצא לאמות מידה אלה היא כי השימוש החורג אינו מתיישב עם הוראות התכנית והוא פוגע בציפייתם הסבירה של בני המקום [ בג"ץ 389/87 סלומון נ' הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה, אזור המרכז, פ"ד מב(4) 30, 36 (1988) (להלן – עניין סלומון)].

אחד השיקולים החשובים הוא שמירה על אופי האזור [ בג"ץ 609/75 ישראלי נ' ראש עירית תל-אביב-יפו, פ"ד ל(2) 304, 308 (1976)]. כך, יש לבחון את ההשפעה של השימוש החורג על הסביבה, מבחינה תכנונית ומבחינת איכות הסביבה, רווחת דיירי המקום, סדרי תנועה, חנייה וביטחון. לצורך בחינה זו ניתן להסתמך על ניסיון העבר באשר לסוג השימוש החורג ודרך התנהלותם של מבקשי השימוש [ עניין סלומון, בעמ' 36].

סוג אחר של שיקולים הם אלה שנוגעים למדיניות התכנונית. במסגרת שיקולים אלה יבחן היקף השימוש החורג ועצימותו ביחס למהות ההליך התכנוני. כך לדוגמא, נקבע כי אין להתיר שימוש חורג למרכז מסחרי, שהדרך הראויה להקמתו היא בהליך של הכנת תכנית מפורטת ונקודתית [ עע"ם 402/03 עמותת העצמאים באילת ( לשכת המסחר) נ' ועדת ערר לתכנון ולבנייה, מחוז דרום, פ"ד נח(3) 199, 214-213 (2004)].
לסוג זה של שיקולים, יש להוסיף את עקרון שקיפות ההליך התכנוני, קרי - מתן אפשרות לציבור לקחת חלק בהליכי התכנון ובכלל זה למצות את הליכי הפרסום וההתנגדות, כמקובל לגבי תכנית. שיקול זה יקבל משנה תוקף מקום בו מדובר בשימוש חורג רחב היקף, כדוגמת מרכז מסחרי [ עע"ם 10089/07 אירוס הגלבוע בע"מ נ' ברוך (פורסם בנבו, 5.04.2011) (להלן – עניין אירוס הגלבוע)].

שיקול נוסף הוא היכולת להשיב את המצב לקדמותו, בסיומה של תקופת השימוש החורג. שיקול זה הידוע גם בשמו " עקרון ההפיכות", מחייב את בחינת היכולת להחזיר את המבנה או המקרקעין למצב שתואם את הוראות תכניות בנין העיר, כפי שיחולו על אותם מקרקעין [ עניין אירוס הגלבוע, פסקה 55].

28. המחוקק, בהיותו ער לכך כי השימוש החורג מהווה אילוץ תכנוני, קבע שתי מגבלות עיקריות למתן ההיתר לשימוש חורג:

הראשונה, נוגעת להגבלת משך השימוש החורג ( סעיף 148 לחוק);

השנייה, היא תחימת היקפו של השימוש החורג, כך שלא יעלה עד כדי סטייה ניכרת מתכנית ( סעיף 151 לחוק התכנון והבניה ). ייאמר מיד, כי סטייה ניכרת היא כזו שבנוסף לחריגה מהוראות התכנית, היא משנה את אופי הסביבה הקרובה [ ראו: תקנות התכנון והבניה ( סטיה ניכרת מתכנית), תשכ"ז-1967 וכן עניין בחוס, פסקה 10 בפסק דינה של השופטת א' פרוקצ'יה]. סוגיית הגבלת משך השימוש החורג הודגשה, לא אחת, בפסיקת בית המשפט העליון:

"שימוש חורג, במהותו, נועד לשמש כפתרון זמני, ולא להסדיר מצב ארוך טווח. הדבר עולה מהוראתו של סעיף 148 לפיה 'היתר לשימוש חורג מתכנית יינתן לתקופה מוגבלת מראש'. שימוש חורג, כלשונו, מהווה חריגה מהתכנית שחלה על הקרקע ומהאינטרסים התכנוניים העומדים מאחוריה, ואינו עולה בקנה אחד עם הצורך לקיים סדר תקין בתכנון ובנייה, שהוא חיוני לאיכות החיים והסביבה ... לפיכך מובנת קביעת המחוקק כי שימוש חורג יינתן לתקופה מוגדרת מראש, ולא לטווח בלתי מוגבל."

[ע"א 1805/00 מחצבות כנרת (שותפות מוגבלת) נ' משרד התשתיות, פ"ד נו(2) 63, 72 (2001); וכן ראו: עניין בחוס, בעמ' 763; עע"ם 9914/03 גולדשטיין נ' היימס, פסקה 5 בפסק דינו של השופט (כתוארו דאז) א' גרוניס (פורסם בנבו, 17.03.2005)]

29. בחינתן של אמות המידה תעשה בצורה קפדנית ותוך הקפדה יתירה, כפי ששנה השופט ( כתוארו דאז) א' רובינשטיין בעע"ם 4881/08 אלמוג אילת ( מ.ד.ע) בע"מ נ' הוועדה המקומית לתכנון ובניה, אילת, פסקה י"ב ( פורסם בנבו, 10.02.2010):

"השימוש החורג, כשמו כן הוא, חורג, הריהו כלי תכנוני חריג כדי לפתור בעיות שאין עליהן מענה בתכנית החלה על האזור בטרם באה תכנית אחרת, אך בודאי לא תופעה רבת שנים כבמקרה דנא ( ע"א 1805/00 מחצבות כנרת ( שותפות מוגבלת) נ' הועדה המקומית לתכנון ולבניה של נצרת עילית, פ"ד נו(2) 63; ע"א 5927/98 בחוס נ' הועדה המקומית, פ"ד נז(5) 752). לא בכדי הגביל המחוקק את השימוש החורג הן בהיקפו, במידה שלא יסטה " סטיה ניכרת" מהתכנית ( סעיף 151 לחוק), והן במשך השימוש, לזמן מוגבל בלבד ( סעיף 148 לחוק; ראו גם התנאים בסעיף 149). כללו של דבר, ראוי שהשימוש החורג ייעשה במשורה, תוך פיקוח והקפדה יתירה על המגבלות שבחוק ( ראו בג"צ 389/87 סלומון נ' הועדה המחוזית, פ"ד מב(4) 30);"

30. בענייננו, המחלוקת מושא העתירה נסובה באשר לשימוש חורג בקרקע חקלאית שייעודה התכנוני הוא שימוש לחקלאות. לצורך בירור מחלוקת זו נניח כי אין עסקינן בקרקע חקלאית מוכרזת, כהגדרתה בסעיף 5 בתוספת הראשונה לחוק התכנון והבנייה.

לאחר שהנחנו את המסד המשפטי, נבחן את סבירותה של החלטת ועדת הערר מושא העתירה דנן.

31. מבחינת עצימות השימוש החורג והיקפו - עסקינן בפעילות של כנסים ואירועים, מרכז הסעדה מרכז תרבות ופנאי, חלף ייעודם התכנוני של המקרקעין לשימוש חקלאי. אמנם, הוועדה המרחבית ראתה לנכון להגביל את השימוש החורג לשטח האולם המרכזי. עם זאת, אין בכך להקהות את עצימות השימוש בהשוואה לשימוש החוקי שמותר במקרקעין, לחקלאות. שימוש של אולם אירועים נחשב לשימוש אינטנסיבי. שטח המתחם הבנוי הוא כ – 2,500 מ"ר והוא מיועד להעניק שירותי הסעדה מרובי משתתפים.
מטבע הדברים עסקינן בחיכוך רב עם הסביבה החקלאית, הן מבחינת הגעה של עשרות אורחים מידי ערב לאירועים השונים, הן מבחינת הרעש שעלול להיגרם כתוצאה מהמוסיקה שנהוג להשמיע באירועים שכאלה, הן מבחינת גודש תנועת כלי רכב של אורחים וספקים והן מבחינת שירותי תברואה שונים שנדרשים לצרכים אלה ( ביוב, פינוי אשפה וכיו"ב). בניגוד לנסיבות אליהן נדרשתי בעת"ם (מינהליים מר') 24957-02-17 גיל קורמן 75 בע"מ נ' הוועדה המחוזית לתכנון ובנייה, מחוז מרכז (פורסם בנבו, 15.04.2018) (להלן - עניין קורמן), המקרקעין אינם צמודי דופן לאזור תעשיה פעיל. אף מהות השימוש החורג שמבוקש, אשר בצדו עומסי תנועה בפרקי זמן קצרים אינה דומה מבחינת עצימות השימוש לנסיבות שנדונו בעניין קורמן.
מסקנתה של ועדת הערר, לפיה עסקינן בשימוש בעל עצימות גבוהה, מצויה אפוא בטבורו של מתחם הסבירות.

32. מבחינת " גישור" לתכנית עתידית - עסקינן בתכנית 247, אשר מצויה בשלב טרום-הפקדה. על כן, עמדתה התכנונית של הוועדה המחוזית באשר לעצם שינוי הייעוד במקרקעין אינה ברורה באשר לתכנית זו. נסיבות אלה אינן הולמות את דעת הרוב בעע"ם 109/12 הוועדה המחוזית לתכנון ובניה מחוז מרכז נ' גבעת האירוסים גן האירועים בע"מ, פסקה 31 (פורסם בנבו, 23.12.2012), שם דובר על אפשרות תכנונית (סטטוטורית) ש"אינה תיאורטית. אדרבא, היא קונקרטית למדי במובן זה שהיא מעוגנת בתכנית מחוזית שאושרה כדין, אף אם אין זה ברור האם השטח שבמחלוקת אמנם יוכל לשמש להפעלת גן אירועים בסופו של הליך".
לצד אי-הבהירות של עמדתה התכנונית של הוועדה המחוזית באשר לתכנית 247 שמצויה בחיתוליה, ניצבות שתי החלטות קודמות של הוועדה המחוזית באשר למקרקעין דנן והליכי שינוי יעוד:
הראשונה - החלטה מיום 19.02.2007 באשר לתכנית הצ/102/1/2/ו, שם סורבה התכנית, בין היתר, לנוכח ייעודו של השטח כחקלאי ונוף פתוח ובהתחשב בקיומם של שטחי תעסוקה רבים במרחב;
השנייה - החלטה מיום 17.03.2008, אז נדחתה תכנית נקודתית הצ/102/1/2/ו לשינוי ייעוד המקרקעין מאחר שמדובר "בתחום שטח חקלאי נוף כפרי פתוח שאינו צמוד דופן לשטח המיועד לפיתוח בתכנית המתאר המחוזית תמ"מ/21/3".

33. העותרת בעתירתה ביקשה להסתמך על אישורה של תכנית הצ/מק/258/1-2 (להלן – תכנית 258), מיום 15.08.2017, באשר לאזור התעשייה של כפר יונה [סעיפים 139-137 לעתירה]. לשיטתה של העותרת, תכנית 258 כוללת הוראה לפיה היא מהווה שלב ביניים בתכנון העתידי שמקודם על ידי הוועדה המחוזית. בכך יש לתמוך במגמת התכנון העתידית באשר למקרקעין.
אין בידי לקבל טענה זו. תכנית 258 אינה חלה על המקרקעין דנן. בכך יש להדגיש דווקא כי המקרקעין אינם חלק מאזור התעשייה של כפר יונה וייעודם לא שונה במסגרת התכנון העכשווי.
בנסיבות אלה, לא ניתן לייחס להליכי הבוסר של תכנית 247 משקל תכנוני כלשהו, שכן לא ניתן לקבוע אם מגמת התכנון העתידי ( מבחינת הוועדה המחוזית) תומכת בשימוש החורג המבוקש, אם לאו. בפרט נכון הדבר לנוכח הפער המהותי בהשוואה להחלטות קודמות של הוועדה המחוזית שדחו תכניות שנועדו לשנות את הייעוד החקלאי במקרקעין.

34. מבחינת הפגיעה בצדדים שלישיים – כפי שציינה ועדת הערר, סוגיה זו עלתה במפורש לפניי הוועדה המרחבית, אך זו העדיפה להעריך את מידת הפגיעה במסגרת שלב התנאים להיתר. ועדת הערר נדרשה לרכיב זה בהחלטת הוועדה המרחבית וראתה לנכון להעיר לוועדה המרחבית על דחיית בחינת ההשפעות הסביבתיות של השימוש החורג לשלב התנאים בהיתר:

"על אף שאנו דוחים את הבקשה לשימוש החורג מהטעמים שפרטנו לעיל מצאנו לנכון להעיר לועדה המקומית על כך שהותירה את הנושא האקוסטי לשלב התנאים להיתר ואת הנושא התנועתי כחלק מהדרישות הטכניות וגם זאת כתנאי לקבלת ההיתר. כשמדובר בשימוש של אולם אירועים אנו סבורים כי הנושא התנועתי והנושא האקוסטי הם נושאים קריטיים ומשמעותיים. לדיון בבקשה ובטענות המתנגדים. כמו כן, לבדיקות היועצים המקצועיים יכולות להיות השלכות על הבקשה להיתר ועל התנאים למתן ההיתר או על התנאים בהיתר עצמו. לפיכך, מן הראוי היה לערוך את הבקשה לגביהם טרם הדיון בבקשה ולא כתנאי להיתר."
[סעיף 44 בהחלטה]

35. אף לדעתי, בדחיית סוגיות ההשפעה על הסביבה לשלב התנאים בהיתר, נפלה שגגה של ממש אצל הוועדה המרחבית.

ובמה דברים אמורים?

כפי ששנינו, אחד המבחנים החשובים ביותר באשר לבחינת מתן היתר לשימוש חורג הוא מידת השפעתו של השימוש המבוקש על הסביבה הקרובה.
בהקשר זה העלו המתנגדים שני עניינים עיקריים שהם בעלי השפעה על הסביבה הקרובה:
הראשון - השפעת הרעש על תושבי האזור ופגיעה בשכונות מגורים שמתוכננות ביישוב השכן ( פרדסיה);
השני – השפעת היקף התנועה שצפויה בגין הגעת עשרות אורחים מידי ערב לאירועים במקרקעין.

36. כפי שעלה מההתנגדויות שהוגשו לוועדה המרחבית " מדובר בעסק שמטבעו מייצר רעש, זיקוקים ועומסי תנועה כבדים בזמנים קצרים. עוד עלתה בדיון בהתנגדויות הטענה כי לא קיימים סידורי תחבורה מתאימים. אף ראש מועצת פרדסיה מצא לנכון להתנגד לשימוש החורג לנוכח שכונה מתוכננת של " מחיר למשתכן", שדייריה עלולים, לדבריו, להיות מושפעים ממטרדי הרעש של אולם האירועים.
למרות החששות שהעלו קבוצות שונות של מתנגדים, הוועדה המרחבית בחרה לדחות את בחינת ההשפעה של מטרדי הרעש ועומסי התנועה לשלב שלאחר ההחלטה, וזאת כתנאים בהיתר.
גישה זו אינה יכולה להתקבל. חובתו של מוסד תכנון שנדרש לבקשה לשימוש חורג לבחון, בראש ובראשונה, את השפעת השימוש החורג על הסביבה. משמעות דחיית בדיקות התנועה והאקוסטיקה לאחר שלב ההחלטה אצל מוסד התכנון, משולה לקבלת החלטה מינהלית מבלי שהרשות המוסמכת בחנה את מלוא השיקולים הרלבנטיים ומבלי שהיא טרחה לאסוף את העובדות אשר נדרשות להפעלה סמכותה.
וכך נקבע על ידי בית המשפט העליון בע"א 8434/00 דלק חברת הדלק הישראלית בע"מ נ' גזית ושחם חברה לבניין בע"מ, פ"ד נו(3) 693 (2002):

"כידוע, הכלל הוא כי רשות מינהלית לא תקבל החלטה אלא לאחר שכל העובדות והנתונים הדרושים הונחו בפניה, שהרי ללא כל אלה אין בידי הרשות להגיע להחלטה שקולה ומאוזנת המביאה בחשבון את כלל האינטרסים המשמשים בזירה, ובלשון בג"ץ 297/82 ברגר נ' שר הפנים, בעמ' 49:

"תהליך קבלת ההחלטה על-ידי מי שהוקנתה לו סמכות על-פי חוק מן הראוי שיהיה מורכב, בדרך כלל, ממספר שלבים בסיסיים חיוניים, אשר הם הביטוי המוחשי להפעלת הסמכות המשפטית תוך התייחסות לנושא מוגדר, ואלו הם: איסוף וסיכום הנתונים (לרבות חוות הדעת המקצועיות הנוגדות, אם ישנן כאלה), בדיקת המשמעויות של הנתונים (דבר הכולל, במקרה של תיזות חלופות, גם את בדיקת מעלותיהן ומגרעותיהן של התיזות הנוגדות) ולבסוף, סיכום ההחלטה המנומקת. תהליך כגון זה מבטיח, כי כל השיקולים הענייניים יובאו בחשבון, כי תיעשה בחינה הוגנת של כל טענה, וכי תגובש החלטה, אותה ניתן להעביר בשבט הביקורת המשפטית והציבורית"."

37. מקום בו נמצא כי הרשות המנהלית התעלמה מנתון עובדתי מסוים אליו יש להיזקק לצורך מתן החלטה, כבענייננו, עלול הדבר לפגום בהחלטת הרשות, עד כדי בטלותה מחמת חוסר סבירות קיצוני [ יצחק זמיר הסמכות המינהלית כרך ב - ההליך המינהלי 1145-1139 ( מהדורה שניה, 2011)]. לדעתי, די בכך להצדיק את ביטול ההחלטה של הוועדה המרחבית להתיר את השימוש החורג, מבלי שבדקה את ההשפעה האקוסטית ואת ההשפעה התנועתית עובר לקבלת ההחלטה.

38. העותרת תלתה יהבה באינטרס הציבורי שיש בשימור אתר המורשת מועדון הקצינים, שמצוי לעת הזו במצב חמור של הזנחה.
בהקשר זה סברה ועדת הערר כי על פי המסמכים שהוצגו לה כנראה יש צורך בשימור המבנים. עם זאת, ועדת הערר חלקה על הדרך בה יש לפעול. לשיטתה, אם נשקפת למבנים סכנה ממשית של הרס, אזי הדרך לעשות כן היא באמצעות חיוב בעל המקרקעין לבצע עבודות אחזקה, בהתאם לסעיף 14( א) לתוספת הרביעית לחוק התכנון והבניה. בכל מקרה אחר, יש לפעול על פי מדיניות הוועדה המחוזית שאינה מאפשרת שימור בשטחים פתוחים על דרך של שימוש חורג, אלא באמצעות תכנית [ סעיפים 41-36.6 בהחלטה].

39. לאחר ששקלתי את טענות הצדדים בהקשר זה אני סבור כי עניין האינטרס הציבורי שיש בשימור המבנים של מתחם מועדון הקצינים עלול ליצור הטיה תכנונית שאינה רצויה, בפרט מקום בו עסקינן בתחום מורכב ושנוי במחלוקת כדוגמת שימוש חורג.

ובמה דברים אמורים?

כפי שעולה מתיק התיעוד שנערך על ידי אדר' זאבי, המבנים במתחם מועדון הקצינים מצויים במצב של הזנחה. חלקים שלמים מהמבנים נהרסו ונותר מהם רק שלד עירום ללא גג. חלק מגגות הרעפים הוחלף בגגות אסבסט ( לצורך השימוש הקודם כלולים).
ברם, הדרך לפעול למניעת הרס מבנים בעלי ערך היסטורי אינה באמצעות השימוש החורג, אלא בדרך אותה התווה המחוקק, קרי – הוראות התוספת הרביעית לחוק התכנון והבניה. וכך נקבע בסעיף 14( א) לתוספת הרביעית בחוק התכנון והבניה:

"14. (א) סברה הועדה לשימור אתרים, על-פי חוות דעתו של מהנדס הרשות המקומית, כי לאתר המיועד לשימור נשקפת סכנה ממשית של הרס, או ששימורו של האתר ייפגם בצורה העלולה לפגוע במטרת השימור, רשאית הועדה לשימור אתרים באמצעות מהנדס הרשות המקומית, לדרוש מן הבעלים לבצע עבודות אחזקה באתר תוך תקופה שתקבע; נשקפה לאתר המיועד סכנה ממשית של הרס ולא ביצעו הבעלים את העבודות, רשאית הרשות המקומית לבצע את העבודות החיוניות למניעת הריסתו של האתר, והבעלים יחוייבו בהחזר ההוצאות האמורות, אם לא החליטה הרשות המקומית לשאת בהוצאות אלה, כולן או חלקן."

הנה-כי-כן, המחוקק קבע כי שיקומם של המבנים המיועדים לשימור ונתונים לסכנה ממשית, אמורה להיעשות על חשבונם של בעלי המקרקעין ולא באמצעות הטבת השימוש החורג. מתן תמריץ באמצעות שימוש חורג, זכויות בנייה וכיו"ב, בכדי שבעל המקרקעין יפעל לשימור מבנים בעלי ערך היסטורי אינו מתיישב עם הדרך אותה התווה המחוקק באשר לשימור ולשיקום אתרים שמיועדים לשימור.

40. יתר על כן, כפי שעלה בדיון המוקדם שנערך לפניי, העותרת מתכננת להשקיע בשיקום האתר ובהתאמתו לצרכיה סך של כשמונה מיליון ₪. המניע של העותרת בהשקעה זו אינו הערך ההיסטורי של המתחם, אלא היכולת להפעיל במקרקעין מתחם מסחרי של אולם אירועים ומקום הסעדה. היקף ההשקעה הצפוי אינו מתיישב עם עקרון ההפיכות של השימוש החורג, בהתחשב בתקופה בת שלוש וחצי השנים שהקצתה לכך הוועדה המרחבית.
כך, אם יימצא כי הפעלת אולם האירועים במקרקעין אינה אפשרית עוד לאחר שלוש וחצי שנים, בין אם בגין קידומן של תכניות לבניה למגורים בסמוך ובין אם לנוכח מטרדי רעש או תנועה, תצא העותרת וידיה על ראשה, שכן השקעתה הרבה תרד לטמיון. זהו מצב בלתי רצוי שמדגים את הבעייתיות הרבה שטמונה בחיובם של יזמים פרטיים במטלות ציבוריות למיניהן כנגד קבלת הטבות תכנוניות שונות, כגון – היתר לשימוש חורג.
נסיבות שכאלה יוצרות הטיה מסוכנת מהבחינה הנורמטיבית אצל הרשות בקבלת החלטות בתחום סמכותה. הטיה זו יסודה בראש ובראשונה, במתן הטבה תכנונית ( בדמות זכויות בנייה או שימוש חורג) בגין פעולה בה היזם הפרטי פועל במקום שהרשות הרלבנטית תפעיל את סמכויותיה, כדי למלא בכוחות עצמה את אותה מטלה ציבורית. עמדה על הדברים השופטת (כתוארה דאז) א' חיות שהזהירה מפני הסכנות הרובצות לפתחנו במקרים שכאלה:

"אכן, מן הטיעונים שהוצגו בפנינו עולה כי התקשרויות מסוג ההסכם שנקשר בין המערערות לבין גורמי העירייה הינן נפוצות במידה מדאיגה ואלה נושאות עימן סכנות להשחתת המידות ולפגיעה בערכים של שוויון ושל הגינות שלטונית, שהן יסוד המסד לפעילות תקינה של כל רשות שלטונית."

[ע"א 7368/06 דירות יוקרה בע"מ נ' ראש עיריית יבנה, פסקה 2 (פורסם בנבו, 27.06.2011)]

בענייננו, אם סבורה הרשות המקומית ( עיריית כפר יונה) כי במקרקעין נוצר מטרד או שקיימת הזנחה, עומדים לרשותה כלי האכיפה המוניציפלית. אם הרשות המקומית סבורה כי מועדון הקצינים הוא מתחם שראוי לשימור, תתכבד ותפעל בהתאם להוראות התוספת הרביעית לחוק התכנון והבניה. אולם, אין זה נכון, מהבחינה התכנונית, כי התמריץ ליזם בכדי שיפעל למנוע מטרד ולשמר מתחם היסטורי יבוא על ידי מתן היתר לשימוש חורג. עניין שיקום המבנים ההיסטוריים של מועדון הקצינים אינו יכול לבוא אפוא, בגדר השיקולים שיש להביא בחשבון במסגרת בחינת מתן ההיתר לשימוש חורג במקרקעין. לא כל שכן כשיקול ראשון במעלה, כפי שטענה העותרת.

41. לא זו אף זאת. שיקום ושחזור מתחם מועדון הקצינים על דרך שימוש חורג מנוגד למדיניות הוועדה המחוזית.
כך, על פי מסמך המדיניות לשימור אתרי מורשת בשטחים הפתוחים של מחוז המרכז, כדוגמת המקרקעין דנן, יהיו ראויים לשימור אתרים היסטוריים בעלי ערכי מורשת משמעותיים. הדרך לפיתוחם של אותם אתרי מורשת תיעשה על בסיס תכנית. במסגרת זו ייבחנו, בין היתר, ההשפעות של התכנית המוצעת על האתר לשימור ועל הסביבה.
על פי מדיניותה התכנונית של הוועדה המחוזית הדרך לבחינת ההשלכות של פיתוח אתרי מורשת היא באמצעות תכנית " ולא במסגרת בקשות לשימושים חורגים שאינם כלי תכנוני מתאים לכך" [סעיף 6.5 מסמך המדיניות לשימור אתרי מורשת בשטחים הפתוחים של מחוז המרכז וכן החלטת מליאת הוועדה המחוזית מיום 26.12.2016, נספחים ה-ו לתגובת ועדת הערר לעתירה].
העולה מן האמור לעיל כי המדיניות התכנונית של הוועדה המחוזית היא שלא לאפשר שיקום ופיתוח מבנים לשימור באמצעות שימוש חורג, אלא באמצעות תכנית בלבד. הטעם לכך ברור – תכנון סטטוטורי הוא כלי נכון יותר בכדי לבחון את ההשפעות שעלולות להיווצר כתוצאה מפיתוח של אתר היסטורי ושילובם בתכלית מסחרית רחבה יותר, כגון: שימוש כמתחמי בידור או שימוש לצורך כנסים, הסעדה ואולמות אירועים.

42. בהינתן כי שיקום המבנים במתחם מועדון הקצינים אינו שיקול שיש להביאו בחשבון במסגרת השיקולים למתן היתר לשימוש חורג ומאחר שעצם מתן השימוש החורג בשטחים פתוחים חלף עריכת תכנית מנוגד למדיניות התכנונית, אני סבור כי גם רכיב זה בהחלטת ועדת הערר מצוי בטבורו של מתחם הסבירות ואין עילה להתערבות בית המשפט בו.
אכן, התכניות שחלות על המקרקעין וסביבתם הן תכניות ותיקות, שמאז אישורן חלף זמן לא מועט. אף לא ניתן להתכחש לצורך הציבורי שקיים בהפעלת אולמות אירועים ( הגם שאינו צורך חיוני ודחוף, כפי שנקבע על ידי ועדת הערר). אולם, אין באלה להצדיק את הפעלת המעקף התכנוני באמצעות שימוש חורג. הדרך לבחון שינוי ייעוד במקרקעין ובסביבתם היא באמצעות תכנון סטטוטורי, אשר יביא בחשבון את מלוא השיקולים התכנוניים הנדרשים לעניין, לרבות התכניות לפיתוח שכונות מגורים הסמכות וכן את קיומו של אזור התעשייה. רק אז ניתן יהיה לבחון את האפשרות לסוג השימוש אותו מבקשת העותרת לקיים במקרקעין.

43. המשיבים מקבוצת ברא"ז העלו במסגרת הערר והתגובה לעתירה טענה לפיה השימוש מושא הבקשה עלול לסכן באר מים שמשמשת לשאיבת מי שתייה ומצויה בשטחם. טענה כבדת משקל זו לא עלתה במסגרת ההתנגדות לפניי הוועדה המרחבית וממילא לא נבחנה לגופה. יש להניח כי גם במסגרת הליכי התכנון הסטטוטוריים שייערכו בהמשך, היא תמצא את מקומה הראוי. מטעמים אלה ממילא מתייתרת טענתה של קבוצת ברא"ז באשר להסכמות עם הוועדה המרחבית שהושגו במסגרת ערר קודם.

44. סוף דבר - מהטעמים אותם פירטתי לעיל, דין העתירה להידחות.
לנוכח התוצאה אליה הגעתי, בהתחשב בכך שנערכו שני דיונים בעתירה, אני מחייב את העותרת בשכר טרחת באי כוחם של ועדת הערר וקבוצת ברא"ז בסך 15,000 ₪, כל אחת. כן הנני פוסק הוצאות לזכות מר ברעם, אשר ייצג את עצמו והתייצב לאחד מהדיונים, בסך 5,000 ₪. אין צו להוצאות או לשכר טרחה לזכות הוועדה המרחבית, בהתחשב בעמדתה התכנונית שנדחתה על ידי.

החיובים מכוח פסק הדין ישולמו על ידי העותרת בתוך 45 ימים מהיום.

ניתן היום, ז' תשרי תשע"ט, 16 ספטמבר 2018, בהעדר הצדדים.