הדפסה

בית המשפט המחוזי מרכז-לוד בשבתו כבית-משפט לעניינים מנהליים עת"מ 15763-10-14

לפני :
כב' השופט סגן נשיא יעקב שינמן
העותר:
אמנון אונגר
ע"י ב"כ עו"ד ניר אברמוב
נגד
המשיבים:
הועדה המחוזית לתכנון ולבניה מרכז
יו"ר הועדה המחוזית לתכנון ולבניה מרכז
ע"י ב"כ עו"ד נורית טביב מפרקליטות מחוז ת"א (אזרחי)
ועדה מרחבית לתכנון ולבניה שרונים
ע"י ב"כ עו"ד ניר בראונשטיין
שמואל גטר
רביד שמע
ע"י ב"כ עו"ד דרור גטר

פסק דין

לפני עתירה נגד החלטת המשיבות 1 – 2 מיום 9.3.2014, שלא לאשר לעותר תכנית מפורטת במקרקעין שלו ועל החלטתן מיום 20.7.2014, שלא ליתן לעותר רשות לערור למועצה הארצית לתכנון ובניה על אותה החלטה.

העתירה בעיקרה מעוררת את השאלה בדבר היחס בין תכנית נקודתית שאושרה כבר להפקדה ופורסמה (14.6. 2013) לבין תכנון כולל , לאחר ששונתה מדיניות המשיבה 1 בהקשר זה.

רקע
העותר הינו בעל המקרקעין בשטח 1,994 מ"ר הידועים כגוש 8016 חלקה 45 מגרשים 2047, 2048, 2428 המצויים ברחוב תל צור יישוב אבן יהודה (להלן בהתאמה: "המקרקעין", "היישוב").

המשיבה 1 – ועדת ערר מחוזית לתכנון ובניה (להלן: "הועדה המחוזית") קבעה, במסגרת החלטה מיום 9.3.2014 , כי יש לדחות את בקשת העותר לאישור תכנית מס' הצ / 1 / 1 / 458 להגדלת מספר יחידות דיור בכל מגרש מיחידה אחת לשתי יחידות, ובסך הכל הגדלת יחידות דיור מ – 3 יחידות ל – 6 יחידות; וכן להגדלת זכויות בניה (להלן בהתאמה: " ההחלטה", "התוכנית" או "התכנית הנקודתית").

המשיבה 2 – הממונה על המחוז, יו"ר הועדה המחוזית לתכנון ובניה, החליטה ביום 20.7.2014, שלא לאשר את בקשת העותר ליתן לו רשות לערור בפני המועצה הארצית על ההחלטה של ועדת הערר (המשיבה 1 והמשיבה 2 יכונו יחד להלן: "המשיבות").

המשיבה 3 – הועדה המרחבית לתכנון ובניה (להלן: "הועדה המרחבית") המליצה לועדה המחוזית (ביום 17.3.2010) על הפקדת התכנית הנקודתית, בתנאים.

המשיבים 4 – 5 מתגוררים בסמוך למקרקעין והם היחידים שהגישו התנגדות לתכנית. לטענת העותר, בחלקה שהמשיב 4 הוא אחד מבעליה, אושרה תכנית דומה לתכנית אותה ביקש העותר לאשר, לאחר שהעותר לא הביע כל התנגדות לכך.

בראשית שנת 2010, הגיש העותר את התכנית לועדה המרחבית. העותר מעיד, כי החל בהכנת התכנית כבר בשנת 2009, תוך הסתמכות על התנהלות המשיבות ואישורן של תכניות דומות, לרבות במקרקעין הסמוכים לאלו של העותר.

כאמור, ביום 17.3.2010 המליצה הועדה המרחבית על הפקדת התכנית וביום 6.6.2011 החליטה הועדה המחוזית (ועדת המשנה הנקודתית) על הפקדת התכנית בתנאים, לאחר שזו נבדקה על ידה. בשולי החלטתה צוין, כי החלטה זו תבוטל בתום 7 חודשים מיום שנמסרה לעותר, אם לא ימולאו התנאים הקבועים בה.

לאחר שמעת לעת פנה העותר לועדה המחוזית בבקשות להארכת המועד להפקדת התכנית ובקשות אלו אושרו, תיקן העותר את התכנית בהתאם לתנאים שנקבעו בהחלטת הועדה המחוזית (מיום 6.6.2011) והפקידה שוב.

ביום 30.4.2013 פורסם דבר הפקדת התכנית ברשומות וביום 14.6.2013 פורסם דבר ההפקדה בעיתונות.

כפי שהתברר במסגרת הדיון בעתירה, במועד כלשהוא לאחר מכן, שינתה הועדה המחוזית את מדיניותה לאשר תכניות נקודתיות בשל הצורך בתכנון כולל של הישוב. ב"כ הועדה המרחבית ציין בפניי, כי שינוי מדיניות זה "נולד" בעת שהתחלפה מנהלת המחוז (עמ' 9 לפרוטוקול, ש' 25).

ההתנגדות היחידה לתכנית, הוגשה על ידי המשיבים 4 – 5 בה הועלו שתי טענות; האחת – אישור התכנית יצור מצוקת חניה בשכונה. השנייה – אישור התכנית נוגד את מדיניות הועדה המחוזית בדבר ביצוע הליך תכנון כולל.
קיימת מחלוקת בין העותר לבין המשיבות, איזו משתי הטענות בהתנגדות הייתה טענה עיקרית ואיזו משנית, כאשר, לטענת העותר, הטענה בדבר מצוקת החניה הייתה הטענה העיקרית ואילו הטענה בדבר הצורך בתכנון כולל הייתה טענה משנית. לטענת המשיבות, ההיפך הוא הנכון.

בעת הדיון בתכנית (ביום 13.10.2013, נספח י"ג לעתירה) בפני ועדת המשנה להתנגדויות של הועדה המחוזית, קבעה הועדה המחוזית כי: "...לאור העובדה כי בפני הועדה עלתה טענה לפיה התכנית משלימה ציפוף שכבר אושר באזור ובהתבסס על התייחסות הועדה המקומית מיום 6.10.13" אזי, "על הוועדה המקומית ו/או יזם התוכנית להעביר תוך 30 יום את הרקע התכנוני הסטטוטורי דרכו הם מבקשים לבסס את טענתם לפיה התכנון המוצע בתכנית הנדונה הינו השלמה של תכנון מאושר שאפשר ציפוף באזור וכי התכנית הנדונה מהווה את התכנית האחרונה המשלימה את התכנון באזור.".
בהתאם להחלטה זו, הוגשה ביום 18.12.2013 תגובה משלימה מטעם העותר (נספח י"ד לעתירה) וביום 16.12.2013 הוגשה תגובה משלימה מטעם הועדה המרחבית (נספח ט"ו לעתירה).

ביום 9.3.2014 החליטה הועדה המחוזית (הועדה להשלמת תכניות) כי אין מקום לאשר את התכנית.

עיקרי החלטת הועדה המחוזית מיום 9.3.2014

הועדה המחוזית החליטה לדחות את התכנית מהטעמים הבאים:

בהתאם לתמ"א 35 נקבעה צפיפות המינימום של היישוב אבן יהודה על 7 יחידות דיור לדונם נטו. אמנם ביישוב עירוני קיימים אזורים המתוכננים בצפיפויות שונות, אך סך הצפיפות המוצעת צריכה לא לפחות מ – 7 יח"ד לדונם נטו. על מנת לקבוע מהי הצפיפות הנכונה לכל אזור ואזור סברה הועדה, כי תכנון כדוגמת זה המוצע בתכנית יש לבחון בראיה כוללת ולא בראייה נקודתית.
יש לבחון את התכנון המוצע בראייה כוללת, אשר תתווה את עקרונות התכנון של היישוב, כולל השטח הנדון ולא בראייה נקודתית. בעת התכנון הכולל, ייבחנו כל הסוגיות התכנוניות הנדרשות ליישוב, כולל סוגיות צפיפות הבנייה, תחבורה ופרוגרמה לצרכי ציבור, תשתיות וכו'.
בחינת התכניות התקפות החלות במקום הנדון, מראה כי לאזור הנדון, כבר נערכה תכנית אשר פיצלה את המגרשים למגורים (הצ / 158). בהקשר זה הועדה התייחסה למכתב שהתקבל ממהנדסת הועדה המקומית (מיום 16.12.2013) - בו פורטו שש תכניות שאושרו בעבר בסביבה הקרובה ועסקו בהגדלת מספר יחידות דיור, הגדלת זכויות בניה והקטנת שטח מגרש מינימלי – וציינה, כי שלוש מהתכניות שהציגה מהנדסת הועדה המקומית, נמצאות בתחום תכנית הצ / 158. שלוש תכניות אחרות אינן נכללות בתחום התכנית, אך נמצאות בסמוך אליה. הועדה קבעה, כי גם בהינתן שש תכניות אלו, לא ניתן לבסס את הטענה, כי כבר הושלם במרחב כולו המהלך של פיצול מגרשים, כך שהמגרש הנדון מהווה השלמה של מהלך זה (כפי שהוצג בדיון בפני הועדה מיום 13.10.2013).
פיצול נוסף של מגרשי המגורים, נכון שיעשה תוך בחינת כל השיקולים התכנוניים האמורים ובהיבט רחב ולא מתוך הסתכלות על מגרש בודד. תכנון כולל יכול להתייחס ליישוב כולו או לשכונה ובמקרה זה, יכול ודי בתכנון שיחול על השטח עליו חלה תכנית הצ / 158 שאושרה בעבר.

בהתאם לסעיף 110 לחוק התכנון והבניה, תשכ"ה - 1965 (להלן: " החוק") העורר הגיש בקשה לערור על החלטה זו למועצה הארצית ובקשתו נדחתה על ידי המשיבה 2, בהחלטה מיום 20.7.2014.

עיקרי החלטת יו"ר הועדה המחוזית מיום 20.7.2014

בקשת העותר לערור למועצה הארצית נדחתה מהטעמים הבאים:

הנימוקים בבסיס החלטת הועדה המחוזית, כי יש להכין תכנון כולל למתחם בטרם תאושר תכנית נקודתית לתוספת יחידות דיור ושטחי בנייה, מפורטים בהחלטה והם מתבססים על עמדת הועדה המחוזית בדבר העדפת תכנון כולל. מדובר בעמדה מבוססת שעמדה לדיון בשנים האחרונות בפני ועדת המשנה לעררים של המועצה הארצית ובפני בית המשפט לעניינים מינהליים.
בהיות ההחלטה מיישמת מדיניות כללית על המקרה הפרטני, אין היא מגלה עילה למתן רשות ערר בפני המועצה הארצית. ביחס לטענת העותר, כי מדובר בתכנית הדומה לתכניות דומות שאושרו ומהווה השלמת "הפאזל" התכנוני של השכונה – כעולה מההשתלשלות התכנונית, הועדה המחוזית בחנה טענה זו וביקשה השלמה מהועדה המקומית בעניין זה, כדי לבחון אם המגרש הנדון הינו האחרון שלא תוכנן מחדש והנתונים שנמסרו מהועדה המקומית, העלו כי זו אינה תמונת הדברים.
ביחס לטענת העותר לשינוי מדיניות הועדה המחוזית – החלטת הועדה המחוזית התבססה על עמדתה התכנונית העדכנית והנתונים שעמדו בפניה. לא מדובר בשינוי מדיניות רטרואקטיבי, שכן הדיון בתכנית היה דיון המשך לדיון בהתנגדויות לתכנית, המהווה נדבך חשוב בהליכי התכנון. משדנה הועדה בתכנית, חובה עליה להביא בחשבון את מכלול השיקולים העדכניים ולבסוף לקבל החלטה תכנונית מאוזנת ומיטבית.
ביחס לטענות העותר לפגיעה בזכות קניין, לנזק כספי ולעוגמת נפש לאור ציפיות בדבר אישור התכנית – הרי שאין לאדם זכות מוקנית, כי תכנית שהגיש אכן תאושר.
שתי החלטות אלו הן העומדות בבסיס העתירה דנן.

להשלמת התמונה, יצוין כי ביום 1.12.2015, הגיש העותר עתירה מנהלית מתוקנת בהתאם להחלטה מיום 1.11.2015 שניתנה לאור טענתו, כי התקבלו בידיו נתונים חדשים המוכיחים, לשיטתו, כי מאז הפקדת התכנית אושרו תכניות לא מעטות להגדלת הצפיפות, זאת בניגוד להחלטת הועדה המחוזית לדחיית התכנית שהגיש.

טענות העותר
מדובר בהחלטות בלתי סבירות, בלתי מידתיות המפלות את העותר לרעה, פוגעות בזכויות יסוד שלו המוגנות על פי חוקי היסוד, נגועות בשיקולים זרים, מהוות שינוי מדיניות פסול ופוגעות בכללי הצדק הטבעי.

היות ומדובר בסוגיה עקרונית בעלת השלכה רחבה, קרי שינוי מדיניות רטרואקטיבי לרעת העותר, המפלה אותו לרעה ויוצר חוסר אחידות, יש ליתן לעורר רשות לערור למועצה הארצית, ככל שלא תבוטל החלטת הועדה המחוזית.

בעת שהוגשה התכנית לועדה המרחבית, נדונו תכניות דומות ואף אושרו על ידי הועדה המחוזית, שכן זו הייתה המדיניות שנהגה באותה עת וקיימת עד היום ותכנית העותר הוגשה בהסתמך על אישור תכניות סמוכות, כאשר העותר טרח ומימן מכיסו את ההוצאות הנדרשות לשם כך.

לתכנית הוגשה התנגדות יחידה שהעלתה שתי טענות; טענה עיקרית – אישור התכנית יצור מצוקת חניה בשכונה. טענה משנית – אישור התכנית נוגד מדיניות של הועדה המחוזית בדבר ביצוע הליך תכנון כולל. ההתנגדות הוגשה בחוסר תום לב, מצד מי שבחלקתם הוגשו תכניות דומות לזו של העותר ואף מקלות ממנה ולאחר אישורן – בוצעו בחלקתם עבירות בניה שמהותן ביטול חניות פנימיות וכתוצאה מכך, יצירת בעיית חניה במרחב הציבורי.

נפל פגם מהותי היורד לשורשו של ענין, שעה שהמשיבות החליטו לשנות את מדיניותן לרעה באופן רטרואקטיבי, כנגד מי שפעל בהתאם למדיניותן ושינה מצבו לרעה. לא היה מקום לשנות מדיניות זו ביחס לעותר, היות והוא הסתמך על התנהלות המשיבות ופעל בהתאם להנחיותיהן במשך כשלוש שנים.

ההחלטות מפלות לרעה את העותר ופוגעות בזכותו לשוויון – טענת המשיבות, כי בוצע שינוי מדיניות לפיו לא מאושרת תכניות נקודתיות אינה נכונה, שכן הועדה המחוזית ממשיכה לאשר תכניות נקודתיות. קיימות תכניות נוספות שאושרו על ידי הועדה המחוזית מחוץ לרדיוס של 10 ק"מ מהישוב ומאחר ומדובר באותו תחום שיפוט, אישור תכניות אלו, להבדיל מתכנית העותר, מהווה אפלייתו לרעה.

העותר הגיש תכנית התואמת מבחינה תכנונית, לתכניות שאושרו למגרשים סמוכים ואף תכנית מקלה מהן.

מאחר ובקשת העותר הייתה מונחת לפתחן של המשיבות בטרם שונתה המדיניות, ראוי שבקשתו תידון בהתאם לאותה מדיניות שנהגה באותה העת.

יש לדחות את טענת המשיבות כי אישור תכנית העותר, עשויה לגרור גל של בקשות לאישור תכניות אחרות, מאחר ויש מגרשים נוספים בעלי פוטנציאל דומה – תכניות אלו כלל לא יתקבלו לקליטה על ידי הועדה המרחבית והעותר, כמי שבקשתו תלויה ועומדת בפני הועדות משנת 2010, הינו מקרה ייחודי ושונה מאותם בעלי מגרשים.

הפליית העותר לרעה מול בעלי קרקע אחרים, פוגעת גם בזכותו לשוויון.

פגיעה בזכות הקניין – שטח התכנית מבונה ברובו ובבניה חדשה יחסית באופן שהחלטת הועדה המחוזית מהווה פגיעה נוספת בקניינו של העותר. הטלת חובה על הבעלים ליזום תכנית שתגרור חיובם בהיטל השבחה משמעה פגיעה בקניין. בעלי הקרקע שכבר בנו את בתיהם יסרבו לתכנית מעין זו, היות ויהא עליהם לשאת בתשלום היטל השבחה בסכומים נכבדים, אף אם לא יבקשו לבנות בהתאם לתכנית החדשה.

אין להמתין עם אישור תכנית העותר עד שתאושר תכנית המתאר ליישוב. השלב הראשון של התכנית יסתיים לכל המוקדם בתוך 32 חודשים ואחריו יחלפו לכל הפחות עוד מספר שנים.

במסגרת ישיבה שהתקיימה באותו מועד בו נדונה תכנית העותר, ביחס לאישור תכניות אחרות ביישוב, דחתה הועדה המחוזית את טענות הועדה המרחבית, כי התכניות האחרות אינן תואמות את אופיו של היישוב הקיים וכן דחתה את הטענה לעניין הכשל התחבורתי. למעשה, אין כל עומס על התשתיות וכראיה, בסמוך לדחיית תכנית העותר, אישרה הועדה המחוזית 6 תכניות ברחבי היישוב שמשמעותן תוספת של 2,141 יחידות דיור, כאשר 563 מתוכן מצויות באותו הגוש בו מצויה תכנית העותר.

החלטות המשיבות שרירותיות, נגועות, לכאורה, בשיקולים זרים ופסולים – הועדה המחוזית לא נתנה משקל לעובדה שהתכנית הופקדה לאחר הערותיה ותיקונים שערך העותר ובהתאם למדיניותה לאשר תכניות דומות. עוד לא ניתן משקל לכך שהעותר הגיש את התכנית בעת שהמשיבות נהגו לאשר תכניות דומות והעותר התבקש על ידי המשיבות לתקן את תכניתו וכתוצאה מכך הסתמך על החלטות קודמות ושינה את מצבו לרעה.

החלטת הועדה המחוזית, אינה עולה בקנה אחד עם תמ"א 35, בה נקבעה צפיפות המינימום של הישוב על 7 יחידות דיור לדונם נטו. תכנית העותר הינה 3 יחידות בלבד לדונם, קרי, פחות ממחצית מהצפיפות הקבועה בתמ"א 35. המשיבות לא נתנו משקל ראוי לעובדה שהמקרקעין הינם חלק מרצף תכנוני אזורי והתכנית כוללת ציפוף נמוך יותר מזה שמקובל על פי תמ"א 35. היה ולא תבוטל החלטת הועדה המחוזית, יהא על העותר לבנות בהתאם לתב"ע החלה כיום, הקובעת צפיפות של 1.5 יחידות לדונם, הרבה פחות ממטרת תמ"א 35, למרות שקיים חסך רב בקרקע.

יש לבטל את החלטת המשיבה 2 – עסקינן בסוגיה בעלת השלכה ציבורית עקרונית ורחבה, היות ומדובר בשינוי מדיניות רטרואקטיבי של רשות שלטונית לרעת בעל הקרקע תוך אפלייתו לרעה. בניגוד לטענת המשיבה 2 – אין צורך בתכנון כולל. מדובר בשינוי מדיניות של הועדה המחוזית שנעשה רק לאחרונה, לאחר שהועדה המחוזית עצמה החליטה להפקיד את התכנית והעירה הערותיה והעותר פעל בהתאם לדרישתה. אין מקום להעדיף תכנון כולל, כאשר מרבית השכונה בנויה זה מכבר והתכנית תואמת את האופי הסביבתי. קל וחומר, כאשר אך לאחרונה אושרו תכניות דומות על ידי המשיבות, באופן הסותר כליל את קביעת המשיבה 2.

בניגוד לטענת המשיבה 2 – מדובר בשינוי מדיניות רטרואקטיבי ופסול שנעשה רק לאחרונה. במועד בו הופקדה התכנית, הייתה עמדת הועדה המחוזית עצמה לאשר תכניות כגון תכנית העותר. אין מקום לקבוע כי יש להעדיף תכנון כולל, כאשר מרבית השכונה בנויה והתכנית תואמת את האופי הסביבתי. החלטת הועדה המחוזית סותרת החלטה קודמת שלה (ביחס לתכנית נת/547/28/א'), בה התבקשה לאשר הגדלת מספר יחידות הדיור מ – 30 ל – 45, באופן שאינו מטיב עם הסביבה. במסגרת הדיון הפנימי הראשון שהתקיים בתכנית העותר, הביע נציג שר הבינוי והשיכון את דעתו, כי ראוי לאשרה. לעותר זכות מוקנית שתכניתו לא תדחה כתוצאה משינוי מדיניות רטרואקטיבי והוא רשאי להסתמך על מצג שהציג בפניו גוף שלטוני, כי ככל שימלא אחר דרישותיו תכניתו תאושר.

טענות המשיבות 1 – 2

יש לדחות את העתירה מהטעמים הבאים;

החלטת הועדה המחוזית מבוססת על שיקולי תכנון ראויים ואין עילה להתערב בה.

אין ללמוד גזירה שווה לענייננו מהתכניות שצורפו על ידי העותר לעתירה המתוקנת, בתמיכה לטענתו כי הופלה לרעה על ידי הועדה המחוזית. שיקולי התכנון הם רבים ושונים ולוקחים בחשבון, בין היתר, את מיקום התכנית, התכנותן של תכניות נוספות, קיומה של מדיניות ציפוף ועוד שיקולים המשתנים מאזור לאזור. וביתר פירוט;

3 תכניות מתוכן, הינן תכניות שאושרו בישובים במגזר הערבי ועקב אפיוני האוכלוסייה השונה ותרבותה, מאפייני התכנון השונים וכנגזרת מכך – התכניות והראיה של מוסדות התכנון לגביהן - שונה. מדובר בהבחנה מותרת ולא באפליה פסולה, שכן אין מדובר בשונה בין שווים.

6 תכניות מתוכן אושרו ללא התנגדויות מכח סעיף 108(ג) לחוק ואין באישור או דחיית תכניות מכוח סעיף זה, כדי להצביע על חריגה מהמדיניות כשלעצמה.

באשר לתכניות שאושרו בשכונת "עין התכלת" בנתניה – הפנו המשיבות לשתי תכניות נוספות באזור שנדחו, בין היתר, על רקע היותן תכניות נקודתיות. בנוסף, באותה שכונה החל הליך הכנת תכנית כוללת לאזור וכבר ניתנה החלטה בדבר הפקדתה.

לגבי התכנית בפרדסיה מדובר במקרה שונה – היות ובפרדסיה לא נדרשת הכנת תכנית כוללת, שכן מדובר בתכנית יחידה שהוגשה שם בשנים האחרונות.

התכניות שאוזכרו כנספח כ"ג לעתירה המתוקנת – אינן בסמכות הועדה המחוזית, כי אם בסמכות ועדה מקומית וזאת בניגוד להחלטת בית המשפט מיום 1.11.2015, בה הורה לעותר לצרף לעתירה המתוקנת תכניות בסמכות ועדה מחוזית.

לא ניתן ללמוד גזירה שווה מהתכניות שאוזכרו בנספח כ"ד לעתירה המתוקנת לענייננו. מדובר בתכניות בהיקפים גדולים מאוד (החל מ – 40 דונם ועד 350 דונם), פי כמה מהתכנית הנקודתית נשוא העתירה ובמספר רב של יחידות דיור.

בימים אלו מצויה תכנית המתאר ליישוב בהכנה וכבר התקיימו מספר ישיבות בנושא. לא מדובר ב"גרירת רגלים" בקידום תכנון כולל על ידי המשיבות.

בניגוד לעמדת העותר – נושא ההתנגדות שהוגשה לתכנית, היה בראש ובראשונה סוגיית העדרו של תכנון כולל ולא בנושא החניה.

עמדת הועדה המחוזית היא, כי בתכנית הנקודתית שהגיש העותר, יש הגדלת צפיפות אותה לא ניתן לאשר ללא ראיה כוללת. העותר ביקש להכפיל את מספר יחידות הדיור (מ – 3 ל – 6) והגדלה משמעותית כזו של מגרשים נקודתיים, אינה יכולה להיעשות בדרך של אישור תכנית נקודתיות, מבלי לבחון את ההשלכות הסביבתיות.

יש לדחות את טענת העותר כאילו קמה לו הסתמכות בשלב ההפקדה – ככלל, אין ערובה לאישורה של תכנית, גם אם זו הופקדה, אחרת היה הליך ההתנגדות מעוקר מתוכן. שלב ההפקדה הוא תחילתו של השלב השני בחייה של תכנית ואין ללמוד ממנו, כי זו צפויה בהכרח להתאשר.

יש לדחות את טענת העותר לפגיעה בקניינו – אין לאדם זכות קנויה להיכלל בתכנית משביחה.

לא מדובר במקרה מיוחד המצדיק סטייה מהמדיניות של העדפת תכנון כולל על פני תכנון נקודתי – אחת התכניות החלות על השטח כבר פיצלה מגרשים (ולמעשה, מבוקש פיצול על פיצול). מדובר בנתון תכנוני בעל משמעות לשאלה האם לאפשר פיצול. יש לתת את הדעת גם לכך שיישובי צפון השרון מצויים בקריסה תחבורתית.

העובדה שלא הוגשו תכניות נקודתיות נוספות באזור, אין פירושה שאין פוטנציאל להגשת תכניות מעין אלו. קיימים עוד מגרשים באזור עם פוטנציאל לפיצול, או הוספת יחידות דיור. בהתאם להודעת הועדה המרחבית, קיימים עוד כ- 28 מגרשים כאלה שעשויים לבקש בקשות מעין אלו וזאת רק במרחב הקרוב ביותר.

גם עניין הצפיפות לפי תמ"א 35, צריך להבחן במסגרת תכנון כולל ולא כטלאי על טלאי ללא התייחסות לסוגיות התשתיתיות, כגון תחבורה ומענה לצרכי ציבור.

טענות המשיבה 3 (הועדה המרחבית)

יש לדחות את העתירה מהנימוקים הבאים:

מלכתחילה הוגדרה הועדה המרחבית כמשיבה פורמאלית. העותר לא ביקש כל סעד נגד הועדה המרחבית ולא העלה טענות נגדה.

הועדה המרחבית המליצה על הפקדת התכנית בשנת 2010, אולם כיום, לאור מדיניותה העדכנית של הועדה המחוזית בעניין תכנון כולל ועקב הזמן הרב שחלף מאז, הועדה המחוזית היא המוסד התכנוני הגבוה יותר אליו כפופה הועדה המרחבית.

הועדה המרחבית לא לקחה חלק בדיון הפנימי שנערך ביום 9.3.2014 בישיבה של הועדה להשלמת תכניות בועדה המחוזית, שלאחריה ניתנה החלטת הועדה המחוזית נשוא העתירה.

בשנת 2010, פעלה הועדה המרחבית לפי החלטות ומדיניות הועדה המחוזית שהייתה נהוגה באותו מועד, לעניין קידום תכניות נקודתיות שמטרתן הגדלת צפיפות על ידי הוספת יחידות דיור ולכן המליצה על הפקדת התכנית.

הועדה המרחבית חולקת על טענת העותר לפיה המשיבות לא נתנו את המשקל הראוי לעמדת הועדה המרחבית. בפני הועדה המחוזית הונח מלוא המידע הדרוש לבחינת התכנית.

אין לעותר זכות קנויה כי תכנית שהופקדה אכן תאושר.

טענת העותר כי החלטת הועדה המחוזית אינה עולה בקנה אחד עם תמ"א 35, הינה טענה תכנונית גרידא שאין בה כדי להתערב בהחלטת הועדה המחוזית.

במהלך הדיונים בפניי הודיעה הועדה המרחבית כי היא מוותרת על הגשת סיכומים בעתירה וכי תכבד כל החלטה של בית המשפט (החלטה מיום 28.11.2017).

טענות המשיבים 4 – 5

יש לדחות את העתירה מהנימוקים הבאים:

החלטת הועדה המחוזית מבוססת על שיקולי תכנון ראויים שאין הצדקה להתערב בהם.

אין לאשר את התכנית הנקודתית שתגרום להגדלת צפיפות דרמטית בשכונה, מבלי לבחון את ההשלכות הסביבתיות ובהיעדר תכנון כולל למתחם, אשר ייתן מענה לבעיות התעבורה ולסוגיות תכנוניות שהועלו במסגרת ההתנגדות. מצוקת החניה והעומס התעבורתי בשכונה רק החמירו ממועד הגשת ההתנגדות ואין להקל ראש בעניין זה שאף גרם לסכסוכי שכנים.

[הערה: ההדגשות בפסק הדין אינן במקור, אלא אם צוין אחרת – י.ש.]

דיון והכרעה

לאחר שבחנתי טענות הצדדים, אני סבור כי יש לקבל את העתירה ולבטל את החלטת הועדה המחוזית, מהטעמים הבאים;

הסוגיה העקרונית בה עוסקת העתירה נוגעת לשאלת היחס בין תכנית נקודתית, שאושרה כבר להפקדה ופורסמה (14.6. 2013) לבין תכנון , כולל לאחר ששונתה מדיניות המשיבה 1 בהקשר זה והאם החלטת המשיבות שלא לאשר את תכנית העותר ולא לאפשר לו לערור למועצה הארצית בשל הצורך בתכנון כולל, הינן החלטות סבירות בנסיבות העניין.

כפי שאף ציינו המשיבות בסיכומים מטעמן ( סעיף 5): " התכנית מושא העתירה הינה תכנית נקודתית, אשר סורבה בראש ובראשונה, מן הטעם של היעדר תכנון כולל.".

את שאלת סבירות ההחלטה, יש לבחון גם בשים לב לעובדה שבעת שהתכנית אושרה להפקדה, נהגה הועדה המחוזית לאשר תכניות נקודתיות ואילו לאחר הפקדת התכנית, שינתה הועדה המחוזית את מדיניותה לטובת הצורך בתכנון כולל ובשל כך, לא אישרה לבסוף את תכנית העותר.

כפי שיפורט להלן, הגעתי למסקנה כי בנסיבות המיוחדות של המקרה דנן, לאור השלב המקדמי ביותר בו מצוי התכנון הכולל לישוב; לאור השתלבות תכנית העותר עם התכנון הקיים, כמו גם עם התכנון הכולל המוצע; ולאור האופן בו נערך שינוי המדיניות מצד הועדה המחוזית – קיימת אי סבירות בהחלטתה ובכך, על בית המשפט להתערב.

המסגרת הנורמטיבית
מחד, בשורה של פסקי דין הביעו בתי המשפט ( וגם אנוכי) עמדה לפיה יש להעדיף את התכנון הכולל על פני הנקודתי, אלא אם הוכחו נסיבות מיוחדות וחריגות המצדיקות סטייה מהכלל, זאת מתוך תפיסה, כי התכנון הכולל מספק את המענה הטוב ביותר לאינטרס הציבורי ומונע אנומליות תכנוניות והחלטות מפלות שעשויות להיגרם כתוצאה מאישור תכניות נקודתית בשיטת " טלאי על טלאי" (לדוגמא, ע"מ 1028/98 קרן תורה ועבודה נ' הועדה המחוזית לתכנון ולבניה ( פורסם בנבו, 11.4.1999); עת"מ ( תל אביב) 1699/05 חברת עמיטקס את אמדאי (1991) תל אביב בע"מ ואח' נ' הועדה המחוזית לתכנון ולבניה מחוז מרכז ( פורסם בנבו, 4.6.2006)).

עם זאת, לאחר שהוגשה העתירה שלפניי, קבע השופט סולברג בעע"מ 8909/13 ישעיהו הרמלין נ' הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה מחוז מרכז ( פורסם בנבו, 4.3.2015) (להלן: "עניין הרמלין"), כי לצד ההכרה בחשיבותו של התכנון הכולל, הכרחי לתחום לו גבולות ראויים וכי תכנון כולל הוא אמנם " העדפה מוצדקת", אך מדובר " רק בהעדפה; לא בחזות הכל". לכן, קבע כי: "בשלב מסויים בהמשכו של ציר הזמן, דחיית תוכניות נקודתיות... מזה, לצד אי השלמת תכנון כולל מזה, תהא להתנהלות מנהלית החורגת ממתחם הסבירות, ותקום עילה משפטית להתערבות בה" (פסקה 59 לפסק הדין). עוד קבע כי: "לא רק לסחבת בקידום התכנון הכולל צריכה להיות נפקות בהתייחס אל התכנית, בחלוף זמן סביר; הוא הדין גם אם ינקטו מאמצים כנים לקידומו של תכנון כולל, אך אלו לא יעלו יפה בתוך זמן סביר, או שיזנחו אם יתברר כי אכן אין ביקוש המצדיק השקעה זו..." (שם, פסקה 62). בהמשך הוא מציין, כי " קו פרשת המים שבו יסוגו שיקולי הכלל התומכים בתכנון כולל, ותינתן עדיפות למאווייו של היחיד לאישור התכנית הנקודתית" הוא עניין שלא ניתן לקצוב אותו מראש, הנבחן על פי מבחן הסבירות, וזאת " מחמת ריבוי המשתנים וכלל הנסיבות בכגון דא" ( שם, פסקה 63).

לאחר שניתן פסק הדין המנחה בעניין הרמלין, ניתנו מספר פסקי דין שיישֹמו את ההלכה האמורה בו, בהתאם לנסיבות המיוחדות של המקרה הנדון בכל פסק דין וככלל קבעו, כי כאשר התכנון הכולל מתעכב במשך זמן רב, מגיע שלב בו אין מנוס מאישור תכנון נקודתי;

כך, בפסק דינו של השופט גרוסקופף בעת"מ ( מחוזי מרכז) 2036-07-16 שרון אור חיים ואח' נ' הועדה המחוזית לתכנון ובניה מחוז מרכז ( פורסם בנבו, 4.8.2016) (להלן: "עניין אור חיים"), התקבלה עתירה שהוגשה על החלטת הועדה המחוזית לדחות תכנית נקודתית של העותרים, בשל הצורך בתכנון כולל. שלב התכנון הכולל באותה עתירה, היה מתקדם יותר מהמקרה שלפניי, היות ובאותו עניין, כבר הופקדה תכנית מתאר כוללנית ואילו התכנית הנקודתית שם, הייתה בשלב פחות מתקדם מזו שבמקרה שלפניי, היות והיא טרם הופקדה. חרף נתונים אלה, הגיע השופט גרוסקופף למסקנה כי החלטת הועדה המחוזית אינה עומדת במבחן האיזון שנקבע בעניין הרמלין. השופט גרוסקופף סבר, כי היות ו"התכנית הנקודתית נושא העתירה הוגשה לרשויות התכנון לפני למעלה משש שנים...הליכי התכנון הכולל אומנם התקדמו, אך כצפוי: עקב בצד אגודל", "לאור התמשכות ההליכים עד כה, ובשים לב למורכבותם הרבה, משמעות עמדה זו [ עמדת הועדה המחוזית, כי כל עוד לא יושלם התכנון הכולל עד תומו, אין בדעתה לאפשר כל תכנון נקודתי – י.ש.] היא שהעותרים לא יוכלו לממש את מאווייהם הלגיטימיים בעתיד הנראה לעין." חשוב לציין, כי הועדה המחוזית לא הגישה ערעור על אותו פסק דין.

בעת"מ ( חיפה) 21000-02-17 ועדה הפעולה של קיסריה נ' מועצה אזורית חוף הכרמל ואח' ( פורסם בנבו, 4.7.2017) (להלן: "עניין קיסריה") דחה השופט, סג"נ, דר' שפירא עתירה בה נטען, כי היה מקום להמתין לאישור תכנית המתאר ולהעדיף תכנון כולל, טרם אישור תכנון נקודתי וקיבל את טענת הועדה המחוזית, לפיה " תכנון כולל הינו חשוב אך הוא אינו חזות הכל וכאשר התכנון הכולל אורך שנים רבות לא ניתן לקבל הקפאת התכנון הנקודתי לשם המתנה לתכנון כולל..." תוך שציין, כי: "לאור הזמן שחלף והעובדה שמדובר בתכנית לשכונה שלמה שמחכה שנים רבות להסדרה כאשר הכנת תכנית המתאר מתעכבת שנים רבות, לא מצאתי כי נפל פגם בהחלטה להעדיף לקדם במקרה זה את התכנון החלקי או כי ההחלטה ניתנה בניגוד למדיניות או החלטות קודמות". גם על פסק הדין באותה עתירה לא הוגש ערעור.

לאחרונה, בעת"מ ( מחוזי באר שבע) 33615-10-17 משה ברודצקי ואח' נ' הועדה המחוזית לתכנון ובניה דרום ( פורסם בנבו, 16.4.2018) (להלן: "עניין ברודצקי"), דחתה השופטת סלוטקי עתירה שקראה לבטל את החלטת הועדה המחוזית שאישרה את התכנית הנקודתית. באותו עניין, הועדה המקומית המליצה על הפקדת התכנית הנקודתית בתנאים וחלפו כשש שנים מאז נדונה התכנית הנקודתית לראשונה ולא הושלם תכנון כולל לאזור, הגם שנעשו " מאמצים כנים לקידומו של תכנון כולל, אך אלה לא עלו יפה בתוך פרק הזמן שחלף." והגם שהייתה החלטה של הועדה המחוזית להפקדת התכנית הכוללת בתנאים, אולם זו לא הופקדה בסופו של יום. לכן, הגיעה השופטת למסקנה כי " על כן הגיע הזמן לתת עדיפות ל"מאווייו של היחיד" לאישור התוכנית הנקודתית" וציינה כי " הזמן הרב שחלף, מעל שש שנים הוא בהחלט זמן סביר שבו משתנות כפות המאזניים לטובת אישור התוכנית הנקודתית. מה גם, שבינתיים חלפה תקופה של למעלה משנה מיום ההחלטה על הפקדת התוכנית הנידונה ועדיין אין תוכנית כוללת באופק.". על פסק דין זה לא הוגש ערעור.
לעומת זאת, בפסק דינה של השופטת, סג"נ, ורדה מרוז בעת"מ ( מרכז) 41041-08-16 שנהב חן ואח' נ' הועדה המחוזית לתכנון ובניה מחוז מרכז ואח' ( פורסם בנבו, 3.3.2017) (להלן: "עניין שנהב"), העדיפה השופטת מרוז לתת משקל מרבי לתכנית הכוללת אשר מפניה נסוגות תכניות נקודתיות, מאחר והתכנית הכוללת הייתה בשלב מתקדם לאחר הפקדה ולאחר הגשת התנגדויות וסברה, כי " אף אם ההליך יארך פרק זמן – הרי שבמונחי הליכי תכנון ובנייה – מדובר בהליך אשר סופו נצפה וככל הנראה, לא בטווח של שנים. כך או כך מדובר בפרק זמן סביר." וזאת לאחר שב"כ הועדה המחוזית " הצהיר כי ההליך התכנוני מצוי ב'ישורת אחרונה' לאחר הפקדה והגשת התנגדויות" ולבסוף ציינה, כי " מקובלת עלי טענת הוועדה המחוזית כי אין להתיר אישורן של תכניות נקודתיות בבחינת טלאי על טלאי כאשר תכנית כוללת נמצאת " מעבר לפינה"".

גם מהחלטות של הועדות המחוזיות והמועצה הארצית שניתנו בעת האחרונה ולאחר פסק הדין בעניין הרמלין, עולה כי לאור התעכבות התכנון הכולל במשך תקופה ארוכה, העדיפו מוסדות אלו תכנון נקודתי על פני תכנון כולל.

כך, בהחלטת הועדה המחוזית מחוז דרום מיום 11.9.2017 ( ישיבה מס' 2017012 מיום 28.8.2017, פורסם בנבו), נדחתה התנגדות לתכנית מהטעם שטרם אושרה תכנית כוללת וכי יש להעדיף תכנון כולל על פני תכנון נקודתי. הועדה נסמכה בעניין זה, על פסק הדין בעניין הרמלין וקבעה, כי היות והתכנית הכוללת ממתינה להשלמת התכנון הכולל מזה קרוב לשש שנים, עובדה זו אינה מותירה בפני הועדה ברירה אלא לקדם תכנון נקודתי.

בנוסף, בהחלטת המועצה הארצית בערר 3/17 הועדה המקומית לתכנון ולבנייה רמלה נ' הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה מחוז מרכז ואח' ( פורסם בנבו, 18.5.2017), דחתה ועדת המשנה לעררים את הערר על החלטת ועדת המשנה להתנגדויות וקבעה כי בנסיבות העניין, החלטת הועדה המחוזית לקדם תכנון נקודתי עבור הנכס סבירה, הגם שציינה כי ככלל יש להעדיף תכנון כולל. באותו מקרה, הועדה המקומית לא הציגה מדיניות כוללת לאזור, שיש בתכנית הנקודתית משום סיכול שלה. במסגרת נימוקיה, לקחה המועצה הארצית בחשבון את העובדה כי מדיניות תכנונית כוללת ביחס לאזור מצויה בהליכי גיבוש ראשוניים.

מן הכלל אל הפרט
לאור המצב המשפטי האמור לעיל, לטעמי, הפעלת המבחן שנקבע בעניין הרמלין, כפי שיושֹם בהחלטות מאוחרות לו, מלמד כי החלטת הועדה המחוזית בדבר אי אישור התכנון הנקודתי בנסיבות המקרה כאן, אינה סבירה, בהיעדר מחד - אופק ריאלי למועד סיום התכנון הכולל, ומאידך - לא הוצגה סיבה עניינית לסרב לתכנון הנקודתי והוא אף אושר להפקדה ופרסום כאמור.

כפי שיובהר להלן, מבחינת ציר הזמן, אני סבור כי הסיטואציה נשוא העתירה קרובה יותר לנסיבות שנדונו בעניין אור חיים, עניין קיסריה ועניין ברודצקי ופחות למקרה שנדון בעניין שנהב.

מה גם שבעניין אור חיים ובעניין ברודצקי, התכנון הכולל היה בשלב אף יותר מתקדם מהמקרה דנן היות ושם, במועד מתן פסקי הדין, כבר הוחלט על הפקדת התכנית הכוללת. מנגד, שלב התכנון הנקודתי במקרה דנן מתקדם יותר מהמקרה שנדון בעניין אור חיים, היות ושם, במועד מתן פסק הדין, התכנית הנקודתית טרם הופקדה.

גם ב"כ המשיבות מסכימה כי: "זה גם יהיה לא סביר אם נאמר שישנה עדיפות של תכנון כולל, יש חריגים במקרים מסוימים" (עמ' 15 לפרוטוקול, ש' 30 – 31) ובהמשך הדיונים: "כאשר אין ברירה, צריך לקבל תכנית נקודתית וזה במקרים חריגים" (עמ' 28 לפרוטוקול, ש' 27 – 28). אני סבור כי מקרה זה נמנה על אותם מקרים חריגים.

כאמור, באותם פסקי הדין שהעדיפו את התכנון הנקודתי, על פני התכנון הכולל, העדפה זו בוצעה, בין היתר, על רקע העובדה שהתכנון הכולל כלל לא הושלם ויתירה מכך - היה בשלב תכנוני ראשוני ביותר ואילו התכנון הנקודתי נמשך במשך שנים (לדוגמא, במשך שש שנים, בעניין אור חיים ועניין ברודצקי).
כך ואף יותר מכך בענייננו.

להבדיל מהמקרה שנדון בעניין שנהב שאוזכר לעיל, בו התכנון הכולל היה בישורת האחרונה, במקרה שלפניי הועדה המחוזית לא הצביעה על מועד צפוי לסיום התכנית הכוללת ולכל הפחות לסיום הכנתה ולא ניתן לקבוע כי מדובר ב"זמן סביר".

במסגרת ניהול העתירה ניתנו למשיבות מספר הזדמנויות להציג בפניי באיזה שלב נמצא הליך התכנון הכולל, קרי הכנת תכנית מתאר ליישוב. מתשובות המשיבות בהקשר זה עולה המסקנה, כי ההליך מצוי "בחיתוליו".

בהחלטה מיום 15.3.2015 הוריתי כדלקמן: "מהדיון היום עולה הצורך לבקש מהמועצה המקומית אבן יהודה ליתן לוועדה המרחבית לוח זמנים ברור ומדויק האם בכוונתה ליזום תכנית כוללת לאיזור ואם לאו, ובכל מקרה – עם טווח של לוח זמנים לפעולה שכזו...ב"כ המשיבה הפורמאלית יפנה למועצה המקומית אבן יהודה, לראש המועצה ולמהנדס העיר ויבקש את תגובתם בתוך 21 ימים מאז שיפנה אליהם,...". בהמשך להחלטה זו, הוגשה ביום 2.6.2015 הודעת הועדה המרחבית בדבר קבלת עמדת המועצה המקומית. להודעה צורף מכתבה של אינג' אינה קיסילנקו, מהנדסת המועצה מיום 31.5.2015, בו צוינו, בין היתר, הפרטים הבאים:

"1. ביום 3.3.15 נחתם הסכם עם אדריכל עמוס ברנדס... להכנת תכנית מתאר לישוב.
2. בימים אלו עומד להסתיים השלב הראשון של הכנת תכנית הכולל את כל הנושאים הקשורים לתכנונה האורבני של הישוב. והכנת חלופות שונות במסגרת התכנון הכולל.
...
4...
ד. הכנת תכנית מתאר כוללנית תסתיים תוך 32 חודשים מהיום.".

בהמשך הוצגו בפניי ישיבות ועדת היגוי לתכנית מתאר ליישוב מהימים - 8.9.2015, 11.11.2015, 17.5.2016, 13.2.2017.

בדיון מיום 3.7.2016 – קרי, לפני כשנתיים – נכח נציג לשכת התכנון המחוזי – מר ליאור רגב וציין לגבי תכנית המתאר, כי: " אותה תכנית מתקדמת בקצב די משביע רצון והם חייבים לעמוד בלוחות זמנים מסוימים ומאוד מוגדרים. אני מעריך שהטיפול באותה תכנית לפחות עד השלב של ההפקדה, שנדע יותר נתונים מה הולך להיות בתכנון שם, אני לא רואה את זה כמשהו מאוד רחוק, אלא משהו שעוד במהלך 2016 נגיע אליו." (עמ' 24 לפרוטוקול, ש' 4 -7).
בדיון מיום 23.4.2017 ציינה ב"כ המשיבות כי: "אומר בזהירות כי יש צפי להפקדה בזמן של חצי שנה, אך קשה לאמוד את זה במדויק..." (עמ' 26 לפרוטוקול, ש' 18 – 19). בהמשך ציינה ב"כ המשיבות כי: "בתכניות מתאר קשה לצפות זמנים במדויק, כי יש הרבה צדדים וזה לא תלוי בוועדה." (עמ' 29 לפרוטוקול, ש' 10).

בהתאם לכך, החלטתי באותו דיון כי: "יש לקבל תשובה ברורה מהוועדה המחוזית לגבי לוח זמנים הדרוש לסיום שלבי התכנון ומתי צפוי ההפקדה.".

בהודעת ב"כ המשיבות (מיום 11.6.2017) לא ניתנה תשובה חד משמעית לשאלתי, תוך שצוין כי: "מאחר שטרם הוגשה תכנית לוועדה המחוזית, המשיבות אינן יכולות ליתן לוח זמנים לסיום שלב התכנון ומתי תבוצע הפקדה. יחד עם זאת, ניתן לומר כי חלה התקדמות משמעותית בקידום התכנית הכוללנית לאבן יהודה וכי קיים אופק תכנוני ממשי (כאשר המועצה האזורית אבן יהודה פועלת במרץ לקידומה של התכנית הכוללנית). עוד ניתן לומר, כי כאשר התכנית תיקלט בוועדה המחוזית, תוך 3 חודשים לכל היותר יתקיים בה דיון להפקדה במליאת הוועדה המחוזית...לאחר שיתקיים הדיון, יכול שהוועדה המחוזית תורה על הפקדת התכנית, אולם בידה גם לבקש לקיים דיון נוסף בתכנית או להורות שאינה מפקידה את התכנית...".

בדיון האחרון בעתירה (ביום 9.7.2017) ציינה ב"כ המשיבות כי: "אני מסכימה שכרגע המצב הוא שאין בהירות תכנונית, מאחר והתכנית מתגבשת. המשמעות שלה שהדברים הם לא חד משמעיים." (עמ' 33 לפרוטוקול, ש' 3 – 5).

בסיכומי המשיבות הן כלל לא התייחסו לעניין התקדמות תכנית המתאר ויש להניח, משלא הובאו בפניי נתונים סותרים, כי לא חל שינוי משמעותי מאז.

לפיכך, היות והליכי התכנון הכולל הינם הליכים הצפויים להמשך זמן ממושך ולאור תשובות המשיבות ובהעדר נתונים ברורים בדבר קידום תכנית המתאר והמועד הצפוי לסיומה, או לכל הפחות לקליטתה בועדה המחוזית, המקרה דנן הוא המקרה החריג בו יש לסגת מהשיקולים התומכים בתכנון כולל ולהעדיף את התכנון הנקודתי "המתחשב בצרכיו ובמאווייו הלגיטימיים של בעל הקניין" (עניין אור חיים, פסקה 12א.) בייחוד כאשר לא הוצגה לי כל מניעה תכנונית מהותית, שלא לאשר את התוכנית הנקודתית (וההפך הוא הנכון כאמור כבר לעיל, התוכנית אושרה להפקדה ופרסום בתנאים שמולאו לכאורה).

העותר הגיש את התכנית הנקודתית לרשויות התכנון לפני למעלה משמונה שנים וטרם הושלם תכנון כולל לישוב. הליכי הכנת תכנית המתאר הכוללת, החלו בשנת 2015 ועד היום – בחלוף שלוש שנים - התקדמו אך במעט והתכנית עדיין לא הופקדה ומטבע הדברים, הליכים אלו יימשכו עוד זמן רב. הגם שתכנון כולל הוא חשוב, הוא אינו חזות הכל וכאשר התכנון הכולל צפוי לארוך שנים רבות, לא ניתן להקפיא את התכנון הנקודתי לשם המתנה לתכנון הכולל. אני סבור, כי הזמן שחלף מהגשת התכנית הנקודתית, מעל שמונה שנים ומיום שאושרה להפקדה, שבע שנים, הוא זמן סביר בעטיו משתנות כפות המאזניים לטובת אישור התכנית הנקודתית כשאין כל מניעה תכנונית לאשרה.

כפי שקבעתי בעניין עת"מ (מרכז) 46890-11-12 שלמה פסט נ' הועדה המחוזית לתכנון ולבניה מחוז מרכז (פורסם בנבו, 29.7.2015): " ההליך של תכנון כולל הינו עדיף על פני אישור תוכנית נקודתית. המקרים בהם תהיה הצדקה שלא לנהוג ב"זרימה" נכונה של התהליך, הינם חריגים ואינם מהווים רשימה סגורה. אך ברור, שאין הדבר דומה למקרה בו במסגרת תוכנית בנויים כבר מבנים בשטח התוכנית או בסמוך לה, ומבעל קרקע המבקש לבנות את ביתו נמנעת הגשת התוכנית הנקודתית, מפאת הצורך בתכנון כולל. גם במקרה האחרון, יש העדפה לתכנון כולל אך זה אמור להיעשות בזמן סביר בהתאם לנסיבות המקרה והמקום.".

בהקשר זה, לא נעלם מעיני חשש המשיבות, כי אישור תכנית העותר יפתח צוהר לבקשות לאישור תכניות נקודתיות נוספות ב – 28 מגרשים אחרים בהם לא אושרה תכנית נקודתית, אולם אני סבור כי, בנסיבות המקרה דנן, חשש זה מאותו "אפקט הדומינו" (כלשון השופטת, סג"נ, ורדה מרוז בעת"מ (מרכז) 22764-12-14 יוסף טאוב נ' הועדה המחוזית לתכנון ובניה מחוז מרכז (פורסם בנבו, 14.6.2015)) אינו חשש מבוסס דיו.

אמנם, בהודעת הועדה המרחבית (שהוגשה ביום 12.1.2015) צוין, בין היתר, כי: "לא ניתן לומר כי מגרשו של העותר הינו המגרש היחיד שטרם אושרה בעניינו תכנית נקודתית (להגדלת צפיפות למגורים)...", היות ו"...ברוב שטחה של תכנית הצ/158 לא אושרו תכניות נקודתיות נוספות, ומדובר ב-28 מגרשים נוספים !" ביחס אליהם "ייתכן ובעתיד יבקשו בעליהם של אותם 28 מגרשים נוספים להרוס את הבית הקיים על המגרש ולהכין תכנית נקודתית להגדלת הצפיפות במגרשם.". אולם, בהקשר זה מצבו של העותר, שתכניתו אושרה להפקדה, אינו זהה למצבם של 28 בעלי המגרשים האחרים ולא ניתן להשוות בין העותר לבינם והשוואה זו אינה השוואה של שונה בין שווים.

כך, למרות טענת המשיבות כי קיימים 28 מגרשים נוספים בהם לא אושרו תכניות נקודתיות נוספות והחשש שמא, אם תאושר תכנית העותר, הדבר יוביל לכך שהללו יגישו תכניות נקודתיות דומות ויבקשו לאשרם, במכתב ב"כ הועדה המרחבית מיום (12.2.2015) שצורף כנספח להודעת העותר מיום (12.3.2015) צוין, במענה לפניית ב"כ העותר, כי: "מבדיקה שערכנו במשרדי הועדה המרחבית לתכנון ובניה שרונים עולה כי במתחם המקרקעין עליו חלה תכנית הצ/158 אין עוד תכניות נקודתיות אשר הומלצו להפקדה וטרם אושרו.". – כלומר, החשש ביחס ליתר 28 המגרשים אינו מבוסס, היות ואין עוד בעל מגרש שנמצא במצב זהה או דומה לזה של העותר, היות ובשלב זה נקודת הפתיחה של כל אחד מהם שונה.
בנוסף, ב"כ הועדה המרחבית ציין בפניי, כי: "אם הייתה מוגשת לנו את התוכנית היום, היינו ממליצים לא לאשר אותה. " (עמ' 17 לפרוטוקול, ש' 2 – 3). דהיינו, גם אם המצב יהיה שבעקבות אישור תכנית העותר יוגשו בקשות אחרות לאישור תכניות נקודתית, אזי לא הרי תכנית נקודתית שהוגשה ואושרה זה מכבר להפקדה, כהרי בקשה חדשה לאישור תכנית נקודתית שתוגש לאחר פסק דין זה.

בעניין זה, אני שותף לדעת בית המשפט בעניין ברודצקי, כי: "אין לקבל את טענת העותרים כאילו אין מדובר בתכנית נקודתית שכן תבואנה בעקבותיה תוכניות נקודתיות נוספות ויהיה צורך לאשרן אף ללא תכנון כולל, שכן, כעולה מפסק הדין בעניין הרמלין, כל מקרה ידון לגופו בהתאם לנסיבותיו ולא הרי תכנית הממתינה שנים רבות כבענייננו, כהרי תוכנית חדשה. חזקה על מוסדות התכנון כי ישקלו, כפי שעשו בענייננו, את נסיבותיה של כל תוכנית והזמן שחלף מאז הגשתה.".

בנוסף לאמור לעיל, קיימת חשיבות לכך שתכנית העותר אינה סותרת ואינה חורגת באופן מהותי ממגמות תכנית המתאר הכוללת המוצעת ליישוב, הנמצאת , כאמור , בראשית התהליך לתכנונה (ראה גם: עניין אור חיים, פסקה 12ג.; עניין ברודצקי, פסקה 2.2).

כפי שעולה מהנתונים שהובאו בפניי, מדיניות התכנון בתכנית המתאר המתגבשת, הנמצאת כאמור בשלבים מקדמיים, הינה ככלל להגדיל את הצפיפות במקרקעין.

בהתאם להחלטה מיום 13.3.2016, בה הוריתי למשיבות להודיע באיזה שלב מצויה תכנית המתאר ומה ההתייחסות בטיוטת התכנית להיבטי הצפיפות בקשר לקרקע נשוא העתירה, הוגשה ביום 25.5.2016 הודעת המשיבות, לה צורפה הודעת דואר אלקטרוני מיום 23.5.2016 של מתכנון תכנית המתאר של היישוב – מר עמוס ברנדייס, אל מהנדסת המועצה מקומית – גב' אינה קיסילנקו, בה צוין, בין היתר:

"ישיבת ועדת היגוי על תכנית המתאר של אבן יהודה נערכה ברשות מתכננת המחוזי, בלשכה התכנון המחוזית ברמלה, בתאריך 17.5.16...בישיבה הוצגו החלופות לתכנית המתאר, כולל התייחסות לנושא צפיפויות אפשריות בשכונות הותיקות (כדוגמת המגרש בתכנית המוגשת). התקיים דיון בנושא...
החלופות שנדונו לגבי הצפיפות במגרשים בשכונות הותיקות נעו בין השארת המצב הקיים (כ-2.5 יח"ד לדונם בממוצע, תלוי בגודל וסוג המגרש) ועד 3 יח"ד לדונם (מינימום של 333 מ"ר קרקע ליח"ד). בנוסף הועלה רעיון של שילוב יחידות דיור קטנות עבור הורים, או ילדים בתוך מבנים של יח"ד ראשיות. הוטל על צוות התכנון לבחון את הרעיון ואת משמעויותיו... עד לועדת ההיגוי הבאה, אשר אמורה להתקיים תוך כשלושה חודשים. ".

בהתאם לאמור, בסיכום ישיבת ועדת היגוי מיום 17.5.2016, הציג עוך התכנית – עמוס ברנדייס - בפני חברי הועדה, 3 חלופות תכנון הנבדלות בהיקפי הבינוי ובסיכום הישיבה צוין כי: "החלופה שנראתה עדיפה בשלב זה היא חלופה מספר 2".
בהתאם למצגת שצורפה כנספח לאותה ישיבה, הציפוף המוצע בחלופה מספר 2 בשכונות הותיקות הוא של עד 3 יחידות דיור לדונם. גם במהלך הדיון מיום 3.7.2016 ציינה ב"כ המשיבות, כי: "...זה נראה כאילו וועדת התכנון מעדיפה את חלופה 2,..." (עמ' 22 לפרוטוקול, ש' 17).

לא נעלמה מעיני, טענת ב"כ הועדה המרחבית כי: "לכל היותר, מגיעות לעותר במצב היום, גם בהנחה שחלופה 2 תיבחר, היא 5 יחידות, כלומר התכנית שהוא הגיש ברמה התכנונית לא ניתן לאשר אותה. אם מסתכלים על התיק מלמעלה, מה שהעותר ביקש מלכתחילה הוא קצת יותר מידי..." (עמ' 23 לפרוטוקול, ש' 21 – 23).

אולם, אני סבור כי אין בכך כדי לשנות ממסקנתי. כאמור, התכנון הכולל עדיין נמצא בשלבים ראשוניים ומנגד, לאור האמור בישיבות ועדת ההיגוי, צפויה בו הגדלת הצפיפות במגרש. גם המשיבות ציינו בסיכומים מטעמן (סעיף 13) כי במסגרת התכנון הכולל: "קיים פוטנציאל משמעותי של התפתחות ועיבוי...".

בנוסף, באותה ישיבה של ועדת ההיגוי (מיום 17.5.2016) שהעדיפה כאמור את חלופה מספר 2, צוין כי: "הצפיפות המוצעת נמוכה, במיוחד במרקם הותיק..." – משמע, גם הועדה סברה שיש להגדיל את הצפיפות, מעבר למה שצוין כהצעה באותה חלופה 2 וסיכמה באותה ישיבה, כי בישיבה הבאה תוצג אותה חלופה מספר 2 שתכלול התייחסות לאותן הערות.

יש להדגיש כי עוד לפני כן, בישיבת ועדת ההיגוי מיום 11.11.2015 חברת הועדה המחוזית – אדר' רודיקה רבינוביץ - ציינה כי: "אם רוצים לשמור על אופי הבניה הנמוכה יש לתת אפשרות להכפיל את הזכויות במגרשים הקיימים ולאפשר הגדלת הצפיפות. כך אפשר להגדיל צפיפות מבלי לעלות לגובה.". כלומר, תכנית העותר אינה צפויה לעמוד בסתירה מהותית מהתכנון הכולל המתוכנן.

מעבר לכך, חשוב להזכיר כי בשעתו, הוועדה המרחבית סברה שניתן לראות בתכנית העותר יחד עם תכניות שאושרו בסביבה רצף תכנוני, הגם שהיא הייתה ערה לשינוי מדיניות הועדה המחוזית לטובת תכנון כולל ולא ביקשה לצאת נגד מדיניות זו.

כפי שציינה הועדה המרחבית בתגובתה (מיום 6.10.2013, נספח י"ב לעתירה) להתנגדות המשיבים 4 – 5 לתכנית העותר: "...2. מהותה של התכנית... היא להשוות מצב תכנוני של החלקות הכלולות בה עם המצב התכנוני של החלקות בסביבה הקרובה.
לדעתנו, מהבחינה המהותית-תכנונית, ניתן לראות בתכנית דנן, יחד עם קבוצת התכניות שאושרו בסביבה, כרצף תכנוני אשר תואם גם את המדיניות הנהוגה בזמננו...".

לפני סיום, יש גם לתת את הדעת לכך שסירוב הועדה המחוזית לאשר את תכנית העותר, נעשה כאמור, בשל שינוי המדיניות בועדה המחוזית והעדפת תכנון כולל, כפי שציין בדיון בפניי ב"כ הועדה המרחבית כי: " כולם יודעים שכאשר התחלפה מנהלת המחוז הגיע תוכנית כולל." (עמ' 9 לפרוטוקול, ש' 25).

בהקשר זה אני סבור, כי מחד יש לקבל את עמדת המשיבות, כי אין לעותר זכות קנויה שתכניתו תאושר ולפיכך, לא ניתן לקבוע כי נוצר אצלו אינטרס הסתמכות משאושרה התכנית להפקדה, שכן כידוע, ועדות התכנון רשאיות לשנות דעתן בכל שלב עד שהסתיים הליך אישור התכנית, היות וכלל סופיות הדיון אינו חל על החלטותיהן (ראה למשל: עע"מ 1341/15 הוועדה המחוזית לתכנון ובניה תל-אביב נ' נכסי שבטא קורנפלד בע"מ (פורסם בנבו, 24.3.15). אולם, מאידך, לא ניתן להתעלם מכך שבמקרה דנן, הליך שינוי המדיניות בועדה המחוזית לא נעשה באופן הראוי והנכון, כפי שציינתי בהחלטתי מיום 12.3.2015 כי: " ...שינוי מדיניות מצדיק הצבת קויי גבול ברורים ולצור[ך] כך נכון לקבוע כללי או הוראות מעבר,...".

אכן, מוסד תכנון רשאי לשוב ולשקול את החלטותיו, אשר אינן מהוות מעשה בית דין. רשות תכנונית רשאית לשנות מדיניותה, גם אם לא ארע שינוי נסיבות ודי שהיא מבקשת לעיין מחדש במדיניותה (בג"צ 2223/04 יעקב ניסים נ' מ.י. (פורסם בנבו, 4.9.2006; סעיף 39 לפסק הדין).

עם זאת, רשות מנהלית רשאית לשקול מחדש את עמדתה ולשנות את דעתה ומדיניותה ואולם שינוי כזה צריך להיעשות בהתאם לעקרונות המשפט המנהלי. בהתאם לעקרונות אלה, שינוי מדיניות יעשה בדרך כלל באופן פרוספקטיבי ולא באופן רטרואקטיבי כלפי מי שהסתמך בתום לב על מדיניות קודמת.

וכך בבג"צ 5060/96 קהלני נ' ראש הממשלה (פורסם בנבו, 20.7.2000) פסק הנשיא (כתוארו אז) השופט ברק כי:

"ההיתר הניתן לרשות מינהלית לשנות מעת לעת את המדיניות, לרבות מדיניות בדבר הענקת הטבות כלכליות, מוגבל, בדרך-כלל, לשינוי הצופה פני עתיד. גם אם שינוי המדיניות כשלעצמו נעשה במסגרת הסמכות, על יסוד שיקולים ענייניים בלבד ובאופן סביר, עדיין החלת השינוי למפרע על מי שכלכל את צעדיו לאור המדיניות הישנה נתפסת כבלתי צודקת ובלתי סבירה, ולעתים אף כנטולת סמכות.".

בבג"צ 446/12 האגודה לצדק חלוקתי בע"מ נ' מועצת מקרקעי ישראל (פורסם בנבו 26.8.2012) נקבע, כי במקרים בהם הרשות משנה מדיניות, עליה לקבוע הוראות מעבר כדי להגן על אינטרס ההסתמכות הלגיטימי של הפרט:

"כידוע, שינוי מדיניותה של רשות כרוך בפגיעה בציבור שהסתמך בתום-לב על מדיניותה הקודמת של הרשות. מטעם זה, במקרים רבים קיימת הצדקה לקביעתן של הוראות מעבר, לשם הגנה על הסתמכותם הלגיטימית של אותם פרטים על מדיניותה הקודמת של הרשות (בג"ץ 10934/02 קיבוץ כפר עזה נ' מינהל מקרקעי ישראל, פ"ד נח(3) 854 (2004) (להלן: עניין כפר עזה))".

בנסיבות המקרה דנן, משאושרה תחילה התכנית להפקדה והעותר פעל והשקיע משאבים לתיקונה בהתאם לתנאים שצוינו בהחלטת הועדה המחוזית מיום 9.3.2014, אזי הוא שינה מצבו לרעה ואין לתת יד לכך, במיוחד שעה שהמשיבות לא הודיעו לו ולא יידעו אותו באופן פורמלי על עצם שינוי המדיניות, בין במסגרת פרסום הפקדת התכנית בעיתונות ובין במסגרת הדיון בהתנגדות ובכלל זה, לא קבעו הוראות מעבר כלשהן ביחס לתחולת המדיניות החדשה על תכניות שכבר אושרו להפקדה, כדוגמת זו של העותר.

סוף דבר

לאור האמור לעיל, העתירה מתקבלת.

כמבוקש בעתירה, החלטת הועדה המחוזית מיום 9.3.2014, כמו גם החלטת המשיבה 2 מיום 20.7.2014, מבוטלות.

אני מחייב את המשיבים לשלם לעותרים שכ"ט עו"ד עתירה זו בסך כולל של 18,000 ₪ ( המשיבות תשלמנה לעותרים 1+2 9,000 ₪, המשיבה 3 תשלם לעותרים 4,500 ₪, המשיבים 4+5 ביחד ישלמו לעותרים 4,500 ₪).

ניתן היום, י"ד תמוז תשע"ח, 27 יוני 2018, בהעדר הצדדים.