הדפסה

בית המשפט המחוזי מרכז-לוד בשבתו כבית-משפט לעניינים מנהליים עמ"נ 33956-03-17

בפני
כבוד ה שופט אחיקם סטולר

המערערת

הוועדה המקומית לתכנון ובניה ראש העין
ע"י ב"כ עו"ד משה כהן

נגד

המשיבים

שמחה מעודה ואח'
ע"י ב"כ עו"ד מנשה קמפלר

פסק דין

בפניי ערעור מנהלי שהוגש על ידי הוועדה המקומית לתכנון ובניה ראש העין, על החלטת ועדת הערר לפיצויים ולהיטל השבחה (מחוז מרכז) בערר מס' 8003/14 מיום 30/1/2017.

עניינה של ההחלטה הוא היקף הפטור מהיטל השבחה לשכונת שיקום, בהתאם לסעיף 19(ב)(1) לתוספת השלישית לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה – 1965 (להלן: "החוק").

הערעור הוגש ביחס להחלטת ועדת הערר לפיה יחול הפטור גם לעת מימוש זכויות בדרך של מכר, ועל קביעתה הנוספת לפיה ייבחן הפטור (מבחן "השימוש הטוב והיעיל") בעת המימוש ולא במועד אישור התכנית המשביחה.

הרקע וההליכים המשפטיים

1. ערעור זה עוסק במחצית חלקה 85 בגוש 4253 ברח' חזון איש 20 בראש העין, ששטחה 1,254 מ"ר. בהתאם לנסח המקרקעין מחולקת חלקה 85 ל-4 חלקות משנה, כאשר הרלוונטיות לענייננו הן חלקות משנה 85/2 ו-85/3 הרשומות בבעלות משותפת על המשיבים (להלן: "חלקות המשנה" או "הנכס").

2. חלקת משנה 85/2 הינה דירה בשטח 57.92 מ"ר המצויה בקומת הקרקע ואילו חלקת משנה 85/3 הינה דירה בשטח 75.16 המצויה אף היא בקומת הקרקע. לשתי חלקות המשנה יחד מוצמד שטח של 493.92 מ"ר ובנוסף לכל אחת מהן 2/8 חלקים מהרכוש המשותף. סך השטח של שתי חלקות המשנה הינו 627 מ"ר – מחצית משטח החלקה כולה.

3. בהתאם להסכם חלוקה עליו חתמו המשיבים ביום 29.4.13, יוחדו לה"ה שמחה מעודה, יהודה פדל, אליהו פדל ויצחק פדל, בחלקים שווים, הזכויות בחלקת משנה 85/2, ואילו לה"ה שושנה עטר, יוכבד גובני, ברכה פדל, ענת פדל וליאל פדל, יוחדו הזכויות בחלקת משנה 85/3.

4. באותו יום חתמו המשיבים גם על הסכם מכר למכירת שתי חלקות המשנה לה"ה שלום ודקלה הלוי. בעקבות החתימה על הסכם המכר הוציאה המערערת למשיבים שומת היטל השבחה וזאת בגין שתי תכניות משביחות שחלו על הנכס: ממ/830 (מיום 8.3.1979) ואפ/2000 (מיום 22.4.1990).

5. בעקבות שומה זו הגישו המשיבים ערר לוועדת הערר מחוז המרכז. במסגרת הערר טענו המשיבים כי הם זכאים לפטור מכח הוראות סעיף 19(ב)(1) לתוספת השלישית לחוק מאחר והנכס מצוי באזור שהוכרז כשכונת שיקום, וכן לאור העובדה כי התכניות המשביחות החלות על הנכס מאפשרות אך את הגדלת הדירות הקיימות ואינן מאפשרות תוספת יח"ד חדשות. משכך, אין כל בסיס לדרישת תשלום היטל ההשבחה שהוציאה המשיבה. מלבד טענה זו לא העלו העוררים טענות נוספות, לרבות ביחס לגובה השומה ועל כן, ביקשו לקבל פטור מהגשת שומה נגדית.

6. בדיון שהתקיים בפני ועדת הערר (בהרכבה הקודם) התברר כי מלבד המחלוקת בשאלה האם יש להחיל את הפטור שבסעיף 19(ב)(1) הנ"ל, בנסיבות של מכר המקרקעין, קיימת מחלוקת בין הצדדים בדבר מספר יחידות הדיור שניתן לבנות על המקרקעין מכח תכנית ממ/830.

7. לאור מחלוקת זו, התירה ועדת הערר למשיבים להגיש שומה נגדית מטעמם. בעקבות הגשת השומה הנגדית ותשובה משלימה מאת המערערת, שהוגשה אף היא באישור ועדת הערר, נתקיים דיון במסגרתו הוברר כי כל אחד מהצדדים מבקש להיאחז בהוראה אחרת בתכנית על מנת ללמוד אודות זכויות הבניה המותרות.

החלטת ועדת הערר

8. בשלב הראשון בחנה ועדת הערר את תחולת הפטור מכח סעיף 19(ב)(1) על נסיבות של מכר מקרקעין, דחתה את עמדת המערערת, וקבעה שהפטור יחול גם לעת מימוש זכויות בדרך של מכר.

9. יחד עם זאת, הוועדה סברה כי את הרציונל שנקבע בבר"ע 8565/10 נאסר עמאש ואח' נ' הוועדה לתכנון ובניה שומרון (פורסם בנבו((27.9.12) (להלן: "פס"ד עמאש") יש להחיל גם על נסיבות של מכר, כך שאם הזכויות מכח התכנית המשביחה מאפשרות רק את הרחבת יחידות הדיור הקיימות יחול הפטור, ואילו אם מדובר בתכנית משביחה שנועדה להוסיף יחידות דיור חדשות, לא יחול הפטור.

10. עוד קבעה הוועדה שבשונה מתחשיב השבחה רגיל, בו בוחנים את השימוש המיטבי נכון למועד אישור התכנית, לצורך בחינת הזכאות לפטור, יש לבחון את השימוש המיטבי הנ"ל נכון למועד השימוש.
בענייננו, נכון למועד המימוש, תכנית ממ/830 כבר איננה בתוקפה, ותכנית אפ/2000, היא התכנית התקפה החלה על המקרקעין, מאפשרת להקים בחלקות המשנה 2 יח"ד בלבד. במצב דברים זה, בחינת אפשרויות השימוש במקרקעין, במועד המימוש, מעלה כי כל שניתן הוא לנצל זכויות להרחבת הדירות הקיימות וזאת מכח הוראות תכנית אפ/2000. משכך, קיבלה ועדת הערר את הערר וקבעה כי העוררים – המשיבים שבכאן, זכאים לקבלת פטור מתשלום היטל השבחה מכח הוראות סעיף 19(ב)(1) לתוספת השלישית לחוק.

טענות הצדדים

טענות המערערת
11. המערערת – הוועדה מקומית ראש העין, חולקת על נכונות וסבירות קביעתה זו של ועדת הערר, וסבורה כי היא בניגוד להלכת עמאש, ובניגוד לעקרונות הפרשניים כפי שנקבעו בפסיקה. לכל היותר ניתן לומר כי הוראת הפטור "שותקת". אלא, ושלא כסברת ועדת הערר, שתיקת החוק אינה מצביעה בהכרח על הסדר שלילי.

12. לטעמה של המערערת שגתה ועדת הערר כאשר נמנעה להמשיך ולבחון את תכליות הסעיף, שכן תכלית החקיקה היא - למעשה - חזות הכל. המערערת בדעה כי פרשנות תכליתית תוביל בהכרח לאימוץ עמדתה.

13. פסיקת ועדת הערר סותרת את הלכת עמאש עצמה, אף ללא כל צורך בהתחקות אחר תכליות הסעיף. משנקבע בהלכת עמאש כי מטרתו היחידה והסוציאלית של הפטור היא לאפשר לתושב שכונת שיקום "לשפר את תנאי מחייתו", לפיכך משנקבע העיקרון הפרשני המחייב לפיו " האיזון הראוי מחייב מתן פירוש מצמצם להטבות המתקבלות", ובעיקר משנקבע כי יש לצמצם את תחולת הפטור להרחבת דירות קיימות בלבד, המסקנה היא שהפטור חל רק בעת מימוש בדרך של קבלת היתר בניה ומימושו בפועל, שהרי הרחבת דירת מגורים קיימת תיתכן רק באמצעות בנייתה.

טענות המשיבים
14. המשיבים טוענים מנגד כי בעניין עמאש נקבע ש סעיף הפטור מחייב להחריג מתחולתו בנייה חדשה. מכאן, שהחריג היחידי לתחולת הפטור הוא רק ביחס לתוספת יח"ד. דהיינו, הפטור חל באופן מלא על כל בניה בתחום שהוכרז שכונת שיקום למעט בגין תוספת יחידות דיור. בימ"ש העליון בעניין עמאש, ביקש לאזן בין השיקולים השונים העומדים בבסיס הסוציאלי של הרחבת הפטור לכל בניה בשכונת השיקום, שיקול משמעותי ורלבנטי גם כאשר מדובר בבניה חדשה.

15. לטענת המשיבים, אימוץ גישת המערערת תביא לתוצאה אבסורדית מנוגדת להגיון. כפי שעמדה על כך ועדת הערר בסעיף 36 להחלטתה, הדבר אף יביא לאפליה פסולה בין תושב דל, שאין לו אמצעים לממן הרחבת דירתו, הנאלץ למכור את ביתו, שיידרש לשאת במלוא ההיטל, לבין אדם עתיר אמצעים שיממן את הרחבתה, ללא חיוב בהיטל השבחה, ומיד לאחר מכן ימכור את דירתו, כמובן ללא חיוב בהיטל. קרוב לוודאי שגישה כזו תביא להיפך הגמור מהתכלית, ותביא לסטגנציה בשכונה במקום שיקומה.

בהקשר זה טענו המשיבים כי על פי סעיף הפטור, התבחינים לקבלת פטור הינם רק מקום הימצא המקרקעין ללא קשר למבחני הכנסות או היקף הרכוש של בעל המקרקעין.

16. ביסוד עמדת המערערת עומדת הטענה כי יש לצמצמם בכל דרך פרשנית אפשרית את תחולת הפטור לשכונת השיקום אשר נקבעה בסעיף 19(ב)(1) לתוספת השלישית. פרשנות המערערת לא עולה בקנה אחד עם לשון הסעיף, אשר קובעת כי הפטור הוא רחב, וחל על כל מקרקעין למגורים בשכונה, ללא הבדל בין דרכי המימוש וללא קשר לזהות המממש.

17. בהלכת עמאש בחר בית המשפט להעמיד את נקודת האיזון בין החלה בלתי מסויגת של הפטור למקרקעין למגורים שבשכונת השיקום ובין תחולה מצומצמת יותר, על דרך ההבחנה בין הרחבת בניה קיימת ובין בניה חדשה. קרי אומצה בפסיקה הבחנה בין שני אירועים משביחים שונים, הרחבת בניה קיימת, מחד, שתהא פטורה, לבין בניה חדשה לחלוטין, שתהא חייבת בתשלום (בהעדר תחולת הפטור). במקרה דנן, מבקשת המערערת להבחין בין דרכי המימוש, קרי בין מימוש על דרך הבניה העצמית, מחד, שיהא פטור מתשלום ההיטל, לבין מימוש על דרך המכירה, שיהא חייב בהיטל.
המשיבים טוענים כי הבחנה בין דרכי המימוש היא פרשנות מחמירה, מרחיקת לכת, אשר נוגדת את לשון הסעיף, את התכלית החקיקתית של מתן הפטור, ואף את עצם מושג "הפטור".

דיון והכרעה

18. עיקר המחלוקת בין הצדדים היא בדבר יישומה של הלכת עמאש על המקרה דנן.
בעניין עמאש נסב הדיון אודות השאלה האם סעיף הפטור חל כאשר מדובר בבנייה חדשה למגורים, להבדיל מהרחבת דירה בבניינים קיימים, ועל סוגיית עיתוי ההשבחה.

19. בעניין עמאש, בבית המשפט המחוזי (ע"א (חי') 6276-01-09) (פורסם בנבו) (18.10.10)) נחלקו הדעות כיצד יש לפרש את המילה "מצויים", שבסעיף 19(ב)(1), כתיאורה של כב' השופטת ארבל:

"המחלוקת בין הצדדים נוגעת לפרשנות שיש ליתן לביטוי "השבחה במקרקעין למגורים המצויים בישוב...". דעת המיעוט שהובעה בפסק הדין מושא הבקשות היא שלשון הסעיף אינה מבחינה בין עילות ההשבחה השונות, ולפיכך, מן הבחינה הלשונית, סעיף הפטור אמור לחול גם על בנייה חדשה שייעודה למגורים. [...] לעומת זאת, דעת הרוב הדגישה את המילה "המצויים" ולמדה ממנה שכוונת הביטוי היא רק למבנים שעמדו על תילם עובר לאישורה של התכנית המשביחה. לפיכך, סעיף הפטור חל רק על הרחבת דירות קיימות." (פסקה 11).

20. מסקנתה של השופטת ארבל בעניין עמאש היתה כי שתי הפרשנויות - הן של עמדת הרוב, הן של עמדת המיעוט בבית המשפט המחוזי - מצויות במתחם האפשרויות הלשוניות. ניסוח סעיף הפטור, המשיכה ואמרה, אינו חד משמעי, ועל כן יש להוסיף ולבחון איזו אפשרות פרשנית מתיישבת עם תכלית הפטור. לאחר שהתחקתה אחר הליך החקיקה של סעיף 19 בתוספת השלישית, סעיפי המשנה שבו וההלכה הנוגעת לעניין, קבעה השופטת ארבל, כי תכליתו הסובייקטיבית של סעיף 19(ב)(1) היא הגשמת מטרותיו של פרויקט שיקום שכונות כפי שאלו הובאו בבג"ץ 727/00 ועד ראשי הרשויות המקומיות הערביות בישראל נ' שר הבינוי והשיכון, פ"ד נו(2) 79, שם נקבע כי:

"הפרויקט נועד להתמודד באופן מקיף ורב-ממדי עם הפער החברתי במדינה ובייחוד לטפל במוקדי מצוקה חברתית ואזורי התבלות פיזית במרכזים עירוניים וביישובי פיתוח" (עמ' 83; וראו גם עניין עמאש, פסקה 14).

21. באשר לתכלית האובייקטיבית, הכוללת את המטרות והמדיניות אשר דבר החקיקה נועד להגשים בחברה דמוקרטית מודרנית, קבעה השופטת ארבל בעניין עמאש כלהלן:

"סעיף הפטור מאפשר לתושב שכונת שיקום, לשפר את תנאי מחייתו מבלי שיוטלו עליו הוצאות כבדות בשל תשלום היטל ההשבחה הכרוך בכך. במובן זה הפטור תורם לשיקום אזורי מצוקה ומקל על מצוקת הדיור באזורים אלה. עם זאת, יש ליתן את הדעת לכך שכל פטור שניתן מביא להקטנת התקציב שעומד לרשות המקומית לטובת כיסוי ההוצאות שהוצאו לשם הכנת התכניות ולמען ביצוען. באופן כללי, המתח בין הגשמת מטרת פטור מהיטל השבחה לבין גביית ההיטל והעשרת הקופה הציבורית, הוביל את בית משפט זה לקבוע מספר פעמים כי "האיזון הראוי מחייב מתן פירוש מצמצם להטבות המתקבלות" ... . אכן, פרשנות מצמצמת זו "לא נועדה לשלול מהזכאים לכך את ההטבות שנקבעו להם במפורש" ... . עם זאת, כפי שציינתי, לשון הסעיף אינה מעניקה פטור באופן מפורש לבנייה חדשה ואין זה מתבקש גם מהתכלית הסובייקטיבית של סעיף הפטור. ברי שיש לפרשנות המרחיבה של דעת המיעוט בפסק דינו של בית המשפט המחוזי השלכות רחבות היקף על כלל הרשויות והוועדות המקומיות לתכנון ולבנייה המשתתפות בפרויקט שיקום השכונות. לפיכך, שיקול כבד משקל זה מוביל אותי למסקנה כי נכון יהיה לאמץ את עמדת הרוב בפסק דינו של בית המשפט המחוזי, לפיה יש לצמצם את תחולת הפטור להרחבת דירות קיימות בלבד. אני סבורה שהגבלת סעיף הפטור להרחבת דירות מגורים קיימות תגשים את תכליותיו של פרויקט שיקום שכונות מחד גיסא, ותמנע מכרסום יתר בקופה הציבורית מאידך גיסא." ( פסקה 16 בפסה"ד; הדגשה שלי - א.ס).

22. סופו של דבר, מסקנת בית המשפט העליון בעניין עמאש היתה כי פרשנותו התכליתית של סעיף 19(ב)(1) מחייבת להחריג מתחולתו בנייה חדשה.
עיקר המחלוקת של הצדדים בפניי היא כיצד ליישם את הלכת עמאש על המקרה דנן, שעניינו מכר.

23. המערערת סבורה שהמשמעות האופרטיבית של פסק הדין בעניין עמאש היא שהעובדה שלא ניתן פטור על בניה חדשה, מלמדת על כך שהפטור היחידי האפשרי מכח סעיף 19(ב)(1) הנ"ל הוא על הרחבת דירת מגורים. כלומר לא ניתן לקבל פטור על עסקת מכר, ולכן שגתה ועדת הערר כשקיבלה את ערר המשיבים.

24. לעומתה טוענים המשיבים שהעובדה שלא ניתן פטור על בניה חדשה מלמדת שניתן לקבל פטור מהיטל על כל השבחה למעט בניה חדשה. והמשמעות האופרטיבית היא שניתן לקבל פטור על מכר. לפיכך פסיקתה של ועדת הערר מושתתת על אדנים איתנים.

25. ועדת הערר כתבה בהחלטתה שבפס"ד עמאש סבר בית המשפט כי לשון החוק יכולה להחיל שתי אפשרויות פרשניות, ועל כן, המשיך ובחן איזו מן האפשרויות מתיישבת עם תכלית הפטור ומגשימה אותה באופן הראוי ביותר. לעומת זאת ממשיכה ועדת הערר וכותבת, ש בענייננו ובשונה מפס"ד עמאש, אין בלשון סעיף הפטור כל עיגון לכך שאין להחילו על מימוש בדרך מכר כפי שטוענת המשיבה (ראו סעיפים 29-30 להחלטה).

26. בהחלטתה קבעה ועדת הערר שאין לתת לחוק משמעות שלשונו אינה מסוגלת לסבול וכי שתיקת המחוקק והעדר קביעה מפורשת ביחס לתחולת הפטור על סוגי המימוש השונים מלמדת על כך שלא הייתה כוונה לתחום את הענקת הפטור למימוש בדרך של היתר בניה בלבד. ממשיכה הוועדה וכותבת:

"משלא מצאנו בלשון החוק כל עיגון לפרשנותה של המשיבה הרי שאין כל צורך להמשיך ולבחון את תכליות הסעיף" (סעיף 35 להחלטה).

27. קביעה זו היא בניגוד להלכת עמאש עצמה, ובניגוד לעקרונות הפרשניים כפי שנקבעו בפסיקה. ראשית, יוזכר כלל הפרשנות הבסיסי לפיו - כל אפשרות פרשנית שלשון החוק סובלת הינה חלק ממתחם האפשרויות הפרשניות (פסקה 10 בפס"ד עמאש). משכך, השאלה אינה האם לפרשנות המערערת "עיגון לשוני" בהוראת הפטור, אלא האם "לשונו אינה מסוגלת לסבול" את פרשנותה. כך למשל - בפסה"ד בענין עמאש לא היה כל עיגון לשוני בהוראת הפטור באופן שהחריג בנייה חדשה, כשם שלא היה כל עיגון לשוני בהוראת הפטור ברע"א 7417/01 צרי נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה, גבעתיים, פ"ד נז(4) 879 (להלן: "עניין צרי"), שהחריג ריבוי דירות.

28. ועדת הערר טעתה, אפוא, משנמנעה מלהמשיך ולבחון את תכליות הסעיף. עמד על כך ביהמ"ש העליון עוד במסגרת הלכת צרי, בקבעו כי:
"... דיבור שבחיקוק הוא יצור החי בסביבתו. הוא מקבל את צביונו מהקשר הדברים, ומכאן שיש לפרשו לפי המטרה שאותו חיקוק - הוא ולא אחר - בא לשרת... אין מקום ליצור חזקה של פרשנות לטובת הנישום, כפי שאין מקום ליצור חזקה של פרשנות לרעתו, כשברור כי טובתו של נישום אחד היא לעתים רעתו של נישום אחר" (שם, בעמודים 885-886).

29. ראיתי לקבל את עמדת המערערת כי פרשנות תכליתית תוביל בהכרח לאימוץ עמדתה, שכן גם אני סבור שפרשנות ועדת הערר עומדת בסתירה חזיתית להלכת עמאש. משנקבע בהלכת עמאש כי מטרתו היחידה והסוציאלית של הפטור היא לאפשר לתושב שכונת שיקום לשפר את תנאי מחייתו, משנקבע העיקרון הפרשני המחייב לפיו האיזון הראוי מחייב מתן פירוש מצמצם להטבות המתקבלות, ובעיקר משנקבע כי יש לצמצם את תחולת הפטור להרחבת דירות קיימות בלבד, המסקנה המתבקשת היא שהפטור חל רק בעת מימוש בדרך של קבלת היתר בניה ומימושו בפועל, שהרי הרחבת דירת מגורים קיימת תיתכן רק באמצעות בנייתה.

פרשנות על סמך סעיפי פטור אחרים בסעיף 19 לתוספת השלישית

30. ועדת הערר ביססה את פרשנותה על הוראות הפטור שבסעיפים 19(ב)(5) ו- 19(ב)(9) לתוספת השלישית. כפי שיובהר להלן , סעיפים אלה מעידים לעיתים על פרשנות מתבקשת הפוכה דווקא, ואין בהם כדי לתמוך בעמדת הוועדה.

31. ביחס לפטור לבניית ממ"ד הקבוע בסעיף 19(ב)(9) לתוספת השלישית – סעיף זה קובע כי:

"לא תחול חובת היטל השבחה במקרקעין בשל בניית מרחב מוגן בשטח שלא יעלה על השטח שקבע שר הביטחון לפי חוק ההתגוננות האזרחית, התשי"א-1951."

32. אין כל שוני בין המונח "בנייה" בו נעשה שימוש בהוראת הסעיף הנ"ל, לבין המונח "הרחבת דירה" שרק עליה הוחל הפטור לשכונת שיקום בהלכת עמאש. הרחבת דירה תיתכן הרי רק באמצעות בנייה. לזאת יש להוסיף ולהזכיר כי הפטור לבניית ממ"ד חל גם על בנייה חדשה, בעוד שהפטור לשכונת שיקום עפ"י הלכת עמאש מצומצם יותר וחל רק על הרחבת דירת מגורים קיימת. בנסיבות אלה ברור כי הפטור הקבוע בסעיף 19(ב)(9) לתוספת השלישית לא חל במסגרת מכר, אלא רק במסגרת קבלת היתר בניה. הסעיף נדון בערר (י-ם) 417/11 חשדר מגדלי שליטה בע"מ נ' ועדה מקומית לתכנון ובניה ירושלים (פורסם בנבו) (13/3/12). ועדת הערר בראשותו של עו"ד גלעד הס (כתוארו אז) קבעה שם כי:

"סעיף הפטור הקבוע בסעיף 9 פטור להשבחה במקרקעין בשל בניית מרחב מוגן בשטח כאמור בסעיף 158ז(א1)(1). הן לפי לשונו של הסעיף והן לפי תכליתו, סעיף פטור זה חל רק כאשר מדובר במימוש בדרך של היתר בנייה והוא אינו חל כאשר מדובר במימוש בדרך של מכר. קריאה רגילה של אדם סביר את סעיף הפטור מלמדת כי "בנייה" היא אכן "בנייה" והפטור חל כאשר מבקשים לבנות ממ"ד, אך לא כאשר מוכרים מגרש ובו זכויות תיאורטיות לבניית ממ"ד".

33. עולה, אפוא, כי הסתמכות הוועדה לצורך פרשנות סעיף 19(ב)(1) על סעיף 19(ב)(9) אינה מועילה ושגויה, ויש בה דווקא לתמוך בעמדת המערערת דכאן.

34. באשר להסתמכות על הוראת הפטור שבסעיף 19(ב)(5) לתוספת השלישית (פטור לזכאים לסיוע באחת מתכניות הסיוע של משרד הבינוי והשיכון לטובת בניית דירה או הרחבתה) – סעיף זה קובע כי:

"לא תחול חובת תשלום היטל בשל השבחה ...במקרקעין המשמשים לבעליהם לבניה של דירת מגורים או להרחבתה והוא זכאי לסיוע באחת מתכניות הסיוע של משרד הבינוי והשיכון, ובלבד שהסיוע מיועד לבניה של אותה דירת מגורים, או להרחבתה, והשטח הכולל של אותה דירה תואם את הוראות תכנית הסיוע לה הוא זכאי; עם כל בניה או הרחבה נוספת מעל השטח האמור ישולם היטל בשיעור יחסי לגודל הבניה או ההרחבה הנוספת; פטור לפי פסקה זו יחול רק לענין קבלת היתר לבניית הדירה האמורה או להרחבתה אולם מקבל הפטור רשאי להעביר את הבעלות או את החזקה בדירה גם ללא תשלום היטל על אותה דירה או חלק ממנה שלגביהם קיבל את הפטור."

35. משנקבע מפורשות ובתנאים מסוימים פטור מיוחד מהיטל גם לעת מכר, הרי שמתחייבת, אם בכלל, מסקנה פרשנית לפיה משנמנע המחוקק מלקבוע הסדר דומה בסעיף 19(ב)(1), ביקש הוא שלא להחילו כלל לעת מכר. ולראיה, כשרצה לעשות כן, כתב הדבר במפורש, כפי שנעשה בסעיף 19(ב)(5) לתוספת השלישית. משכך, אין גם בסעיף 19(ב)(5) כדי לתמוך בעמדת הוועדה.

36. סעיף פטור רלבנטי אחר להשוואה, ממנו התעלמה ועדת הערר, הוא זה המצוי בהוראת סעיף 19(ג)(2) לתוספת השלישית.
סעיף פטור זה, שעניינו "בנייה או הרחבה של דירת מגורים" (בתנאים מסוימים ועד להיקף של 140 מ"ר), מכיל הסדר ספציפי לעת מכר ולפיו - "העברת הבעלות או החזקה בדירה שנבנתה או שהורחבה כאמור בפסקה (1) או שניתן להרחיבה לפי תכנית". משנמנע המחוקק מלהעניק את הפטור לשכונת שיקום לדירת מגורים "שניתן להרחיבה לפי תכנית", מתחייבת ממילא המסקנה כי הוא ביקש שלא להחילו כלל לעת מכר.

37. גם הפטור שבסעיף 19(ב)(6) לתוספת השלישית, הוחל רק על השבחה במקרקעין ה"משמשים לבנייה או להרחבה של דירת מגורים". במסגרת הוראה זו נקבע הסדר ספציפי, לפיו פרק הזמן של 10 שנים לפחות של החזקה הדרוש כתנאי נוסף לתחולתו, יכול ויחול גם על "מי שהועברו לו זכויות מכוח הדין". אף כאן המסקנה היא שאין כלל פטור לעת מכר, למעט לעת העברה "מכוח דין".

38. הפטור המצוי בסעיף 19(ב)(2) (אזורים שהוכרזו בצו ע"י שר הבינוי והשיכון וע"י שר הפנים בהסכמת הרשות המקומית), עושה שימוש בלשון זהה ללשון סעיף 19(ב) (1), והוא הוחל על "השבחה במקרקעין למגורים המצויים בישוב או בחלק ממנו..". צווים המוצאים מכוחו מוחלים רק על "בנייה של דירת מגורים על מקרקעין שהיה קיים עליהם מבנה ערב תחילתו של צו זה, או הרחבה של דירת מגורים במתחם המתואר בתוספת לצו".

39. באשר לפטור המצוי בסעיף 19(ב)(3), הקובע כי לא תחול חובת תשלום היטל בשל השבחה שהיא "השבחה במקרקעין למגורים הנכללים באזור שיקום כמשמעותו בחוק בינוי ופינוי של אזורי שיקום - נקבע שלשון הסעיף מאפשרת את החלת הפטור על בנייה חדשה כמו גם על הרחבת דירות קיימות. עם זאת, לאור הפרשנות המצמצמת הנהוגה בפסיקה בקשר עם פטורים מהיטלי השבחה, נקבע כי "בנייה חדשה", הינה, בין השאר, בניית יחידות דיור חדשות על נכס קיים, וכי הפטור אשר בגדרי סעיף זה שגיאה! ההפניה להיפר-קישור אינה חוקית.אינו חל עליה (ראו פסק דינו של הנשיא בדימוס דוד חשין בעמ"נ 15933-02-14 דיסקין נגד הוועדה המקומית לתכנון ובניה ירושלים מיום 7/10/14 (פורסם בנבו)). [

עולה מהמקובץ שהמשיבים אינם זכאים ליהנות מהפטור מכח סעיף 19(ב)(1) לתוספת השלישית לחוק, בגין עסקת המכר.

טענת האפליה

40. מהחלטת ועדת הערר נובע שהיא סבורה שאימוץ עמדת הוועדה המקומית, יש בה כדי להפלות בין תושב השכונה הנעדר אמצעים להרחיב את דירתו ומבקש תחת זאת למכור אותה, על מנת לשפר את תנאי מחייתו, שלא יזכה בפטור, לבין תושב אחר שיש בידו להרחיב דירתו הקיימת, ויקבל פטור.

41. טענה זו גם היא אינה הולמת את הלכת עמאש. שכן, טענת ה"אפליה" אותה מתארת ועדת הערר פחותה ולפחות אינה שונה - לשון המעטה - מזו המתחייבת מהלכת עמאש עצמה. שהרי מדוע ייגרע למשל חלקו של אותו נזקק המבקש לבנות לעצמו דירת מגורים חדשה על חלקת אדמה קטנה שבבעלותו, לעומת נזקק אחר המבקש להרחיב דירה שבבעלותו? הנזקק הראשון לא יזכה כלל לפטור עפ"י הלכת עמאש והוא ישלם היטל השבחה במלואו ומהמטר הראשון, ואילו הנזקק האחר יזכה לפטור גורף.

42. בערר (מרכז) 93/15 יחיא ושמעה דנין נ' הוועדה המקומית לתכנון ובניה ראש העין (פורסם בנבו) (25/1/17) ניתן פטור להרחבת בית מגורים מגודל של 234 מ"ר לגודל כולל של 362 מ"ר. מדוע ייגרע למשל חלקו של אדם המבקש לבנות לעצמו דירת מגורים חדשה וצנועה על חלקת אדמה שבבעלותו, לעומת אחר המבקש להרחיב דירה שבבעלותו ולהיקפים של מאות מטרים?

43. בערר (מרכז) 1/15 אברהם חביב נ' הוועדה המקומית לתכנון ובניה ראש העין (פורסם בנבו) (10/1/17), ועדת הערר נתנה פטור מהיטל השבחה לאדם שהרחיב מספר דירות מגורים. מדוע ייגרע חלקו של בעל מקרקעין המבקש לבנות לעצמו דירת מגורים חדשה וצנועה על חלקת אדמה שבבעלותו, לעומת אחר שבבעלותו מספר בתי מגורים ושאת כולם הוא מבקש להרחיב? הראשון יחויב בהיטל השבחה מלא ומהמטר הראשון עפ"י הלכת עמאש, ואילו האחר, לשיטת ועדת הערר עצמה, יזכה לפטור גורף מהיטל השבחה.

עולה מהמקובץ שאין ממש בעניין האפליה שהעלתה ועדת הערר.

השימוש הטוב והיעיל ובמועד המימוש דווקא

44. ועדת הערר קבעה בעניין זה כי:
"ככלל אם הזכויות מכוח התכנית המשביחה מאפשרות רק את הרחבת יחידות הדיור הקיימות יחול הפטור ואילו אם מדובר בתכנית משביחה שנועדה להוסיף יחידות דיור חדשות, לא יחול הפטור. יחד עם זאת, בשונה מתחשיב השבחה רגיל בו בוחנים את השימוש המיטבי נכון למועד אישור התכנית, הרי שלצורך בחינת הזכאות לפטור יש לבחון את השימוש המיטבי הנ"ל נכון למועד המימוש" (סעיפים 38 ו- 39 להחלטה).

45. המערערת סבורה שוועדת הערר טעתה ויש לבחון את הזכאות לפטור ב"מועד הקובע", קרי - במועד אישורה של התכנית המשביחה, וכי אין כל משמעות בהקשר זה למועד המימוש, הרלבנטי רק לצורך קביעת מועד תשלום ההיטל. מועד התגבשותו של החיוב בהיטל השבחה, המועד בו מתרחש אירוע המס, להבדיל ממועד תשלומו, הוא ביום אישורה של התכנית המשביחה.

46. באשר לעמדת המשיבים לא מצאתי התייחסות עניינית ומשפטית לשאלת המועד הקובע - מועד אישור התכנית או מועד המימוש ונראה שטענה זו נזנחה.

דיון בשאלת המועד הקובע

47. בהתאם לסעיף 4(7) לתוספת השלישית לחוק:
"השומה תיערך ליום תחילת התכנית, או ליום אישור ההקלה או השימוש החורג, לפי הענין, בהתחשב בעליית ערך המקרקעין וכאילו נמכרו בשוק חפשי."

48. שומת ההשבחה נעשית על-ידי שמאי מקרקעין בהתאם למחיר השוק ביום אישור התכנית, שאז נעשה מעשה ההשבחה המעלה את שוויים של המקרקעין.
המועד הקובע לעניין שומת המקרקעין הוא אפוא מועד החבות בהיטל, המועד שבו מתרחש אירוע המס.

49. סעיף 7(א) לתוספת מבהיר שההיטל ישולם לא יאוחר מהמועד בו החייב מימש זכות במקרקעין שלגביהם חל ההיטל. עולה מהמקובץ שהדין לעניין זה הוא עם המערערת – המועד הקובע לשומת ההשבחה הוא יום אישור התכנית המשביחה ומועד התשלום הוא בעת מימוש ההשבחה. ראו לעניין זה ע"א 6126/98 חברת חלקה 510 בגוש 6043 בע"מ נגד הוועדה המקומית לתכנון ובניה חולון פ"ד נה (4) 769, 785-786 עניין "חברת חלקה"), בו נקבע כדלקמן:

"סעיפים 1 ו-7 לתוספת השלישית דוחים את מועד תשלום היטל ההשבחה עד מועד מימוש הזכויות. המחוקק קובע כי חרף היווצרות ההשבחה במועד אישור תכנית, מתן הקלה או התרת שימוש חורג ניתן לשלם את היטל ההשבחה עד מועד "מימוש הזכויות", שהוא המועד שבו מתממשת ההשבחה. מאחורי קביעה זו עומד "עקרון המימוש", שעל-פיו אין מטילים ברגיל מס אם אין מימוש. רווח בלתי ממומש אינו ממוסה" (עניין חברה חלקה, בעמ' 778).

סיכום

התוצאה היא שהערעור מתקבל.

המשיבים ישלמו למערערת הוצאות ושכר טרחת עו"ד בסך של 10,000 ₪. סכום זה יהיה צמוד למדד ויישא ריבית חוקית מהיום ועד לתשלומו המלא בפועל.

ניתן היום, י"ח טבת תשע"ט, 26 דצמבר 2018, בהעדר הצדדים.