הדפסה

בית המשפט המחוזי בתל אביב - יפו ת"צ 2210-02-18

לפני
כבוד ה שופט ארז יקואל

המבקשים

  1. רויטל אוהד
  2. עומר יוסף רדין
  3. ארנון זעירא

ע"י ב"כ עו"ד ג' אלטשולר

נגד

המשיבה

רשות מקרקעי ישראל
ע"י ב"כ עו"ד ג' אריאל קצ'קו

החלטה

נוכח סיווג שגוי של ההליך עד כה, יובהר כי החלטה זו ניתנת מטעמי במסגרת בית משפט לעניינים אזרחיים, מכוח החלטה מיום 20.2.2018.
לפניי תביעה אישית ובקשה לאשרה כייצוגית (להלן: " בקשת האישור"). החלטה זו עוסקת בבקשת האישור.
המבקשים (כל אחד בנפרד) הם בעלי זכות חכירה לדורות במקרקעין. בעקבות רפורמה שנערכה ברשות מקרקעי ישראל (להלן: "המשיבה" או "הרשות"), ניתנה לחוכרי מקרקעין האפשרות להמיר את זכות החכירה בקרקעותיהם בזכות בעלות. אף נקבעה חובה על הרשות ליידע את חוכרי הקרקעות בדבר האפשרות הנזכרת, על מנת שיעלה בידם לממשה .
בהחלטות שהתקבלו על ידי מועצת מקרקעי ישראל, הוסדרו התנאים בגדרם תבוצע רכישת הבעלות. בשנת 2010 התקבלה החלטה 1185, בשנת 2014 התקבלה החלטה 1370 ובשנת 2016 התקבלה החלטה 1478, כאשר כל החלטה ביטלה את קודמתה.
בגדרי החלטה 1370 – העומדת במוקד הדיון – ה וענקו תנאים מיטיבים לחוכרים ביחס ליתר ההחלטות הנזכרות , ואולם המבקשים לא הספיקו ליהנות מתנאי החלטה 1370 טרם ביטולה . לדידם, המשיבה פעלה בניגוד לדין, הן כשלא מסרה להם הודעה בדבר זכאותם לרכוש בעלות במקרקעין שהוחכרו על ידיהם, הן בהקפאת החלטה 1370 (עוד טרם בוטלה באופן סופי) והן בקביעת הוראות מעבר לאחר ביטולה של החלטה זו. המשיבה דוחה את טענות המבקשים, וגורסת כי כל פעולותיה נעשו כדין, ברשות ובסמכות.
השאלה המרכזית שבמחלוקת היא, האם קיימת אפשרות סבירה שהסוגיות הנדונות תוכרענה לטובת הקבוצה, כפי שהוגדרה על ידי המבקשים.
רקע
כפי שאזכרתי במקרה אחר (ת"צ 47451-06-17‏ חסיד נ' מדינת ישראל - רשות מקרקעי ישראל‏ (10.3.2021) , ביום 12.5.2009 התקבלה החלטת ממשלה לעריכת רפורמה במינהל מקרקעי ישראל דאז (הרשות כיום). בגדרי הרפורמה המדוברת הוחלט, בין היתר, על מעבר ממשטר של חכירה למשטר של בעלות במקרקעין עירוניים שהוחכרו למטרת מגורים או תעסוקה. רפורמה זו עוגנה בתיקון מס' 7 לחוק רשות מקרקעי ישראל, התש"ך-1960 (להלן: " חוק רשות מקרקעי ישראל"). בתיקון זה הוספו להוראות החיקוק סעיפים 4יז – 4כא, הכוללים התייחסות להעברת הבעלות בקרקע לחוכרים על פי חוזי חכירה לדורות. בין היתר נקבע, כי הרשות תשלח לחוכרים הודעה בדואר רשום לצורך יידועם בדבר זכאותם להמיר את זכות החכירה בזכות בעלות.
בתוך כך, התקבלו במועצת מקרקעי ישראל (להלן: "המועצה") החלטות ובהן הוראות לעניין סוגי נכסים שלגביהם תוענק לחוכר זכות בעלות ללא תמורה, וכאלו שהקניית הבעלות בהם כרוכה בתשלום. באותן החלטות אף נקבעו הוראות לעניין שיעורי התשלום בהם יחויבו חוכרים לצורך רכישת זכות בעלות.
כך, בשנת 2010 התקבלה במועצה החלטה 1185 ובגדרה נקבע, כי בעלי זכות חכירה של דירה בבניין רווי או של בית צמוד קרקע ששטחו אינו עולה על 280 מ"ר, יזכו בבעלות במקרקעיהם בלא תשלום. לעומת זאת, לגבי בתים צמודי קרקע ששטחם גדול יותר מ-280 מ"ר נקבע, כי הבעלות בהם תועבר בתמורה לתשלום חד-פעמי של אחוז מסוים מערך הקרקע, כאשר שיעור התשלום מושפע הן משטח הנכס והן ממועד התשלום. כך, כדי לבאר, בבית צמוד קרקע ששטחו מעל ל-280 מ"ר ועד 540 מ"ר, תועבר זכות הבעלות בנכס תמורת 3% מערך הקרקע, כפי שזה היה במועד משלוח דרישת התשלום לחוכר ובלבד שרכישת הבעלות נעשתה בטווח של שנה. בכל שנה שתחלוף מעבר לכך, יעלה התשלום. באופן דומה נקבעו מדרגות תשלום לגבי רכישת הבעלות בבית ששטחו מעל 540 מ"ר ועד 1,000 מ"ר, כדלקמן - בשנה הראשונה ממועד הדרישה יעמוד התשלום על 6% מערך הקרקע; בשנה השנייה 7% ואילך, עד לתקרה של 9%.
עוד קבעה החלטה 1185 הוראות לעניין חוכרים שרכשו את זכויותיהם במסגרת עסקאות "בינוי בפועל". בעסקאות מסוג זה הכוונה היא לכך שהחוכרים שילמו דמי חכירה מהוונים רק בגין המקרקעין שנבנו, ולא על מלוא זכויות הבנייה שנקבעו בתב"ע. על פי החלטה 1185, כתנאי לרכישת הבעלות במקרקעין, נדרשו חוכרי "בינוי בפועל" לשלם דמי חכירה מהוונים עבור יתרת זכויות הבנייה לפי התב"ע במועד ההקצאה. רק לאחר תשלום הנזכר, יוכלו לרכוש זכות בעלות במקרקעין, בהתאם לשיעורי התשלום שנקבעו בהחלטה 1185.
בשנת 2013 בוטלה החלטה 1185 והוחלפה בהחלטה 1299, אך בכל הנוגע לענייננו לא נודע כל שינוי מהותי בהשוואת שתי ההחלטות. בשנת 2014 בוטלה גם החלטה 1299 ותחתיה התקבלה החלטה 1370, שנכנסה לתוקף ביום 28.7.2014, היא זו העומדת במוקד הדיון (להלן גם: "ההחלטה"). יצוין כי החלטה 1370 היטיבה עם החוכרים ונקבה בשיעורי תשלום נמוכים יותר מאלו שנקבעו בהחלטות 1185 ו-1299 שקדמו לה.
כך, בהחלטה נקבע כי זכות הבעלות תועבר ללא תמורה בדירה בבניין רווי או בבית צמוד קרקע אשר שטחו אינו עולה על 540 מ"ר, שהוחכרו על פי חוזה חכירה מהוון (זאת בשונה מבית בשטח של עד 280 מ"ר בהחלטות הקודמות). לגבי בתים ששטחם גדול מ-541 מ"ר ועד 1,000 מ"ר נקבעו שוב שיעורי תשלום הנגזרים מערך הקרקע, בשיעור נמוך יותר מבעבר. אשר לחוכרים בעסקאות בינוי בפועל, בוטל התנאי שנקבע בהחלטה 1185, לפיו לצורך רכישת בעלות נדרש תשלום בגין מלוא זכויות הבנייה שלא שולם עבורן.
בעתירה שהוגשה לבג"ץ נגד החלטה 1370 נטען, כי היא פוגעת בע קרון השוויון והצדק החלוקתי, בהינתן ההטבות שהוענקו במסגרתה לחוכרים ושיעורי התשלום הנמוכים ( ראו בג"ץ 6292/14 האגודה לצדק חלוקתי בע"מ נ' מועצת מקרקעי ישראל) להלן: "העתירה"). בעקבות העתירה שקלה הרשות את ההחלטה ואת הוראותיה, וביום 27.1.2015 הודיעה על הקפאה חלקית של יישום ההחלטה, באופן שזו לא תחול על חוכרים ביישובי עולים וחוכרים שרכשו את זכויותיהם במסגרת עסקאות "בינוי בפועל" (להלן: "ההקפאה").
ביום 28.9.2016 נכנסה לתוקפה החלטה 1478, שביטלה את החלטה 1370, והשיבה על כנה את החלטה 1185, בגדרה, כנזכר, נודעו מחירי רכישת בעלות גבוהים יותר. בעקבות ביטול ההחלטה קבע בג"ץ ביום 14.11.2016 כי העתירה התייתרה.
בהמשך, קבעה המשיבה הוראות מעבר ב הן הוגדר יום ביטול ההחלטה, 28.9.2016, כ"יום הקובע" ( להלן: "הוראות המעבר"). בהוראות המעבר פורטו מקרים שבהם חוכרים שביקשו להמיר את זכותם לזכות בעלות, יוכלו ליהנות משיעורי התשלום של החלטה 1370 - חרף ביטולה – כדלקמן - 1) חוכרים שהסדירו את מלוא התשלום בגין הקניית הבעלות לפני המועד הקובע; 2) חוכרים שנשלחה להם הודעה בדבר כוונה להקנות להם בעלות ללא תמורה לפני המועד הקובע; 3) חוכרים שהגישו בקשה להקניית בעלות ו/או תוספת בנייה והגישו את כל מסמכי החובה הנדרשים לפני המועד הקובע, ובכפוף לתשלום הסכום הנקוב בשובר; 4) ח וכרים במסגרת עסקאות בינוי בפועל/יישובי עולים, שביקשו הקניית בעלות לפני המועד הקובע, ושילמו דמי חכירה מהוונים בגין יתרת זכויות הבנייה. משמעות הוראת המעבר היא כי לגבי חוכרים בעסקאות "בינוי בפועל" תחול הדרישה המקדמית לתשלום דמי חכירה מהוונים בגין מלוא זכויות הבניה במקרקעין, בטרם תועבר הבעלות, בהתאם לשיעורי התשלום הקבועים בהחלטה.
לשלמות התמונה יצוין, כי החלטה 1478 בוטלה אף היא והרפורמה הוסדרה בהמשך בהחלטות מועצה אחרות, שאינן מענייננו.
עניינם של המבקשים
המבקשת 1 (להלן: "המבקשת") היא בעלת זכות חכירה במקרקעין ביישוב שוהם, בשטח 410 מ"ר. לטענתה, בחודש נובמבר 2017, לאחר שכבר בוטלה ההחלטה, גילתה כי במועד בו ההחלטה הייתה בתוקף, עודכנו מרבית שכניה על כוונת הרשות להעניק להם בעלות בקרקע ללא תמורה. בהתאם לכך, המקרקעין אותם חכרו שכניה של המבקשת הועברו לבעלותם, ללא תשלום ולמעשה, ללא כל פעולה אקטיבית מצדם. המבקשת טוענת, כי לא קיבלה הודעה בדואר רשום כנדרש בחוק, ובכך החמיצה את זכותה לרכוש בעלות במקרקעיה ללא תמורה, תוך הדגשה, כי רכישת ב עלות כיום כרוכה בתשלום תמורה בסכום של כ-75,000 ₪. בתמיכה בטענה כי קיימים חוכרים נוספים במצבה של המבקשת, צורף תצהיר מטעם שכן, יצחק וישינסקי, שאף הוא לא קיבל הודעה מהרשות בדבר זכותו הנטענת לקנות בעלות בביתו המוחכר.
המבקש 2 הוא בעל זכות חכירה במקרקעין במושב בני עטרות, שבשנת 1996 רכש את זכויותיו בעסקה מסוג "בינוי בפועל". אף הוא, לטענתו , לא קיבל מהרשות הודעה מעדכנת בדבר זכותו לרכוש בעלות במקרקעין שחכר . ביום 1.2.2016 פנה הלה לרשות בבקשה לרכישת בעלות ונענה, כי בעקבות ההקפאה, לצורך רכישת הבעלות בשיעורי התשלום שקבועים בהחלטה, הוא נדרש לשלם תחילה סכום של כ-400,000 ₪ על מלוא זכויות הבנייה עליהן לא שילם. אפשרות נוספת הוצעה למבקש 2 בדמות המתנה להכרעה בעתירה. המבקש 2 בחר באפשרות האחרונה, אולם לאחר שההחלטה בוטלה והעתירה נמחקה, גילה כי מאחר ולא שילם עבור זכויות הבנייה המלאות, הוא אף אינו זכאי לרכוש בעלות בגדרי החלטה 1370 (הגם שהגיש בקשה לכך לפני המועד הקובע).
המבקש 3 רכש את זכויותיו במקרקעין במושב בני עטרות בשנת 1996. אף הוא לא קיבל מהרשות הודעה מעדכנת על זכותו הנטענת לרכוש בעלות במקרקעין שחכר. ביום 28.8.2016, טרם ביטולה של ההחלטה, פנה לרשות בבקשה לאישור תכנית בנייה. בהקשר זה נטען, כי על פי ההחלטה יהיו זכאים לרכישת בעלות חוכרים אשר "הגישו בקשה להקניית בעלות ו/או תוספת בנייה". לדידו של המבקש, עניינו נופל בגדרה של האפשרות השנייה. הרשות, לעומת זאת, עמדה על כך שבמקרקעיו של המבקש 3 היו חריגות בנייה, ואלו הוסדרו רק ביום 3.5.2017, לאחר שההחלטה כבר בוטלה. משכך, לשיטתה, לא היה הוא זכאי ליהנות מתנאי ה.
תמצית טענות הצדדים
לטענת המבקשים, התנהלות המשיבה פסולה בשלושה מישורים. ראשית, המשיבה הטעתה את אותם חוכרים, משלא מסרה להם הודעה בדבר זכאותם להמיר את זכות החכירה בזכות הבעלות לפי החלטה 1370, ובכך גרמה להם נזק כלכלי. שנית, החלטת המשיבה בדבר ההקפאה נעשתה בחוסר סמכות, כאשר רק מועצת מקרקעי ישראל הייתה רשאית לקבל החלטה כגון דא. לפיכך, גורסים המבקשים, עד לביטולה הרשמי ביום 28.9.2016, הייתה ההחלטה בתוקף וכל הבקשות שהוגשו ונדחו בנימוק של "ההקפאה" צ ריך שתתקבלנה. שלישית, אף הוראות המעבר אינן חוקיות, משלרשות אין סמכות לסטות מהחלטות המועצה. נוסף להטעיה כנזכר, טענו המבקשים לרשלנות, להפרת חובה חקוקה ולעשיית עושר ולא במשפט.
המבקשים ביקשו לאשר את התובענה כייצוגית ביחס ל-4 קבוצות, שהוגדרו , כך:
"1. חוכרים שלא נשלחו אליהם הודעות עדכון בדבר כניסתה לתוקף של החלטה 1370 בהתאם למדיניות וסדר משלוח המכתבים אצל המשיבה, ובשל כך נגרם להם נזק כלכלי ביחסיהם עם המשיבה המחייב אותם בתשלום למשיבה של סכומים גבוהים מהנדרש טרם ביטולה של החלטה 1370.
2. חוכרים מהמגזר העירוני שהיו זכאים להקניית בעלות ללא תשלום וללא צורך בפעולה אקטיבית מצידם, בהתאם להוראות החלטה 1370, ואשר זכאותם להקניית בעלות ללא תשלום נשללה לאחר ביטול החלטה 1370.
3. כל מי שהגיש בקשה לתוספת שטח או להקניית בעלות לרמ"י מיום 28.7.2014 ועד ליום 28.9.2016 בהתאם לתנאי החלטה 1370 ונדחה על ידי רמ"י באמתלה שההחלטה הוקפאה.
4. כל מי שהגישו בקשות לתוספת שטח או הקניית בעלות על פי תנאי החלטה 1370 ופעלו בהתאם למתווים שפרסמה רמ"י אך זכאותם בהתאם לתנאים כאמור נשללה מהם לנוכח התקנת הוראות המעבר בניגוד לדין ויישומן בפועל על ידי המשיבה".
עוד נטען, כי המשיבה היא בגדר "עוסק" כהגדרתו של מונח זה בחוק הגנת הצרכן, התשמ"א-1981 (להלן: " חוק הגנת הצרכן"), באופן שחל על ענייננו פרט 1 בתוספת השנייה לחוק תובענות ייצוגיות, תשס"ו-2006 (להלן: "החוק"), שעניינו "תביעת צרכן נגד עוסק".
לטענת המשיבה, המבקשים עותרים לאכוף מדיניות עבר שהייתה תקפה למשך חודשים ספורים עד להקפאה, ואשר בוטלה כליל בהמשך, משנמצאה כפוגעת בעקרון הצדק החלוקתי באופן בלתי סביר. על פי הנטען, החלטה 1370 העניקה הטבות מופרזות לחוכרים באופן בלתי פרופורציוני, הטבות ש הופסקו כשהטעות הופנמה בלב הרשות. בהקשר להתאמת הבקשה לתנאים הקבועים בדין – סוגי עניינים בגינם ניתן להגיש תובענה ייצוגית – טענה המשיבה, כי היא אינ נה בגדר "עוסק" בכל הנוגע לפעילותה מושא ההליך דנא, ולפיכך אין תחולה ל פרט 1 בתוספת השנייה לחוק אליו הפנו המבקשים. זאת, מאחר שלדידה של המשיבה, פעולותיה בעניין ההחלטה נעשו בגדרי כובעה השלטוני. אשר לעילת התביעה הנטענת, הטעיה בעצם אי-משלוח הודעה לחוכרים בדבר האפשרות לרכישת בעלות, נטען כי זו נעדרת ממש , שכן הרשות ממילא לא הייתה מחוייבת בעדכון החוכרים בנקודת זמן כזו או אחרת. לשיטת הרשות, החובה היא ביידוע החוכרים על האפשרות העקרונית להקניית בעלות על פי החלטת המועצה התקפה, בין אם זו החלטה 1185, 1370 או כל החלטה אחרת שהתקבלה בהמשך. עוד סבורה הרשות, כי אין ממש ב טענה על שהקפאה משמע נעשתה בחוסר סמכות, מאחר שלא הרשות היא שהורתה עליה אלא המועצה, ומכל מקום, אין ה דבר עולה כדי הטעיה צרכנית, כסברת המבקשים. המשיבה אף פירטה מדוע לשיטתה אין למי מהמבקשים עילת תביעה אישית.
אתכתב עם טענות אלו ונוספות של הצדדים בגוף הדיון להלן.
דיון והכרעה
לאחר שעיינתי בטענות הצדדים ובשים לב לדין החל, הגעתי לכלל מסקנה כי דין הבקשה להידחות. בתמצית בשלב זה אציין כי מצאתי שהמבקשים לא נשאו בנטל החל לפתחם לשכנע בדבר קיומה של אפשרות סבירה שהשאלה העומדת לדיון במקרה זה תוכרע לטובתם, ממספר טעמים. ראשית, משמצאה מועצת מקרקעי ישראל כי דין החלטה 1370 להתבטל בהיותה בלתי ראויה, סבורני כי לא יהיה זה נכון להשיבה לחיים ולהחילה שוב לאחר שבוטלה. שנית, שוכנעתי כי לא חלה על הרשות חובה שבדין לשלוח לחוכרים הודעה בדבר זכאותם לרכישת בעלות, דווקא במועד בו הייתה בתוקף החלטה 1370, להבדיל ממועד בו חלה החלטה אחרת מיטיבה פחות ולחוכרים לא הייתה זכות לקבלת הודעה שכזו במועד מוגדר. שלישית, מצאתי כי ההקפאה, ובהמשך אף קביעת הוראות המעבר על ידי המשיבה, נעשו בתיאום עם מועצת מקרקעי ישראל, כך שאין מדובר בחריגה מסמכות, כטענת המבקשים.
עוד קודם לפירוט נימוקי ההכרעה, אתייחס לחשש שביטאו המבקשים, שמא החלטה שניתנה ב- ת"צ 47451-06-17‏ הנזכר, שעסקה אף היא בהחלטה 1370 ובפרשנות שיש ליתן ל ה, תרמז על תוצאת הדיון בתיק זה בהינתן שבאותו עניין התקבלה עמדת הרשות. כפי שציינו המבקשים, למעט העובדה שגם במוקד של אותו מקרה עמדה החלטה 1370, אין דמיון בין אותו עניין לזה הנדון כעת. למותר לציין כי ההכרעה בתיק זה מתקבלת על סמך נסיבותיו הייחודיות וללא קשר לתיק הנזכר.
אני נדרש להכרעה בשאלות שבמחלוקת, בדמות היותה של המשיבה עוסק או רשות מנהלית; תוכן החובה שהייתה עליה ביידוע חוכרים בזכותם למימוש הרפורמה וסמכותה בהקפאת ההחלטה. אתייחס לסוגיות אלה כפי סדרן זה.
תחולת חוק תובענות ייצוגיות: מעמדה של המשיבה – האם עוסק או רשות?
סעיף 3(א) בחוק קובע, כי : "לא תוגש תובענה ייצוגית אלא בתביעה כמפורט בתוספת השניה...". לטענת המבקשים, עניינם בא בגדר סעיף 1 בתוספת השנייה לחוק, המתיר הגשת תביעה ייצוגית במקרה של "תביעה נגד עוסק, כהגדרתו בחוק הגנת הצרכן, בקשר לענין שבינו לבין לקוח, בין אם התקשרו בעסקה ובין אם לאו".
הצדדים חלוקים בשאלה אם המשיבה מהווה "עוסק", אם לאו. על פי ההגדרה בחוק הגנת הצרכן, עוסק הוא "מי שמוכר נכס או נותן שירות דרך עיסוק", ונכס מוגדר כ"טובין, מקרקעין, זכויות" ועוד. לפי סעיף 42 באותו חוק "דין המדינה כעוסק כדין כל עוסק אחר".
המבקשים סבורים, כי בנסיבות ענייננו, בכל הקשור לעדכון חוכרי קרקעות בדבר זכאותם לקנות בהן בעלות, פועלת המשיבה כעסק, באשר היא בעלת אינטרסים עצמאיים שבראשם עשיית רווח, ועיקר פעולתה בענייננ ו היא בכובע "מסחרי-פרטי". מנגד, לגישת המשיבה, היא רשות ציבורית הממלאת תפקיד ציבורי על פי דין , בכובע "שלטוני-ציבורי".
ההכרעה בנדון איננ חדה. מחד גיסא, המשיבה היא גוף סטטוטורי, זרוע של המדינה, אשר פועלת לנהל את מקרקעי ישראל כמשאב לשם פיתוחה של מדינת ישראל ולטובת הציבור . בין תפקידיה, הקצאת קרקעות למטרות מגורים (ראו סעיפים 1א, 2א לחוק רשות מקרקעי ישראל). מאידך גיסא, בגדרי פעילותה מושא הרפורמה בה עסקינן, מוכרת המשיבה לחוכרי קרקעות זכויות בעלות בקרקעותיהם, לעיתים בתמורה לתשלום (כתלות בנסיבות העניין) . פעולת מכירה זו מקרבת אותה לגדרי "עוסק". מנגד, המבקשים עצמם טוענים, כי החלטה 1370 היא למעשה "הבטחה מינהלית" שקופחה על ידי המשיבה (סע' 88 לבקשה המתוקנת). כך יוחסו למשיבה חובות מן המשפט המינהלי, שלטענת המבקשים הופרו, כגון "חובה למנהל תקין"; "חובה להתנהל בשקיפות" "חובה להתנהל בסבירות" (סע' 114 לסיכומי המבקשים ).
המבקשים מפנים לקביעת בית המשפט ב-עע"ם7752/12 אסל נ' מינהל מקרקעי ישראל (2.11.2014), שם נפסק כי במצבים דו-מהותיים, בהם חובשת הרשות את שני כובעיה בפעילות מסוימת, על בית המשפט לקבוע איזה פן גובר. בנסיבות אותו עניין נקבע כי הכף נוטה לכך שהאופי הדומיננטי בפעולת המשיבה שעמדה לדיון שם - הוא עסקי.
לצורך הדיון בענייננו, אף אם תסווג הרשות כעוסק ומבחינה פורמאלית יוחל על ענייננו פרט 1 בתוספת השנייה, ממילא מסקנתי היא כי דין הבקשה להידחות כפי שיפורט להלן. משכך, איני רואה מקום להדרש לסוגיה זו בפירוט. עם זאת, בתמצית אציין כי התרשמתי , כמבקשים, שבנסיבות מקרה זה, ה רשות היא בבחינת "ייצור כלאיים". הגם שהיא אמונה על ניהול קרקעות המדינה, נחזה שהתנהלותה בה עסקינן נוטה אל עבר הפן העסקי- מסחרי. אין מדובר בפעולות שלטוניות, כגון דרך של גביית מס, אגרה או תשלום חובה אחר, שכן הליך המרת זכות החכירה לבעלות הוא וולונטרי.
היעדר אפשרות סבירה שהשאלות שבמחלוקת תוכרענה לטובת חברי הקבוצה
התנאי הראשון והמרכזי לאישור תובענה כייצוגית, הוא קיומה של אפשרות סבירה שהשאלות העובדתיות והמשפטיות הנדונות תוכרענה לטובת קבוצת התובעים (ראו סע' 8(א)(1) בחוק). כבר נפסק כי בחינה מעמיקה של סיכויי הצלחת התובענה היא מלאכה רבת-חשיבות, שאין להקל בה ראש. זאת, על מנת למנוע מצב שתתבררנה תביעות ייצוגיות שאינו ראויות להתברר ככאלו ( ראו רע"א 6567/97 בזק - החברה הישראלית לתקשורת בע"מ נ' עיזבון גת, פ"ד נב(2) 713; ע"א 10406/06 עצמון נ' בנק הפועלים בע"מ (28.12.2009); רע"א 729/04 ‏ מדינת ישראל נ' קו מחשבה בע"מ (26.4.2010)). לאחר בחינת טענות הצדדים, סבורני כי תנאי זה אינו מתקיים בענייננו.
ראשון לכל, מקובלת עלי עמדת המשיבה, לפיה משנמצא כי דין החלטה 1370 להתבטל בהיותה בלתי ראויה, אין להחילה שוב לאחר שבוטלה. מועצת מקרקעי ישראל שקיבלה את ההחלטה, הכירה בהטבות שגולמו בה כשגויות (ראו בהקשר זה פרוטוקול ישיבת המועצה מיום 15.6.2016, נספח 11 לתגובת המשיבה, שם נאמר, בין היתר, כי: "ההטבה היא פשוט בלתי סבירה בעליל, בכל קנה מידה"; "קשה מאד להצדיק את ההנחות שניתנות שם").
בנסיבות אלו, נותר קושי שהמבקשים לא מצאו לו פתרונים, בדמות הכבדה על הקופה הציבורית, ככל שתוחזרנה לחיים הטבות לא מבוטלות לקבוצה לא מבוטלת של חוכרים . לא שוכנעתי מדברי המבקשים בהקשר זה כי דווקא ככל שתאושר הבקשה, תקבל הקופה הציבורית "תזרים מסיבי של מזומנים" מצד חוכרים שיממשו את זכאותם לפי תנאי החלטה 1370, ולא יעשו כן אלמלא יתאפשר להם להנות מתנאי החלטה זו.
סבורני כי נוכח עמדתן העדכנית של מוע צת מקרקעי ישראל ושל המשיבה, לא ניתן לכחד שאותם חוכרים שזכו להנות מן ההטבות שבהחלטה 1370, זכייתם הגיעה במידה מסוימת מן ההפקר. הפקר, שכפי שניסחה זאת המשיבה , נבע מ"ניסוי וטעייה" שנעשו אגב יישום הרפורמה. משהוברר כי המדובר ב"טעות" שגוועה ועברה מן העולם, לא מצאתי מקום לה השיבה לכנה הרגעי.
עוד לטענת המשיבה, לא חלה עליה כל חובה בדין לשלוח לכלל החוכרים הודעות לעניין הקניית הבעלות במועד מסוים (לשיטת המב קשים – במועד בו חלה החלטה 1370) ואין ב עובדה שלא עשתה כן דווקא במועד המיטיב מבחינת המבקשים, משום הטעיה או הפרת חובה חוקית כלשהי. דברים אלו מקובלים עליי. אסביר.
חובת הרשות למשלוח הודעות לחוכרים קבועה בסעיף 4יז בחוק רשות מקרקעי ישראל בס"ק (ב) ו-(ב1), בזה הנוסח:
"(ב)  הרשות תשלח לכל חוכר של נכס מקרקעין שהקניית הבעלות בו פטורה מתשלום, הודעה, בדואר רשום, על כוונתה להקנות לו בעלות בנכס בלא תמורה (בסעיף זה – הודעה לחוכר הפטור מתשלום), ויחולו לעניין זה הוראות אלה (...)
(ב1) הרשות תשלח לכל חוכר של נכס מקרקעין שהקניית הבעלות בו כפופה לתשלום, הודעה, בדואר רשום, על כוונת הרשות להקנות לו בעלות בנכס בכפוף לתשלום כפי שיפורט בה, הכולל את התמורה בעד הקניית הבעלות (...) (בסעיף קטן זה – הודעה לחוכר החייב בתשלום), ויחולו הוראות אלה (...)".
יובהר כי חובת משלוח ההודעה לחוכרים קבועה בסעיפי החוק הנזכרים, ולא, למשל, בהחלטה 1370.
נמצא ממש בטענות המשיבה, לפיהן הוראות החוק אינן קוצבות מועדים למשלוח הודעות. לא נסתר כי היא מיישמת את תוכן החובה האמורה באופן הדרגתי, החל משנת 2010. זאת, בין היתר, לנוכח עובדת קיומם של מאות אלפי חוכרים, ו העובדה כי אין מ דובר בהודעה סטנדרטית ואחידה, אלא בכזו המצריכה חישובים פרטניים והכרעות שבשיקול דעת, כגון בשאלה האם חוכר פלוני הפר את הסכם החכירה. טענותיה המפורטות של הרשות לא נסתרו בהקשר זה (ראו סע' 57-49 לתצהיר העד מטעמה, אריאל מזוז, מנהל אגף בכיר ברשות, ו כן בעדותו, פרו' עמ' 22, שו' 10-1; עמ' 23 שו' 1 ואילך.
אף מקובלים עלי דברי המשיבה, לפיהם למבקשים (וליתר החוכרים) אין זכות קנויה בדין להמיר את זכות החכירה בזכות בעלות דווקא לפי החלטה 1370. כל חוכר יהיה רשאי לממש את זכותו ולקנות בעלות, אך זאת בהתאם להחלטת המועצה התקפה באותו מועד.
המבקשים לא הצביעו על מקור חוקי איתן המקנה להם זכות לדרוש לקבל את ההודעה הקבועה בסעיף 4יז במועד מסוים, בו תקפה דווקא החלטת מועצה מסוימת שמסדירה את נושא המרת זכות החכירה לזכות בעלות (להבדיל ממספר שנים קודם לכן עת חלה דווקא החלטה מיטיבה פחות). מדברי המבקשים עולה, לכאורה, כי ככל שהמשיבה תשלח לחוכרים הודעה לפי סעיף 4יז לאחר שבוטלה החלטה 1370, תפעל היא באופן המנוגד לדין, ולא היא.
בדומה, אין חולק כי חוכרים שקיבלו הודעה לפי סעיף 4יז הנ"ל לפני שבאה לעולם החלטה 1370, ומימשו את זכותם לפי ההחלטה שקדמה לה (החלטה 1185), לא תישמע מפיהם טענה משמע היה על המשיבה להמתין עם משלוח ההודעה, כדי שיוכלו הם ליהנות מתנאי החלטה 1370, המיטיבה את מצבם. אלו הם גם פני הדברים ביחס לחוכרים שטרם קיבלו מהרשות הודעה עד למועד ביטולה של ההחלטה, כמבקשים בענייננו.
סיכומו של הקשר זה, התרשמתי כי המשיבה לא הייתה מחויבת לשלוח לחוכרים הודעה לפי סעיף 4יז בחוק רשות מקרקעי ישראל דווקא במועד בו עמדה בתוקף החלטה 1370, ולמבקשים לא נודעה זכות לכך. בנסיבות אלו, לא שוכנעתי כי הוכח ולו לכאורה שהמשיבה פעלה באופן ה מנוגד לדין באי-משלוח הודעה כנזכר בפרק הזמן בו עמדה ההחלטה בתוקף.
אשר לטענת המבקשים משמע ההקפאה וכן קביעת הוראות המעבר נעשו על ידי המשיבה בחוסר סמכות. בהקשר זה נטען, כי המועצה היא הגוף הקובע את המדיניות לפיה ינוהלו מקרקעי ישראל, בעוד שהמשיבה היא גוף פקידותי האחראי על יישום המדיניות שמכתיבה המועצה, ולא היה בסמכותה להקפיא את ההחלטה או לקבוע הוראות מעבר שכמוהן כשינוי ההחלטה. לדידם של המבקשים, החלטה 1370 הוקפאה על ידי המועצה, בעת שזו קיבלה את החלטה 1478, וכל "הקפאה" כביכול, שיזמה המשיבה קודם לכן – אינה חוקית ואינה תקפה.
אין בידי לקבל עמדה זו. אכן, לא נערכה ישיבת מועצה רשמית בגדרה הוחלט על ההקפאה. בהקשר זה מפנים המבקשים להודעת המשיבה מיום 27.1.2015, לפיה היא "הונחתה על ידי משרד המשפטים, להקפיא את המשך יישום ההחלטה ככל שהיא נוגעת לישובי העולים... וכן בכל הקשור לעסקאות 'בינוי בפועל'". אולם, התמונה המתקבלת היא כי המועצה הייתה חלק ממערך קבלת ההחלטות בעניין זה. לא הוכח אף לכאורה כי המשיבה פעלה במחשכים, בניסיון לסכל את החלטת המועצה מתוך מטרה להגן על רווחיה (כנטען על ידי המבקשים, למשל בסעיף 21 לבקש ת האישור המתוקנת).
כך, בעקבות הגשת העתירה נגד ההחלטה, הוגשה לבג"ץ הודעה על ההקפאה, וזאת מטעם המשיבים בעתירה, שכללו, נוסף על הרשות, את המועצה ואת שר הבינוי והשיכון העומד בראשה, וכן גם את שר האוצר, שלטענת המבקשים נדרש לאשר את ההקפאה (סע' 12 לבקש ת האישור המתוקנת).
בהודעה לבג"ץ מיום 18.1.2015 (קרי, כעשרה ימים טרם התקבלה החלטת המשיבה הנתקפת על ידי המבקשים) נאמר כי: "המשיבים מודיעים כי לאחר בחינת הנושא, מוסכם עליהם לעת הזאת לא לבצע עסקאות על פי החלטת מועצה 1370 (היא ההחלטה מושא העתירה) עם חוכרים בישובי עולים ועם חוכרים אשר רכשו בעבר את זכויותיהם במסגרת עסקאות 'בינוי בפועל'" (נספח 5 לתגובה לבקשה).
נוסף על כך, ביום 29.1.2015 חזרו המשיבים בפני בג"ץ על האמור בהודעה זו, כך: "כפי שהמשיבים כבר הודיעו לבית המשפט הנכבד ביום 18.1.2015, הוחלט על ידם שלא לבצע עסקאות על פי החלטת מועצה 1370 עם חוכרים בישובי עולים ועם חוכרים אשר רכשו בעבר את זכויותיהם במסגרת עסקאות 'בינוי בפועל' " (ההדגשה הוספה – א' י') (נספח 6 לתגובה בקשה).
משכך, סבורני כי לא נמצא בסיס לטענת המבקשים לפיה המשיבה לבדה, משיקולי השאת רווחיה: "החליטה לסכל את החלטת המועצה... בדרך של קבלת החלטות פנימיות, העומדות בסתירה להחל טות מועצה שבתוקף" (סע' 21 לבקשת האישור המתוקנת).
יתרה מכך. בהחלטת מועצה מיום 29.8.2016 לתיקון החלטה 1370 (נספח 9 לתגובה לבקשה) תוארו בדברי ההסבר (סע' 4-3) ההליכים שהובילו להקפא ה. אף מכך נלמד כי ההקפאה לא נעשתה כאקט חד -צדדי מצד המשיבה ועל דעתה בלבד.
כך ביחס להקפאה וכך אף ביחס לקביעת הוראות המעבר. ודוקו . הוראות המעבר ממילא פורסמו על ידי המשיבה לאחר שהחלטה 1370 כבר בוטלה באופן רשמי על ידי המועצה. תכליתן של הוראות אלו הייתה לקבוע את אוכלוסיית החוכרים הזכאים ליהנות מהחלטה 1370 חרף ביטולה, מן הטעם שכבר החלו בהליכי רכישת הבעלות קודם לביטול.
סמכות הרשות לקביעת הוראות מעבר נלמדת אף מהעמדה שהוצגה לבג"ץ, בין היתר על ידי המועצה. כך, בתגובה לעתירה מיום 29.1.2015 (נספח 6 לתגובה לבק שה) נאמר כי: "בימים אלה נדרשת הנהלת רמ"י לקביעת הוראות מעבר ביחס לעסקאות שכבר החלו". שם אמנם דובר על הוראות מעבר בשים לב להקפאה (ולא ביחס לביטולה הסופי), ואולם המהות דומה לעניין שאלת סמכותה של המשיבה בקביעת הוראות מעבר ופעולתה ללא הרשאת המועצה. בנסיבות אלו אף נדחית עמדת המבקשים לעניין חוסר סמכות.
לנוכח טעמים אלו, מסקנתי היא לא קיימת אפשרות סבירה שהתובענה הייצוגית שמבוקש לנהל בענייננו תוכרע לטובת הקבוצה. לאור זאת, ראיתי מקום להתייחס בקצרה בלבד אף לתנאים הנוספים הקבועים בסעיף 8 בחוק.
בחינת תנאים נוספים הנדרשים בחוק לצורך אישור תובענה כייצוגית
אשר לתנאי בדבר קיומו של יסוד סביר להניח כי עניינם של כלל חברי הקבוצה ייוצג וינוהל בדרך הולמת ובתום לב (סעיפים 8(א)(3) ו-8(א)(4) בחוק). לטענת המשיבה, דרישה זו אינה מתקיימת, כאשר המבקשים ובאת כוחם פעלו אגב ניהול ההליך "בצורה תוקפנית, מתלהמת ולעתים מבזה ממש", וזאת בהתייחס למשיבה, עובדיה ואף באי כוחה. אמנם, דומה כי רבות מטענות המבקשים כפי שאף תפסו נתח לא מבוטל מהסיכומים הן מסוג "טענות אוירה", המייחסות למשיבה הטעיה במכוון ובזדון, שקרים, חוסר תום לב, ופעולות במחשכים משיקולים זרים, כגון השאת רווחים לרשות (ראו למשל סע' 51-25, 62 לסיכומי המבקשים). כל זאת שעה שלא הונח מסד ראוי לכל אלו, ויש להצר על הפרחת טענות והאשמות בלא ביסוס. ממילא אין מדובר בכספים שנכנסים לכיסה של המשיבה, כפי שהבהיר למעלה מן הצורך העד מטעמה, אריאל מזוז (ראו פרו' עמ' 20, שו' 5-1).
על אף התבטאויות שונות מצד המבקשים ובאת כוחם, שמוטב היה להימנע מהן, סבורני כי אין בכך כדי להביא לקביעה לפיה ייצוג הקבוצה אינו הולם וחסר תום לב, באופן שיש בו להביא לדחיית הבקשה. אין חולק של ממש בדבר נסיונן ויכולותיהן של באות כוח שני הצדדים וכככל שהבקשת האישור הייתה מתקבלת לגופה, ניתן היה להביא למיתון אותן התבטאויות במהלך הדיון.
אשר לתנאי שלפיו תובענה ייצוגית היא הדרך היעילה וההוגנת להכרעה במחלוקת בנסיבות הענין (סעיף 8(א)(2) בחוק). בהקשר זה מקובלת עליי עמדת המשיבה כי קיימת שונות בין חברי הקבוצה לאור נסיבותיהם האינדיבידואליות, כגון בשאלות האם הם עומדים בתנאי הקניית הבעלות? האם הם נדרשים לתשלום תמורה (בהתאם לגודל הנכס)? האם הם קיבלו הודעה על אפשרות הקניית בעלות? ומתי נשלחה ההודעה על פני ציר הזמן? שונות זו מעיבה על היותה של תביעה ייצוגית דרך יעילה לבירור המחלוקת, בין היתר משום החשש לפגיעה בזכותה של הרשות להעלות טענות הגנה פרטניות נגד התובעים השונים (ראו בעניין זה: ע"א 10085/08 ‏ תנובה - מרכז שיתופי נ' עזבון המנוח תופיק ראבי ז"ל, פסקה 55 (4.12.2011)).
יתרה מכך, כפי שציינתי אף בעניין חסיד הנזכר , מטרה מרכזית של כלי התובענה הייצוגית היא "לאפשר לקבוצת אנשים, אשר נזקם האישי של כל אחד מהם קטן ואינו מצדיק הגשת תביעה עצמאית בגינו, לאחד אינטרסים ולממש בדרך זו את זכות הגישה לערכאות" (ראו דנ"מ 5519/15 יונס נ' מי הגליל תאגיד המים והביוב האזורי בע"מ (17.12.2019), ההדגשה הוספה).
בענייננו, לעומת זאת, אין מדובר בסכומים פעוטים שאינם מצדיקים הגשת תביעה אישית בגינם, או כאלו שהעלות הכרוכה בניהול תביעה עולה על התועלת הצפויה ממנה. כך, המבקשת 1 טוענת לנזק בסכום 75,000 ₪ ( ראו פרו' עמ' 13, שו' 31-30), והמבקשים 3-2 טוענים לנזק בסכום של 620,000 ₪ כל אחד ( ראו פרו' עמ' 14 שו' 21-20; עמ' 16, שו' 19-17).
להחלתו של שיקול זה יפה ההפנייה ל- ת"צ 19139-01-14‏ וויספרס לאנז'רה בע"מ נ' אלרוב אזור מסחרי ממילא (1993) בע"מ (5.4.2017), פס' 6 , שם הוערך נזקו האישי של כל חבר בקבוצה במאות אלפי שקלים. ערעור על פסק הדין האמור נדחה, עת נקבע , כי: " התובענה במכלול נסיבותיה לא היתה ראויה מלכתחילה לידון במתכונת של תובענה ייצוגית, בין היתר, בשים לב לסכומי התובענות הפוטנציאליות של יחידי הקבוצה הנטענת..." (ראו ע"א 4389/17 וויספרס לאנז'רה בע"מ נ' אלרוב אזור מסחרי ממילא (1993) בע"מ (6.5.2019)). כן ראו דברי בית המשפט בנסיבות דומות בפסק הדין ב- ת"מ (מח' חי') 34170-04-11‏ ‏ נאות מזרחי בע"מ נ' עיריית חיפה (3.9.2015), פס' 38-36 , ודחיית הערעור בגדרי עע"מ 6578/15 נאות מזרחי בע"מ נ' עיריית חיפה (29.5.2016).
לא נעלמה מעיני עמדה שונה שהביע בית המשפט העליון, לפיה: "גם כאשר סכום התובענה מאפשר הגשת תביעות אינדיבידואליות, יתכן בהחלט שתובענה ייצוגית תהיה הדרך היעילה וההוגנת ביותר להכרעה בנושא" (ראו רע"א 2128/09‏ הפניקס חברה לביטוח בע"מ נ' עמוסי (5.7. 2012)). עם זאת, ראוי לציין כי שם דובר בנזק נטען בשיעור שנע סביב סכום של 10,000 ₪ לכל תובע, נמוך בשיעור משמעותי מזה שבענייננו.
סוף דבר
נוכח כל המקובץ, סבורני כי לא קיימת אפשרות סבירה שהתובענה הייצוגית שמבוקש לנהל בענייננו תוכרע לטובת הקבוצה, כקבוע בסעיף 8(א)(1) בחוק. ביתרת טענות הצדדים לא מצאתי די כדי לשנות ממסקנותיי. לפיכך, אני מורה על דחיית בקש ת האישור.
אשר להוצאות משפט. בהתחשב בתוצאה אליה הגעתי, בהיקף המחלוקת, בהתנהלותם הדיונית של הצדדים ובמכלול נסיבות העניין, אני מחייב את המבקשים לשאת בהוצאות המשיבה בסכום כולל של 45,000 ₪. סכום זה ישולם בתוך 60 ימים ורק ככל שלא ישולם במועד, יישא הפרשי ריבית והצמדה כדין מהיום ועד למועד התשלום המלא בפועל.

ניתנה היום, 07 נובמבר 2021, בהעדר הצדדים.