הדפסה

בית המשפט המחוזי בתל אביב - יפו ת"א 40182-09-17

לפני
כבוד ה שופטת אסתר נחליאלי חיאט

תובעות

1.מפעלי צאן ישראליים בע"מ
2.שיקמים חווה חקלאית בע"מ
ע"י ב"כ עו"ד ממשרד שבלת ושות'

נגד

נתבעות
1.רשות מקרקעי ישראל
2.הרשות לשירותים ציבוריים חשמל
ע"י ב"כ עו"ד מפרקליטות מחוז תל אביב(אזרחי)

פסק דין

"לאחת הבעיות הכואבות שלנו יש שם, שם פרטי ושם משפחה – זהו צירוף שתי המילים "יהיה בסדר ". צירוף המילים האלה, שרבים מאתנו שומעים בחיי היום-יום של מדינת ישראל, הוא בלתי-נסבל. מאחורי שתי המילים האלה חבוי בדרך-כלל כל מה שלא "בסדר"...".
(מדברי ראש הממשלה המנוח יצחק רבין, טקס סיום מחזור בי "ס לפיקוד ומטה של צה"ל, 1992)
תחושת ה"יהיה בסדר" ליוותה אותי במהלך התיק וכתיבת פסק הדין. תחושה זו 'שיהיה בסדר' הביאה את התובעות, כך להתרשמותי, להשקיע כספים רבים בפרויקט להקמת מתקן פוטו-וולטאי לייצור חשמל בטכנולוגיה סולארית (להלן: "המתקן הסולארי" או "הפרויקט") בשטח שחכרו למטרות חקלאיות מרשות מקרקעי ישראל (להלן: "רמ"י" או "המינהל"), בלי לבחון מבעוד מועד את המובן מאליו הטריוויאלי - האם המינהל, שהוא הבעלים של המקרקעין, מסכים לפעילות החורגת מהמטרות החקלאיות של חכירת המקרקעין ? ולא רק זאת אלא שבהמשך אף השלימו את הקמת המתקן הסולארי חרף התנגדות מפורשת של המינהל, לה כבר היו מודעות, וחרף הליכים משפטיים שתוצאתם היתה עלולה לסתום את הגולל על הפרויקט, כפי שאכן קרה, כי סברו שהשלמת בניית המתקן הסולארי תהיה 'מעשה עשוי', וכאמור, כי 'יהיה בסדר'.

1. השאלה העומדת לבירור בהליך דנא היא – האם זכאיות התובעות לפיצוי כספי, להשבה, מרמ"י ומרשות לשירותים ציבוריים – חשמל (להלן: " רשות החשמל", וביחד יכונו: "הנתבעות"), בגין נזק שנגרם להן כתוצאה מהסתמכות על אישורים, הבטחות ומצגים של הנתבעות?

2. התובעות, מפעלי צאן ישראליים בע"מ ושקמים חוות חקלאית בע"מ (להלן: "מפעלי צאן" ו"שקמים", וביחד: "התובעות") הן חברות פרטיות החוכרות ומפעילות חווה חקלאית בשטח של כ-3,800 דונם, המצויה בתחומי המועצה האזורית שער הנגב, וידועה ברבים בשמה "חוות השקמים" (להלן: "חוות שקמים", או "החווה" וגם "המקרקעין").
מפעלי צאן היא חוכרת של המקרקעין מכוח הסכם חכירה שנחתם לראשונה עם קק"ל ב-1956, וחודש בהסכם מול רמ"י בשנת 2011 לתקופה של 49 שנים (נספח 1 לתצהיר גלעד שרון שהעיד מטעם התובעות; להלן יכונה המצהיר : "שרון". ככל שלא נכתב אחרת כל ההפניות הן לתצהיר שרון). שקמים היא החברה המחזיקה במניות של מפעלי צאן, קיבלה ביום 3.11.2010 "רישיון מותנה להקמת מתקן ייצור בטכנולוגיה פוטו-וולטאית" משר התשתיות הלאומיות – רישיון העומד במרכז הליך זה.

3. בתמצית, התובעות טוענות כי השקעתן בפרויקט הקמת המתקן הסולארי והפעלתו היו בהתאם לתנאי הרישיון המותנה לייצור חשמל שניתן להן מרשות החשמל וחרף ה רישיון המותנה שניתן להן רק לאחר שהציגו מסמכים ואישורים שנדרשו להשלים, וחרף העובדה כי המינהל היה מודע לרישיון המותנה שקבלו התובעות , חזרו הנתבעות מההסכמה להקמת המתקן הסולארי בתחום חוות השקמים והביאו בכך לביטול הרישיון המותנה ולכך שהשקעתן בפרויקט ירדה לטמיון, וכיום עומד המתקן הסולארי שבנייתו בחוות השקמים הושלמה, ללא כל שימוש.
בשל אלה הוגשה התביעה דנא במטרה לחייב את הנתבעות, ביחד ולחוד, להשיב את הכספים שהשקיעו בבניית הפרויקט, ולמעשה הן מבקשות פיצויים שיגנו על אינטרס ההסתמכות שלהן. את שיעור הפיצוי העמידו על סך 7,938,178 ₪ – לאחר שהביאו בחשבון, לטענתן, את הכספים שהשקיעו בפרויקט, והקטינו את הנזק כי השתמשו בחלק מהציוד שנרכש לפרויקט.

4. בטרם אתאר את העובדות הצריכות לעניין , ראיתי לציין כי אין זו הפעם הראשונה שבתי המשפט נדרשים להכריע בעובדות שיתוארו להלן. קדמו להליך דנא מספר הליכים משפטיים בהם מעורבות התובעות והנתבעות, שהוכרעו ומהווים פסקי דין חלוטים לאחר שמוצו הליכי הערעור. ההליכים שהסתיימו עסקו ממש באותה מסכת עובדתית, אך הסעד היה שונה שם ביקשו לקבל סעד שיאפשר להן לקבל רישיון קבע להפעלת המתקן הסולארי. ואולם לאחר פסקי הדין שניתנו , נסתתמו האפשרויות להפעלת המתקן הסולארי בחוות השקמים, פנו התובעות לאפיק התביעה הכספית שהסעד המבוקש בו הוא השב ה עקב התנהלות הנתבעות.
ההליכים המשפטיים בין הצדדים יפורטו בהמשך, אך בפתח פסק הדין ראיתי לציין כי חלק נכבד מהמחלוקות העובדתיות הנוגעות לסכסוך כבר הוכרע בהליכים משפטיים קודמים, וברור אפוא כי הממצאים שנקבעו באותם הליכים מחייבים. נכון הוא כי בהליך דנא עומדות על הפרק שאלות שלא עמדו במרכז הדיונים שכבר התנהלו, בין היתר שאלות הנוגעות לסוגית ההסתמכות של התובעות על מצגים רשמיים ובלתי רשמיים שנטען כי הוצגו על ידי נציגי הנתבעות, ובהן אדון.

הרקע להגשת העתירה
5. ב-13.12.1956 נחתם לראשונה הסכם לחכירת המקרקעין בין קק"ל ובין מפעלי צאן (הסכם שתוקן בפעם הראשונה בשנת 1971 תוך שינוי שטח המקרקעין המוחכרים; להלן: "הסכם החכירה המקורי"). תקופת החכירה נקבעה ל- 44 שנה, עד 31.12.2000, עם אופציה להארכת תקופת החכירה ל-49 שנים נוספות.
בהסכם כונו המקרקעין המוחכרים "הנחלה" ומטרת החכירה: "חווה לגידול צאן, בקר או בעלי חיים אחרים...צמחי תעשיה, עצי פרי סובטרופיים וכן זרעים וגידולים אחרים כהשלמה למשק החווה מבחינה חקלאית" (נספחים 1, 2 לתצהיר חיים הובר , להלן: " הובר").

6. בתחילת שנת 2001 הסתיימה תקופת החכירה לפי הסכם החכירה המקורי. עובר לסיום תקופת החכירה לא חודש ההסכם לתקופה נוספת לפי האופציה שניתנה בהסכם החכירה המקורי , ולמרות זאת המשיכו התובעות להחזיק במקרקעין.

7. ביום 13.11.2005 פנתה הגב' פאני ששפורטה, מנהלת מחוז דרום ברמ"י, לגלעד שרון, נציג התובעות, וציינה כי "מנימוקים שונים הוחל באיחור בבחינת הנתונים לקראת חידוש הסכם החכירה. לאחר שנמסרו נתונים ולאחר שיסתיים איסוף נתונים נוספים על ידנו, תבחן שאלת התנאים אשר יחולו בתקופת החכירה הנוספת...", ובהמשך נכתב כי "עד שיתגבש וייחתם חוזה...אנו ממשיכים ופועלים ביחס למקרקעין נשוא חוזה החכירה עפ"י תנאי חוזה החכירה שהסתיים", קרי על פי הסכם החכירה המקורי (המכתב - נספח 1 לסיכומי התובעות).

8. ביום 12.1.2009 התקבלה החלטה 4450 של ממשלת ישראל בנושא "קביעת יעד מנחה וגיבוש כלים לקידום אנרגיות מתחדשות בפרט באזור הנגב והערבה" (להלן: "החלטת הממשלה" או "החלטת ממשלה 4450"; נספח 2). בהחלטת הממשלה נקבעו יעדים שאפתנים של ייצור חשמל מאנרגיה מתחדשת (סעיף 1 לתצהירו של מר משה שטרית, נציג רשות החשמל) ובעקבותיה נדרשו הרשויות השונות להפעיל סמכותן למימוש היעדים האמורים – בין הרשויות הללו גם הנתבעות - רמ"י אחראית להקצאת הקרקעות לטובת המטרות שהציבה הממשלה, ורשות החשמל אחראית למתן רישיונות לייצור חשמל.

9. כחלק מהפעילותה ליישום החלטת הממשלה, קיבלה רשות החשמל ביום 28.12.2009 את ההחלטה 2 מישיבה 284 "לעניין הסדרה למתקני ייצור חשמל סולאריים הגדולים מ-50 קילוואט המתחברים לרשת החלוקה" (להלן: "החלטה 284"; נספח 3). החלטה זו אפשרה לתת רישיונות להקמת מתקנים סולאריים לייצור חשמל, ובמסגרתה נקבע כי רשות החשמל תרכוש ממחזיקי הרישיון את החשמל שייוצר, בתעריף קבוע שאינו תלוי בהיצע. ההסדרה בהחלטה אפשרה מתן רישיונות עד להשגת כמות שנקבעה ל-300 מגה-וואט.
בהחלטה נקבע כי תחילה יינתן למבקשים רישיון מותנה, שייקבע כי לשם קבלת רישיון קבע לייצור חשמל ומכירתו יידרש בעל הרישיון המותנה לעמוד ביעדים שונים במועדים קשיחים שיקבעו מראש, אשר וכונו בהחלטה "אבני דרך" (להלן: " אבני הדרך"). בהתאם להחלטה 284 לא ינתן רישיון מותנה לכל דורש, ולשם קבלתו נדרש המבקש לעמוד בתנאים מקדמיים, ביניהם קיומה של "זיקה למקרקעין של מבקש הרישיון" (לציין כי תנאי זה תואם לכלל 2א(1) לכללי משק החשמל (עסקאות עם ספק שירות חיוני), תש"ס-2000 (להלן: "כללי משק החשמל") המסדירים תנאים למתן רישיון מותנה). מכאן שכדי להגיע בכלל לשלב בו בודקת רשות החשמל את זכאות המבקש לקבל רישיון מותנה, על המבקש למלא תחילה את כל התנאים המקדמיים שנקבעו בהחלטה 284 (נספח ב להחלטה 284), וביניהם 'זיקה מקרקעין'.

10. ביום 8.2.2010 הגישה שקמים בקשה לרשות החשמל לקבלת רישיון מותנה (נספח 4), וביום 15.3.2010 קיבלה תשובה כי הבקשה לרישיון מותנה אינה ממלאת את התנאים המקדמיים שנקבעו בהחלטה 284, הכוללים גם את תנאי הזיקה למקרקעין של מבקש הרישיון. שקמים נדרשה אפוא להמציא לרשות החשמל מסמכים המעידים על זיקה למקרקעין למשך תקופת רישיון הקבע לייצור חשמל, ובלשון המכתב שנשלח אליה נדרש: "אישור מעודכן מאת ממ"י המעיד על כך שהזכויות בקרקע הינן של חברת השקמים חווה חקלאית בע"מ, לכל תקופת פעילות המתקן " (נספח 6 לתצהיר שרון).

11. להדגיש כי באותה עת לא היה בידי התובעות הסכם חכירה תקף שהרי הסכם החכירה המקורי הסתיים בשנת 2001, ועל כן פנו התובעות לרמ"י להמציא להן אישור כי הן בעלות זכות החכירה במקרקעין, הגם שזכויות החכירה טרם עוגנו בהסכם חדש. לבקשת התובעות נתנה רמ"י ביום 21.3.2010 מכתב הממוען לשרון, ומתייחס לזכויות התובעות במקרקעין (נספח 7) ובו צוין כי אמנם הסכם החכירה המקורי הסתיים, אך רמ"י פועלת לחידוש הסכם החכירה לתקופה של 49 שנים "עפ"י הנהלים התקפים ובהתאם לקבוע בחוזה החכירה", וכי "יתר הפרטים (תנאי חכירה, תנאים כספיים, זכויות בניה) יפורטו בחוזה חכירה ובתיקונים לחוזה, כפי שיחתם" בעתיד על ידי הצדדים.
לטענת התובעות, הגם שהמכתב לא מוען לרשות החשמל, ידעה רמ"י כי המכתב מיועד לרשות החשמל וישמש את התובעות בבקשתן לקבלת רשיון מותנה, וכדברי שרון, "היה ברור לכל העוסקים בדבר, כי האישור שנתבקש על ידי התובעות היה לצורך הקמת מתקן סולארי לייצור חשמל" (סעיף 15 לתצהירו). לטענת התובעות הידיעה של רמ"י על מטרת מכתב הזכויות שביקשו עולה מדברי מר הובר, העד מטעם רמ"י, שהצהיר במהלך חקירתו הנגדית כי אין זו הפעם היחידה שרמ"י נתבקשה להתייחס לזכויות במקרקעין בעניין המתקנים הסולאריים:
"באותה תקופה הנושא של העסקאות הפוטו וולטאי זה דבר חדש. ויצאה סיטואציה שבעצם אין להרבה בעלי זכויות חוזה תקף... כי אנחנו לא מספיקים לחדש אותם מעומס העבודה. לכן נתנו מצבי [צ"ל "מכתבי" – א.נ.ח] זכויות לאותם בעלי הזכויות שהם ככל הנראה... הציגו את זה בפני רשות החשמל שזה זכות שמקנה לבעל זכות..." (עמ' 65 לפרוטוקול הדיון מיום 10.6.2020).

12. אלא שרשות החשמל לא הסתפקה במכתב הזכויות של רמ"י, וקבעה כי המכתב אינו נותן מענה לדרישת 'הזיקה למקרקעין' מאחר שלפי החלטה 284 יש להציג "הסכם בין מבקש הרישיון לבין בעל הזכויות בקרקע בנוגע להקמת תחנה סולארית, וכן אסמכתא לקיום הזכויות בקרקע ממנהל מקרקעי ישראל", ועל כן ביום 13.6.2010 כתבה רשות החשמל לתובעות כי "בקשתכם תטופל רק לאחר הצגת חוזה חכירה בתוקף". עוד הוסיפה הרשות כי ערכה "שיחה טלפונית עם מנהלת מחוז דרום ממ"י" [הגב' ששפורטה – א.נ.ח.], ומהשיחה "עולה כי חוזה כאמור יובא לאישור הנהלת המינהל בזמן הקרוב" . לפיכך ביקשה רשות החשמל כי התובעות יציגו את הסכם החכירה החדש ל כשיחתם "לפני המשך הטיפול בבקשה" (נספח 6 לתצהיר שרון).

13. לאחר כשבוע שינתה רשות החשמל את ההחלטה, ולא דרשה עוד להמתין להצגת הסכם חכירה תקף. ובמכתב שנשלח מאת רשות החשמל לתובעות מיום 20.6.2010, הסבירה הרשות כי: "לאחר הבהרות רוחביות שקיבלנו ממנהל מקרקעי ישראל, לעניין חידוש חוזי החכירה הרינו לאשר כי הוצגו על ידכם המסמכים הנדרשים מהמנהל..." (נספח 6 לתצהיר שרון). לציין כי מהמכתב לא ניתן להבין מה 'ההבהרות הרוחביות' שבגינן נתנה רשות החשמל אישור על הצגת "המסמכים הנדרשים" לעמידת התובעות בדרישת 'הזיקה למקרקעין', אף ללא הצגת הסכם חכירה תקף. מר הובר הסביר כי "מאחר וחתימה על חידוש חוזי חכירה הינו דבר הלוקח זמן, סופקו לרשות הסברים רוחביים אודות תהליך חוזי חכירה והצורך באישורם מול הנהלת המנהל" (סעיף 56 לתצהירו), אך אין ב'הסברים הרוחביים' של רמ"י להעיד על ידיעה או לתמוך בטענת הידיעה לגבי תכנית התובעות לייזום הקמת המתקן הסולארי לייצור חשמל.

14. לאחר ההבהרות שקיבלה מרמ"י הודיעה רשות החשמל כי התנאים המקדמיים לקבלת הרישיון המותנה התמלאו, וביום 3.11.2010 ניתן "רישיון מותנה להקמת מתקן ייצור בטכנולוגיה פוטו-וולטאית..." (להלן: " הרישיון המותנה"). ייאמר כי הרישיון המותנה כולל תניות פטור גורפות המשחררות את המדינה מאחריות כלפי בעל הרישיון או כלפי צד שלישי (ס' 19.4 לרישיון המותנה. גם בס' 22.2 ו-25 מצויות הוראות דומות הפוטרות את המדינה מאחריות למצגים, אמירות, אישורים וכדומה, הנוגעים לרישיון המותנה).
נציג רשות החשמל הסביר כי בהתאם להחלטה 284 נקבעו ברישיון המותנה אבני דרך שעל התובעות להשלים במועד שנקבע, כדי לקבל את רישיון הקבע לייצור חשמל ושיבטיח חוזה למכירתו 20 שנה בתעריף שייקבע (ס' 19.1; להלן: "רישיון קבע"). לצורך ההמחשה אפרט את אבני הדרך המרכזיות והקשיחות שנקבעו לביצוע הן:
הפקדת תכנית: תוך 18 חודשים יש להציג החלטה של מוסד תכנון להפקדת תכנית להקמת המתקן (ס' 15.7).
אישור תעריף המותנה: תוך 21 חודשים יש לפנות לרשות החשמל לקבל אישור תעריף מותנה למכירת החשמל בתקופת רישיון הקבע (ס' 15.9 ).
היתר בניה: תוך 22 חודשים יש להציג אישור תכנית להקמת המתקן ממוסד תכנון וקבלת היתר בניה (ס' 15.10, 15.11).
סגירה פיננסית: עד 24 חודשים מכניסת הרישיון המותנה לתוקף, ועד 90 ימים ממועד קבלת אישור התעריף המותנה, יש להציג מסמכים המעידים על סגירה פיננסית (ס' 15.2).
יסודות המתקן: עד 6 חודשים ממועד הסגירה הפיננסית יש לסיים את הקמת יסודות המתקן הסולארי (ס' 15.3).
ציוד: עד 8 חודשים ממועד הסגירה הפיננסית יש להציג אישור כי הציוד להקמת המתקן הסולארי הגיע לאתר (ס' 15.14).
סיום הפרויקט: לא יאוחר מ-42 חודשים יש להציג את כלל האישורים להשלמת בניית המתקן, וכי הוא מוכן להפעלה (ס' 15.15).

15. ביום 13.10.2010, עוד לפני שקיבלו את הרישיון המותנה, קידמו התובעות את הפרויקט וחתמו עם חברת סולארפאוור בע"מ על הסכם להקמת המתקן הסולארי שמטרתו "תכנון, רישוי, אספקה, בנייה, התקנה, מסירה, הפעלה של המתקן וניהול תחזוקה", ובקיצור "ביצוע כל העבודות...לשם השלמת בנייתו של המתקן ומסירתו למזמין כשהמתקן בדוק ומוכן לתפעול..." (ס' 2 להסכם, נספח 8).

16. ביום 5.4.2011, לאחר קבלת הרישיון המותנה, חתמו התובעות על הסכם חכירה חדש עם רמ"י, עד 31.12.2049 (להלן: "הסכם החכירה החדש"). הסכם החכירה החדש, ממש כמו הקודם, כלל את אותה מטרה שהיתה בהסכם החכירה המקורי, וזו לא שונתה: "למטרת עיבוד חקלאי וחווה לגידול בעלי חיים" (ס' 4(א)). עוד הודגש כי למעט השימושים הקבועים בחוזה: "אסור לחוכר להשתמש במוחכר...לכל מטרה ו/או שימוש שאינו בהתאם להוראות חוזה זה" (ס' 4(ג)).

17. במקביל לחתימה על חוזה החכירה החדש המשיכו התובעות לפעול להשלמת אבני הדרך שנקבעו ברישיון המותנה:
א. ביום 13.4.2011 נתנה הוועדה המקומית לתכנון ובניה 'שמעונים', היתר בניה להקמת "מערכת פוטוולטאית... בהתאם לתמ"א 10/ד/10" (נספח 11; להלן בהתאמה " היתר הבניה" ו"הוועדה המקומית"). חשוב לציין כי הגם שרמ"י היא בעלת זכות הבעלות במקרקעין, ניתן היתר הבניה ללא אישור רמ"י לבקשת ההיתר, בניגוד לתקנה 2ג1 לתקנות התכנון והבניה (בקשה להיתר, תנאיו ואגרות), התש"ל-1970 (להלן: "תקנות התכנון בקשה להיתר") לפיה "...לא יינתן היתר בנכס שהוא מקרקעי ישראל, אלא אם כן הודיע מינהל מקרקעי ישראל כי אינו מתנגד לבקשה" (בהמשך בוטלה התקנה בק"ת 7682 מיום 4.7.2016).
ב. ביום 26.4.2011 הגישו התובעות בקשה לקבל תעריף מותנה (נספח 10), וביום 3.8.2011 קיבלו את אישור התעריף המותנה (נספח 9). לציין כי האישור ניתן רק לאחר שהתובעות סיפקו הבהרות והשלמות שביקשה רשות החשמל, לעניין היתר הבניה שניתן (ראו מכתב של רשות החשמל מיום 3.7.2011, ומכתבה של שיקמים מיום 5.7.2011).
ג. ביום 24.10.2011, ולפני המועד הקבוע ברישיון המותנה, המציאו התובעות את כל המסמכים הנדרשים להוכחת הסגירה הפיננסית (נספח 13) ו ביום 17.7.2012 ניתן אישור הסגירה הפיננסית (נספח 15).
כך, עד חודש יולי 2012 מילאו התובעות את אבני הדרך "הבירוקרטיות", והיה עליהן להמשיך ולהשלים את יתרת אבני הדרך שפורטו לעיל.

18. בין לבין, ביום 30.1.2012 – התקבלה במועצת מקרקעי ישראל החלטה 1254 בדבר "הקצאת קרקע למתקנים סולאריים", שמטרתה לקבוע כללים להקצאת קרקע למתקנים סולאריים בפטור ממכרז (להלן: "החלטה 1254"). בהמשך, ביום 7.11.2012, החליפה החלטה 1272 של מועצת מקרקעי ישראל את החלטה 1254, אך ההוראות המרכזיות שבה לא השתנו ולכן אתייחס לשתי ההחלטות ביחד.
כפי שכבר קבע בית המשפט העליון (ע"א 4547/13), בהחלטה 1254 ביקשה רמ"י ליישם במישור הקנייני את החלטת ממשלה 4450, הנוגעת לקידום אנרגיות מתחדשות, כפי שנהגו רשויות אחרות כל אחת במישור סמכותה. בית המשפט העליון ציין כי החלטה 1254 " לא התקבלה "בחלל ריק", וקדמו לה החלטות קודמות של מועצת מקרקעי ישראל" הנוגעות להקצאת קרקעות להפקת חשמל באמצעות אנרגיות מתחדשות – כמו החלטה 1157 מיום 6.7.2008 (ס' 5 להחלטה); החלטה 1162 מיום 9.9.2008 והחלטה 1230 מיום 27.7.2011 שתיקנה אותה (ס' 2.2 ו-3.3) (פיסקה 3 לפסק הדין של כב' השופטת ברק-ארז בע"א 4547/13 מינהל מקרקעי ישראל נ' מפעלי צאן ישראליים בע"מ (19.11.2013); להלן: " ע"א 4574/13" או "פסק הדין בערעור מפעלי צאן").
החלטה 1254 אפשרה הקצאה של קרקע לשם הקמת מתקנים סולאריים בפטור ממכרז. לפי ההחלטה רמ"י תחתום עם חוכרים שהם צד להסכם חכירה תקף, הסכמי חכירה נוספים וחדשים למטרת הקמת מתקנים סולאריים, שבהם ייקבע כי השימוש לצורך הפקת אנרגיה הוא שימוש נוסף למטרות החכירה הקיימות. יחד עם זאת, קבעה ההחלטה גם סייגים להיקף תחולתה, כך שלא כל מי שבידו חוזה חכירה תקף רשאי להקים במקרקעיו מתקן סולארי להפקת אנרגיה. הסייג המרכזי המצוי בהחלטה, והרלוונטי גם לענייננו, הוא זה שבסעיף 2.1, לפיו " לא תותר הקמת מתקן סולארי על מקרקעין אשר לגביהם נחתם חוזה למטרת מטעים או חוזה למטרת כל עיבוד חקלאי שלא בתנאי נחלה" (הוראה דומה מצויה גם בסעיף ההגדרות של החלטה 1254, שם הוגדר חוכר למטרות ההחלטה כ"מי שהינו צד לחוזה חכירה תקף למעט חוכר על פי חוזה חכירה למטרת מטעים או למטרת עיבוד חקלאי אחר שלא בתנאי נחלה" (ס' 1 להחלטה)). בהחלטה ברורה זו נקבע כי אין לחתום על הסכם המאפשר הקמת מתקן סולארי עם מי שמטרת החכירה היא למטרות מטעים או עיבוד חקלאי, שלא בתנאי נחלה.

19. החלטה 1254 לא השפיעה תחילה על התנהלות התובעות שהמשיכו לפעול לממש את אבני הדרך בדרך לקבלת רישיון הקבע ולראיה גם לאחר קבלת החלטה 1254 קבעה רשות החשמל כי התובעות עמדו בשלב הסגירה הפיננסית (נספח 15). ואולם כבר עתה אומר כי ה'אקדח' שהופיע בינואר 2012 (החלטה 1254), 'יירה' בהמשך וימנע מהתובעות לקבל רישיון קבע ולהפיק חשמל מהמתקן הסולארי שיוקם בחווה.

20. לראשונה שלחו התובעות, רק ביום 7.3.2012, הודעה לקונית לרמ"י, ממנה ניתן להבין כי הן מעוניינות להקים את המתקן במקרקעין. בהודעה נכתב: "אנו מתעניינים בהקמת מתקני תשתית ומתקנים הנדסיים ומכונות בהם....מתקנים לייצור אנרגיה....בשטח נשוא העסקה. הכול בהתאם לתב"ע החלה על השטח" (נספח 4 לתצהיר הובר). תשובת רמ"י היתה כי הקמת מתקנים הנדסיים היא בכפוף לנהלי רמ"י ועל פי תנאי החכירה (נספח 5 לתצהיר הובר). ביום 27.6.2012, נערכה פגישה בין הצדדים, ובה הבהירו התובעות לנציגי רמ"י על רצונן להקים מתקן סולארי בשטח החווה, ונענו כי עליהן להגיש בקשה בכתב (מוצגים נ/2, נ/3). ואכן, ביום 22.7.2012, ימים ספורים לאחר קבלת אישור הסגירה הפיננסית, הגישו התובעות לרמ"י בקשה מפורטת ראשונה לקבלת אישור המינהל להקמת מתקן סולארי במקרקעין (נספח 16). לשיטת התובעות, הבקשה הוגשה תוך הנחה וציפיה כי מדובר בהליך בירוקרטי בלבד שבסיומו תאושר הבקשה, שכן לדבריהן הוגשה הבקשה לאחר שנציגי מחוז דרום ברמ"י אמרו להן כי עליהן להגיש את הבקשה 'למען הסדר הטוב' כדי לקדם את הנושא בדרך של קבלת החלטה כתובה של הנהלת רמ"י, וכי על פניו אין מניעה למתן אישור להקמת המתקן הסולארי (סעיף 28 לתצהיר שרון). עוד טענו כי הבקשה הוגשה רק מאחר שבנסיון להשיג מימון בנקאי נתבקשו להמציא לבנק אישור של רמ"י להקמת הפרויקט, והבקשה הוגשה תוך הבנה כי רמ"י מודעת לפרויקט ולא צפויה התנגדות שלה.

21. ביום 15.1.2013 דחתה הנהלת רמ"י את בקשת התובעות להקים את המתקן הסולארי במקרקעין. בהחלטה תמציתית שנשלחה לתובעות נאמר: "הנהלת המינהל לא אישרה את בקשתך להקמת מיזם סולארי בתחום חוות השקמים" (נספח 22) – כך ולא יותר. ההחלטה נשלחה לתובעות בהמשך לדיון בהנהלת רמ"י מיום 8.1.2013, שגם בו הוצגה ההחלטה כי "העסקה אינה מאושרת בהסתמך על חוות דעת משפטית שניתנה בעניין זה" ( נספח 12 לתצהיר הובר). טוענות התובעות כי סירוב רמ"י הפתיע אותן. במיוחד לאור פעולות שונות שביצעה רמ"י לאחר שהוגשה הבקשה, שמהן ניתן היה להבין כי אין לרמ"י התנגדות להקמת המתקן הסולארי, והיא עתידה לאשר את בקשתן. בהקשר זה הפנו התובעות לחוות הדעת של היועץ המשפטי של מחוז דרום ברמ"י, עו"ד אמיר ביידא, לפיה ניתן להקים את המתקן הסולארי במקרקעין (נספח 17). חוות הדעת נכתבה אמנם לשימוש פנימי בלבד (התובעות נחשפו לה רק כחלק מהליכי גילוי המסמכים בהליכים המשפטיים שניהלו מול רמ"י), אך לטענת שרון המסקנה האופרטיבית שבחוות הדעת נמסרה לו בעל פה, ונאמר לו כי למען הזהירות מועברת חוות הדעת לבחינת הנהלת רמ"י. עוד הפנו התובעות לשומה שנערכה ביום 4.11.2012 על ידי שמאי מטעם רמ"י לטענתן לשם הקצאת הקרקע למתקן הסולארי, ולתשריט איחוד וחלוקה עליו חתם נציג רמ"י ביום 18.10.2012 (ובהמשך אושר גם על ידי הוועדה המקומית) שנועד לחלוקת המגרש לצורך הקמת המתקן, לפי תב"ע 1/158/03/7 (נספחים 19, 20).

22. בעקבות הסירוב של רמ"י לאשר את בניית המתקן הסולארי בשטח חוות השקמים, הגישו התובעות ביום 6.2.2013 תובענה בדרך המרצת פתיחה לבית המשפט המחוזי מרכז, ובה עתרו לקבל ת סעד הצהרתי על זכותן כ חוכרות לחתום על עסקה להקצאת המקרקעין לצורך הקמת והפעלת המתקן הסולארי (ה"פ 10824-02-13).
במקביל פנו התובעות לרשות החשמל וביקשו כי הרשות תדחה את המועד להשלמת אבן הדרך הבאה (רכישת הציוד שנדרש להשלימה עד 18.3.2013), כדי לנסות לצמצם את הנזק שנגרם להן (נספח 23). רשות החשמל דחתה את בקשת הארכה וגם פניות חוזרות שהגישו התובעות כי הרשות תשקול מחדש את החלטתה, נדחו. בהמשך, רק לאחר פניית ב"כ המדינה, הסכימה רשות החשמל ביום 5.3.2013 שלא לדון בביטול הרישיון המותנה כל עוד מתנהלים ההליכים המשפטיים בתובענה.

23. בפסק הדין שניתן ביום 6.6.2013 קיבל בית המשפט, כבוד השופט גרוסקופף, את עמדת התובעות (ה"פ (מרכז) 10824-02-13‏ ‏מפעלי צאן ישראליים בע"מ נ' מינהל מקרקעי ישראל (6.6.2013); להלן: " פסק הדין במחוזי"). את פסק הדין ביסס בית משפט על פרשנות החלטה 1254, ובפרט על הפרשנות הראויה, לטעמו, של הסייגים לתחולת ההחלטה. בית המשפט קבע כי יש מקום לפרשנות רחבה לתחולת ההחלטה, כך שזו תחול גם על חוכרים למטרות חקלאיות שהמקרקעין המוחכרים אינם מוגדרים כנחלה הלכה למעשה, ובלבד שמאפייני החכירה ואופייה דומים בתנאיה לחכירת נחלה. בית המשפט נתן מספר אינדיקציות המאפשרות לקבוע כי אופי החכירה הוא בתנאי נחלה, ובהתאם יישם את הדברים בעניין חוות השקמים וקבע כי ניתן להחיל עליה את החלטה 1254 מאחר שיש בה מאפיינים דומים באופיים לאלו של נחלה, ולפיכך נתן "צו המורה למינהל לבצע עם המבקשת 1 [מפעלי צאן] עסקת החכירה למטרת הקמת מתקן סולארי, בהתאם לתנאים הקבועים כיום בהחלטה 1272 (ההחלטה שהחליפה את החלטה 1254)" (פסקה 28 לפסק הדין).

24. לאחר שניתן פסק הדין פנו התובעות בבקשה לרשות החשמל להאריך את המועד לביצוע אבן הדרך הבאה, שעניינה אישור הגעת הציוד להקמת המתקן הסולארי, ארכה שנתבקשה מאחר שנותרו כ-10 ימים בלבד ממועד פסק הדין להשלמת אבן הדרך. אך בטרם נדונה בקשת הארכה הודיעו התובעות כי הצליחו להביא את הציוד הנדרש לאתר, וכי עמדו באבן הדרך.

25. במקביל פנו התובעות לרמ"י וביקשו ליישם את פסק דין המחוזי, קרי, לחתום על עסקה להקצאת המקרקעין להקמת מתקן סולארי. אך תשובה לבקשה זו לא ניתנה שכן רמ"י פנתה בבקשה לבית המשפט המחוזי לעכב את ביצוע פסק הדין עד הגשת ערעור שבכוונתה להגיש. הבקשה נדחתה על ידי בית המשפט המחוזי אך הוגשה לבית המשפט העליון במקביל להגשת ערעור (ע"א 4574/13),בית המשפט העליון דחה אף הוא את בקשת העיכוב משיקולים של מאזן הנוחות ומחשש כי הרישיון המותנה יבוטל על ידי רשות החשמל אם לא ייחתם חוזה להקצאת המקרקעין לטובת מתקן סולארי; וכדברי בית המשפט:
"לטענת המשיבות, על מנת לעמוד באבני הדרך, במהלך 12 הימים שחלפו מיום פסק הדין של בית משפט קמא ועד שהמבקש פנה לבית משפט קמא בבקשה לעיכוב ביצוע, נוצר "מעשה עשוי", במובן זה שהמשיבות כבר פעלו במהירות ורכשו ציוד בסך של למעלה מ-1.6 מליון ₪. אבן הדרך הבאה היא הקמת המתקן והמצאת האישורים הדרושים להפעלתו עד ליום 3.5.2014.
אך גם בהנחה שכל אלה פעולות "הפיכות", וגם בהנחה שעיכוב של מספר חודשים לא יכשיל הקמת המתקן עד לחודש מאי 2014, הרי שאבן דרך עיקרית ומיידית היא הסכם חתום עם המבקש. מכאן, שאם עיכוב הביצוע לא יתבטל, המשיבות עומדות בפני אפשרות ממשית של סיכול פסק הדין".
בית המשפט נתן דעתו לסיכויי הערעור וציין כי אלה אינם מבוטלים, וכשלעצמם היו יכולים להצדיק את קבלת הבקשה לעיכוב ביצוע:
"אשר לסיכויי הערעור, ומבלי לקבוע מסמרות, אומר כי הערעור מעלה שאלה של ממש בסוגית הפרשנות, ואילו עמד רכיב זה כשלעצמו, היה מקום להורות על עיכוב ביצוע...אלא שלצד השיקול של סיכויי הערעור, יש את השיקול של מאזן הנוחות, אשר פעמים רבות הוא היסוד המרכזי והעיקרי בין השניים..." 
להדגיש כי הגם שבית המשפט העליון דחה את הבקשה לעיכוב ביצוע, לא נמנע מלהביע עמדתו כי גם אם משמעות דחיית הבקשה היא שהתובעות רשאיות להמשיך בפעולות להשגת אבן הדרך האחרונה הרי ש"ברי למשיבות כי כל עוד לא ניתן פסק דינה של ערכאת הערעור וכל עוד פסק הדין לא נעשה חלוט, הן נוטלות על עצמן סיכון לגבי השקעותיהן בהקמת המתקן".

26. משהחילט בית המשפט העליון שלא לעכב את ביצוע פסק הדין, נחתם הסכם פיתוח בין רמ"י לבין התובעות, שמטרתו לאפשר הקצאה של חלק מהמקרקעין למטרת הקמת המתקן הסולארי. בהסכם נקבע כי הוא מותלה בקבלת רישיון קבע מרשות החשמל, וכפוף לפסק הדין שינתן בערעור שהגישה רמ"י לבית המשפט העליון.
במקביל המשיכו התובעות בפעולות להשלמת אבן הדרך האחרונה מאחר שחרף ההליך התלוי בבית המשפט העליון היה עליהן לעמוד בתנאי הרישיון המותנה, שלקיומם נותרו כ-11 חודשים בלבד, ואי השלמת אבן הדרך משמעה סיכול האפשרות לקבל רישיון קבע (סעיפים 48-46 לתצהיר שרון).

27. ביום 19.11. 2013 קיבל בית המשפט העליון את הערעור שהגישה רמ"י, וקבע כי אין לקבל את הפרשנות הרחבה של בית המשפט המחוזי להחלטה 1254. וכי לא ניתן לראות בחוות השקמים מקרקעין המוחכרים "בתנאי נחלה", ולכן החלטה 1254 אינה חלה על המקרקעין ורמ"י היתה רשאית לסרב לבקשת התובעת להקצאת חלק מהמקרקעין בחווה למטרת הקמת המתקן הסולארי (ע"א 4547/13 מינהל מקרקעי ישראל נ' מפעלי צאן ישראליים בע"מ (19.11.2013), להלן: "פסק הדין בערעור").
במסגרת פסק הדין מתח בית המשפט ביקורת על התנהלות התובעות שפעלו על דעת עצמן, והגישו לרמ"י את הבקשה להקמת המתקן רק כשנתיים מיום קבלת הרישיון המותנה, וכך אמר כבוד השופט רובינשטיין:
"אפתח במובן מאליו, אך גם מה שאין צורך לאמרו עדיף לאמרו. החוכר קרקע מן המינהל... בבקשו לשנות מן האמור בחוזה החכירה, עליו לפנות למינהל לפני שיפנה לגופים אחרים ויגיע עמם להסכמה, בנידון דידן תוך שהוא מעמיד את המינהל בפני עובדה, בחינת – בלשון המשפט העברי – "עושה סחורה בפרתו של חבירו" (משנה בבא מציעא ג' ב').
מבלי שאביע דעה על תיאום כזה או אחר בין רשויות ציבור, רשות החשמל אינה אמונה על זכויות קרקעיות כשלעצמה. בנידון דידן פנו המשיבות למינהל רק ב-2012, בעוד פנייתן לרשות החשמל היתה ב-2010. יש לזכור כי גם בחכירה ארוכת טווח, יש בעל בית למקרקעין – המדינה, באמצעות המינהל".
בית המשפט (השופטת ברק-ארז) גם התייחס לטענת התובעות כי המתקן כבר הוקם והפנה להחלטה בענין עיכוב הביצוע, שם התריע בית המשפט העליון במפורש כי המשך הקמת המתקן על ידי התובעות חושפת אותן לסיכון בעניין השקעתן:
"המשיבות טענו כי הפעולות שנעשו על-ידן הן בגדר "מעשה עשוי", ונוכח כך ביקשו לדחות את הערעור. טענה זו לא ניתן לקבל, כפי שהדברים אף עולים באופן ברור מהחלטתו של השופט עמית...בה הוא התריע בפני המשיבות כי כל עוד לא ניתן פסק הדין בערעור "הן נוטלות על עצמן סיכון לגבי השקעותיהן בהקמת המתקן" (פיסקה 41 לפסק הדין של כבוד השופטת ברק-ארז).

28. לאחר קבלת הערעור המשיכו התובעות לנסות בכל דרך להציל את השקעתן במתקן הסולארי שבנייתו כמעט הושלמה. כך הגישו בקשה לדיון נוסף , אך זו נדחתה ביום 29.12.2013 (דנ"א 8255/13 מפעלי צאן ישראליים בע"מ נ' מינהל מקרקעי ישראל (29.12.2013)) . בהמשך פנו לרמ"י לנסות להגיע לפתרון מוסכם להפעלת המתקן אך בקשתן סורבה ביום 13.3.2014 על ידי המשנה לפרקליט המדינה. התובעות המשיכו במאמציהן ופנו גם לשר הבינוי והשיכון שיפעיל את סמכותו להרחבת התחולה של החלטה 1272 (שהחליפה את החלטה 1254), כדי שיתאפשר להקצות להן את המקרקעין לטובת המתקן הסולארי; במקביל פנו לרשות החשמל להארכת המועד למימוש אבן הדרך האחרונה, מועד שהיה קבוע למאי 2014.

29. רשות החשמל לא השיבה לפניית התובעות להארכת מועד להשלמת אבן הדרך האחרונה, ומשהושלמה בניית המתקן הסולארי, הגישו התובעות בקשה לקבל את רישיון הקבע. רשות החשמל סרבה לבקשת התובעות בהתבסס על קביעות פסק הדין בערעור, שלפיהן אין התובעות ממלאות את תנאי 'הזיקה למקרקעין' כמתחייב מתקנה 20(א)(3) לתקנות משק החשמל (תנאים ונהלים למתן רשיון וחובות בעל רשיון), תשנ"ח-1997, לפיה על המבקש להיות "בעל זכויות במקרקעין שהוקמה או תוקם בהם יחידת הייצור או תחנת הכוח, לצורך ייצור חשמל על פי הרשיון". משלא מילאו התובעות את התנאי המתחייב לקבלת רישיון קבע, קבעה רשות החשמל כי הרישיון המותנה של התובעות פקע בשל אי מילוי אבן הדרך האחרונה; הרשות גם הוסיפה כי ממילא היה מקום לבטל את הרישיון בהתאם לקביעות פסק הדין בערעור, לפיהן לא היו התובעות רשאיות מלכתחילה לבנות את המתקן הסולארי במקרקעין. חרף התשובה הנחרצת ביקשו התובעות כי הרשות תחזור בה מההודעה על פקיעת הרישיון, וכי יתאפשר להן לנסות ולשכנע את רמ"י להרחיב את תחולת החלטה 1272 על חוות השקמים וניתן יהיה להפעיל בה את המתקן הסולארי.

30. ביום 9.7.2014 קיבלה מועצת מקרקעי ישראל את החלטה 1374, שהרחיבה את תחולת החלטה 1272 וקבעה כי ניתן לאפשר הקמת מתקנים סולאריים על קרקע חקלאית המוחכרת שלא בתנאי נחלה (להלן: "החלטה 1374"). עוד נקבע כי להחלטה תחולה רטרואקטיבית. משמעות הדבר כי קמה לתובעות אפשרות להכשיר את המתקן הסולארי שכבר נבנה בחוות השקמים. ביום 21.7.2014 חתם יו"ר מועצת מקרקעי ישראל על ההחלטה, אך כדי לשכלל את ההחלטה נדרשה חתימת שר האוצר שהודיע כי לא יחתום לאור עמדת היועץ המשפטי לממשלה כי בקבלת ההחלטה יש יסוד של אי חוקיות, יוצא אפוא שהחלטה 1374 אינה תקפה. לכך נוספה עמדת רשות החשמל שהודיעה ביום 29.10.2014, כי היא מסרבת לחזור מהודעתה על פקיעת הרישיון המותנה, וכך הרישיון המותנה לא היה קיים עוד.

31. עניין חוות השקמים הוסיף להעסיק את בתי המשפט – כך הוגשו מספר עתירות לבג"ץ:
בג"ץ 4250/14, עתירה של התנועה למען איכות השלטון בישראל נגד רשות החשמל, למתן צו שיורה לרשות לבטל את הרישיון של התובעות.
בג"ץ 5134/14, עתירה נוספת של התנועה למען איכות השלטון שביקשה להורות על ביטול החלטה 1374 עקב אי חוקיותה.
בג"ץ 6151/14, עתירה שהגישו התובעות עם חקלאים אחרים בה נתבקש מבג"ץ לחייב את שר האוצר לחתום על הרחבת תחולת החלטה 1374.
בג"ץ 7501/14, עתירה של התובעות נגד רשות החשמל לבטל את ההחלטה על פקיעת הרישיון המותנה או להקפיאה.
הדיון בכל העתירות אוחד, וביום 14.11.2016 דחה בג"ץ את העתירות שהגישו התובעות (להלן: "בג"ץ מפעלי צאן") וקבע כי החלטה 1374 אינה חוקית ודינה בטלות בשל פגמים בהליך קבלת ההחלטה גם בשל תחולה רטרואקטיבית אסורה, ובהיותה חורגת ממתחם הסבירות (בג"ץ 5134/14). בית המשפט אישר את החלטת שר האוצר שלא לחתום על החלטה 1374, וקבע כי ניתנה בדין ובסמכות תוך הפעלת שיקול דעת סביר (בג"ץ 6151/14). כן נקבע כי משהוחלט כי דין החלטה 1374 להתבטל, שוב אין משמעות לעתירות בעניין תוקף הרישיון המותנה של התובעות ובשאלת פקיעתו מאחר שבהתאם להחלטה 1272 ולפי הסכם החכירה אין לתובעות רשות להפעיל במקום את המתקן הסולארי והן אינן עומדות בדרישת הרישיון בעניין 'הזיקה למקרקעין':
"אין חולק כי לצורך הפעלת המתקן שומה על החווה להוכיח "זיקה למקרקעין" כמשמעותה בסעיפים 1, 2א(א)(1) לכללי משק החשמל, כלומר זכויות במקרקעין לצורך ייצור חשמל על פי הרישיון (ראו גם תקנה 20(3) לתקנות משק החשמל וסעיף 15.3 לרישיון המותנה). בהיעדר תוקף להחלטה 1374 אין הסכמה מטעם הבעלים של המקרקעין – מדינת ישראל – לכך שהחוכרת תעשה בהם שימוש של ייצור חשמל. שימוש כזה יהא אפוא מנוגד להסכם החכירה; ומשכך, החווה ממילא אינה עומדת בתנאי ה"זיקה למקרקעין" (פסקה 52 לפס"ד של השופטת ברון בבג"ץ 4250/14; בג"ץ 7501/14).

32. בפסק הדין שניתן בבג"ץ מפעלי צאן התייחס בית המשפט להתנהלות התובעות. כך, ביקר כבוד השופט עמית את התנהלות התובעות שלא בחנו את עמדת רמ"י לפני שהחלו בהקמת הפרויקט:
 "אכן, לא כל כך נעים לראות מתקן סגור, מתקן שבו הושקעו, על פי הטענה, כ-8.5 מליון ₪, למטרה שעולה לכאורה בקנה אחד עם האינטרס הציבורי לאנרגיה ירוקה. ואף על פי כן, יש לזכור שהורתו של המתקן בחטא הקדמון של "נעשה ונשמע", כאשר הפנייה לרמ"י כבעלים של הקרקע, נעשתה רק בשלב מאוחר" (עמ' 51 לפסק הדין).
כבוד השופטת ברון הצטרפה לבקורת על התנהלות התובעות, וציינה כי טענת התובעות שהן הסתמכו על מצגים של רמ"י מעוררות קשיים:
"בהתייחס לטענת החווה כי היא הסתמכה על מצגים מאת הרשויות השונות שלפיהם אין מניעה חוקית לקידום המתקן, אומר מבלי לקבוע מסמרות בעניין, כי על פניה טענה זו מוקשית בעיניי. טענת ההסתמכות נשענת על עמדותיהם של נציגי שלוש רשויות שונות: רמ"י, הוועדה המקומית ורשות החשמל.
לגבי רמ"י יוזכר כי החווה לא ביקשה את אישורה לבניה ולא יזמה כל פנייה אליה בנושא המתקן אלא בשנת 2012, כשנתיים אל תוך הליך הרישוי. זאת למרות שהן ניהלו מגעים בתקופה זו בנושא הסכם החכירה, שנחתם ביום 5.4.2011 ונקבע בו כי לחוכר מותר להשתמש בקרקע רק למטרות עיבוד חקלאי וגידול בעלי חיים..."

33. פסק הדין בבג"ץ מפעלי צאן הביא לסיום את שאלת הרישיון ממילא פקע הרשיון המותנה שקיבלו התובעות מרשות החשמל, והגם שהתובעות ניסו פעם נוספת להגיע להסדר עם רמ"י להפעלת המתקן הסולארי בהתאם לתכנית להפקת חשמל לשימוש עצמי, נסיון שלא צלח, ירד המסך באופן סופי על הסיכוי להפעיל את המתקן הסולארי בחוות שקמים, והמתקן שבנייתו הושלמה עומד ללא מעש וללא פעולה. התובעות שהפנימו את המצב העובדתי 'הסופי' הגישו תובענה זו בה הן מבקשות כי רמ"י ורשות החשמל יישאו בכלל ההוצאות שה ן הוציאו במהלך בניית הפרויקט.

טענות התובעות
34. הטענה העיקרית של התובעות היא כי נציגי רמ"י ורשות החשמל הציגו בפניהן צבר של מצגים ברורים שעליהם הסתמכו ופעלו כפי שתואר בהרחבה, ומהם הבינו כי הן היו רשאיות להקים את המתקן הסולארי בחוות השקמים. לפי הטענה מצגי רשות החשמל אף הביאו אותן למצב בלתי אפשרי, לפיו עקב מועדי ביצוע קשיחים של אבני הדרך, הן היו חייבות לפעול לקדם את הפרויקט ולהשלימו חרף התנגדות רמ"י להקמת המתקן, וחרף ההליכים המשפטיים שהתנהלו מול רמ"י; וכדברי התובעות בסיכומים:
"לאור מצגיהם המפורשים והעקביים של גורמים רמי דרג ברשויות המדינה, ועל מנת לעמוד בלוחות הזמנים הקשיחים שנקבעו במסגרת הרישיון המותנה, פעלו התובעות כבר בשלבים מקדמיים להתקשר עם חברה להקמת המתקן, לטפל בכל ההיבטים התכנוניים, להשיג את המימון הדרוש, וכיוצ"ב. בהמשך, והיות שרשות החשמל סירבה באופן עקבי להאריך את המועדים לעמידה באבני הדרך – באופן שהעמיד בסיכון את הפרויקט כולו – נאלצו התובעות להמשיך בקידום הפרויקט, תוך הבאת הציוד לאתר והשלמת הקמת המתקן הסולארי. כל זאת תוך השקעת למעלה מ-8 מיליון ₪ - אשר ירדו כולם לטמיון..." (סעיף 116)).

35. להוכחת הנזק צירפו התובעות כרטסת הנהלת חשבונות של שקמים, המשקפת לטענתן את כלל ההוצאות שבוצעו כחלק מהליך ייזום הפרויקט (נספח 45). לטענתן הן צמצמו את הנזק שנגרם להן בכך שהשתמשו בחלקים שונים שנרכשו עבור המתקן וכן ציינו כי ניסו לבצע פעולות נוספות להקטנת הנזק שהיו מייתרות את התביעה, אולם הצעותיהן לרמ"י נדחו.

36. כאמור, את טענותיהן לזכות להשבה מבססות התובעות על מצגים שלטענתן הציגו בפניהן רמ"י ורשות החשמל (שיפורטו בהמשך), ועליהם הסתמכו בתום לב וסברו כי הן רשאיות להקים את הפרויקט. כבר אומר שלא מצאתי בין טענות התובעות עילה משפטית ברורה שמכוחה הן זכאיות להשבת הכספים שהוציאו במהלך העבודות לייזום הפרויקט, ותחת זאת מצאתי טענות שנטענו במעורפל כי הזכות להשבה היא "בין אם מכח דוקטרינת ההבטחה המנהלית, בין אם מכח דוקטרינת ההשתק המינהלי ואינטרס הציפייה המוגן של התובעות, ובין אם לאור התרשלותן של הנתבעות..." (סעיף 114 לסיכומים).

טענת הנתבעות
37. הגם שמדובר בשתי רשויות נפרדות, והגם שעלול להיות ניגוד עניינים ביניהן והן עלולות להיות מחויבות בנפרד, בחירתן של הנתבעות היתה להיות מיוצגות יחד.

38. הנתבעות תלו בתובעות את כל האחריות לכך שהמתקן הוקם ועומד ללא פעילות. לטענתן ידעו התובעות שהסכם החכירה עם רמ"י לא מאפשר להן להקים את המתקן הסולארי בחוות השקמים, ובכל זאת בחרו להקימו בלי לבקש את אישור רמ"י, ואף להמשיך ולסיי ם ההקמה.

39. רמ"י הכחישה את הטענה כי ידעה ואישרה לתובעות להקים את המתקן, ועמדה על טענתה כי לא נתנה כל אישור מפורש או משתמע לכך. לטענתה, עד אמצע 2012 כלל לא ידעה על כוונת התובעות לבנות את המתקן הסולארי, עד שהתובעות פנו אליה באופן רשמי לקבל את אישורה. כך למעשה, רק כשפנו התובעות בבקשה מפורטת לאישור עסקה להקצאת המקרקעין לטובת הקמת המתקן הסולארי, גילתה רמ"י לטענתה כי התובעות יוזמות את הפרויקט וכי בידן רישיון מותנה שקיבלו מרשות החשמל. עוד נטען כי התובעות נהגו בחוסר תום לב, שכן במהלך המשא ומתן לכריתת הסכם החכירה החדש הן לא טרחו לציין כי בידן רישיון מותנה להקמת המתקן הסולארי וכי הן פועלות וממשיכות בהקמתו, הגם שמטרות החכירה המפורשות בהסכם החדש שנחתם כלל לא איפשרו להקים ולהפעיל מתקן סולארי בחוות השקמים.

40. אשר לרשות החשמל, נטען כי אין זה תפקיד הרשות לבדוק את הזכויות הקנייניות להקמת המתקן בשטח החווה, וחובה זו חלה על התובעות. נטען כי הרישיון המותנה והאישורים להשלמת אבני הדרך ניתנו על סמך המצגים של התובעות בלבד, וכי הן הסתירו מרשות החשמל את העובדה כי מטרות החכירה לפי הסכם החכירה עם רמ"י אינן מאפשרות הקמת מתקן סולארי בשטח החווה. על כן האחריות להתנהלות זו ולתוצאתה היא על התובעות.

41. הנתבעות דחו את טענת התובעות כי הן זכאיות לפיצוי כלשהו מכוח דוקטרינת ההבטחה המנהלית או מכוח כל דוקטרינה משפטית אחרת. לטענתן, כדי שהבטחה שלטונית תאכף או תזכה את הפרט בפיצוי עליה להיות ברורה ומפורשת, והיא צריכה להינתן על ידי גורם שבסמכותו לתת לה תוקף משפטי. בענייננו, כך לטענת הנתבעות, לא מתקיימים התנאים הללו שכן המצגים הלכאוריים שאליהם הפנו התובעות אינם יכולים להיות בסיס להסתמך עליהם, ובכל מקרה הם ניתנו על ידי גורמים שאינם מוסמכים לאשר לתובעות לבנות את המתקן בשטח החווה. לפי המצב החוקי באותה עת רק בסמכות הנהלת רמ"י היה לאשר הקמת פרויקטים של תשתיות במקרקעין המוחכרים למטרות חקלאיות, אך אישור כאמור לא ניתן, במקום זאת עשו התובעות דין לעצמן עת התחילו בהקמת הפרויקט ללא אישור והגישו את הבקשה לאישור רמ"י רק כשנתיים לאחר שהחלו את הפרויקט. עוד נטען כי גם אם קיימים גורמים ברמ"י שנתנו לתובעות את התחושה כי אין בעיה עם הקמת המתקן, הרי שלא היה זה אישור רשמי של הגורם המוסמך ברשות, ואין לתת תוקף לדברים שהוחלפו בעל פה על ידי גורם בלתי מוסמך.

42. הנתבעות הוסיפו כי אין קשר סיבתי בין המצגים עליהם הסתמכו התובעות לטענתן, ובין הנזק הנטען שנגרם להן. דברים אלה נכונים לבטח בתקופה שלאחר החלטת רמ"י לדחות את בקשת התובעות להקמת המתקן הסולארי בשטח החווה, במהלכה היו התובעות נחושות בדעתן להמשיך בהקמת המתקן הסולארי חרף התנגדות רמ"י. עוד נטען כי הנזק הנתבע לא הוכח, שכן היה על התובעות לצרף קבלות או חשבוניות, ולא להסתפק בכרטסת הנהלת חשבונות. כמו כן הוסיפו הנתבעות כי גם אם יוכיחו התובעות את טענותיהן, יש לייחס לתובעות אשם תורם במידה משמעותית, כשהמשיכו במלאכת השלמת הפרויקט גם לאחר שידעו כי רמ"י מתנגדת להקמת המתקן וכי חוקיות החלטתה נתונה להכרעה של בית המשפט.

דיון והכרעה
43. מתקן סולארי נבנה בחוות השקמים, ועתה הוא מונח כאבן שאין לה הופכין.
המתקן הוא פרי יוזמה של התובעות ונועד לייצר חשמל שיימכר למדינה. היוזמה מחייבת שיתוף פעולה עם רשות החשמל, ותחילתה ברישיון מותנה שניתן מאת רשות החשמל לאחר בדיקת התנאים המקדמיים לקבלתו. הרישיון המותנה ניתן לתובעות כדי לאפשר להן להגיע ליעד הסופי – קבלת רישיון קבע לייצור חשמל שיבטיח מכירתו למדינה בתעריף קבוע למשך עשרים שנים. אלא שבדיעבד הסתבר כי הרישיון המותנה , הצעד הראשון במסע, כלל לא היה צריך להנתן לתובעות ולמעשה ניתן 'בחטא' על סמך 'מצגי התובעות' לרשות החשמל. כך הגישו התובעות בקשה להקים את המתקן הסולארי בשטח החווה שמקרקעיה הן בבעלות רמ"י ולתובעות רק חוזה חכירה שאף הוא לא היה בתוקף. הגשת הבקשה להקמת המתקן הסולארי היתה בקשר למקרקעין שמטרות חכירתן כמפורט בחוזה החכירה, הן לשימושים חקלאיים, ועל פניו, אפוא, אין מטרות החכירה מאפשרות את הקמת המתקן הסולארי והפעלתו לשם ייצור חשמל. לא רק זאת אלא שכאמור, בעת הגשת הבקשה כלל לא היה בידי התובעות הסכם חכירה תקף, והוא נחתם רק לאחר שהרשיון המותנה כבר כבר היה בידי התובעות.
התובעות פעלו למימוש היעדים ברישיון המותנה, ורק לאחר כשנתיים, בשנת 2012, 'נזכרו' לפנות לרמ"י לבקש את אישורה לפעילות זו. לסוף מעשה אנו כבר מודעים – מדיניות רמ"י אינה מאפשרת הקמת מתקנים סולאריים בחוות חקלאיות שאינן בתנאי נחלה, וכזו היא חוות השקמים, ולכן בקשת התובעות נדחתה. כפי שכבר פרטתי יזמו התובעות הליכים משפטיים במטרה "להכשיר" את הקמתו והפעלתו של המתקן בשטח החווה, ואף פעלו מחוץ לבתי המשפט במטרה לנסות ולקדם את האפשרות להקים המתקן בחוות השקמים. כל הניסיונות כשלו והמתקן הסולארי שנבנה בחוות השקמים נזנח בקורח הנסיבות שפורטו – העדר אישור של רמ"י לבנייתו ולהפעלתו ובעקבות ההכרעות השיפוטיות גם רשות החשמל קבעה כי הרישיון המותנה פקע עקב העדר זכות להפעיל את המתקן בשטח חוות השיקמים.
על כן, ניצב לו עתה המתקן בחוות השיקמים, ללא שימוש וכדברי כבוד השופט עמית "זה לא כל כך נעים לראות מתקן סגור" אך זהו הדין והוא המחייב. בניית המתקן בחוות השקמים לא היתה על פי דין מתחילתה, ולכן אין לאפשר את הפעלתו גם אם 'לא נעים לראות מתקן סגור'. כדברי בית המשפט: "הדרך הנכונה לילך בה כאשר מתברר כי סטייה מהדין הביאה להסתמכות או להפלייה הינה להפסיק מהר ככל האפשר את הפרת הדין והנוהל, ובכך, בין היתר, לסלק את גורם ההפלייה וגורם ההסתמכות ..." (בג"ץ 8634/08 שם טוב אלחננוב ואחרים נ' משטרת ישראל – אגף משאבי אנוש, 24 (16.11.2010)‏).

44. את התובענה דנא הגישו התובעות לאחר שהפנימו כי חרף הניסיונות החוזרים ונשנים לא יעלה בידם לקבל היתר כדין להפעלת המתקן הסולארי פנו למסלול התביעה הכספית, במטרה לנסות ולהפרע מרמ"י ומרשות החשמל כדי הכספים שהשקיעו בפרויקט. השאלה הצריכה הכרעה בתביעה זו היא, אפוא, האם התובעות זכאיות להשבת הכספים שהשקיעו בפרויקט הנפסד על סמך מצגים של הנתבעות שגרמו לתובעות להסתמך עליהם ולהשקיע את הכספים כאמור?

45. תחילה לציין כי התובעות הציגו את טענותיהן נגד הנתבעות בערבוב וככל הנראה כדי להציג לבית המשפט קיומו של "מצבור חריג של מצגים מחייבים, מפורשים ועקביים" (סעיף 113 לסיכומי התובעות) שגרם להן לחשוב כי הן רשאיות ליזום את הפרויקט ולהשלים את בנייתו. כך הוצגו 'בחבילה אחת' שורת מצגים שנלקחו מזמנים שונים ומגורמים שונים (רשות החשמל, רמ"י ואף הוועדה המקומית לתכנון ובניה שמעונים שכלל אינה צד להליך), בלי לייחס לאיזו מן הנתבעות את המצג הנטען שהיא אחראית לו. אופן הצגת הדברים אינו מיטיב עם התובעות, ומקשה על הקורא להגיע לתוצאה אליה ביקשו התובעות להגיע, שהיא כי הוצגו מצגים מטעים על ידי הנתבעות שגרמו לתובעות להשקיע בפרויקט. התובעות לא נתנו משקל לכך שמערכת היחסים בין התובעות לכל אחת מהנתבעות היא מערכת יחסים נפרדת ושונה, והגם שמדובר באותה סוגיה עקרונית - פעילות המתקן הסולארי, הרי שכל נתבעת פעלה בנפרד ואחראית למעשיה ולמצגיה, ככל שנתנה, וממילא ניתן להטיל עליה אחריות אך ורק בגין המצגים שהיא עצמה הציגה, ככל שהציגה. לכן, היה נכון להתייחס בנפרד לכל נתבעת ולייחס לה את המצגים להם היא אחראית, תחת הטענות שנטענו בערבוביה.
להבהיר את הדברים אתייחס למערכת היחסים בין התובעות לבין כל אחת מהנתבעות:
בין התובעות לרמ"י: מערכת יחסים חוזית המושתתת על הסכמי החכירה עליהם חתומים הצדדים. נקודת המוצא לקשר בין הצדדים היא אפוא הסכם החכירה על מטרותיו ותנאיו. התובעות טענו שני סוגי טענות בקשר למצגים שהציגה רמ"י ואיפשרו להקים את המתקן בחוות השקמים: האחת, כי תנאי החכירה שהיו בתוקף בעת שהחלו ליזום את הפרויקט איפשרו להקים את המתקן הסולארי, או למצער לא מנעו מהן לעשות זאת. טענה זו מבוססת על הקשר החוזי בין הצדדים, אשר בוודאי אינו נוגע ישירות לסוגיית בניית המתקן הסולארי, ורק באופן עקיף ניתן לעורר את השאלה האם רשאיות התובעות להקים את המתקן הסולארי בשטח החווה, בהנתן מטרות החכירה והשימושים המותרים במקרקעין כמפורט בהסכמי החכירה. הטענה השנייה נוגעת למצגים חד צדדים ישירים של רמ"י, מהם למדו התובעות כי הן רשאיות להקים את המתקן בשטח החווה ולא נדרש מהן כל אישור מיוחד לשם כך. מצגים אלו עוסקים ישירות בסוגיית הקמת המתקן הסולארי ב מקרקעין, ולטענת התובעות מצגים אלה מהווים הבטחה מנהלית של רמ"י.
התובעות ורשות החשמל: ההתקשרות ביניהן שונה. מדובר בקשר שנוצר אך לשם הקמת המתקן הסולארי, ועניינו האחד והישיר פרויקט הקמת המתקן. במרכז הקשר בין התובעות לרשות החשמל מצוי הרישיון המותנה שניתן לתובעות על פי בקשתן ועל פי הצהרותיהן, ולפיו ככל שיעמדו באבני דרך שנקבעו מבעוד מועד יקבלו רישיון קבע למכירת חשמל למדינה.
מכאן ברור שיש להתייחס לקשר בין התובעות ובין כל אחת מהנתבעות בנפרד, שהרי כל אחת מהנתבעות אחראית למצגים שהיא הציגה, ורק על בסיס מצגים אלה של כל אחת מה ן ניתן לבחון את טענות התובעות להסתמכות על מצגיהן (בנפרד).

הטענה להסתמכות התובעות על מצגי רמ"י
46. אקדים מסקנה ואומר כי אינני מקבלת את טענות התובעות בעניין המצגים של רמ"י, לא הוצגו בפני ראיות שיש בהן לתמוך בטענה כי רמ"י הציגה לתובעות מצגים שהן רשאיות לבנות את המתקן הסולארי בשטח החווה. ודאי שלא מצגים רשמיים ומפורשים שניתן להסתמך עליהם.

47. בסיכומיהן ציינו התובעות רשימה של מצגים שהציגו נציגי רמ"י, שעל בסיסם החליטו התובעות להקים את המתקן הסולארי. מצגים שלטענתן יצרו אצלן ציפייה כי הקמת המתקן בשטח חוות השקמים אפשרית:
א. הסכם החכירה המקורי: לטענת התובעות, הסכם החכירה המקורי איפשר להן לבנות את המתקן הסולארי בלי צורך באישור מיוחד מרמ"י, אף אם הסכם החכירה המקורי לא היה בתוקף בעת מתן הרישיון המותנה (תוקפו פג שנים קודם לכן, ליתר דיוק ב-31.12.2000, אך לטענתן תנאי ההסכם המקורי היו בתוקף בהתאם למכתב הגב' ששפורטה, נציגת רמ"י, מיום 13.11.2005).
ב. מדיניות רמ"י לפני החלטה 1254: לטענת התובעות, החלטה 1254 התקבלה ביום 30.1.2012, לאחר שניתן הרישיון המותנה (ניתן ב-2010), ולפיכך בתקופת מתן הרישיון לא היה איסור להקמת מתקנים סולאריים במקרקעין שהוחכרו למטרות חקלאיות, ובכל מקרה לרמ"י לא היתה מדיניות מגובשת בעניין זה . לטענתן, לא היה צורך באישור מיוחד של רמ"י כפי שגם למדו ממקרים אחרים כשהן בעצמן ביקשו אישור להקמת מתקנים סולאריים על גגות מבנים חקלאיים בשטח החווה, ורמ"י אישרה זאת ללא התנגדות, וחתמה על היתרי בניה להקמתם בלי שערכה עסקה נפרדת להוספת שימושים.
ג. מכתב אישור הזכויות במקרקעין: טוענות התובעות כי במכתב של נציג רמ"י, מר הובר, מיום 21.3.2010, פורטו זכויות התובעות במקרקעין לצורך הוכחת התנאי של זיקה למקרקעין. לפי הנטען המכתב מלמד כי רמ"י ידעה על כוונתן של התובעות לקבל רישיון מותנה להקמת המתקן הסולארי, ומשכך מהווה המכתב אישור לכך שבאותה עת לא היתה לרמ"י התנגדות כי התובעות יקימו מתקן סולארי בשטח החווה.
ד. הסכם החכירה החדש: טוענות התובעות כי הגב' ששפורטה, נציגת רמ"י, פעלה לחידוש הסכם החכירה עם התובעות, והיתה בקשר עם רשות החשמל לה מסרה הבהרות שנדרשו לצורך מתן רישיון מותנה לתובעות. מאלה מבקשות התובעות ללמוד כי בתקופה שבה ניתן הרישיון המותנה לא היתה לרמ"י התנגדות להקמת מתקן סולארי בחווה, שאם לא כך היה מצופה שנציגת רמ"י לא היתה מאפשרת חתימה על הסכם חכירה חדש שאינו מאפשר את הקמת המתקן הסולארי.
ה. אי בהירות בפרשנות החלטה 1254: טוענות התובעות כי הפרשנות לשאלת היקף התחולה של החלטה 1254 לא היתה ברורה וחד משמעית, וניתן היה להבין מהחלטה זו כי רמ"י מאפשרת לתובעות להקים את הפרויקט במקרקעין המוחכרים. לטענתן, שאלת היקף התחולה היתה שנויה במחלוקת אף בין נציגי רמ"י, כפי שעולה מהמחלוקת שהיתה בין היועצים המשפטיים של רמ"י. לא רק זאת, אלא שבפסק הדין של בית המשפט המחוזי אישר בית המשפט את אי הבהירות של תחולת החלטה 1254, עת קבע כי "לא רק שלא התגבשה עדיין פרקטיקה, שכן מדובר בהחלטה מועצה חדשה יחסית, שהמינהל לא ידע למסור שהיו תקדימים לעניין יישומה...כפי שנוכחנו, קיימת מחלוקת בין יועצים משפטיים פנימיים של המינהל ביחס לדרך הראויה לפירוש החלטה 1254...המחלוקת בין היועצים המשפטיים מלמדת שהחלטה 1254 אינה ברורה בסוגיה שבמחלוקת, וכי בוודאי שלא קיימת פרקטיקה מגובשת לגבי היקף תחולתה" (עמ' 16). לטענת התובעות, חוסר הבהירות ששרר גם לאחר שהתקבלה החלטה 1254, הביא אותן להניח כי הקמת המתקן אפשרית ואינה חורגת מתנאי הסכם החכירה.
ו. גורמים ברמ"י הציגו לתובעות עמדה כי ניתן להקים את המתקן בחווה: התובעות טוענות כי גורמים בכירים במחוז דרום ברמ"י, ביניהם היועץ המשפטי של המחוז, עו"ד ביידא, סברו כי ניתן לקדם את הקמת המתקן, ומסרו לתובעות את עמדתם בעל פה, תוך אמירה כי קבלת אישור הנהלת רמ"י נדרשת רק למען הזהירות. טוענות התובעות כי הן הסתמכו על דברי אותם גורמים ברמ"י ש יצרו אצלן ציפייה כי הקמת הפרויקט אפשרית מבחינה חוקית.
ז. רמ"י החלה להוציא אל הפועל את העסקה עם התובעות להקצאת שטח להקמת המתקן: נטען כי בזמן שבו בחנה הנהלת רמ"י את האפשרות של התובעות להקים את המתקן הסולארי בשטח החווה לפי החלטה 1254, החלו גורמים במחוז דרום להוציא לפועל את העסקה להקצאת המקרקעין לטובת המתקן בכך ש שלחו נציגים של רמ"י לערוך שמאות להקצאת הקרקע לטובת המתקן הסולארי, ונערך תשריט איחוד וחלוקה לשטח המיועד להקמת המתקן, שאף נחתם על ידי נציג רמ"י. לטענת התובעות מדובר בעוד מצגים של נציגי רמ"י שיצרו אצלן הסתמכות כי הקמת המתקן אפשרית.
ח. רמ"י אפשרה לחוות אחרות להקים מתקנים סולאריים בשטחן: התובעות טענו כי במקרקעין אחרים, הידועים בכינוי 'חוות טנא', הופעל במשך שנים מתקן סולארי שרמ"י אישרה. על סמך זה הניחו התובעות כי כשם שרמ"י מתירה את הקמת מתקן סולארי בחוות טנא, אין מניעה מצד רמ"י להקים מתקן סולארי בחוות השקמים.

48. המצגים להם טענו התובעות נחלקים למצגים ישירים ועקיפים, קרי, אלה המייחסים לרמ"י ידיעה כי התובעות מקימות את הפרויקט והיא לא התנגדה או אפילו אישרה זאת - אלה ה מצגים הישירים. והעקיפים הם אלה שבהם נטען כי ניתן אישור משתמע להקמת המתקן מצגים הנוגעים בעיקרם להסכמי החכירה. אתייחס, אפוא, בקצרה לטענות התובעות בעניין המצגים הנטענים של רמ"י.

הסתמכות על הסכם החכירה
49. לא ראיתי לקבל את טענת התובעות כי הן הסתמכו על הסכם החכירה המקורי בעת שהחלו לקדם את הפרויקט, ולא ניתן לקבל את הטענה כי התובעות סברו שתנאי ההסכם אפשרו להן להקים מתקן סולארי בשטח החווה. שהרי בעת שניתן לתובעות הרישיון המותנה כלל לא היה בידן כל חוזה חכירה תקף, שכן תוקפו של הסכם החכירה המקורי פקע ביום 31.12.2000, והסכם החכירה החדש טרם נולד.

50. גם ללא קשר להעדר הסכם חכירה תקף, הרי שלשון הסכם החכירה המקורי ברורה וחד משמעית, ולפיה השימושים המותרים במקרקעין אינם מאפשרים את הקמת המתקן הסולארי והפעלתו. מטרת החכירה בהסכם החכירה המקורי היא לצורך שימושים חקלאיים – "חווה לגידול צאן, בקר או בעלי חיים אחרים...צמחי תעשיה, עצי פרי סובטרופיים וכן זרעים וגידולים אחרים כהשלמה למשק החווה מבחינה חקלאית" (סעיף א(1) להסכם), ואין בהסכם כל אזכור ממנו ניתן להסיק באיזה שהוא אופן כי התובעות רשאיות להשתמש במקרקעין להפקת אנרגיה ומכירתה. הפרשנות המוצעת כי מטרת החכירה מאפשרת הקמת המתקן הסולארי סוטה באופן מהותי מלשון ההסכם, ולא ניתן להבין כי מטרת החכירה מאפשרת במפורש או במשתמע את הקמת הפרויקט.

51. לא ראיתי לקבל את ניסיון התובעות לטעון כי בהחלטתן להקים את המתקן הן הסתמכו על לשון ההסכם כי אופן השימוש במקרקעין יהיה "לפי שיטות חדישות", ולתובעות "הזכות להשתמש בבניינים הבנויים...וכאלה שייבנו בעתיד...ולעשות בהם כאדם העושה כבתוך שלו". התובעות 'ליקטו' משפטים (או חלקי משפטים) מהסכם החכירה כדי לנסות להכשיר בדיעבד את בניית המתקן הסולארי ללא קבלת אישור רמ"י, אך אין בחלקי המשפטים הללו כל הכשר ל פעילות הנוגדת את מטרות החכירה. בהסכם נכתב באופן ברור ומפורש כי המקרקעין מוחכרים לתכלית של חווה חקלאית, ואת הסעיף "אופני השימוש בנחלה", שממנו נלקחו כל אותם חלקי המשפטים (סעיף ב להסכם), יש לפרש בהקשר של מטרות החכירה המופיעות בבירור בהסכם. כך, כשנכתב בסעיף "אופני השימוש בנחלה" כי המקרקעין ינוצלו "לפי שיטות חדישות" וכי לחוכרים קיימת הזכות לעשות שימוש בבניינים שבחווה "כאדם העושה כבתוך שלו", המשמעות האחת והיחידה היא כי השימוש הוא בדלת אמות מטרת החכירה שבהסכם. כלומר, ההתחייבות לעשות שימוש במקרקעין "לפי שיטות חדישות" אינה כללית אלא התחייבות להשתמש במקרקעין לצרכים חקלאיים לפי שיטות חדישות. בדומה, גם הזכות לעשות שימוש בבניינים שבחווה "כאדם העושה בתוך שלו" אינה גורעת מההתחייבות שבהסכם החכירה שהשימוש בבניינ ים יהיה לצורך שימושים חקלאיים. פרשנות הרמונית של ההסכם היא כי התובעות יוכלו לנהוג בבניינים שבחווה 'מנהג בעלים – כאדם העושה בתוך שלו', בכפוף לשימושים החקלאיים המותרים לפי הסכם החכירה. להדגיש כי גם זכותם של בעלים של מקרקעין מוגבלת בכפוף לחוק, שבעתיים כך חוכרים שחייבים למלא אחר מטרת החכירה, כהתחייבות חוזית ולפי דין.
לא ניתן להבין את תוכן ההסכם אחרת. הפרשנות שניסו התובעות לתת לאמור בהסכם היא כה מאולצת שלא ראיתי לקבלה, ואין להבינה אחרת זולת רצון התובעות להכשיר את התנהלותן הלא תקינה. הקמת המתקן מנוגדת למטרות הברורות והמפורשות של החכירה בהסכם החכירה המקורי, ואין בהסכם החכירה המקורי כל התחייבות מפורשת או משתמעת לפיה התובעות רשאיות להקים את הפרויקט בשטח החווה. ברי אפוא כי לא ניתן לקבל את הטענה בדבר 'הסתמכות' התובעות על תנאי הסכם החכירה, כטענה לגיטימית המסבירה באופן רציונאלי את השקעתן בפרויקט ללא קבלת אישור רמ"י ואני דוחה אותה.

52. עמדה זו גם עולה בירור גם מפסק הדין בערעור שבו נקבע כי החלטה 1254 אינה חלה על התובעות מאחר שהמקרקעין של חוות השקמים הוחכרו למטרות חקלאיות. לכל אורכו ורוחבו של פסק הדין עולה הקביעה הברורה והחד משמעית כי חוות השקמים היא מקרקעין שהוחכרו למטרה ולשימוש חקלאי. השאלה שהיתה במחלוקת, ובה דן בית המשפט העליון, היא האם למרות שמדובר במקרקעין למטרות ח קלאיות ניתן להחיל את החלטה 1254, כך למשל אומר כבוד השופט רובינשטיין:
"ד. בנידון דידן ניתן דעתנו ונקרב מבטנו להשתלשלות המינוח שננקט לגבי השטח בו עסקינן בהסכמים עם המינהל. אכן, בחוזה החכירה משנת 1956 כונה השטח "נחלה"...ב"תיקון לחוזה חכירה" – תיקון שני מיום 14.4.99 בסעיף 3 נאמר, "מוסכם כי דמי החכירה השנתיים אשר ישולמו על-ידי החברה יהיו לפי מחירון דמי החכירה הנהוג במינהל לגבי קרקע חקלאית שאינה מוחכרת בתנאי נחלה" (הדגשה הוספה – א"ר)...הגם שנעשה שימוש בראשונה, אולי כדרך שגרה, במונח "נחלה", לימים לא עוד ייקרא שמה "נחלה" אלא "מוחכר", וב-1999 נאמר מפורשות כי דמי החכירה יהיו על פי "קרקע חקלאית שאינה מוחכרת בתנאי נחלה". לטעמי יש ליתן משקל לדברים אלה בבואנו לפרש את תחולתה בענייננו של החלטה 1254, הממעטת "חוכר על פי חוזה חכירה למטרת מטעים או למטרת עיבוד חקלאי אחר שלא בתנאי נחלה"...
ה. אוסיף לכך, כי מטרת החכירה לפי סעיף 4א להסכם מ-5.1.11 היא "עיבוד חקלאי וחוה לגידול בעלי חיים". ולפי סעיף 4ג "אסור לחוכר להשתמש במוחכר או בכל חלק ממנו לכל מטרה ו/או שימוש שאינם בהתאם להוראות חוזה זה". דבר זה צריך היה להדליק בפני המשיבות נורה אדומה בבואן לפנות לרשות החשמל.
ו. הדברים מדברים בעדם ומצטרפים לנימוקיה הנכוחים של חברתי. המשאב הציבורי הקרקעי-חקלאי אינו רק מקור חלוקה עכשוי. הוא נכס לדורות. השימושים בו צריך שיהיו מושכלים ועל דעת גורמי המינהל, שבידם הפקיד המחוקק את האחריות." (עמ'20-19).
על כן, אני סבורה כי השאלה הוכרעה למעשה בפסק הדין בערעור בו קיבל בית המשפט העליון את העובדה כי המקרקעין הוחכרו לתובעות למטרות חקלאיות בלבד, כי אין מדובר בנחלה, וכי אין במערכת ההסכמים בין הצדדים (אשר הונחה לפני בית המשפט העליון) כל הסכמה מפורשת או משתמעת כי התובעות רשאיות להקים ולהפעיל את המתקן הסולארי בשטח החווה, זאת מאחר שמטרת החכירה הוגדרה במפורש למטרות חקלאיות שאין המתקן הסולארי בגדרן.

53. ככל שהתובעות סברו כי יש אפשרות להבין שהסכם החכירה יכול להתיר בניית מתקן סולארי בשטח החווה, היה עליהן לוודא זאת עם רמ"י לפני שהחלו לעסוק בהקמת המתקן, וכדברי כבוד השופט רובינשטיין בפסק הדין: "יש לזכור כי גם בחכירה ארוכת טווח, יש בעל בית למקרקעין – המדינה, באמצעות המינהל" (פסק הדין בערעור, עמ' 19). לכן, אם היה קיים ספק כלשהו שבניית המתקן יכולה להתיישב עם השימושים המותרים במקרקעין, ואיני סבורה כך, היה על התובעות לפנות לרמ"י ולקבל אישורה לפרשנות (חריגה) זו מבעוד מועד.

54. לסיכום עניין הסכם החכירה – דעתי היא כי לא ניתן להסיק מהסכם החכירה כי התובעות היו רשאיות להקים ולהפעיל בשטח החווה מתקן סולארי לייצור חשמל מאחר שמטרות החכירה והשימושים המותרים אינם מאפשרים זאת – לא במשתמע ולא במפורש. לא מצאתי בלשון החוזה כל תמיכה לפרשנות המאולצת של התובעות, שכלל אינה נובעת מלשון החוזה ולא מתיישבת עמו.

על הטענה לקיום התחייבויות חד צדדית מצד רמ"י להקמת המתקן הסולארי
55. טענה נוספת של התובעות היא כי במצגים שונים יצרה רמ"י התחייבות חד צדדית לפיה התובעות אינן מנועות לבנות את המתקן הסולארי בחוות השקמים. טענה זו מכוונת למעשה ליישום דוקטרינת ההבטחה השלטונית, שככל שתתקבל ניתן על בסיסה לחייב את רמ"י לפעול בגדרי התחייבותה או למצער לפצות את מקבל ההבטחה שהסתמך עליה (למשל בג"ץ 840/97‏ סבית נ' ממשלת ישראל, פ''ד נז(4) 803, 813 ו-815 (2003); דפנה ברק-ארז משפט מנהלי – משפט מנהלי כלכלי 338-335 (2013), להלן: "ברק-ארז"). "מהותה של דוקטרינת ההבטחה המנהלית היא להכיר בהתחייבויות חד-צדדיות של המנהל הציבורי כחוזה המחייב, כברירת מחדל, את הרשות המנהלית. התחייבויות חד-צדדיות כאלה אופייניות גם לשלטון, במצבים שבהם גורמים ברשות המנהלית מבטיחים במעשים, במצגים או באמירות לפעול או להימנע מלפעול" (שרון ידין "כריש, תנין ולווייתן: על הבטחות מנהליות, חוזים רגולטוריים וחיות אחרות במתווה הגז הטבעי מחקרי משפט לב 213, 217 (2019); כן ראו על הבטחה מנהלית את ברק-ארז, בעמ' 343-311; גבריאלה שלו חוזים ומכרזים של הרשות הציבורית 127-115 (תש"ס); אלכס שטיין "הבטחה מינהלית" משפטים יד 255 (1984)).

56. לפי הפסיקה קיומה של הבטחה שלטונית מותנה במספר תנאים. ראש וראשון הוא כי הטוען לקיומה חייב להוכיח כי "תוכן ה"הבטחה" שניתנה היה מפורש, ברור ומסוים, וכי גדריה אינם מוטלים בספק" (בג"ץ 5517/17 ‏פלוני ו-16 אלמונים אחרים נ' ראש ממשלת ישראל, 6 (14.11.2019); ראו גם בג"ץ 585/01‏ קלכמן נ' ראש המטה הכללי, פ''ד נח(1) 694, 706 (2003); בג"ץ 5853/04 אמנה תנועת ההתיישבות של גוש אמונים אגודה שיתופית נ' ראש ממשלת ישראל, פ"ד נט(2) 289, 293 (2004); בג"ץ 5941/91 החברה האמריקאית ישראלית לגז בע"מ‎ ‎נ' משרד ‏האנרגיה והתשתית, פ''ד מו(2) 806, 813 (1992)). כן נדרש שתוכן ההבטחה הנטענת ייצור התחייבות מפורשת של הרשות, נטולת סייגים, שאינה משתמעת לשתי פנים – כזו אשר לפי מבחן אובייקטיבי כל בר דעת היה מבין כי הרשות התחייבה כלפי הפרט, והגבילה עצמה לתוכן ההבטחה (בג"ץ 3246/92 גלעד הר עוז נ' שר הביטחון, פ"ד מו(5) 301 (1992)).

57. ומהכלל אל ענייננו – עולה בבירור כי אין ולו רמז להבטחה המינהלית לה טענו התובעות. 'רשימת המצגים' הנטענת להיות הבטחה של רמ"י מגלה כי מדובר ב'מצגים' (או יותר נכון בדברים) לא רשמיים ובלתי מפורשים, שלא ניתן להסיק מהם מסקנה כי רמ"י הסכימה להקמת המתקן (ודווקא להפך). לכל היותר ניתן להבין כי מי מנציגי רמ"י ידע שהתובעות מנסות לקדם פרויקט מול רשות החשמל, אך אין בין זה לבין אישור ברור ומפורש כי התובעות רשאיות לבנות את המתקן הסולארי , ולא כלום. כל 'המצגים' שאליהם הפנו התובעות הן אמירות ומסמכים שאינם מתייחסים במפורש לזכות כלשהי של התובעות להקים את המתקן בחווה. בוודאי לא ניתן לומר כי מדובר במסמכים או אמירות שבהם ניתן לזהות כוונה ברורה ומפורשת של נציגי רמ"י לתת תוקף משפטי להתחייבות לאפשר הקמת המתקן הסולארי בחוו ת השקמים – תנאי הכרחי להוכחת קיום הבטחה שלטונית. וכדברי בית המשפט העליון: " אינטרס הציבורי בחופש פעולתה של הרשות מחייב כי זו לא תיתפס על כל אמירה בעלמא. רק כאשר מתכוונת הרשות להקנות תוקף משפטי מחייב להתבטאויותיה, וכך מובנים דבריה על-ידי מקבל ההבטחה, קם האינטרס שהרשות תעמוד בדיבורה ותמלא את התחייבויותיה" (ע"א 6620/93 עיריית רמת-גן נ' גולומב, פ"ד נא 363, 371-370 (1997)).

58. רק למען הזהירות, ולשם המחשת הדברים, אתייחס לחלק מהמצגים שנטענו על ידי התובעות:
כך למשל, גם אם אקבל את טענת התובעות (שהוכחשה) כי נציג רמ"י, מר הובר, היה מודע לכך שמכתב הזכויות ששלח נועד לצורך הוכחה לרשות החשמל של זיקת התובעות למקרקעין, הרי שאין במכתב משום מצג ברור ומפורש כי מבחינת רמ"י רשאיות התובעות להקים את המתקן הסולארי במקרקעין. המכתב שאליו הפנו התובעות אינו מהווה אישור מפורש וחד משמעי של הגורם המוסמך ברמ"י כי התובעות רשאיות להקים את המתקן בחווה, ולא רק זאת אלא שמלבד פרטים ונתונים על ההתקשרות בין התובעות ובין רמ"י אין במכתב כל התייחסות (ודאי לא אישור) לעניין הקמת המתקן בחוות השקמים. המכתב האמור ניתן לבקשת התובעות בלי שנציגי רמ"י דנו בבקשת התובעות להקים את המתקן הסולארי בחווה, שהרי כלל לא הונחה בקשה כזו לפני רמ"י והסוגיה לא עלתה בשלב זה לדיון. על כן, גם אם מר הובר ידע לצורך מה מבוקש מכתב הזכויות, הרי שאין במכתב זה כל התחייבות משפטית או אחרת כי רמ"י מתירה לתובעות להקים מתקן סולארי בחווה.
גם אינני מוצאת בשיחות הטלפון בין הגב' ששפורטה לבין נציגי רשות החשמל הסכמה רשמית כלשהי של רמ"י להתיר לתובעות להקים את המתקן בשטח החווה (שיחות שקיומן הוסק מכך שנזכרו במכתבים במסגרת נספח 6). נראה כי כל שעשתה הגב' ששפורטה היה להבהיר לרשות החשמל כי הגם שאין בידי התובעות הסכם חכירה תקף הוא עתיד להיחתם בעתיד הקרוב. אמנם הבהרה זו סייעה לתובעות להמשיך לקדם את מטרותיהן מול רשות החשמל, אלא שאין לכך ולא כלום עם התחייבות כלשהי של רמ"י בנושא הקמת המתקן בשטח המקרקעין, למעט הבהרה כי הסכם חכירה ייחתם בהמשך, כפי שאכן התרחש בפועל.
להדגיש כי אין די בכך שנציגים שונים של רמ"י במחוז דרום, ידעו על היוזמה של התובעות בעניין הקמת המתקן הסולארי, כדי להקים התחייבות רשמית של רמ"י בדבר מתן היתר לתובעות לחרוג ממטרות החכירה שבהסכם. יש להבחין בין כתיבת המכתב או השיחה שלכל היותר יכולים להעיד על ידיעה כלשהי מצד נציגי רמ"י, לבין מצב שגורם מוסמך ברמ"י קיבל החלטה להתיר את הקמת המתקן בשטח החווה. החלטה שכזו לו התקבלה, היתה יכולה להוות התחייבות של רמ"י, אולם דבר שכזה לא קרה, שהרי התובעות כלל לא הגישו בקשה לרמ"י בעת שהחלו לקדם את הפרויקט. כדברי השופט רובינשטיין בפסק הדין בערעור, התובעות היו צריכות לבצע את "המובן מאליו", לפנות למינהל לפני שפנו לגופים אחרים, ולהגיע עמם להסכמה ולא להעמיד את המינהל בפני עובדה מוגמרת לאחר מעשה (ראו בעמ' 18 לפסק הדין). משלא עשו את המובן מאליו ולא פנו לרמ"י מבעוד מועד אין הן יכולות לטעון להסתמכות על אמירות כאלה ואחרות שאינן מהוות עמדה מפורשת ורשמית של רמ"י לעניין השימוש במקרקעין לצורך הקמה והפעלה של מתקן סולארי.
לכך אוסיף כי לא רק שאין התחייבות מפורשת באמירות או במכתבים שהתובעות הפנו אליהם, אלא שכל אלו לא באו מפי הגורם המוסמך ברמ"י לאשר את הקמת המתקן – הנהלת רמ"י. כמו כן, אין גם כל אינדיקציה, ולא הוצגה כזאת, לקיומה של כוונה כנה של מי מהגורמים הללו ליצור התחייבות משפטית – רכיב נדרש שעל מקבל הבטחה שלטונית הטוען להסתמכות להוכיח (על הבטחה שניתנה ללא סמכות ראו למשל עניין קלכמן, בעמ' 711-710; על הבטחה שניתנה ללא כוונה לתת לה תוקף משפטי מחייב ראו למשל בג"ץ 7474/05‏ העמותה לקידום ויישום יום חינוך ארוך נ' משרד החינוך , פסקאות 7-6 (19.6.2006)).

59. ראיתי גם לציין כי קשה (עד בלתי אפשרי) לקבל את טענת התובעות להסתמכות, שכן לא יכולתי להתעלם מניסיונן בעבודה למול רשויות השלטון וגם לא מכך היו מיוצגות כל העת. והתרשמתי כי הן ידעו (או למצער היו צריכות לדעת) כי אין במסמכים ו/או באמירות אקראיות של עובדי רמ"י משום עמדה בת תוקף משפטי לפיה הן רשאיות להקים את המתקן בשטח החווה, ואכן לא בכדי הן פנו באופן רשמי ביולי 2012 לקבלת אישור רמ"י להקמת המתקן הסולארי בשטח החווה. ראיתי להביא מע"א 9073/07 מדינת ישראל - משרד הבינוי והשיכון נ' אפרופים שיכון וייזום (1991) בע"מ (3.5.2012) את הדברים המתאימים מאוד לענייננו: "אין מדובר ב"אזרח הנבוך העומד בפני מסתרי מוסדות השלטון" אלא באנשי עסקים ותיקים ומנוסים...אשר שכרו את שירותיהם של עורכי דין בכירים ומיומנים לטיפול בעסקה....אשר הכירו היטב את מוסדות השלטון ואת אופן פעולתם. המשיבים ונציגיהם אלה ידעו גם ידעו... כי השר איננו מוסמך להתחייב בשם המדינה ולהתקשר עימם מטעמה בחוזה רב-שנתי וכי על-מנת שתיווצר התקשרות מחייבת בעניין זה יש לערוך חוזה אשר ייחתם על-ידי מורשי החתימה המוסמכים" (בעמ' 45).

60. טענה נוספת היתה לתובעות כי הן הסתמכו על מדיניותה הכללית של רמ"י בעת שניתן הרישיון המותנה. לפי הנטען, מדיניות רמ"י באותה עת, בטרם התקבלה החלטה 1254, לא מנעה את הקמת המתקנים הסולאריים בחוות חקלאיות, ולכן טוענות התובעות כי היו רשאיות להסתמך באופן לגיטימי על מדיניות זו בהחלטתן לבצע את הפרויקט ועל בסיס מדיניות זו גם קיבלו את הרישיון המותנה מרשות החשמל ופעלו למימוש אבני הדרך כדי להשיג רישיון קבע. בינתיים התקבלה החלטה 1254 שלא איפשרה הקמת מתקנים סולארים בחוות חקלאיות שאינן בתנאי נחלה, ומדיניות חדשה זו של רמ"י גרמה נזק לתובעות שכן השקעתן בפרויקט ירדה לטמיון, והן זכאיות לטענתן השבה.
בבסיס טענת התובעות מצויה "בעיית שינוי" מדיניות הרשות, כפי שכינתה אותה פרופ' ברק-ארז (דפנה ברק-ארז "הגנת ההסתמכות במשפט המינהלי" משפטים כז 17 57-56 (1996); להלן: "הגנת ההסתמכות"). מדובר במקרים שבהם פעל הפרט על בסיס מדיניות נתונה של הרשות, ולאחר שפעל כאמור שינתה הרשות את המדיניות באופן שגרם נזק למי שהסתמך באופן לגיטימי על מדיניות הרשות. לפי פרופ' ברק-ארז את בעיית השינוי "ניתן להדגים... תוך שימוש בדוגמא של בקשה לרשיון עסק למסעדה בסביבה המוגדרת על-ידי העירייה כאיזור בילוי... בעיית השינוי מתעוררת כאשר העירייה מחליטה לדחות את הבקשה על יסוד החלטה חדשה לשנות את אופיו המסחרי של האיזור", כאשר מבקש הרישיון הסתמך על מדיניותה הקודמת של העירייה וביצע פעולות מכינות לפתיחת העסק (שם, בעמ' 56). כך, במצב שהרשות שינתה את המדיניות והפרט הסתמך על המדיניות הנוהגת, הרי שעשוי לקום לו אינטרס הסתמכות לגיטימי שעל הרשות להתחשב בו. כפי שתיאר פרופ' יואב דותן: "נקודת המוצא היא, שאין להחיל את המדיניות החדשה על פעולות שנעשו לפני כניסתה לתוקף של המדיניות החדשה" (יואב דותן "הבטחה מינהלית לציבור משפט וממשל ה 465, 494 (1999), להלן: "דותן, הבטחה מנהלית"; ראו גם בג"ץ 135/75‏ סאי-טקס קורפוריישן בע"מ נ' שר המסחר והתעשיה, פ''ד ל(1) 673, 676 (1975) כי "אין חולקין שהרשות יכולה בכל עת לקבוע מדיניות חדשה, אבל מה שמגיע עד אז לפי המדיניות הקודמת יש לכבד"). כלומר החלת מדיניות חדשה של הרשות על פעולות שבוצעו בטרם התקבלה המדיניות החדשה, עשויה להצדיק פיצוי שיגן על אינטרס ההסתמכות של הפרט, וייתכן שאף על צפיית הפרט כי מדיניותה המקורית של הרשות היא זו שתמומש (על ההגנה על אינטרס הציפייה במשפט המינהלי ראו: בג"ץ 6884/07  נאות בית וגן בע"מ נ' מינהל מקרקעי ישראל, פסקה 6 לפסק הדין של הנשיאה בייניש (6.4.2010); דפנה ברק-ארז "הגנת הציפייה במשפט המנהלי" עיוני משפט כז 209 (2003)).

61. ובענייננו, החלטה 1254 של רמ"י, שהתקבלה ביום 30.1.2012, אכן עיצבה מדיניות שמהותה היא הסדרת אפשרות חוכרים לבנות במקרקעין מתקנים סולאריים, וכחלק מכך קבעה לראשונה מדיניות שמאפשרת רק לחוכרים בתנאי נחלה ו/או לחוכרים שמטרת החכירה שלהם אינה חקלאית להשתתף במיזמים סולאריים. משמעות ההחלטה שהתקבלה חודשים לאחר שניתן לתובעות הרישיון המותנה מרשות החשמל, היא כי הפרויקט לבניית המתקן הסולארי בשטח חוו ת השקמים נוגד את המדיניות החדשה של הרשות. אך אין בכך לבסס את ההסתמכות הלגיטימית הנדרשת להפעלת הגנת ההסתמכות ואין בכך לקבוע כי התובעות זכאיות לפיצוי מהמינהל בגין שינוי המדיניות שנבע מקבלת החלטה 1254. כדי לבסס טענה להסתמכות לגיטימית על מדיניות הרשות ששונתה לעתיד, על התובעות להראות כי המדיניות הקודמת של רמ"י כן איפשרה להן להקים את המתקן בשטח חוות השקמים, וכי הן הסתמכו על מדיניות זו ועל בסיסה פעלו להקמת המתקן הסולארי. אלא שאת זאת אין בידן להציג! אמנם התובעות ניסו לטעון כי לפני קבלת החלטה 1254 היה "כאוס נורמטיבי" בכל הנוגע לאפשרות להקמת מתקנים סולאריים במקרקעין המוחכרים של רמ"י, אך בפועל, וכפי שקבעה כבוד השופטת ברק-ארז בפסק הדין בערעור " החלטה 1254 לא התקבלה "בחלל ריק", וקדמו לה החלטות קודמות של מועצת מקרקעי ישראל" (פיסקה 3 לפסק הדין), ביניהן החלטה 1162 מיום 9.9.2008 אשר חלה במועד שבו ביקשו התובעות את הרישיון מרשות החשמל, והחלטה 1230 מיום 27.7.2011 אשר תיקנה (ותיקפה) את החלטה 1162 וחלה עד מועד החלטה 1254. עיון בהחלטות 1162 ו-1230 מראה בבירור כי גם לפני החלטה 1254 נדרש לקבל אישור הנהלת רמ"י לפני הקמת מתקנים סולאריים בשטח החכור. הגם שההחלטות הללו אינן אוסרות להקצות קרקע לטובת מתקנים סולאריים במקרקעין שהוחכרו למטרות חקלאיות הרי שמאותן החלטות עולה בבירור כי לצורך הקמת מתקנים סולאריים נדרשו התובעות גם בעבר לאישור מראש של רמ"י, והיה צורך לבצע עסקה עם רמ"י, ולקבל כמובן אישורה, למטרת השימוש הנוסף במקרקעין. כך עולה למשל מהחלטה 1162, שהחלק הרלוונטי קיבל תוקף בהמשך בהחלטה 1230 – סעיף 3 להחלטה 1162 עוסק ב"הקצאת קרקע למתקני תשתית לאומית לא בתחומי משבצת חקלאית"; סעיף 3.1 להחלטה קובע כי "הנהלת המינהל תהא מוסמכת לאשר לאחר בדיקה ובחינה, ביצוע עסקות למתקני תשתית לאומית שלא במסגרת משבצת הישוב "; וסעיף 3.3 להחלטה קובע כי הסעיפים הנ"ל חלים גם על "מיזמים ליצור חשמל ואנרגיות מתחדשות (אגירה שאובה, טורבינות רוח, אנרגיה סולארית)". כך, גם בעבר, לפני החלטה 1254, חייבה מדיניות רמ"י את החוכרים לבקש את אישורה לשינוי מטרת החכירה – קרי, אישור לפני הקמת המתקן הסולארי, ורק בכפוף לאישור כזה ניתן היה לבצע עסקה ייעודית פרטנית להוספת מטרת חכירה חדשה. דברים אלו מתיישבים גם עם דברי השופט רובינשטיין בפסק הדין בערעור "החוכר קרקע מן המינהל – ודברים אלה אמורים על דרך הכלל כמו על דרך הפרט – בבקשו לשנות מן האמור בחוזה החכירה, עליו לפנות למינהל לפני שיפנה לגופים אחרים ויגיע עמם להסכמה" (עמ' 18).
כפי שכבר צוין ונאמר יותר מפעם אחת בפסק דין זה, בענייננו התובעות לא ביקשו את אישור הנהלת רמ"י לפני שיזמו את הפרויקט, כפי שנדרש היה לעשות גם בעת ההיא, למשל בהחלטה 1162 שביטאה את מדיניות רמ"י בעת הרלוונטית, ולכן אין הן יכולות לטעון את טענת ההסתמכות על המצב הנורמטיבי ששרר ערב ההחלטה 1254. נכון הוא כי רמ"י לא מנעה באותה עת מחוכרים חקלאיים את השימוש במקרקעין להקמת מתקנים סולאריים, אך היה זה לאחר ששקלה ואישרה באופן פרטני את הבקשות שלפניה בהתאם להחלטה 1162. לא כך קרה בעניין התובעות שכלל לא פנו לרמ"י לבק ש את אישורה להקמת המתקן הסולארי. ראיתי, אפוא, לדחות את טענת התובעות כי הסתמכו באופן לגיטימי על מדיניותה של רמ"י טרם החלטה 1254 ופעלו לפיה.
כפי שכבר ציינתי חזור וציין , התובעות הגישו את הבקשה לאשר את הקמת המתקן רק לאחר כשנתיים מהמועד שבו החלו לפתח את הפרויקט, במועד שבו שהחלטה 1254 כבר היתה בתוקף , החלטה שאינה מאפשרת להקים את המתקן הסולארי בחוות חקלאיות שאינן בתנאי נחלה. בנסיבות אלו עולה מיניה וביה כי בהתנהלותן לא הסתמכו התובעות על מדיניות הרשות שהיתה ערב החלטת 1254 (קרי, על החלטה 1162), ועל כן בדין החילה רמ"י את החלטה 1254 על עניינן של התובעות, ולא מדובר בהחלת מדיניות חדשה שהתובעות יכולות להבנות ממנה, ממילא אין מקום לפצות את התובעות מכוח טענת ההסתמכות על המדיניות הקודמת. בעניין זה ראו את דברי פרופ' ברק-ארז כי גם במקרה של שינוי מדיניות ניתן להחיל מדיניות חדשה כלפי עבר, אילו "הרשות תוכל להוכיח, כי בפועל לא היתה הסתמכות על מדיניותה, ועל־כן היא ניתנת לשינוי גם לגבי פעולות שכבר נעשו" ('הגנת ההסתמכות', עמ' 57). ולכך אוסיף את דברי פרופ' יואב דותן, הרלוונטיים לענייננו:
"העיקרון, שלפיו במהלכם הרגיל של הדברים ובהיעדר צידוקים מיוחדים אין להחיל את המדיניות החדשה על מעשים מנהליים מוגמרים, הוא זה המבדיל, למשל, בין מי שכבר קיבל רשיון על־פי המדיניות הקודמת ובין מי שרק התכוון לבקש רשיון, או אף מי שהגיש בקשה לקבל רשיון על סמך מדיניות הרישוי הקודמת, אך בקשתו טרם נדונה. בעל הרשיון נהנה מ״חסינות״ (במצב הדברים הרגיל) מפני פגיעה בקניינו עקב שינוי המדיניות לאחר שקיבל את הרשיון. לעומת זאת, מי שרק תכנן לבקש רשיון על־פי המדיניות הקודמת, או אף מי שכבר הגיש בקשה, אך טרם נענה בחיוב, כפוף לתוצאות של שינוי המדיניות...
ציבור מבקשי הרשיונות (או אלו העשויים לבקש רשיון בעתיד) כפוף לעקרון היסוד של גמישות המדיניות המנהלית. לעומת זאת, מי שכבר קיבל רשיון מהרשות על־פי המדיניות הקודמת נשלט על ידי המשטר של האקט הקונקרטי שנעשה בעניינו, הוא הרשיון שקיבל, ולכן בהיעדר צידוקים כבדי משקל להחלה רטרואקטיבית של המדיניות הוא נהנה מהגנה מפני שינוי המדיניות הכללית בנוגע לרישוי באותו תחום." (דותן הבטחה מנהלית, בעמ' 494).
בענייננו התובעות החלו את הפרויקט בלי שהסתמכו על מדיניות רמ"י שקדמה להחלטה 1254, ולמעשה בלי להתחשב בכלל באיזו מדיניות שהיא. לכן אין הן זכאיות לפיצוי עקב שינוי מדיניות הרשות.

62. גם אינני מקבלת את הטענה כי התובעות רשאיות היו לסבור בתום לב כי מדיניות רמ"י שלא היתה ברורה דיה בקשר להקמת מתקנים סולאריים איפשרה את הקמת המתקן הסולארי בשטח החווה, בלי לקבל אישור מיוחד מהמינהל. אומר כי אפילו הייתי מקבלת את הטענה כי בשלבים שונים לא היתה מדיניות רמ"י בעניין הקמת מתקנים סולאריים ברורה, ולא כך התרשמתי, הרי שאין לקבל כי התובעות רשאיות להסתמך על כך. שהרי בין רמ"י לתובעות יחסים חוזיים שהסכם החכירה הסדיר, ובו נכתב במפורש מה תנאי החכירה של חוות השקמים, כי מטרת החכירה והשימושים המותרים הם למטרות חקלאיות, וכי אסור לחוכר להשתמש במוחכר לכל מטרה או שימוש שאינם בהתאם להוראות ההסכם – אלה הדברים בהסכם החכירה שתוקפו פקע בשנת 2000, וממש אותם דברים נכתבו גם בהסכם החכירה החדש משנת 2011 שנחתם 11 שנים לאחר שלא היה כל חוזה בתוקף.
התובעות היו מודעות לדרישות אלו בהסכם החכירה, ולא בכדי במקרים שקדמו להקמת הפרויקט ביקשו את אישור המינהל להקמת מתקנים סולאריים על גגות מבנים חקלאיים בחווה, וגם קיבלו אישור בהתאם להחלטה 1162 (סעיף 45 לסיכומי הנתבעות). לא ברור מדוע לא פעלו כך גם בעניין דנא, ודבר אחד ברור – היה עליהן לבקש את האישור להקמת המתקן אך זאת לא עשו.

63. לפני סיום חלק זה ראיתי להתייחס לטענת התובעות כי היה בדעת רמ"י לאשר את העסקה להקצאת הקרקע להקמת המתקן הסולארי, כך למדו לטענתן שצויין בפניהן בעל פה על ידי נציגי מחוז דרום, כי ניתן להקים את המתקן בחווה, ומכך שרמ"י שלחה מודד לחוו ת השקמים ו אף חתמה על תשריט איחוד וחלוקה לצורך הקמת המתקן.
כפי שכבר קבעתי אין ממש בטענות אלה, והפעולות האמורות של נציגי רמ"י אינן מהוות מצגים שעליהם ניתן היה להסתמך. תחילה להדגיש כי הפעולות הנטענות היו לאחר קבלת החלטה 1254, ולאחר שהתובעות הגישו את הבקשה הרשמית לרמ"י להקמת המתקן הסולארי בחווה – קרי, לאחר כשנתיים מעת שהתובעות החלו את הפרויקט וכשהפנימו שהאישור הכרחי וללא אישור הנהלת רמ"י לא ניתן יהיה להתקדם. משמעות הדברים היא כי בכל מקרה אין בפעולות אלו להצביע על כוונת רמ"י, ולא על מצגים רשמיים, וכבר הרחבתי בעניין זה והבהרתי מדוע אין לדבר על מצגים היוצרים התחייבות מצד רמ"י, לכך אוסיף כי ממילא תחילת הפרויקט וההשקעה הכספית היו ללא קשר לרמ"י שהרי התובעות התעלמו מהצורך לפנות אליה.

64. מכל האמור לעיל אני דוחה את טענת התובעות כי רמ"י הציגה בפניהן מצגים ברורים ומפורשים שהן רשאיות להקים את המתקן הסולארי במקרקעין. עיינתי בעשרות עמודי הטענות של התובעות, ובחנתי את כלל המצגים הנטענים שתארתי לעיל, ולא מצאתי בהם התחייבות ברורה ומפורשת של נציג מוסמך של רמ"י עליה היו התובעות רשאיות להסתמך בעת הקמת המתקן. התרשמתי מהחומר שלפני כי האחריות למתקן המצוי במקרקעין ללא שימוש היא על התובעות לבדן, ולהדגיש כי למסקנה זו הגעתי לאחר 'הליכה בדרך ארוכה ומפותלת' בה בחנתי את מכלול הטענות, בדקתי את הראיות והמסמכים, ושמעתי את העדויות – דרך שניתן היה לקצר, שכן גם בהחלטות הקודמות שניתנו בבית המשפט העליון היתה מסקנה דומה. כך למשל קבע כבוד השופט רובינשטיין בעניינן של התובעות כי:
"בנידון דידן פנו המשיבות למינהל רק ב-2012, בעוד פנייתן לרשות החשמל היתה ב-2010", וזאת בניגוד ל"מובן מאליו" שעל פיו "החוכר קרקע מן המינהל...בבקשו לשנות מן האמור בחוזה החכירה, עליו לפנות למינהל לפני שיפנה לגופים אחרים ויגיע עמם להסכמה, בנידון דידן תוך שהוא מעמיד את המינהל בפני עובדה..." (עמ' 19 לפסק הדין בערעור מפעלי צאן).
ובאופן דומה קבע כבוד השופט עמית בעניינן של התובעות, כי
"יש לזכור שהורתו של המתקן בחטא הקדמון של "נעשה ונשמע", כאשר הפנייה לרמ"י כבעלים של הקרקע, נעשתה רק בשלב מאוחר" (עמ' 5 לבג"ץ מפעלי צאן).

הסתמכות התובעות על מצגי רשות החשמל
65. רשות החשמל נתנה לתובעות רישיון מותנה והוא הבסיס למערכת היחסים ביניהם. לטענת התובעות הרישיון המותנה ניתן להן לאחר שמילאו את התנאים לדרישת רשות החשמל, ו הוא מבטא מערכת מצגים של הרשות שהתובעות היו רשאיות להסתמך עליהם, כפי שעשו.
כך למשל, נטען כי התובעות הסתמכו על מכתבים ששלחו נציגי רשות החשמל לפני מתן הרישיון המותנה (נספח 6), ובהם נכתב כי התובעות עמדו בתנאים המקדמיים לקבלת הרישיון המותנה. ממכתבים אלה למדו התובעות כי לפני מתן הרישיון המותנה ביצעה רשות החשמל בדיקה עצמאית עם נציגי רמ"י, והשתכנעה כי התובעות עומדות בתנאים המקדמיים לקבלת הרישיון. במיוחד ביררה את סוגית הזיקה למקרקעין, ולטענת התובעות מהבדיקות שביצעה הבינה רשות החשמל כי רמ"י 'סיפקה' אישור לזיקה למקרקעין, ולמעשה הסכימה שיוקם מתקן סולארי בחוות השקמים. ואכן משניתן הרישיון המותנה ביום 3.11.2010, קיבלו התובעות אישור כי עמדו בקריטריונים ובדרישות שהציבה רשות החשמל, לרבות תנאי הסף הנוגע " זיקה למקרקעין של מבקש הרישיון".
עוד טענו התובעות כי הסתמכו על אישורים שנתנה רשות החשמל בהם קבעה כי התובעות השלימו בהצלחה את אבני הדרך שברישיון המותנה, וכי הן יכולות להתקדם ולהמשיך להשקיע בפרויקט. לטענתן אישורים אלה ניתנו לאחר שהרשות בדקה בדקדקנות את המסמכים המתחייבים לסיום כל אבן דרך, כפי שניתן ללמוד מהשלמות שנתבקשו מהן לא פעם. בפרט הפנו התובעות לאישור שנתנה רשות החשמל לאחר שנתקבל היתר בניה למתקן הסולארי – במקרה זה הרשות בחנה את ההיתר וראתה לבקש מהתובעות להמציא חוות דעת מהיועץ המשפטי של הוועדה המקומית כי היתר הבניה ניתן בהתאם להוראות תמ"א 10/ד/10 (נספח 10), וכי הוא ניתן לתובעות ולא למר שרון.

קבלת הרישיון המותנה
66. בפתח עניין זה אומר כי בטענתן להסתמכות על הרישיון המותנה נראה שהתבלבלו להן, לתובעות, היוצרות– הרישיון המותנה ניתן להן על סמך מצגים שהן הציגו לרשות החשמל, ומילוי תנאים שהן היו צריכות לבצע, למלא ולעמוד בהן. לכן, גם אם הרישיון המותנה לא היה צריך להינתן עקב אי עמידת התובעות בדרישה המקדמית בדבר 'זיקה למקרקעין', הרי שהתובעות הן אלו שאחראיות על המצג המטעה שהציגו , כי יש להן אישור מרמ"י להקים את המתקן הסולארי בשטח החווה.

67. טוענות התובעות כי בעצם מתן הרישיון המותנה הציגה רשות החשמל מצג לפיו התובעות רשאיות להמשיך ולהשקיע בפרויקט לשם השלמת אבני הדרך, עד לקבלת רישיון קבע. לטענתן, הרישיון המותנה, לרבות מכתבי רשות החשמל שניתנו טרם קבלתו, מלמדים כי רשות החשמל הציגה מצג שהתובעות מילאו את התנאי המקדמי של 'זיקה למקרקעין', וכי אין מניעה מבחינתה להקים את המתקן הסולארי בשטח החווה. טענה זו ביססו התובעות על כך שלפי החלטה 284 של רשות החשמל, תנאי מקדמי לקבלת הרישיון המותנה הוא "זיקה למקרקעין של מבקש הרישיון" (תנאי שנמצא גם בכלל 2א(1) לכללי משק החשמל), לפיו מבקש הרישיון נדרש להציג "הסכם בין מבקש הרישיון לבין בעל הזכויות בקרקע בנוגע להקמת תחנה סולארית, וכן אסמכתא לקיום הזכויות בקרקע ממנהל מקרקעי ישראל". על כן, טוענות התובעות כי משניתן להן הרישיון המותנה לאחר הבדיקות שביצעה רשות החשמל, מהווה הדבר אישור של הרשות כי מבחינתה הן עמדו בתנאי הזיקה למקרקעין, ומצג ממשי של הרשות המאפשר להן להמשיך ולהתקדם באבני הדרך. לטענתן, האישור שנתנה הרשות כי מבחינתה הן עמדו בתנאי 'הזיקה למקרקעין' המתחייב לקבלת הרשיון המותנה הוא מצג ממשי של הרשות מאחר שהיא קיבלה אישור מנציגי רמ"י לאחר שיחות שניהלה בעל פה, והבהרות רוחביות שהתקבלו. מבחינת התובעות מהווה, אפוא, הרישיון המותנה, החתום על ידי שר התשתיות הלאומיות שניתן רק לאחר שרשות החשמל מצאה כי התובעות עומדות בכלל התנאים המקדמיים לקבלתו, מצג של רשות החשמל כי הן מילאו את התנאים ועם קבלות הרשיון המותנה הרי שכמקבלות הרישיון היו רשאיות להניח, כי הבדיקות הנחוצות נעשו, וכי ככל שישלימו בהמשך ביצוע כל אבני הדרך – יתקבל הרשיון הקבוע להפעלת המתקן הסולארי. משחזרה בה רשות החשמל מקביעתה כי התובעות עומדות בדרישת 'הזיקה למקרקעין', לאחר שהתובעות השקיעו כספים כה רבים בפרויקט, פגעה הרשות באינטרס ההסתמכות שלהן, וגרמה להן נזק שבגינו זכאים הם לפיצוי.

68. אמנם מי שמקבל רישיון מהרשות רשאי להסתמך על כך שהרשות ביצעה את הבדיקות המתחייבות טרם מתן הרישיון. ראו בעניין זה את בג"ץ 164/97 קונטרם בע"מ נ' משרד האומר אגף המכס והמע"מ (פ"ד נב(1) 289 (1998)) (להלן: 'קונטרם'), גם שם נדרשה העותרת לקבל רשיונות משתי רשויות שונות, ולמלא תנאים שונים של כל אחת, וכך נאמר : "המכס אינו נקי מאחריות לטעות..." כשלא בדק את המסמכים שהגישה קונטרם, שכן "המכס, כמו כל רשות מינהלית, חייב לברר באופן סביר, בכל מקרה, אם התקיימו התנאים שהחוק או התקנות קבעו להפעלת הסמכות " (השופט זמיר בעמ' 334-333). ובאופן דומה נקבע בבג"ץ 799/80 שללם נ' מינהל נפת פתח תקוה משרד הפנים (פ"ד לו (1) 317 (1981), כי: ".. מקבל הרישיון רשאי להניח, כי הבדיקות הנחוצות נעשו, וכי נפתח לפניו פתח להשקעות ולפעולות, בלא חשש שהכול ייפתח מחדש בשל טעות גרידא..." (עמ' 331).
אלא שענייננו שונה. כאן מדובר לכתחילה ברישיון מותנה, ובהתאם מובהר למבקש הרישיון קיומם של תנאים והתנאות עד לקבלת רישיון הקבע. ואילו בציטוטים שלעיל מדובר ברשיון שכבר ניתן, ללא כל תנאים, ולא הרי זה כהרי זה, ואין דין ביטול רישיון המותנה בתנאים שיש למלאם עד למתן רשיון קבע כדין ביטול רישיון שכבר ניתן למבקש. הרישיון המותנה שניתן לתובעות הוא מסמך שבתמצית קובע כי ככל שהתובעות תמלאנה את היעדים הקבועים בו, בהתאם ללוח זמנים שנקבע, הן תקבלנה רישיון קבע. יעדים אלו כוללים תנאים כמו השגת היתר בניה לבניית מתקן סולארי, בניית המתקן הסולארי והכשרתו להפעלה. רשות החשמל היא זו שבודקת את מילוי כל התנאים לפני מתן רישיון הקבע. ואילו הרשיון המותנה, כשמו כן הוא, 'מותנה' במילוי התנאים במלואם. לכן, ככל שמסתבר כי איזה מהתנאים לא התמלא כמתחייב באחד מהשלבים עד מועד קבלת רישיון הקבע, ניתן לשלול בכל שלב את מתן רישיון הקבע. אומר כי לא רק זאת אלא שכלל לא ברור בענייננו כי רשות החשמל טעתה בעת שנתנה את הרישיון המותנה, זאת למשל באופן שונה מעניין קונטרם שם היה ברור שהמכס טעה כשנתן את הרישיון לעותרת, ותיקן את הטעות עם ביטול הרשיון. בעניין זה מקובלת עלי עמדת רשות החשמל כי בעת מתן הרשיון המותנה פעלה הרשות כדין, וממילא לא טעתה. שהרי מדובר ברישיון מותנה ולא ברישיון קבע לייצור חשמל שמחייב הצגת אישור והוכחה כי יש למבקש הרישיון זכות במקרקעין , לפי תקנה 20(3) לתקנות משק החשמל. הרישיון המותנה שניתן לתובעות מהווה הענקת זכות לקבלת זכות, ובשלב ראשוני זה נדרש המבקש להוכיח רק זיקה למקרקעין, זאת על פי החלטה 284 ולפי כלל 2א(1) לכללי משק החשמל. בשלב הראשוני לפני מתן הרישיון המותנה נדרשת הרשות לערוך בדיקה כי יש למבקש הרישיון זיקה למקרקעין לגביהם מבוקש הרישיון – כלומר, כי קיימת למבקש זכות במקרקעין לאורך כל תקופת רישיון הקבע, כך שלא תמנע מהמבקש האפשרות להפעיל את המתקן הסולארי לאורך כל תקופת הרישיון אם זכויותיו במקרקעין ייסתיימו במהלך תקופת הרישיון. בשלב זה כלל לא נבחנת אפשרות מבקש הרישיון להקים את המתקן הסולארי במקרקעין, ולא נבחנות הזכויות התכנוניות והסטטוטוריות להקמת המתקן. את הזכות לבנות את המתקן הסולארי במקרקעין, מבחינה תכנונית וסטטוטורית, נדרש מבקש הרישיון להשלים לאחר קבלת הרישיון המותנה, זאת כחלק מהדרישה להשלים את התנאים (אבני הדרך) לקבלת רישיון הקבע. כך למשל, על בעל הרישיון המותנה מוטל להציג, היתר בניה תקף כחלק מהמסמכים הנדרשים בדרך לקבלת רשיון קבע וכחלק מהדרישה הסטטוטורית לפי תקנה 20(3) לתקנות משק החשמל, כן על בעל הרישון המותנה להוכיח כי הוא בעל זכות במקרקעין המיועדים לפרויקט ייצור החשמל על פי הרשיון. דרישות אלה למילוי הן חלק מהתנאים עובר למתן רש יון קבע ואין מקום לחייב את רשות החשמל לבחון בשלב הראשוני כי מבקש הרשיון המותנה רשאי מבחינה תכנונית וסטטוטורית להקים את המתקן הסולארי במקרקעין המיועדים. משכך מסקנתי היא כי לא הוכח שרשות החשמל שגתה בעת מתן הרישיון המותנה לתובעות בכך שלא בדקה אם רמ"י מאשרת את בניית המתקן הסולארי בשטח החווה.

69. כאמור קבעתי כי לא הוכח שרשות החשמל טעתה בעת מתן הרישיון המותנה לתובעות כשלא בדקה ספציפית האם רמ"י מאפשרת את הקמת המתקן בשטח החווה. רשות החשמל אף הבהירה שאין מדובר בטעות, אלא בנוהל עבודה נהוג שבהמשך אף הועלה על הכתב (ס' 16-10 לתצהיר מר שטרית) במסמך הבהרות שפרסמה ביום 13.3.2011, שם נכתב כי: "הרשות בוחנת בשלב מתן הרישיון המותנה את הזיקה הראשונית למקרקעין, וכי אין בבחינה זו ובמתן הרישיון המותנה כדי להוות אישור להקמת המיתקן מבחינה סטטוטורית, תכנונית או אחרת, על בעל הרישיון המותנה לדאוג לבחינת התנאים להקמת המתקן במיקום המבוקש, הכל בהתאם להחלטות רמ"י הנוגעות לשימוש במקרקעין." (ס' 23 לתצהיר מר שטרית). כך למעשה, על פי המדיניות שנהגה כל העת, ובהמשך אף הועלתה על הכתב עולה כי הרישיון המותנה הניתן לתובעות א ינו מהווה אישור להקמת המתקן הסולארי, ועל מבקש הרישיון להשלים את כל האישורים התכנוניים והסטטוטוריים בתקופת הרישיון המותנה בהתאם לאבני הדרך.

70. אוסיף כי גם לא התרשמתי שהתובעות סברו שיש ברישיון המותנה משום אישור להקים את המתקן הסולארי. התובעות היו מודעות לקשר שיצרו נציגי רשות החשמל עם נציגי רמ"י לפני מתן הרישיון המותנה, וזאת מהמכתבים שנשלחו לתובעות מרשות החשמל לפני מתן הרישיון (נספח 6). באותם מכתבים עדכנה רשות החשמל את התובעות על הקשר בין נציגיה לבין נציגי רמ"י, ואין במידע שנמסר כל אינדיקציה לכך שרשות החשמל בחנה האם רמ"י מאפשרת להקים את המתקן בשטח החווה. מהמכתבים עולה כי הרשות בחנה אך ורק את תנאי הזיקה למקרקעין – הם התנאי הראשוני לקבלת רשיון מותנה. כך עולה כי הרשות התעניינה בזכות התובעות בקרקע למשך כל תקופת הרישיון (ראו למשל מכתב מיום 15.3.2010), ובהמשך ביקשה כי יוצג לה הסכם חכירה בתוקף למשך כל תקופת הרישיון, בהתאם להחלטה 284. מכאן שהתובעות היו מודעות היטב לכך שרשות החשמל לא בדקה את ההיתכנות החוקית להקמת מתקן סולארי בשטח החווה, או את הסכמתה של רמ"י להקמת המתקן האמור, שכן רשות החשמל לא רמזה במידע שמסרה לתובעות על בדיקה שכזו.
להדגיש, כי גם אם התובעות לא ידעו במפורש שאין הרשות בודקת את הזכות הסטטוטורית שלהן להקים את המתקן, ואינני סבורה כך כאמור, הרי שהיה עליהן לדעת כי להקמת מתקן סולארי בשטח המוחכר מרמ"י שמטרתו חקלאית, נדרש לקבל אישור מהמחכיר, המינהל. כפי שקבע השופט רובינשטיין בפסק הדין בערעור, מדובר בדרישה "מובנת מאליה". על כן, אין לקבל את הניסיון של התובעות להתנער מאחריות כשלא ביקשו מראש את אישור המינהל להקמת המתקן הסולארי.
וטעם נוסף לדחיית הטענות, שוכנעתי לגמרי כי התובעות, שהיו מיוצגות כל העת מול המנהל, ידעו כי לצורך הקמת המתקן בשטח החווה נדרש לקבל את אישורה של רמ"י וגם ידעו, ולפחות היו צריכות לדעת, כי רשות החשמל אינה הגוף המוסמך לאשר את בניית המתקן בשטח מבחינה סטטוטורית, אלא הגוף המופקד על מתן רישיון להפעלת המתקן ומכירת החשמל וכדברי כב' השופט רובינשטיין שכבר צטטתי לעיל (סעיף 27) בפסק הדין בערעור "... רשות החשמל אינה אמונה על זכויות קרקעיות כשלעצמה...". אני דוחה אפוא את טענת התובעות כי יש להטיל על רשות החשמל אחריות לתוצאה שאליה הן הביאו את עצמן במחדליהן – כשלא טרחו לבדוק את הסכמת רמ"י לפני התחלת הפרויקט.

71. לא רק זאת אלא שדווקא התרשמתי שלניסיון הטלת האחריות על רשות החשמל שנתנה את הרישיון המותנה יש מידה של חוסר תום לב. מהראיות שהוצגו עולה כי כבר בתחילה עמדה רשות החשמל על כך שלא יינתן רישיון מותנה לפני שיוצג לה הסכם חכירה תקף, והיו אלו דווקא התובעות שעמדו על מתן הרישיון המותנה למרות שבאותה עת לא היה בידם הסכם חכירה תקף וממילא לא ידעו מה תנאי החכירה שיוסכמו. מהראיות עולה כי רשות החשמל הגמישה עמדתה והסכימה לתת את הרשיון המותנה רק לאחר הבהרות רוחביות שקיבלה מרמ"י (הבהרות הקשורות רק לסיבה שטרם נחתם ההסכם כמו גם הסכמים עם חוכרים אחרים מהטעם הטכני שטרם סיימה את המו"מ), ובכך למעשה הלכה רשות החשמל לקראת התובעות לבקשתן. נראה אפוא כי טענת ההסתמכות על הרישיון המותנה שניתן מרשות החשמל מהווה למצער טעם לפגם, שכן התובעות ידעו כי הרישיון המותנה ניתן להן למרות שרשות החשמל לא בחנה את תנאי הסכם חכירת המקרקעין, את מטרותיו, ואת השימושים המותרים, מאחר שכלל לא היה הסכם תקף באותה עת.

72. לסיכום, אני דוחה את טענת התובעות להסתמכות על הרישיון המותנה שנתנה רשות החשמל לתובעות, שלדעת התובעות מצדיקה את חיובה של הרשות בהשבה. הרישיון המותנה שניתן לתובעות, כמו גם חלופת המכתבים שקדמו לו, אינם מהווים מצג שהתובעות רשאיות להקים את המתקן הסולארי בשטח חוות השקמים, וגם לא מצג כי לא נדרש אישור מרמ"י לשם כך. ככל שהתובעות הסתמכו על מצג שכזה (וכפי ששבתי וציינתי – לא שוכנעתי שכך), הרי שלא מדובר בהסתמכות לגיטימית שיש להגן עליה. כידוע, "הסתמכות וציפייה כשלעצמם אין די. כדי שההסתמכות והציפיה תהיינה בנות הגנה ועל מנת שתהיה להן נפקות בשיטתנו המשפטית הן צריכות להיות סבירות" (עת"מ (י-ם) 32073-08-11 עזבון המנוח ברגיג אליהו ז"ל נ' קצין התגמולים, 12 (1.12.2011)). כך למעשה, ככל שהיתה הסתמכות על הרישיון המותנה כמסמך שיש בו אישור מרמ"י להקמת המתקן הסולארי, אין מדובר בהסתמכות סבירה. א שוב ואומר כי מתן הרישיון המותנה על ידי הרשות ה וא לכל היותר מצג הנוגע לעצם האפשרות של בעל הרישיון לקבל רישיון קבע לייצור חשמל, ואין זה בסמכות רשות החשמל להציג מצגים בקשר לזכויות קניינית ולדרישות תכנוניות של בעל הרישיון להקים מתקן סולארי בשטח נתון. את האישורים השונים הנדרשים להקמת המתקן בשטח החווה יש לקבל מרמ"י, הבעלים של המקרקעין המוחכרים, אך כאמור התובעות החלו בתהליך בלי לבקש את האישור הנדרש, ולכן הן לבדן נושאות באחריות.

הסתמכות על אישורים בדבר השלמת אבני הדרך
73. גם אישור רשות החשמל כי התובעות עמדו באבני הדרך שהציבה הרשות כחלק מהרישיון המותנה, אינו מהווה מצג כי התובעות רשאיות לבנות את המתקן הסולארי בשטח חוות השקמים, שהרי ההחלטה לאשר את הקמת המתקן בשטח החווה אינה החלטה שבסמכות הרשות. התובעות ידעו, ולמצער היו צריכות לדעת, כי אישור שעמדו באבני הדרך מצביע על כך שמבחינת רשות החשמל הן יכולות להמשיך ולצעוד באבני הדרך לקראת השגת רישיון הקבע, ואין להסיק מהאישורים דבר אחר. אין באישורי הרשות על מילוי דרישות אבני הדרך כדי להוות מצג כלפי התובעות המתיר להן כשלעצמו להקים את המתקן בשטח החכור.
ושוב אני רואה טעם לפגם בטענה זו של התובעות. האישורים של רשות החשמל שניתנו כחלק מהתקדמות הפרויקט, ניתנו על בסיס המצג הראשוני של התובעות כי הן רשאיות להקים את הפרויקט בשטח החווה, על אף שאין בידן הסכם חכירה תקף והן לא פנו לבקש אישור של רמ"י להקמת המתקן. מצג זה הוא 'החטא הקדמון' ו התנהלות התובעות עצמן היא שהביאה אותן להמשיך ולהשקיע בפרויקט ולנסות להשלים את אבני הדרך כשאבן הדרך הראשונה 'הושגה' בדרך שאינה ראויה. ככל שהתובעות היו מבצעות את "המובן מאליו" (הש' רובינשטיין), ופונות לרמ"י לפני שהחלו לפעול לקבלת הרישיון המותנה ולהשלמת אבני הדרך, היה ההליך דנא נחסך. על כן, משלא כך עשו התובעות, אין התובעות רשאיות לטעון עתה בסיום הדרך (לאחר כל ההליכים המשפטיים שבהם כבר ידעו את עמד ת רמ"י בדבר הקמת המתקן) כי הן הסתמכו על אישורים שניתנו להן מרשות החשמל בשלבים שונים של התהליך.

74. להתנהלות התובעות במסגרת דרכן לקבלת אישור יש להוסיף את עניין היתר הבניה שהוצא לטובת בניית המתקן – ללא שהתובעות פנו לבקש את אישור בעלי הקרקע, רמ"י, ואת חתימתו על גבי הבקשה להיתר – דרישה בסיסית, שהיא על פי דין. כאמור, ביום 13.4.2011 נתנה הוועדה המקומית לתכנון ובניה היתר לבניית המתקן לתובעות (נספח 11), אלא שהיתר זה ניתן ללא עמדת רמ"י, (דבר מפליא ומפתיע כשלעצמו) חרף דרישת תקנה 2ג1 לתקנות התכנון והבניה (בקשה להיתר, תנאיו ואגרות) הקובעת כי: "... לא יינתן היתר בנכס שהוא מקרקעי ישראל, אלא אם כן הודיע מינהל מקרקעי ישראל כי אינו מתנגד לבקשה" (תקנה שבוטלה בהמשך, בק"ת 7682 מיום 4.7.2016, אך היתה תקפה בעת הרלוונטית). כך למעשה, הסכמת רמ"י לבניה במקרקעין שהם קניינה היא הכרחית והיא תנאי מתחייב, והראייה כי רמ"י לא הסכימה לבניה זו של המתקן במקרקעיה והתנגדות זו היתה בלב המחלוקת שבגינה התנהלו הליכים משפטיים בין הצדדים.
נכון הוא כי תקנות התכנון והבניה (בקשה להיתר, תנאיו ואגרות) נוקטות בלשון "לא יינתן היתר בניה..." ללא בחינה מראש של הסכמת רמ"י, ונראה כי התקנות אינן מטילות על מבקש הרישיון את הנטל לבקש את אישור רמ"י, אלא על מוסדות התכנון. משום מה בענייננו לא בדקה וועדת התכנון והבניה את הסכמת רמ"י למתן ההיתר לפני שנתנה אותו לתובעות. אלא שלא אדע את הסיבות לכך, שהרי וועדת התכנון והבניה לא צד להליך זה, ואיני נדרשת לקבוע מסמרות בשאלה אם במצב זה היתר הבניה שניתן לתובעות הוא מצג מטעה של וועדת התכנון והבניה. בכל מקרה היו אלה התובעות שפנו בבקשה להיתר בניה, והיה עליהן לצרף את חתימת הבעלים, המינהל, ולא להמתין לבדיקה שתערוך וועדת התכנון והבניה.

75. והנה, תחת חובתן של התובעות על פי דין לפנות לרמ"י לקבל עמדתה לפני הגשת הבקשה להיתר לוועדה המקומית לתכנון ובניה, ולצרף את חתימתן על הבקשה להיתר במקום המסומן לחתימת הבעלים, טענו התובעות כי האישור שנתנה רשות החשמל לפיו הן עמדו באבן הדרך של קבלת היתר בניה, מהווה מצג מצד הרשות כי הן רשאיות להקים את המתקן. אינני מקבלת טענה זו – כפי שכבר הבהרתי לעיל אישור רשות החשמל כי התובעות עמדו באבן הדרך מהווה מצג כי הוצג לרשות היתר הבניה שנדרש, אך אין בו מצג שניתן להסתמך עליו לפיו היתר הבנייה ניתן כדין ועל כן אין מניעה שהתובעות יבנו את המתקן הסולארי במקרקעין, שכן היתר הבניה אינו בסמכות רשות החשמל.
להזכיר גם כי אישור רשות החשמל לכך שהתובעות עמדו באבן הדרך ניתן על בסיס מצג שהתובעות סיפקו לה – קרי, קיומו של היתר בניה. משכך, גם אם המשיכו התובעות להשקיע ולבנות את המתקן לאור אישור רשות החשמל כי התובעות עמדו באבן דרך זו, הרי שבמערכת היחסים ההדדית בין התובעות לרשות החשמל האחריות למצג המטעה היא ראש וראשונה של התובעות. אין זה סביר להעמיד בפני רשות החשמל חובה לבחון אם היתר הבניה שהגיש בעל רישיון מותנה אכן עומד בכל הוראות הדין ודרישותיו, והדוגמא לכך היא קבלת היתר הבניה בענייננו ללא חתימה כדין של הבעלים... האישור שנתנה רשות החשמל היה על פי היתר בניה ממוסדות התכנון שהציגו התובעות, ורשות החשמל היתה רשאית להניח כי היתר הבניה ניתן כדין.
ועוד לציין כי בחינת העובדות בענייננו מגלה כי רשות החשמל עיינה במסמכים שהוצגו לה לפני שנתנה אישור על השלמת כל אבן דרך. כך פעלה גם באבן הדרך הנוגעת להיתר הבניה, שלגביו ביקשה כי ההיתר יופנה לשקמים (ולא לגלעד) וכי התובעות יציגו אישור של היועץ המשפטי של הוועדה המקומית שההיתר תואם את הוראות התב"ע. לכן, אין זאת אלא כי המסקנה מחייבת לקבוע כי רשות החשמל פעלה באופן סביר ועל פי החובות המנהליות הנדרשות ממנה עת אישרה את השלמת אבני הדרך, ואין בעובדה שהרשות לא מצאה את הפגם בהיתר הבניה שהציגו התובעות מאת הועדה המקומית כדי להטיל עליה אחריות.

76. לסכם עניין זה – אין אישור רשות החשמל כי התובעות עמדו באבני הדרך כדי להוות מצג שהתובעות יכולות להסתמך עליו, ולטעון כי על בסיסו המשיכו להשקיע כספים . כפי שכבר ציינתי ה'חטא הקדמון' שהביא להשקעה המיותרת של התובעות בפרויקט הוא התחלת ההליך ללא שהיה בידן הסכם חכירה כדין, ומבלי לבקש את אישור רמ"י להקמת המתקן לפני הגשת בקשת הרישיון ולפני שבכלל הוציאו כספים.

לסיכום הדברים
77. לאור כל האמור אני דוחה את התביעה. כפי שציינתי התרשמתי כי התנהלות הנתבעות היתה סבירה, ולא מצאתי כי מי מהן הציגה מצגים שגרמו לתובעות להשקיע בפרויקט, ובכל מקרה לא מדובר בהסתמכות (נטענת) לגיטימית וסבירה שראוי להגן עליה.
כפי שהבהרתי ופירטתי אני סבורה כי דרך התנהלות התובעות היא זו שהביאה לכך שעומד לו מתקן סולארי כאבן שאין לה הופכין. וכפי שפתחתי את פסק הדין בציטוט מנאום ראש הממשלה המנוח, יצחק רבין, התרשמתי כי התנהלות התובעות מקורה בתחושה ש'יהיה בסדר' – כך, למרות המכשולים הסטטוטוריים, המהמורות שהציבו הרשויות, והמשוכות שהציבו ההליכים המשפטיים שהתנהלו, סברו התובעות כי הן יכולות להמשיך ולהתקדם ולהקים את המתקן הסולארי שכן בסוף הדרך יהיה בסדר... הפעם היו אלו התובעות שלמדו "בדרך הקשה והכואבת ש"יהיה בסדר" פירושו שהרבה מאוד לא "בסדר"" (מתוך הנאום) , וכך השקעתן ירדה לטמיון.

78. התובעות ביחד ולחוד, יישאו בהוצאות שתי הנתבעות ביחד בסך 80,000 ₪.

ניתן היום, י"ח אלול תשפ"א, 26 אוגוסט 2021, בהעדר הצדדים.