הדפסה

בית המשפט המחוזי בתל אביב - יפו ת"א 35048-08-14

לפני : כב' השופט יהושע גייפמן

המבקשת: עיריית תל אביב
ע"י ב"כ עו"ד עופר שפיר

נ ג ד

המשיבים: 1. תדהר בניה בע"מ
ע"י ב"כ עו"ד אריאל בן בש"ט
2. היועץ המשפטי לממשלה
ע"י ב"כ עו"ד עמי עבר הדני

החלטה

1. המשיבה 1 [להלן: "חב' תדהר"] הגישה תובענה כנגד המבקשת [להלן: "העירייה"] להשבת היטלי סלילה ותיעול [להלן: "ההיטלים"] בסך של כ-4.6 מיליון ₪.

בתביעה האזרחית להשבת הכספים מבקשת חב' תדהר לתקוף בתקיפה עקיפה את סבירות התחשיבים, עליהם התבססו תעריפי ההיטלים בחוקי העזר של העירייה .

תעריפי ההיטלים נחקקו בחוקי העזר. התעריפים הם חלק אינטגרלי מחוקי העזר, ומהווים תקנה בת פועל תחיקתי. תעריפי ההיטלים בחוקי העזר נקבעו עפ"י תחשיבים מ-07' שאושרו ע"י מועצת העיר וע"י משרד הפנים. חוקי העזר מנוסחים בהתבסס על התחשיבים שאושרו. תקיפת התחשיבים, עליהם התבססו חוקי העזר, כמוה כתקיפת חוקי העזר.

חב' תדהר טענה בכתב התביעה: "שיטת התחשיב "כל היישוב" אינה מתאימה ויוצרת תחשיב לקוי" [עמ' 4 לכתב התביעה]; "התחשיב לקוי ומופרז ואינו עומד בכללי נוהל משרד הפנים המחייב " [עמ' 5 לכתב התביעה]; "מונה התחשיב [הוצאות הסלילה – י.ג.] לקוי ומופרז ויוצר תעריף בלתי סביר" [עמ' 6 לכתב התביעה]; "מכנה התחשיב לקוי, חסר ויוצר תעריף מופרז ובלתי סביר" [עמ' 13 לכתב התביעה]; "תעריפי היטלי הסלילה והתיעול ... אינם נכונים ו/או שאינם סבירים" [סעיף 102 לכתב התביעה].

עוד טענה חב' תדהר בכתב התשובה שהגישה:

[א] "אין תחשיב חוק העזר חסין בפני ביקורת שיפוטית, מקום בו מצביעה התובעת על פגמים ממשיים, העולים כדי חוסר סבירות קיצונית ומהותית של התעריף" [סעיף 2 לכתב התשובה].

[ב] "שיטת "כל היישוב" בעיר תל-אביב יוצרת תעריף מופרז ומנופח, ובלתי חוקי בעליל ... בחרה [העירייה – י.ג.] בדרך הקלה המפריזה והחורגת מסמכותה, בכך שלא אספה ושקדה על נתונים נדרשים... כדי להביא לתעריף ותשלום חובה ראוי נכון וסביר" [סעיף 7 לכתב התשובה].

2. העירייה הגישה בקשה לסילוק על הסף של התובענה, וטענה שתקיפת סבירות תחשיבי התעריפים בחוקי העזר צריכה להיעשות בתקיפה ישירה בפני בית המשפט המנהלי המוסמך, ולא בתקיפה עקיפה בתביעה אזרחית.

כנגד העירייה הוגשו 18 תביעות אזרחיות לבית המשפט המחוזי בתל אביב ולבית משפט השלום בת"א, בסך כולל של כ-63 מיליון ש"ח. בתביעות הנ"ל הועלו אותן טענות בעניין תקיפה עקיפה של סבירות תחשיבי התעריפים של ההיטלים בחוקי העזר. התביעות נדונות בפני מותבים שונים בבית המשפט המחוזי ובבית משפט השלום. בירור התביעות מעוכב עד למתן החלטה חלוטה, האם ניתן בנסיבות אלו לבצע תקיפה עקיפה בתביעה אזרחית. בכל התביעות טרם נשמעו הוכחות [ראו פירוט התביעות בעמ' 6-7 להחלטה].

מתוך 18 התביעות התלויות ועומדות, 9 תביעות הוגשו ע"י עו"ד רוזן, 6 תביעות הוגשו ע"י ב"כ המשיבה 1 – עו"ד אריאל בן בש"ט, 2 תביעות הוגשו ע"י עו"ד רונית פלג, ותביעה אחת הוגשה ע"י עו"ד כץ.

3. היועמ"ש לממשלה הודיע על רצונו להתייצב לדיון, והגיש תגובה בכתב. היועמ"ש לממשלה הודיע בסעיף 89 לתגובתו: "בשים לב לכך שבנסיבות העניין מדובר בתקיפת הוראות חוק העזר, על כל הכרוך בכך, עמדת היועמ"ש לממשלה הינה כי אין מקום לתקיפה המכוונת בעיקרה כלפי התחשיבים אשר על בסיסם חושבו תעריפי ההיטל, שלא על דרך עתירה לבג"צ, לרבות במסגרת תקיפה עקיפה בתביעת השבה אזרחית".

היועמ"ש לממשלה הוסיף בסעיף 78 ל תגובתו: "... בנסיבות בהן מהותו האמיתית של ההליך היא בהכרעת שאלת תוקפה וחוקיות ה של הוראה מהוראות חוק עזר, יש לבכר תקיפה ישירה של האקט המנהלי גם בנסיבות בהן מומשה דרישת התשלום המנהלי".

עוד טען ב"כ היועמ"ש לממשלה בסעיף 74 לתגובתו: "... ביקורת עקיפה עשויה לטשטש את מאפייניו הייחודיים של המשפט המנהלי, כפועל יוצא מכך שהיא מתבצעת ע"י ערכאה שיפוטית שהנושא אינו בתחום סמכותה ומומחיותה, ובמסגרת סדרי דין ודיני ראיות שאינם בהכרח מותאמים להליך".

4. בהליכים של תובענות ייצוגיות נקבע לאחרונה, שאין לאפשר בתביעה ייצוגית תקיפה עקיפה של סבירות חוק העזר, ויש להפנות את התובעים לתקיפה ישירה בפני ביהמ"ש המנהלי.

בע"א 4291/17 עו"ד אלפריח נ' עיריית חיפה דינים עליון 2019(27) 963, בהתייחס לבקשה לאישור תובענה ייצוגית בעניין שיעור אגרות השילוט בחוק העזר ואופן חישובן – אשר נטען שאינו סביר, קבע כב' השופט מזוז :
[א] "אני סבור כאמור כי מן הדין לדחות על הסף את בקשת המערער לאישור תובענה ייצוגית, מהטעם שהמדובר בתובענה המכוונת למעשה נגד חוקיותו וסבירותו של חוק העזר. תקיפה כזו אין מקומה בהליך של תקיפה עקיפה אלא בהליך של תקיפה ישירה בפני ביהמ"ש המנהלי המוסמך" [סעיף 9 לפסק הדין].

[ב] "מקום שמהותו האמיתית של ההליך או מרכז הכובד שלו הוא בהכרעה בשאלת תוקפו וחוקיותו של אקט שלטוני, ובמיוחד כאשר מושא התקיפה הוא שיקול הדעת השלטוני לגופו או כאשר מדובר בסוגיה מורכבת... או בעלת השלכה רחבה, יש להימנע מבירור העניין במסגרת תקיפה עקיפה" [סעיף 15 לפסק הדין].

[ג] "שאלת סבירותו של חוק העזר והשלכותיה על חוקיותו מחייבת בחינה של שיקול הדעת המנהלי שהופעל ע"י מועצת העיר כאשר התקינה את חוק העזר, ואת שיקוליו של שר הפנים שאישר אותו. במסגרת ביקורת סבירותן של החלטות שלטוניות בוחן ביהמ"ש בין היתר את השיקולים ששקלה הרשות ... זהו סוג הביקורת השיפוטית המורכב ביותר, שהוא מתפקידו המובהק של ביהמ"ש המנהלי במסגרת ביקורת שיפוטית בתקיפה ישירה" [סעיף 27 לפסק הדין].

הלכה זו, שאין לאפשר תקיפה עקיפה של סבירות חוק העזר בתובענה ייצוגית, להבדיל מתקיפה ישירה בבית המשפט המנהלי המוסמך, יושמה ע"י ביהמ"ש העליון גם בבר"מ 3872/19 עיריית חדרה נ' פייסחוב דינים עליון 2020(31) 905. בפסק הדין שניתן בהסכמה ב-12.3.20 נדחתה התביעה הייצוגית, נוכח הלכת אלפריח.

5. יש ליישם את הקווים המנחים שהותוו בהלכת אלפריח, שעסקה בתובענות ייצוגיות, גם ביחס לתקיפה עקיפה של חוקי עזר ואקטים שלטוניים בתובענות אזרחיות.
לבית המשפט יש שיקול דעת לבחון, האם השאלה המועלית בפניו ראויה ומתאימה לבירור במסגרת תקיפה עקיפה או שמא עליה להתברר בהליך של תקיפה ישירה בפני בית המשפט המוסמך [ראו סעיף 76 לחוק בתי המשפט [נוסח משולב]].

פרופ' יצחק זמיר בספרו "הסמכות המנהלית" כרך ד' 2687-2688 [2017] הדגיש לעניין השיקולים השוללים מתן אפשרות לתקיפה עקיפה:

"כאשר ההחלטה המנהלית מעוררת שאלות נכבדות של מדיניות משפטית ...; כאשר יש לה השלכה רחבה וחשובה ...; כאשר קיים חשש מפני ריבוי הכרעות סותרות באותו עניין ע"י בתי משפט שונים, ולכן גם חשש לפגיעה בוודאות וביציבות; כאשר מהות העניין הנדון הולמת ביקורת ישירה, כאשר קיים אינטרס ציבורי אחר כי בנסיבות המקרה ראוי לקיים ביקורת ישירה ולא ביקורת עקיפה".

ראו גם: פסק דינו של כב' השופט סולברג ברע"א 2933/18 עיריית אור עקיבא נ' מקורות חב' מים בע"מ דינים עליון 2019(101) 612.

6. יש להורות על דחיית התביעה על הסף, ועל הפניית התובעת לתקיפה ישירה בפני ביהמ"ש המנהלי המוסמך מהטעמים כדלקמן:

ראשית, התובענה אינה עוסקת במחלוקת קונקרטית בין חברת תדהר לבין העירייה באשר לחיוב בהיטלי הסלילה והתיעול בעניין הנובע ישירות מפרויקט הבנייה שביצעה חברת תדהר, אלא דנה בסבירות תעריפי ההיטלים בחוקי העזר, וההשלכה חורגת מפרויקט מסוים.

הכרעה בטענות חברת תדהר יש לה השלכות נרחבות והשפעה לא רק על הצדדים לתובענה אלא על כל מי ששילם לעיריית ת"א היטלי סלילה ותיעול עד יולי 17' – מועד שינוי תעריפי ההיטלים בחוקי העזר, לרבות 18 התובענות שהוגשו כנגד עיריית תל-אביב, ונדונות בפני מותבים שונים בבית המשפט המחוזי ובבית משפט השלום. עוד נציין שיכול ותוגשנה תובענות נוספות לבתי המשפט, באשר תקופת ההתיישנות הקבועה בחוק טרם הסתיימה.

18 התובענות שהוגשו כנגד העירייה, התוקפות את סבירות תעריפי ההיטלים בחוקי העזר, הינן בסכום של כ-63 מיליון ₪, אליהן יכולות להצטרף תובענות נוספות, ועשויה להיות לכך השפעה ניכרת על תקציב העירייה והשירותים הניתנים לתושבים.

18 התובענות האזרחיות שהוגשו כנגד העירייה בעניין תקיפת סבירות תעריפי היטלי סלילה ותיעול בחוקי העזר [תקיפה עקיפה] , וטרם נשמעו בהן הוכחות, הן כדלקמן :

מס'
תיק תובענה
שמות הצדדים
שם עוה"ד המייצג
בית משפט
שם המותב
סכום התביעה
בש"ח
מועדי תשלום ההיטלים
29249-05-14
רייטמן ואח' נ' עיריית ת"א
מיכאל רוזן
מחוזי ת"א
כב' השופטת אברהמי
2,661,165
2011
2012
35048-08-14
תדהר נ' עיריית ת"א
אריאל בן בסט
מחוזי ת"א
התובענה נשוא הדיון
4,620,783
2013
2014
42150-09-14
טרומפלדור על הים נ' עיריית ת"א
מיכאל רוזן
שלום ת"א
כב' השופטת ברוורמן
1,505,483
2013
44154-12-14
מגדלי הרב קוק נ' עיריית ת"א
מיכאל רוזן
שלום ת"א
כב' השופט דלוגין
1,688,059
2014
58272-05-15
אתגר השקעות בע"מ נ' עיריית ת"א
אריאל בן בסט
מחוזי ת"א
כב' השופטת ברקוביץ
4,302,180
2011
2014
58398-05-15
לב לבונטין בע"מ נ' עיריית ת"א
אריאל בן בסט
מחוזי ת"א
כב' השופט שנלר
4,611,425
2012
2013
40010-08-16
עזרא נ' עיריית ת"א
מיכאל רוזן
שלום ת"א
כב' השופטת לוי - מיכאלי
2,160,978

2012

32016-12-16
גינדי בע"מ נ' עיריית ת"א
רונית פלג
שלום ת"א
כב' השופטת קלוגמן
2,357,578
2015
8777-04-17
שפינר נ' עיריית ת"א
אלכס כץ
מחוזי ת"א
כב' השופט חסדאי
2,818,880
2013
2014
20288-09-17
ברזילאי נ' עיריית ת"א
מיכאל רוזן
מחוזי ת"א
כב' השופט מאור
2,550,000
2015
7152-09-17
נתנאל בע"מ נ' עיריית ת"א
מיכאל רוזן
שלום ת"א
כב' השופט דלוגין
1,951,934
2011
2012
13058-10-17
פרויליך ואח' נ' עיריית ת"א
מיכאל רוזן
שלום ת"א
כב' השופט אלקלעי
475,000
2016
8415-01-18
בסר נ' עיריית ת"א
מיכאל רוזן
מחוזי ת"א
כב' השופטת ברקוביץ
2,520,000
2012
54573-10-18
אסותא נ' עיריית ת"א
רונית פלג
מחוזי ת"א
כב' השופטת ברקוביץ
2,879,230
2014
81420-01-19
דבל אחזקות נ' עיריית ת"א
מיכאל רוזן
שלום ת"א
כב' השופט רונן
1,780,000
2011
2012
58321-02-19
אטבלישמנט בע"מ נ' עיריית ת"א
אריאל בן בש"ט
מחוזי ת"א
כב' השופטת עמית- אניסמן
5,482,820
2012
2016
3126-03-19
מידטאון בע"מ נ' עיריית ת"א
אריאל בן בש"ט
מחוזי ת"א
כב' השופטת נחליאלי
16,456,106
2012
2014
2016
44714-09-19
קירשנר נ' עיריית ת"א
אריאל בן בש"ט
מחוזי ת"א
כב' השופט חסדאי
2,800,000
2012

שנית, בדיקת סבירות התעריפים של ההיטלים בחוקי העזר וההשלכה על חוקיותם, מחייבת לבחון את שיקול הדעת של מועצת העיר שהתקינה את חוקי העזר, ואת שיקולי שר הפנים שאישר את חוק העזר. זהו סוג הביקורת המורכב ביותר, ומתפקידו של בית המשפט המנהלי המוסמך לדון בעניין במסגרת תקיפה ישירה, ואין להידרש לעניין בתביעה אזרחית במסגרת תקיפה עקיפה.

סעד ההשבה הכספי בתובענה נגזר מההכרעה בשאלת חוקיות חוקי העזר. שאלת סבירות תעריפי ההיטלים בחוקי העזר היא מהותית ובלב ההליך, ומדובר למעשה בתקיפה ישירה במסווה של תקיפה עקיפה.

הטענות המועלות מאפיינות במובהק תקיפה ישירה של חוקי עזר בפני בית המשפט המנהלי המומחה בעניין.

שלישית, קיים חשש שבאותו עניין תינתנה הכרעות סותרות ע"י בתי משפט שונים, במיוחד כאשר הוגשו בעניין 18 תובענות לבית משפט המחוזי ולבית המשפט השלום, והדבר עלול לפגוע בוודאות וביציבות.

כפי שצוין, מתוך 18 התובענות שהוגשו כנגד עיריית תל-אביב, ב"כ חברת תדהר הגיש 6 תובענות כנגד עיריית תל-אביב בעניין סבירות תעריפי היטלי הסלילה והתיעול.
ברע"א 2933/18 עיריית אור יהודה נ' מקורות דינים עליון 2019 [ 101] 612 הדגיש כב' השופט סולברג בסעיף 23 לפסק:

" אחד המצבים שבהם תועדף תקיפה ישירה על פי זמיר [כב' השופט פרופ' זמיר – י.ג.] הוא מצב שבו קיים חשש מפני ריבוי הכרעות סותרות באותו עניין ע"י בתי משפט שונים ... שיקול זה כמו גם השיקולים שצויינו לעיל מטים את הכף להעדפת בירור הטענות שבפנינו על דרך של תקיפה ישירה".

רביעית, נוכח מורכבותם של התחשיבים עליהם מבוססים התעריפים של ההיטלים בחוקי העזר, והפעלת שיקול הדעת של הרשות ביחס למשקל שיש לתת לכל אחד מהרכיבים בתחשיב – הדרך הנכונה לתקוף את התעריפים היא בתקיפה ישירה בפני הערכאה המומחית בעניין.

המומחה מטעם ביהמ"ש, מתכנן הערים והשמאי שאול רוזנברג, הודיע לבית המשפט ב-20.1.20 בסעיף 7 להודעתו: "לאחר עיון בחומרים שהוצגו בפני ע"י הצדדים ונוכח הבעיות והשאלות שעלו במהלך הדיון, הגעתי לכלל דעה כי קיים קושי לקבוע מסמרות לגבי היקף השטחים הבנויים והפוטנציאליים לבניה, שהם הבסיס לקביעת המכנה לתחשיב ההיטלים, על בסיס החומר שהוצג בפני. לאור האמור, יש מקום לשינוי בחשיבה באשר לאופן חישוב השטחים הבנויים והפוטנציאליים בעיר, בהתאם לשיטת חישוב אחרת, הנשענת על חישוב שטחי הארנונה, בהתאמות הנדרשות, באשר לשטחי הבניה הקיימים והפוטנציאליים. בהתאם לכך, נתבקשה העירייה להעביר לידי נתוני שטחים חייבי ארנונה לשנים 2005-2008".

טרם הומצאו הנתונים ע"י העירייה עפ"י שיטת הבדיקה החדשה שמבקש המומחה מטעם ביהמ"ש לבחון, וטרם נערכה הבדיקה.

חמישית, העובדה שתעריפי ההיטלים בחוקי העזר שונו ביולי 17' אינה משנה את האפיון, שהמדובר בתקיפה עקיפה של חוק עזר.

סעיף 22 לחוק הפרשנות תשמ"א -1981 קובע: "ביטולו של דין קודם אין כוחו יפה ... להשפיע על פעולה קודמת של הדין המבוטל או על מה שנעשה לפיו; להשפיע על זכות או חיוב שלפי הדין המבוטל".

במשפט המנהלי עדיין עסקינן בסוג הביקורת המורכב ביותר – בחינת שיקול הדעת של מועצת העיר; שאלת הסבירות של התעריפים בחוקי העזר היא מהותית ובליבו של ההליך; ולהחלטה זו ישנה השפעה נרחבת, והיא חלה על כלל ציבור מקבלי דרישת התשלום מהעירייה עד יולי 17' בעניין היטלי הסלילה והתיעול.

שישית, התביעה נשוא הדיון, כמו שאר 17 התובענות, טרם הגיעה לשלב הוכחות, וטרם נשמעו עדים.

שני המומחים מטעם ביהמ"ש טרם הגישו חוות דעת. מתכנן הערים שמונה ע"י ביהמ"ש אף הודיע, שיש קושי בקביעת מסקנות עפ"י הנתונים שהומצאו עד כה, ויש צורך לבצע שינוי חשיבה, ולבחון דרך אחרת לבדיקה עפ"י נתונים אחרים שטרם הומצאו .

בנסיבות אלה השלב בו מצוי בירור התובענה – אין בו כדי למנוע הפנייה של התובעת לתקיפה ישירה בפני ביהמ"ש המנהלי המוסמך.

לא ניתן לייחס לעירייה שיהוי בהעלאת הטענה, באשר היא הובאה בפני בית המשפט בסמוך למועד מתן פסק הדין בעניין הלכת אלפריח.

שביעית, הלכת אלפריח חלה על תביעות תלויות ועומדות בפני ביהמ"ש, שטרם הסתיים בהן הבירור. מאז ומתמיד היה מדובר בהפעלת שיקול הדעת של ביהמ"ש מכוח סעיף 76 לחוק בתי-המשפט, האם לאפשר תקיפה ישירה או תקיפה עקיפה של חוק עזר עירוני, ובעניין אלפריח ניתנו קווים מנחים להפעלת שיקול הדעת.

הפנייה של התובעת להליך של תקיפה ישירה אינה שוללת את זכות התובעת לברר את טענותיה, ומאידך נותנת משקל לשיקולים נוספים המבקשים למנוע מתן החלטות סותרות ע"י מותבים שונים, הדנים בסוגיה בתקיפה עקיפה, ולכך שלהחלטה יש השפעה רחבה, היא חלה על כל מי שקיבל דרישת תשלום עד יולי 17' בעניין היטלי הסלילה והתיעול, ומן הראוי שהעניין ידון בתקיפה ישירה.

עוד נוסיף, שברע"א 2453/13 עמר נ' עיריית חדרה דינים עליון 2015 (71) 78 הדגיש כב' הנשיא גרוניס בסעיף 41 לפסק הדין :

"שאלת תחולתה בזמן של הלכה שיפוטית חדשה הוכרעה ברע"א 8925/04 סולל בונה נ' אלחמיד... בפרשה זו נקבע הכלל, שלפיו הלכה חדשה המפרשת הוראות דין תחול הן רטרוספקטיבית והן פרוספקטיבית ... לכלל זה חריג, שלפיו לעיתים יוכל ביהמ"ש לקבוע כי להלכה מסוימת תוקף פרוספקטיבי בלבד. התנאי לכך הוא קיומה של הסתמכות משמעותית ולגיטימית על המצב המשפטי הקיים".

התובעת תוכל לעשות שימוש בחוות דעת המומחים מטעמה בתקיפה ישירה בפני ביהמ"ש המנהלי המוסמך. טרם נשמעו הוכחות בתובענה, ולא ניתן לייחס לתובעת הסתמכות משמעותית הראויה להגנה , שטענותיה תתבררנה בתביעה אזרחית על דרך תקיפה עקיפה, ולא בעתירה לבג"ץ על דרך תקיפה ישירה – כשהדגש על מסגרת ההליך שבו תידונה טענותיה.

זאת ועוד, אותה טענה של חוסר סבירות בתחשיבי התעריפים שבחוקי העזר של העירייה נטענה ע"י ב"כ תדהר ב- 6 תביעות שהגיש, שנדונות בפני מותבים שונים, ויש חשיבות לכך שהטענות הנ"ל תידונה בתקיפה ישירה בהליך אחד בפני ביהמ"ש המנהלי המוסמך.

עוד ראו לעניין יישומה של הלכה חדשה, בנוגע לבירור טענות הנוגעות לסיווג נכסים לצרכי ארנונה בתובענה ייצוגית – פסק דינה של כב' השופטת חיות בבר"מ 7683/16 עיריית מודיעין נגד יפת דינים עליון 2016(201) 588.

7. סוף דבר

[א] התביעה נדחית על הסף מהטעם שהמדובר בתובענה המכוונת כנגד סבירות תחשיבי התעריפים של היטלי הסלילה והתיעול שבחוקי העזר של עיריית תל-אביב, ותקיפה כזו אין מקומה בהליך של תקיפה עקיפה אלא בהליך של תקיפה ישירה בפני בית המשפט המנהלי המוסמך.

[ב] אין צו להוצאות.

ניתנה היום, י"ט סיוון תש"פ, 11 יוני 2020, בהעדר הצדדים.