הדפסה

בית המשפט המחוזי בתל אביב - יפו בשבתו כבית-משפט לעניינים מנהליים עת"מ 69970-07-18

לפני
כבוד השופט ארז יקואל

העותרת

הצלחה- התנועה הצרכנית לקידום חברה כלכלית הוגנת 580490902
ע"י ב"כ עו"ד א' מן

נגד

המשיבים

1.עיריית תל אביב-יפו
2.אדיר שטיינר, הממונה על חופש המידע בעיריית ת"א
3.אלי לוי ראש אגף נכסים בעירית ת"א
ע"י ב"כ עו"ד א' פינס פז

פסק דין

המשיב 3 (להלן: "המשיב") משמש כראש אגף הנכסים במשיבה 1 (להלן: "המשיבה"). יומנו של המשיב מהווה את המידע המבוקש מושא המחלוקת בין הצדדים.

העותרת פנתה אל המשיבים בבקשה לקבל לעיונה את יומנו של המשיב ופנייתה נדחתה ביום 15.4.18. שני הצדדים נסמכו על הוראות חוק חופש המידע התשנ"ח – 1998 (להלן: "החוק"). בגדרי העתירה, שבה העותרת ומבקשת להורות למשיבים להעביר לעיונה ולעיון הציבור הרחב את פרטי המידע מיומנו של המשיב , בין הימים 1.1.16 - 31.12.17 , בפירוט לו"ז, פגישות שהתקיימו, המשתתפים בהן, נושאן ומיקומן (להלן, ביחד: " היומן").

אני מתבקש לבחון האם החלטת המשיבים שלא למסור את היומן כמבוקש בעת הזו, בהסתמך על אופי תפקידו של המשיב, החריגים שנקבעו בחוק ונוהל שעתיד להתגבש בנושא - נכללת במתחם האפשרויות הסבירות שעמדו מלפניהם בנסיבותיו הייחודיות של העניין.

רקע

העותרת היא עמותה רשומה שמטרתה לעודד אכיפה אזרחית הוגנת בתחומים שונים באמצעות פעילות משפטית, אקדמית, חינוכית, מימונית ומחקרית.

העותרת פנתה למשיבה ביום 18.2.18 בבקשה לקבל את היומן (ר' נספח ב' לעתירה). פנייתה נדחתה ביום 15.4.18 תוך הסתמכות המשיבה, בין היתר, על תפקידו של המשיב שאינו סטטוטורי, או שלטוני, על כך שהוא אינו נבחר ציבור ועל החריגים שבחוק ובכללם הקצאת משאבים בלתי סבירה שתידרש כדי להתכתב עם פניית העותרת. פגישה שנערכה בין הצדדים ביום 27.5.18 לא צלחה לכדי גיבוש הסכמות (ר' נספחים ו' ו- ז' לעתירה) ו בנסיבות אלו הוגשה העתירה שמלפניי.

תמצית טענות הצדדים

העותרת טוענת, כי יש להעביר את היומן לעיונה, תוך העדפת אינטרס הציבור, משום הוראות החוק וההלכה הפסוקה ובהינתן אופי תפקידו הבכיר ורב ההשפעה של המשיב והקצאת המשאבים הסבירה שתידרש לשם כך. מנגד, המשיבים טוענים, כי החלטתם נסמכה על תפקידו של המשיב ותחולת החריגים שבסעיפים 8 ו- 9 בחוק. המשיבה הפנתה לנוהל שעתיד להתגבש בקרוב ביחס לסוגיה שבמחלוקת והציעה להמתין עם החלטה סופית בבקשת העותרת עד לגיבושו. הצדדים הפנו לאסמכתאות בתימוכין בטענותיהם וארחיב את התייחסותי לטענותיהם בגוף הדיון להלן.

דיון והכרעה

לאחר עיון בטענות הצדדים וביומן ולאחר התרשמות ממכלול נסיבות העניין , הגעתי לכלל מסקנה כי יש לדחות את העתירה כמתכונתה. בתמצית אציין כי בשלב זה לא שוכנעתי שהחלטת המשיבים לוקה בפגם מנהלי כה בולט, על רקע מבוקשם להמתין להתקנת נוהל מסודר ולפרש, לעת הזו, את תפקידו של המשיב ואת החריגים שבהוראות החוק כמצדיקים הימנעות ממסירת היומן במתכונת המבוקשת. לא התרשמתי כי נוצלו מספר הזדמנויות שנקרו בדרכה של העותרת לצמצם את היקף בקשתה למועדים, לנכסים, או לפרויקטים מסוימים, באופן שיכל לאפשר את מסירת חלק מהמידע המבוקש. להלן אפרט את הנימוקים שביסוד מסקנתי.

הדין החל

כהדגשת העותרת, קבלת מידע מרשויות השלטון - כדי "זכות הציבור לדעת" על אודות "הנושאים המרכזיים המשפיעים על חיי הכלל ועל חיי הפרט" - נקשרת בטבורה ליסודות שיטת המשטר הדמוקרטית ומהווה זכות יסוד בשיטת המשפט הישראלית, אבן יסוד של חברה חופשית ואחד מיסודות חובת הרשות השלטונית, כנאמן הציבור, להתנהל בשקיפות. זכות וחובה זו מאפשרת התחקות אחר פעולותיה ושיקוליה של הרשות וכפועל יוצא לבקרה ככל שנדרש (ראו בג"ץ 1/81 שירן נ' רשות השידור פ"ד לה(3) 365; בג"ץ 258/07 גלאון נ' וועדת הבדיקה הממשלתית פ"ד סב(1) 648; עע"מ 9135/03 המועצה להשכלה גבוהה נ' הוצאת עיתון הארץ פ"ד ס(4) 217; בג" ץ 5133/06 התנועה לאיכות השלטון בישראל נ' הממונה על השכר והסכמי השכר במשרד האוצר (9.2.09); ת"א 2060/99 לשכת עורכי הדין נ' שר המשפטים פ"מ נח(3) 385 – כהפניית העותרת).

כהפניית המשיבים, החוק אינו קובע הוראות ספציפיות ביחס לחשיפת יומנים. נקבעה בו תחולת חובה כללית על רשויות ציבוריות למסור מידע המצוי בידיהן, לצד חריגים.

סעיף 1 בחוק מעגן את משמעות הזכות הנזכרת, בזו הלשון:
"לכל אזרח ישראלי או תושב הזכות לקבל מידע מרשות ציבורית בהתאם
להוראות חוק זה".

הוראות סעיפים 7 (א) ו – (ד) בחוק קובעות, כי:
"(א) בקשה לקבלת מידע תוגש בכתב לממונה, או למי שהוסמך לכך על ידו; אין המבקש חייב לציין את הטעם לבקשתו".
"(ד) החליטה הרשות הציבורית להעמיד את המידע לרשות המבקש, תבוצע החלטתה תוך זמן סביר בנסיבות הענין אך לא יאוחר מ-15 ימים, זולת אם קבע הממונה, מטעמים מיוחדים, כי ההחלטה תבוצע במועד מאוחר יותר; הרשות תודיע למבקש היכן ומתי יעמוד המידע לרשותו".

סעיף 8 בחוק קובע כי רשות ציבורית רשאית לדחות בקשה לקבלת מידע, בין היתר, אם:
"(1) הטיפול בה מצריך הקצאת משאבים בלתי סבירה...".

סעיף 9(א) בחוק קובע כי רשות ציבורית לא תמסור מידע המהווה אחד מאל ו:
"(3) מידע שגילויו מהווה פגיעה בפרטיות, כמשמעותה בחוק הגנת הפרטיות, תשמ"א – 1981 (להלן – חוק הגנת הפרטיות), אלא אם כן הגילוי מותר על פי דין;"

סעיף 9(ב) בחוק קובע את סוגי המידע שרשות ציבורית אינה חייבת למסור , בזו הלשון:
"...
(2) מידע על אודות מדיניות הנמצאת בשלבי עיצוב;
(3) מידע על אודות פרטי משא ומתן עם גוף או עם אדם שמחוץ לרשות;
(4) מידע בדבר דיונים פנימיים, תרשומות של התייעצויות פנימיות בין עובדי רשויות ציבוריות, חבריהן או יועציהן, או של דברים שנאמרו במסגרת תחקיר פנימי וכן חוות דעת, טיוטה, עצה או המלצה, שניתנו לצורך קבלת החלטה, למעט התייעצויות הקבועות בדין;
(5) מידע הנוגע לניהול פנימי של הרשות הציבורית, שאין לו נגיעה או חשיבות לציבור;
(6) מידע שהוא סוד מסחרי או סוג מקצועי או שהוא בעל ערך כלכלי,
שפרסומו עלול לפגוע פגיעה ממשית בערכו, וכן מידע הנוגע לעניינים מסחריים או מקצועיים הקשורים לעסקיו של אדם, שגילויו עלול לפגוע פגיעה ממשית באינטרס מקצועי, מסחרי או כלכלי;".

סעיף 17(ד) בחוק קובע, כי:
"על אף הוראות סעיף 9, רשאי בית המשפט להורות על מתן מידע מבוקש, כולו או חלקו ובתנאים שיקבע, אם לדעתו הענין הציבורי בגילוי המידע, עדיף וגובר על הטעם לדחיית הבקשה, ובלבד שגילוי המידע אינו אסור על פי דין".

בהקשר זה נקבע, כך:
"...הזכות לקבל מידע בעל אופי ציבורי מרשויות השלטון תורמת לשקיפות פעולותיהן של רשויות השלטון ותורמת תרומה משמעותית לשיפור איכותה של פעולת הרשות ביודעה כי פעולותיה ותהליך קבלת ההחלטות חשופים לעין הציבור... אלא שבדומה לזכויות חוקתיות אחרות, חשובות ככל שתהיינה, אין מדובר בזכות מוחלטת אלא בזכות יחסית, וחוק חופש המידע מונה מצבים שונים שבהם נסוג חופש המידע בפני זכויות ואינטרסים אחרים... סעיפים 8 ו- 9 לחוק חופש המידע מפרטים את המקרים בהם רשאית רשות שלטונית וציבורית לדחות בקשה לקבלת מידע (כגון אשר הטיפול בבקשה מצריך הקצאת משאבים בלתי סבירה) וכן את המקרים בהם מדובר במידע שאין למסרו (כגון מידע שגילויו מהווה פגיעה בפרטיות) או שאין חובה למסרו (מידע אשר גילויו עלול לשבש את התפקוד התקין של הרשות הציבורית או את יכולתה לבצע את תפקידיה; מידע על אודות מדיניות הנמצאת בשלבי עיצוב; מידע על אודות פרטי משא ומתן עם גוף או עם אדם שמחוץ לרשות; מידע בדבר דיונים פנימיים, תרשומות של התייעצויות פנימיות או דברים שנאמרו במסגרת תחקיר פנימי; מידע הנוגע לניהול פנימי של הרשות הציבורית, שאין לו נגיעה או חשיבות לציבור, וכיוצ"ב)" (ר' עת"מ 11259-08-15 הצלחה התנועה הצרכנית לקידום חברה כלכלית הוגנת נ' עיריית חיפה ואח' (10.11.15) – כהפניית המשיב ים).

רשות המתבקשת למסור מידע בעניינים שעליהם חל אחד או יותר מן הסייגים שבסעיפים 8 -9 בחוק, נדרשת לבחון את הבקשה על פי כללי המשפט המנהלי ולהפעיל את שיקול דעתה בסבירות. בגדרי שיקול דעתה, עליה להתחשב בטיבו של האינטרס הנעוץ ביסוד הבקשה לקבלת המידע, בעוצמתו ובעניין הציבורי הטמון בו. כך, ככל שהמבקש יצביע על אינטרס בעל חשיבות עקרונית ומהותית גבוהה, יגברו סיכוייו לקבל את המידע המבוקש וכן להיפך - ככל שמדובר באינטרס כללי, כך יגברו האינטרסים שבאי-מסירת המידע (ראו עע"מ 9135/03 המועצה להשכלה גבוהה נ' הוצאת עיתון הארץ (19.1.06); עע"מ 1825/02 מדינת ישראל - משרד הבריאות נ' איגוד בתי אבות-א.ב.א (6.1.05); עע"מ 7024/03 עו"ד אריה גבע נ' יעל גרמן, ראש העירייה הרצליה ואח' (6.9.06)).

מן הכלל אל הפרט
כעת, אני נדרש לבחינת טענות הצדדים בדבר תפקיד המשיב ותחולת החריגים שבחוק בראי הוראות הדין החל.

תפקיד המשיב 3

העותרת מפנה לפסקי דין שניתנו בנושאים דומים וליומנים שכבר נמסרו על ידי המשיבה ובכללם יומניו של ראש העיר ומהנדס העיר (ראו נספחים ג' ו- ד' לעתירה) . העותרת מוסיפה על כך ומתארת כיצד פנתה למספר רב של גורמים הכפופים להוראות החוק בבקשה לגילוי נתונים דומים לאלו המבוקשים כאן ביחס לנבחרי ציבור, ממונים ובעלי תפקידים שונים, תוך שנמסרו לה ולמבקשים אחרים יומנים רבים של מגוון בעלי תפקיד ברשויות שונות. בין אלו מונה העותרת את המפקחת על הבנקים; נגידת בנק ישראל ; מנכ"לי משרדים ממשלתיים ; שרים וסגני שרים ; מנהלי בתי חולים ממשלתיים (איכילוב, שיב"א ורמב"ם) ; מהנדסי עיר ; ראשי רשויות ; בעלי תפקיד במשרדים ממשלתיים כחשב הכללי , ראש אגף תקציבים, ראש לשכת ויועצת משפטית במשרד רוה"מ; יועצים משפטיים נוספים בשירות הציבורי ובמקומות נוספים כ -רמ"י, רשות שדות התעופה ו הרשות לשיקום האסיר; ראש מטה הדיור הממשלתי וסגניתו; נציב שירות המדינה ; מנהל רשות המיסים ; ראש רשות החברות (ר או נספח א' לעתירה). עוד מפנה העותרת ליומנים שנמסרו לעיון מטעם מנכ"ל איגוד הכדורסל; מפקד גלי צה"ל ; מפכ"ל המשטרה; מנכ"ל מד"א ; בעלי תפקידים שונים במשרד הבריאות , לרבות סמנכ"לים וחברי וועדות ו יומני שגרירים.

כן מפנה העותרת, בין היתר, לשתי עתירות שהגישה בגדרי עת"מ 11259-0-15 ו- עת"מ 58317-07-15, כנגד עיריות חיפה וקריית גת – בהתאמה, בהן נקבע שיימסרו לעיונה יומני ראשי העיריות, בטווחי זמנים בדומה למבוקש כאן.

לשיטת העותרת, אין ספק כי המשיב נושא בתפקיד מרכזי, רב השפעה ובכיר בשירות העירוני, תחומי אחריותו והיקפי הניהול הכספי הנוגעים לו הם בעלי משמעות כלכלית "אדירה" והתנהלותו חשובה ביתר במצבים מסוימים מהתנהלותם של פקידים בכירים בשלטון המקומי שיומנם נמסר לעיון.

העותרת סבורה כי יש לייחס למשרתו של המשיב השפעה רבה מזו של נבחרי ציבור ו כי אין כל מקום לאבחנות המלאכותיות וחסרות ההצדק עליהן נסמכת הרשות. העותרת שבה ומדגישה את חשיבות האינטרס הציבורי שבחשיפת יומני בכירים במשיבה , כשהמשיב הוא אחד מהבכירים והמשפיעים שבהם. העותרת מפנה לרשימת הנכסים של המשיבה המופיעה באתר האינטרנט שלה, המשתרעת על פני 166 עמודי נכסים המצויים בגבולות העיר ומחוץ לה, כדי חריגת חשיבות הנושא המדובר מההיבט המקומי.

נטען, כי חובותיהם של שרי ממשלה חלים, מקל וחומר, על נושאי משרה בכירים ברשויות השלטון המקומיות כמשיב.

המשיבים טוענים, מנגד, כי מנהל אגף כמשיב אינו נבחר ציבור , אינו נושא משרה שלטונית ואינו ממלא תפקיד סטטוטורי, לאור שמינויו נעשה על פי מכרז של המשיבה. כך הודגש, כי בקשת העותרת התייחסה ליומנו של פקיד עירייה, עובד מן המניין, אחד מעשרות מנהלי האגפים הרבים שבמשיבה ומי שמוציא לפועל את החלטות ואת מדיניות המשיבה ומועצתה. המשיבים סבורים כי בקשת העותרת חורגת מפסיקת בתי המשפט ומהגבולות שבהנחיית המאסדר וכי הזכות לחופש המידע נסוגה מפני אינטרסים חשובים אחרים.

המשיבים מוסיפים על כך וטוענים כי אין לגזור גזרה שווה לעניין הנדון מהפניות העותרת ליומנים אחרים שנמסרו. הובהר כי הפניות אלו קשורות בראשי רשויות, נבחרי ומשרתי ציבור, בעניינם נקבעה זכותו של הציבור לדעת את פרטי יומניהם המעידים על טיב עבודתם בשירות ו.

עוד נטען, כי לא ניתן לבכר לאינטרס ציבורי מיוחד בחשיפת פרטי יומנו של מנהל אגף הנכסים, בשונה מיומניהם של מנהלי אגפים כארנונה, חניה, פיקוח, שיפור פני העיר, משאבי אנוש, חופים ורבים אחרים. המשיבים סבורים כי חיוב הרשות לחשוף את יומני כלל עובדיה - כפי שמשתמע מעצם הבקשה לחשוף את יומנו של המשיב כמנהל אגף - חורג מגדר הסביר ויפגע בביצוע תפקידיה.

נוכח התרשמותי להלן מהאפשרות הסבירה להחיל את החריגים שבחוק על מסירת היומן במתכונתה המבוקשת ואף לנוכח הנוהל שצפוי להתקבל - לא ראיתי צורך קונקרטי לקבע מסמרות בשאלה האם העותרת צולחת את משוכת אופי תפקידו של המשיב, על דרך בחירתו לתפקיד , היותו אחד מיני עשרות מנהלי האגפים במשיבה וסוג עיסוקו הרגיש.

אכן, בניגוד לעיקר הדוגמאות אליהן הפנתה העותרת - המשיב אינו נבחר ציבור, תפקידו אינו שלטוני או סטטוטורי והוא מעוגן במכרז. עם זאת, לא מן הנמנע שהוראות החוק תחולנה באופן זה או אחר על נושאי תפקידים בכירים שאינם סטטוטוריים, שלטוניים או נבחרי ציבור דווקא. במקרה המתאים, יכול שסוג התפקיד הייחודי אותו ממלא מנהל אגף כמשיב, האמון על היקף נכסים משמעותי, יצדיק שקיפות ולו מסוימת ביחס להתנהלותו, כזו שלא תפגע בהתנהלותו ובפרטיות והחשאיות האינהרנטיות הנלוות לחלקיה. כטענת העותרת, מדובר ביומנו של אחראי על נדל"ן אטרקטיבי בעיר ואין לשלול כליל כי בכך ניתן לבדלו ולו כלשהו ממנהלי אגפים אחרים בעיר. אציין כי בנספח ג' לעתירה, צוין כי : "לעיתים אף עובדי ציבור שממונים לתפקידם מחזיקים במשרות שההשפעה שלהן אינה פחותה ממשרותיהם של נבחרי ציבור" וזאת ביחס לאבחנה החדה הדומה שביקשה המשיבה לערוך והיחידה הממשלתית לחופש המידע התקשתה להצדיק.

אין לשלול שפנייה ממוקדת אחרת המתחשבת גם במשאבים הנדרשים לטיפול בה, הייתה מניבה החלטה שונה מטעם הרשות, בכפוף להעדר פגיעה בפרטיות, בעיצוב מדיניות ובמשא ומתן פעיל. אף אין לשלול את טענת הרשות בדבר צורך במתיחת קו גבול בהיררכיית נושאי התפקידים בכל הקשור בחשיפת כלל מנהלי אגפיה, באופן שיפגע בביצוע תפקידיה השוטפים.

לא מן הנמנע כי במהלך גיבוש הנוהל וכטענת המשיבה, מחלקת יעוץ וחקיקה והיועמ"ש ייבחנו את קו הגבול בעיבוד היומנים הנדרש מהרשות בהתחשב בנושאי תפקידים ובהכבדה הנטענת, תוך עריכת האיזונים הנדרשים במבט כולל על כלל הרשויות הציבוריות.

עם זאת וכפי שציינתי, הדברים נקשרים בטבורם לאפשרות הסבירה להחיל את החריגים שבחוק על הבקשה כמתכונתה, לנוכח סוג המידע הכלול ביומן, האופי הייחודי הנלווה לפעילותו של המשיב והשקעת המשאבים שתידרש לשם עיבודו.

העותרת מפנה לשיקולים המופיעים בתשובת היחידה הממשלתית לחופש המידע - נספח ג' לעתירה, כפי שהובאו לפני המשיבה ובאי כוחה בעניינו של מהנדס העיר שיומנו נמסר לעיון. לשיטת העותרת, גם לאור הקשר זה אין מקום לאבחנה בין היומנים והשפעתו של המשיב גדולה במישור המעשי מהשפעתו של מהנדס העיר. הודגש, כי האינטרס הציבורי שבחשיפת יומנים של אנשי ציבור הוכר כאינטרס ציבורי כללי שמטרתו לוודא שמהלכיו של איש ציבור עולים בקנה אחד עם תפקידו הציבורי. כך נפסק ב-ע"מ 11259-08-18 שאליו מפנה העותרת ופסיקה זו הובאה גם בהתייחסות היחידה הממשלתית לחופש המידע – נספח ג' לעתירה.

מנספח ג' הנזכר עולה כי מהנדס העיר נבחר לתפקידו מכוח סעיף 5(ב) בחוק הרשויות המקומיות (מהנדס רשות מקומית) התשנ"ב – 1991. בשונה מהמשיב, צוין שם כי המדובר בנושא משרה בכיר הממלא תפקיד סטטוטורי שלהחלטותיו השפעות מרחיקות לכת על חייהם של תושבים רבים נוכח סמכויותיו המשתרעות אלי תכנון העיר, פיקוח ורישוי, בנייה ועבודות ציבוריות. בנוסף, השקעת המשאבים לצורך מסירת יומן מהנדס העיר הוערכה ב- 26 שעות וניתן היה לביצוע על ידי עובד שאינו מהנדס העיר בעצמו. כך , גם ב גדרי נספח ד' לעתירה צורפו 25 עמודי יומן, בשונה מהיקף היומן שהועבר לעיוני ומהערכת הזמן הנדרשת לשם עיבודו.

גם מהעניינים שנדונו בעתירות אחרות אליהן הפנתה העותרת, לא ראיתי לנכון לגזור גזרה שווה כדי כך לעניינה, באופן שיאפשר קביעה כי החלטת הרשות נגועה בחוסר סבירות קיצוני וגם זאת, מבלי לקבע מסמרות לנוכח הנוהל הצפוי להתקבל. הנסיבות שנדונו בעת"מ 11259-08-15 הצלחה - התנועה הצרכנית לקידום חברה כלכלית הוגנת נ' עיריית חיפה (10.11.15), שונות מאלו הנדונות מלפניי. שם נקבע כי יש להעביר לידי המבקשת את יומנו של ראש העירייה, בהסתמך, בין היתר, על הנסיבות לפיהן:

"המשיבים כבר אפשרו לנציגי העותרת לעיין בחומר המבוקש. כלומר, החומר הוכן ברמה כלשהי המאפשרת את העיון בו על ידי נציגי העותרת ללא מתן אפשרות להעתיקו. יתכן שלשם העברת החומר להעתקה על ידי נציגי העותרת יש צורך בבדיקה נוספת של החומר והשחרת קטעים מסוימים על גבי החומר... אך, כאמור, החומר כבר הוכן ברמה מסוימת שכן נציגי העותרת כבר ביקרו במשרדי המשיבה וקיבלו לידיהם את החומר המודפס ועיינו בו. המשיבים אינם מבהירים אילו משאבים דרושים בדיוק כדי להשלים את המעבר על החומר לפני שניתן יהיה למסור אותו לנציגי העותרת להעתקה, זאת פרט לציון העובדה שהמשיב 2 וראש לשכתו יהיו צריכים לטפל בענין בעצמם. כאמור, אין בכך משום הוכחה שהטיפול בבקשת העותרת לקבלת החומר מצריך הקצאת משאבים בלתי סבירה".

בענייננו, החומר לא הוכן למעט דגימתו על פני ארבעה שבועות והוא רב היקף. אבהיר בהמשך הדיון מדוע הטענה בדבר המשאבים הנדרשים לשם הכנתו לקראת המסירה המבוקשת נבדק ה ונאמד ה ברמת הערכה סבירה, באופן שדי ב ה כדי ללמד שהקצאת המשאבים שתידרש מצד הרשות עולה על האינטרס הכללי שבהעברת היומן לידי העותרת.

החריגים שבחוק

הצדדים חלוקים בשאלה אם בקשת העותרת נכללת בגדרי איזה מהחריגים שבסעיפים 8 ו-9 בחוק. לעת טרם גיבוש נוהל בנושא וטרם מיקוד בקשת העותרת בזמן או בהקשר - לא שוכנעתי כי החלטת המשיבים להחיל את החריגים שבחוק על הבקשה הכוללנית שהוגשה, מצויה מחוץ למתחם האפשרויות הסבירות שעמדו מלפניהם בנסיבות העניין.

העותרת טוענת שהחריגים בחוק אינם חלים על מסירת היומן וגם אם תמצי לומר אחרת, העדר חובה להעברת מידע אין משמעו שלא ניתן להעביר את המידע כלל , שעה ששיקול דעתה של הרשות נתון למבחני סבירות ולאיזונים הנדרשים בין האינטרסים השונים.

העותרת מפנה לחוות דעת משלימה מאת מחלקת ייעוץ וחקיקה במשרד המשפטים כפי שניתנה ביום 9.8.12 בהקשר לפירוט נסיעות שר לחו"ל בשנה חולפת וכן לנהלי היחידה לחופש המידע (נספחים ט'-יא לעתירה). העותרת מוסיפה על כך ומפנה להוראות קונקרטיות שניתנו מאת היועמ"ש המחייבות גם את רשויות השלטון המקומי בהקשר לקבלת לוחות זמנים של שרים (ר' נספח ב' לעתירה).

למול העותרת, המשיבים טוענים, כי החריגים הקבועים בחוק חלים על בקשות לקבלת מידע הקשורות בחשיפת יומנים ולוחות זמנים של מי שאינו נבחר ציבור, נושא משרה שלטונית, בעל תפקיד סטטוטורי - ככלל ועל הבקשה לקבלת מידע הקשורה ביומנו של מנהל אגף הנכסים מושא העתירה - בפרט. צוין, כי הנתונים המבוקשים יסודם בישיבות רבות שהתקיימו בעניין נכסיה השונים של המשיבה ובהשתתפות גורמים מחוץ למשיבים גם לשם ניהול מו"מ ולביצוע עסקאות. המשיבים סבורים כי המדובר במידע על אודות מדיניות בשלבי עיצוב, על פרטי מו"מ עם גורם מחוץ לרשות ובמידע בעל ערך כלכלי שפרסומו עלול לפגוע פגיעה ממשית בערכו, כמו גם במידע מסחרי או מקצועי הקשור לעסקו של אדם.

כן נטען, כי פרסום הנתונים המבוקשים עלול לפגוע בפרטיותם של צדדים שלישיים שהשתתפו בישיבות, בערכם של הנכסים שנדונו , בעסקאות שלא הבשילו, במו"מ המתנהל ובמדיניות המתגבשת. יתרה מכך נטען, כי היענות לבקשה תצריך עבודה ידנית של מזכירתו היחידה של המשיב, תוך מעבר פרטני על 730 ימים שביומן, באופן שיפגע בעבודתה השוטפת ויגרום להכבדה ממשית ובלתי סבירה על פעילות אגף הנכסים.

עיינתי ביומן הגולמי ואכן, כטענת המשיבים, היומן שזור בפעילות אישית ופרטית של המשיב. העותרת הודיעה לאחר הדיון כי אין לה עניין בנתונים אלו, אך היא נותרה מעוניינת בנתונים הקשורים בחלק לא מבוטל מהישיבות המצוינות ביומן, בהן נכחו צדדים שלישיים פרטיים בעלי נכסים. לא ניתן לשלול את החשש שהעלו המשיבים לפיו חשיפת היומן כמבוקש, על פרטי אותן פעילויות, צדדים שלישיים ונכסיהם, תהווה פגיעה בפרטיותם של המשיב ושל צדדים שלישיים שעמדתם לא נשמעה (ראו סעיף 9(א)(3) בחוק).

אין מחלוקת כי המשיב אמון על כלל נכסי המשיבה. בגדרי תפקידו משתתף המשיב בישיבות רבות מידי יום הנוגעות להתנהלות המשיבה בנכסיה הפזורים ברחבי העיר. עיוני ביומן הגולמי מתכתב עם טענת המשיבים לפיה חלק מהישיבות הן פנימיות בין עובדי המשיבה בהן נשמעות חוות דעת דעות והמלצות לשם קבלת החלטות ועיצוב מדיניות בקשר עם הנכסים העירוניים. בחלק מהישיבות השתתפו גורמים עסקיים ואחרים שמחוץ למשיבה 1 בהן נחזה, בין היתר, מו"מ בנוגע לנכסי עירוניים לשם מכירה, רכישה, השכרה, החכרה, הקצאה, והשבחה (ראו סעיפים 9(ב)(2); 9(ב)(4); 9(ב)(5) ו- 9(ב)(6) בחוק).

לעת זו, לא ניתן לשלול את טענת המשיבים לפיה עצם פרסום דבר קיומן של ישיבות אלו, נושאן וזהות המשתתפים בהן בקשר עם הנכסים הקונקרטיים שנדונו, עלול לפגוע בערכי הנכסים ובסיכויי המשא ומתן המתנהל בין הצדדים שטרם הבשיל לכדי הסכם וכן באינטרסים מסחריים הקשורים בעסקיהם של צדדים שלישיים.

לא נעלם מעיניי חלוף הזמן בהקשר זה כטענת העותרת. כך גם כפי הפנייתה לנספח ט' לעתירה - חוות הדעת של מחלקת ייעוץ וחקיקה במשרד המשפטים מיום 23.8.09 בה צוין, כי יש להתחשב בחלוף הזמן ממועד התקיימות האירוע הרשום ביומן (השר) ועד למועד מסירת המידע. עם זאת, לא הוכח כי חלוף הזמן שינה כדי כך את נקודת האיזון המתבקשת על מנת שכעת הכף תטה לעבר העדפת טענותיה של העותרת.

הבקשה למידע מושא הדיון מתייחסת לשנים 2016-2017 במלואן. לא נשללה טענת המשיבים כי מרבית העסקאות הן עסקאות מתמשכות שטרם הבשילו לכלל ביצוע. חלקן אף בגדרי מדיניות מתגבשת, תכניות עתידיות ומו"מ בשלביו השונים. כך נכתב בתשובה שהוגשה ביום 13.3.19, ולא הוכח כי הדברים השתנו כדי כך מאז ועד היום. לא ניתן לשלול אף את עמדת המשיבים לפיה יכול שפרסום היומן בשלב זה עלול לפגוע במדיניות המתגבשת במשיבה 1 ביחס לנכסים עירוניים שטרם עוצבה.

ביחס לכל אלו, העותרת לא ביקשה למקד את פנייתה לנושא מסוים על מנת שהרשות תבחן אם ניתן לתת לו פומבי, הגם שפרטי נכסים ופרויקטים רבים המתוארים ביומן הועברו לעיונה במהלך הדיון.

אף לא נסתרה הבהרת המשיבה אשר לפעילותה בשקיפות ביחס לנכסים העירוניים. כפי שהובהר, הצעות, החלטות ומדיניות שהתגבשה בהקשרים אלו מובאות לאישור מועצת העיר, שדיוניה והפרוטוקולים של ישיבותיה פומביים ממילא. כל נושא שיבשיל לכדי החלטה ייחשף לציבור ובנסיבות אלו, יש ממש בטענה כי הנתונים המבוקשים מתכתבים עם מידע הנוגע לניהולה הפנימי של הרשות. לא הובהרה עד תום חשיבותו הציבורית של מידע שטרם הבשיל לכדי החלטה, שלאחריה ממילא מתממשת "זכות הציבור לדעת" (ראו סעיף 9(ב)(5) בחוק) .

השקעת משאבים

לא ניתן לשלול אף את עמדת הרשות לפיה הטיפול בבקשת העותרת כמתכונתה יצריך "הקצאת משאבים בלתי סבירה", כהוראת סעיף 8 בחוק.

העותרת בחרה להותיר את בקשתה ללא שינוי ממשי, באופן המשליך על הערכת סבירות הקצאת המשאבים הנדרשת לצורך טיפול בעניינה. לשיטת העותרת, מעצם תשובת המשיבה לפנייתה ניתן להסיק את אישורה של האחרונה לאפשרות הנגשת הנתונים המבוקשים, תוך איזון בין האינטרסים השונים. נותרה מחלוקת, כך נטען, אך בסוגיית הקצאת המשאבים. לשיטת העותרת, ניתן להתכתב עם מבוקשה באמצעות הקצאת משאבים סבירה ובמיוחד כך, שעה שלא הוצג כל תחשיב מטעם הרשות ביחס להקצאת המשאבים הדרושה.

העותרת שבה ומפנה לחוות דעת מאת מחלקת ייעוץ וחקיקה במשרד המשפטים מיום 9.8.12 ביחס לפירוט נסיעות שר לחו"ל בשנה החולפת, ממנה היא מבקשת ללמוד בשניים. האחד- כי דובר בבקשה ממוקדת שהתייחסה לפרק זמן מוגדר וסביר. כך, כפי הנחיה מיום 23.8.09 מאת אותה מחלקה במשרד המשפטים לעניין "בקשות לפי חופש המידע לקבלת לוחות זמנים של שרים", ממנה עולה כי תתקבל בקשה ממוקדת לפרק זמן סביר, או לנושא, תוך בחינה פרטנית של תחולת הסיגים הרלוונטיים שבחוק על המקרה הנדון. השני - כי סירוב למסור מידע מחמת הקצאת משאבים בלתי סבירה לא יינתן בנקל ועליו להישען על "הערכה מבוססת ומפורטת בדבר היקף שעות הטיפול וכוח האדם הדרושים למשימה" (ר' נספחים ג' ו-ח' – יא לעתירה).

העותרת סבורה כי בקשתה מגלמת תקופה מאוזנת, המביאה בחשבון את מכלול השיקולים לרבות הקצאת המשאבים הנדרשת. לשיטתה, יש להורות על חשיפת המידע באין כל נסיבות המצדיקות חיסוי אוטומטי ומלא שלו וכך גם בהתחשב בברירת המחדל ה קבועה בדין בדמות גילוי המידע בהסתמך על נסיבותיו הייחודיות של כל מקרה.

המשיבים, מנגד, הבהירו, כי לשם המצאת היומן באופן שלא יפגע במדיניות מתגבשת, במו"מ המתנהל, בעסקאות מתהוות, בסודות המסחריים של צדדים שלישיים, בערכם של הנכסים הנדונים ובהתנהלותה הפנימית של הרשות - על המשיבה להקצות משאבים וכוח אדם במטרה לעבד את המידע המצוי ביומן ולהשחיר בו את שלא ניתן לפרסום. הודגש, כי מדובר בעבודה סיזיפית, ידנית, המחייבת מעבר פרטני על פני 730 עמודי יומן, ישיבה אחר ישיבה, תוך הפעלת שיקול דעת ובאופן שידרוש שעות רבות.

עוד צוין, כי מדובר בעבודה שמצריכה את מעורבותו הישירה של המשיב, כמי שמכיר מקרוב את הישיבות שנערכו, את הנושאים שנדונו ו את המשתתפים בהן , את הרגישות הנלווית ואת השלב בו מצוי כל מהלך. המשיבים טוענים כי אין זה סביר להסיט את פעילות המשיב, או מזכירתו, למשך שעות ארוכות מביצוע המטלות הכרוכות בתפקידם תוך ריתוקם לעיבוד היומן לצורך פרסומו. להערכת המשיבים, על אף שלא נתמכה בתצהיר, תידרשנה 52 – 78 שעות עבודה של המשיב בעצמו לצורך בחינת שנה אחת ביומן, כדי הסטת פעילות ממשימה עיקרית למשימה אחרת ובאופן המגיע כדי השקעת משאבים בלתי סבירה ו שיבוש התנהלותה התקינה של הרשות ויכולתה לבצע את תפקידיה.

אכן, לא הוגש תצהיר בתימוכין במעורבותו הבלעדית הנטענת של המשיב בהנגשת היומן ובכתבי הטענות דובר במזכירתו שתידרש לעניין. בין כך ובין כך, ולאחר שעיינתי ביומן הגולמי המפורט, לא ניתן לשלול את עמדת הרשות בדבר משאבים בלתי סבירים שידרשו לשם בחינת כל הנתונים הנדרשים ביחס לכל מופע ומופע ביומן. גם אם מדובר במזכירתו היחידה של המשיב שתידרש לעניין, או בצירוף כוחות אחר - עדיין יש צורך בריתוקם של עובדים אלו "למשימת המידע", תוך זניחת משימותיהם הרגילות ויצירת הכבדה ממשית על הרשות. לא ניתן לשלול את הנתונים שהוצגו, למצער ביחס למזכירת המשיב והאפשרות שתושבת ממלאכתה העיקרית לצורך פרסום היומן. אני סבור כי די בנתונים אלו, הנתמכים באדנים של היגיון, כדי להוות "הערכה מבוססת ומפורטת בדבר היקף שעות הטיפול וכוח האדם הדרושים למשימה". על אף שנתוני מעורבותו של המשיב בנושא לא נתמכו בתצהיר, ראיתי לנכון לייחס להם משקל מסוים בהינתן שמעורבות ולו מסוימת מטעמו, וודאי שתידרש לצד עבודתה של מזכירתו, אף אם לא בהיקף הנטען .

בהקשר זה נפסק, כי:
"... הכבדה ממשית שהיא בעלת זיקה להקצאת המשאבים עשויה לבוא לידי ביטוי בשיבוש סדר העדיפויות של הרשות המינהלית באופן המחייב אותה להסיט משאב קיים ממשימתו העיקרית למשימה אחרת... המחוקק הבהיר כי הדרישה הינה לחוסר סבירות. לצורך זה די לדעתי בהוכחה כי גילוי המידע הביא להסטה של משאב קיים באופן היוצר הכבדה ממשית על הרשות במילוי משימתה העיקרית. לדעתי, אין חשיבות מכרעת בהקשר זה להבחנה בין השבתתו של עובד קיים ממלאכתו העיקרית וריתוקו למשימת המידע תוך הזנחת משימותיו הרגילות, לבין גיוס של עובד חדש למשימה זו כתוספת משאבים. כך או כך המשמעות היא הכבדה ממשית" (ראו עע"מ 2398/08 מדינת ישראל משרד המשפטים ואח' נ' אליצור סגל פד"י סד(3) עמ' 2-691 (19.6.11)).

כטענת המשיבה, ההנחיה בעניין לוחות זמנים של שרים (נספח ט' לעתירה), מתמקדת בלוחות הזמנים ובפעילות מיניסטריאלית של שרים הנושאים בתפקיד ציבורי סטטוטורי. סעיף 2 בהנחיה מדגיש כי על הבקשה להיות ממוקדת לפרק זמן מוגדר סביר, או לנושא מוגדר וממוקד. אין המדובר בבקשה ממוקדת המתייחסת לפרק זמן מוגדר וסביר בהכרח, בהתחשב בחלוף הזמן הסביר הנדרש עד להבשלת האפשרות לחשוף נתונים הקשורים בגיבוש מדיניות ו בעסקאות מתהוות ביחס לנכסים עירוניים.

בעתירתה, ביחס להשקעת משאבים סבירה שתידרש לדידה של העותרת, נטען כי לא בוצע מדגם ביחס לחלק מהמידע המבוקש על מנת לבחון את היקף המשאבים הנדרש לביצועו ו כי לא הציעו לעותרת לצמצם את בקשתה ביחס להיקף הזמנים, או האירועים שגילויים מתבקש . מדגם שכזה נערך בהמשך והבקשה נותרה באותו היקף . מעיוני במדגם היומן המושחר, שעותק ממנו הועבר לעותרת - עולים שמות של פרויקטים רבים, לצד די והותר נתונים, שאפשרו את שקילת צמצום הבקשה. בכלל זה, קריית שלום, תל כביר פארק החורשות, סומיל, דולפינריום, מגרשי קצה ברחוב ויינשטיין, גבעת הזיתים, נמל יפו, מבנה מונ"ש, השוק הסיטונאי, מרכז הצעירים בדרום העיר, בתי כנסת בפארק צמרת וברחוב עין יעקב, תאטרון גשר, מרכז קהילתי פלורנטין, לינקולן 18, בית הפראיה, מגרש 106 ביפו, צ'ק פוינט, קאנטרי ג' וכן פינויי פלישות באתרים שונים.

העותרת הודיעה לאחר הדיון שדווקא פעלה לצמצום בקשתה, מאחר שאינה דורשת מידע על פעולות פרטיות /אישיות של המשיב, מידע טכני מנהלתי על עובדים ביחידה ומידע ביחס לפרטי טלפון ודוא"ל של צדדי ג'. אני סבור כי שלושת "ויתורים" אלו אינם בגדר צמצום ממשי של הבקשה. ממילא מדובר בפרטים שלא היו מגיעים לידיעת העותרת והציבור מחמת הפרטיות הברורה האופפת אותם והיעדר אינטרס ציבורי בחשיפתם .

לא ברורה טרוניית העותרת כי המשיבה היא זו שלא הציעה לה לצמצם את הבקשה, משהאפשרות לכך חזרה והופיעה לפתחה של העותרת.

אשר לאותו מדגם - במהלך הדיון ביקשתי לבחון את היומן תוך התייחסות קונקרטית לנתונים העולים ממנו, בהשוואה לנימוקים שביסוד ההתנגדות למסור אותם ובכללם עסקאות שעודן בשלב המו"מ ופגישות בדבר מדיניות שטרם התגבשה. היומן הועבר לעיוני כעותק חסוי. הנחתי כי במהלך הכנת הנתונים לעיון בית המשפט יכול שתתגלה אפשרות לצמצום חזית המריבה ואף לגיבוש הסדר. בהמשך, הגיעו הצדדים להסכמה, מבלי לגרוע מטענותיהם וזכויותיהם, לפיה יימסרו לעותרת הנתונים מהיומן שכבר עובדו על ידי המשיבים ושהועברו אף הם לעיוני כעותק חסוי (שתי תקופות בנות שבועיים מתוך היומן - הראשונה בתחילת ציר הזמן והשנייה בסיומו). הוסכם כי באמצעות נתונים אלו העותרת תוכל לבחון את מבוקשה, בין במיקוד העתירה, בצמצום הסעדים המתבקשים בה, בסיום הדיון בה, או במסירת היומן לעיונה.

התבקשה הודעת הצדדים בתוך 60 ימים. מעמדותיהם לא נשקפה כל הסכמה מכלל האפשרויות הנזכרות. למעשה, נוצרה מחלוקת מחוץ לכתבי הטענות בדבר נתונים שהושחרו ודרך מסירתם בקובץ שאינו "פתוח".

לא ראיתי לנכון להרחיב את יריעת הדיון ביחס לעדכוני הצדדים שהוגשו לאחר הדיון האחרון בדבר הסיבה להיעדר השגת הסדר, לצד טענות בדבר העברת הנתונים החלקית לעותרת. טענות אלו אינן חלק מחזית המריבה שמלפניי ומשלא הושג הסדר , אין לי אלא להכריע על פי העובדות המתוארות בכתב העתירה בראי הוראות הדין. אומנם, העותרת ביקשה במהלך הדיון לשמור על האפשרות להעיר הערות לגבי חוקיות חסיונות נטענים, גם כעזר להחלטת בית המשפט. אולם, העתירה אינה עוסקת ב דרך העברת הנתונים לעותרת ובפרטים הנרחבים שהוצגו מחוץ לכתבי הטענות הקשורים בפרטיות ונגזרותיה. היומן כולל פרטים רבים ביחס לנכסים ואנשים. רק ביחס לנתוני המדגם המצומצם הוגש טיעון מטעם העותרת לאחר הדיון האחרון בהיקף של שמונה עמודים, בדומה להיקף הכתובים בעתירה עצמה. דיון פרטני בפרטיות הקשורה בכל אחת מהמובאות הרבות המצוינות ביומן איננו על פרק הדיון בגדרי עתירה זו.

העותרת סבורה, כי ניתן להחיל על עניינה את שנקבע ב-עע"מ 6013/04 משרד התחבורה נ' חברת החדשות הישראלית (2.1.06), ביחס להנחת המוצא של החוק, כפי שנקבעה, לפיה חובה על הרשות לגלות לציבור חומר המצוי בידיה ובכלל זה דוחות פנימיים ומקום שניתן, עליה לסמן "בעפרון כחול" את שלא ניתן לגילוי ולפרסם את השאר. גם בהקשר זה אבהיר כי חזית המחלוקת בין הצדדים נקבעת בהתאם למתואר בכתבי הטענות. העדר השגת הסדר שייתר את המשכו של הדיון אינו יכול לשמש בסיס למתן פסק הדין על סמך טענות שלא נשקלו על ידי הרשות בגדרי ההחלטה מושא הדיון, משל התבקש תיקון כתב העתירה. נותרה לביקורת שיפוטית מנהלית ה חלטתם המקורית של המשיבים מיום 15.4.18 ונשמרת זכותה של העותרת לפנות לרשות בבקשה ממוקדת בזמן ובנושאים. חזקה על הרשות כי תבחן כל בקשה שכזו בלב שלם ובנפש חפצה.

עוד מפנה העותרת ל-עע"מ 7024/03 גבע נ' גרמן ואח' (6.9.06) בטענה כי שעה שפורסמה תמצית של דיונים פנימיים יכול ותשתנה נקודת האיזון לאור קושי לטעון לאינטרס ציבורי בהימנעות מפרסום ולאחר שהרשות עצמה פרסמה את הדברים. לא הובהר די מה פורסם מטעם הרשות על מנת שניתן יהא למקד את הדיון לנתונים קונקרטיים ביומן, תוך התכתבות עם אותם פרסומים נטענים. עוד ציינה העותרת, כי רשויות רבות אליהן פנתה בבקשה דומה נענו לבקשתה ללא כל קושי. לא הובהר גם הקשר זה על מנת שתיווצר ההשוואה המתבקשת לנסיבות המקרה שלפניי.

ביני לביני ובאין נוהל, אני סבור כי הסתמכותם של המשיבים על החריגים שבחוק, תוך הדגשת סוגיות של פרטיות , מדיניות, מו"מ ומשאבים אינה חורגת ממתחם הסבירות המנהלית, כדי שתועדף התערבות שיפוטית בהחלטתם כבר כעת. נשמרות זכויות העותרת לפנות לרשות בבקשה ממוקדת בין לפני גיבוש הנוהל ובין לאחריו. בהעדר מיקוד מתבקש נסיבות המתחשב ברגישות המידע שביומן - מוצג מלפניי אינטרס כללי, הנסוג מפני יתרת האינטרסים מכוחם בחרה הרשות להימנע לעת זו ממסירת המידע שביומן.

סוף דבר
ביתרת טענות הצדדים לא מצאתי ממש והעתירה נדחית בזה.

אשר להוצאות משפט – על אף תוצאת הדיון, לא ראיתי לנכון להורות על חיוב העותרת בהוצאות המשיבים ואני מורה כי כל צד יישא בהוצאותיו. זאת, בהתחשב בעניין הציבורי אותו ביקשה העותרת להעלות על הפרק, במגעים המתקדמים בין הצדדים ו בעובדה כי טרם נאמרה המילה האחרונה בנושא.

המזכירות תשלח עותק מפסק הדין לבאי כוח הצדדים.

ניתן היום, כ"ב טבת תש"פ, 19 ינואר 2020, בהעדר הצדדים.