הדפסה

בית המשפט המחוזי בתל אביב - יפו בשבתו כבית-משפט לעניינים מנהליים עת"מ 68644-10-18

לפני
כב' השופט חגי ברנר, סגן נשיא

עותרים

  1. מרים חנה נוימן
  2. ישראל נוימן

ע"י ב"כ עו"ד אמיר שפיצר וסופיה יצחקוב

נגד

משיבים

  1. ועדה למתחמים מועדפים לדיור (ותמ"ל)
  2. אריאל יוצר- יו"ר הועדה
  3. רשות מקרקעי ישראל

ע"י ב"כ עו"ד סילביה רביד

4. כפר אז"ר מושב עובדים להתיישבות חקלאית שיתופית בע"מ
ע"י ב"כ עו"ד ד"ר יוסף פרוכטמן

5. עירית רמת גן
ע"י ב"כ עו"ד חן עמידור

6. גבריאלה הגיתי ו- 35 אחרים

פסק דין

האם ניתן להחריג מתוך טבלאות איחוד וחלוקה של תכנית, מגרש ספציפי בודד, שנכלל בתחומי התכנית, תורם למטרות התכנית ומשנה את ייעודו במסגרתה לייעוד ציבורי- זוהי השאלה העקרונית המתעוררת במקרה דנן.
מבוא
לפניי עתירה מנהלית המכוונת נגד החלטתה של הוועדה הארצית לתכנון ולבנייה של מתחמים מועדפים לדיור ( להלן: "הוועדה") מיום 8.8.2018, אשר דחתה את התנגדותם של העותרים לתכנית תמ"ל/ 1038 גני אז"ר ( להלן: "התכנית"), ואישרה את התכנית למתן תוקף. מדובר בתכנית שהוכנה בהתאם לחוק לקידום הבנייה במתחמים מועדפים לדיור ( הוראת שעה), תשע"ד- 2014 (להלן: "החוק לקידום הבנייה"). התנגדותם של העותרים נסבה על אי הכללתו של המגרש המוחזק על ידם, במתחם האיחוד והחלוקה שבתכנית.
שטח התכנית הוא כ- 340 דונם. התכנית מתייחסת לחטיבת קרקע השייכת מבחינה מוניציפלית לעיר רמת גן. חטיבת הקרקע נמצאת ממערב לכפר אז"ר, ממזרח לדרך מס' 4 ומצפון לדרך שיבא. התכנית יוצרת מסגרת תכנונית להקמה של שכונת מגורים בהיקף של כ- 1,920 יחידות דיור, כ- 250 יחידות לדיור מוגן, שטחי תעסוקה בהיקף של כ- 176,000 מ"ר, שטחי מסחר בהיקף של כ- 35,000 מ"ר וכן שטחי ציבור. התכנית כוללת הוראות לענין איחוד וחלוקה שלא בהסכמה וכן טבלאות הקצאה ואיזון בהתייחס למתחם האיחוד והחלוקה המסומן בתכנית.
תחילתו של הליך התכנון בנוגע לתכנית היתה בהכרזת קבינט הדיור של ממשלת ישראל, מיום 26.10.2015, על מתחם התכנית כמתחם מועדף לדיור. ביום 10.5.2017 החליטה הוועדה להפקיד את התכנית. התכנית פורסמה להתנגדויות הציבור ביום 19.10.2017 ואושרה למתן תוקף ביום 8.8.2018.
המגרש בו מחזיקים העותרים, הידוע בכינוי מגרש 607, הוא חלקה חקלאית בשטח של כשישה דונם, עליה חל הסכם המשבצת של המושב כפר אז"ר ( להלן: "המושב"). מגרש 607 מצוי בחלק הצפון מזרחי של המושב שהוא גם החלק הצפון מזרחי של התכנית. שאלת מעמדם הקנייני של העותרים במגרש 607 שנוייה במחלוקת בינם לבין קרן קיימת לישראל, רשות מקרקעי ישראל והמושב. מחלוקת זו מתבררת במסגרת תביעה משפטית אחרת ( ת.א. 10943-11-17), המתנהלת בין העותרים מחד, לבין המושב, קרן קיימת לישראל ורשות מקרקעי ישראל מאידך. בקצירת האומר נציין כי המחלוקת יסודה בהוראת הסכם המשבצת שנכרת בין רשות מקרקעי ישראל לבין המושב, לפיה עם שינוי הייעוד במקרקעי המושב, קמה לרשות מקרקעי ישראל הזכות להשבת המקרקעין לידיה. מכאן שלדידה של רשות מקרקעי ישראל אין לעותרים זכויות במגרש 607. בנוסף, המושב עצמו מנהל מאז שנת 2012 תביעה משפטית נגד קרן קיימת לישראל ורשות מקרקעי ישראל בנוגע לזכויות נטענות של המושב במקרקעי המושב, לרבות במקרקעין המצויים בתחומי התכנית ( ת.א. 8947-04-12). מכאן שיש מספר טוענים לזכויות במגרש 607 והמחלוקת בענין זה טרם הוכרעה.
על פי התכנית, כפי שאושרה למתן תוקף על ידי הוועדה, מגרש 607, שהיה מיועד קודם לכן לשימוש חקלאי, מסומן כעת תחת הייעוד של "מאגר בריכת מים ומתקנים הנדסיים", וזאת לצורך הקמה של בריכת מים אשר מיועדת לאיגום ולאספקת מים עבור השכונה שתיבנה מכוחה של התכנית ועבור החלק המזרחי של העיר רמת גן, שהינו בסביבת השכונה המתוכננת.
לפי טיוטת התכנית, מגרש 607 אמור היה להכלל במתחם האיחוד והחלוקה ולהשתתף בטבלאות האיחוד והחלוקה. הטיוטה הועלתה לאתר האינטרנט של מינהל התכנון ונותרה שם. ברם, ביום 10.5.2017, ערב הפקדת התכנית, הוחלט על תיקון התשריט שלה, והשטח הצפון מזרחי של התכנית נגרע מתחומי התכנית, למעט מגרש 607 אשר נותר בתחומי הקו הכחול של התכנית, כמעין מובלעת המנותקת משטחה העיקרי של התכנית. יחד עם זאת, במסגרת התיקון, מגרש 607 הושמט ממתחם האיחוד והחלוקה של התכנית המופקדת, משמע, לא יוקנו בגדרו זכויות כלשהן לפי טבלאות האיחוד והחלוקה.
העותרים, שלא היו ערים לכך שקיימות שתי גרסאות של התכנית ולא היו מודעים לכך שלפי הגרסה המאוחרת והסופית, חל שינוי במתחם האיחוד והחלוקה ומגרשם נגרע ממנו, הגישו ביום 12.12.2017 התנגדות לתכנית המופקדת, בעניינים שאינם נוגעים למחלוקת הנוכחית. החוקרת מטעם הוועדה שמעה את ההתנגדויות לתכנית, לרבות התנגדות העותרים, בימים 4.1.2018 ו- 8.1.2018.
ביום 28.2.2018 דנה הוועדה בהמלצות החוקרת והורתה על פרסום השינויים שהיא שקלה לערוך בתכנית בעקבות התנגדויות שהתקבלו, כמתחייב לפי סעיף 106( ב) לחוק התכנון ובניה, התשכ"ה- 1965 (להלן: "חוק התכנון"), וזאת על מנת לאפשר הגשת התנגדויות למי שעלול להפגע מחמת אותם שינויים.
העותרים, שלמדו בינתיים לראשונה על גריעתו של מגרש 607 ממתחם האיחוד והחלוקה, הגישו פעם נוספת התנגדות לתכנית, שנסבה זו הפעם על גריעת המגרש ממתחם האיחוד והחלוקה. התנגדותם נשמעה ביום 17.7.2018 על ידי החוקרת, אשר המליצה לדחותה.
ביום 18.8.2018 דנה ועדת המשנה ולאחריה מליאת הוועדה בהמלצות החוקרת. שתי הוועדות אישרו את דחיית התנגדותם של העותרים.
ביום 9.10.2018 פורסמה התכנית למתן תוקף.
מכאן העתירה שלפניי.
במאמר מוסגר יצויין כי עתירה קודמת שהגישו העותרים בחודש יולי 2018 ( עת"מ 71473-07-18) התייתרה נוכח הגשתה של העתירה הנוכחית, ונמחקה על פי פסק דין מיום 16.1.2019.
טענות העותרים
העותרים טוענים כי לא החמיצו את המועד להגשת התנגדות לתכנית, משום שכאשר בחנו את מסמכי התכנית באתר האינטרנט בו פורסמו, הם נוכחו לדעת כי כל החלק הצפון מזרחי של התכנית, לרבות מגרש 607, מצוי במתחם האיחוד והחלוקה ונכלל בגדר טבלאות האיזון של התכנית. על כן, התנגדותם המקורית נסבה על עניינים אחרים. ברם, רק בדיעבד הם גילו להפתעתם כי בהמשך הועלתה לאתר האינטרנט טבלת איזון בגרסה שונה מזו שראו מלכתחילה, ובמסגרתה נגרע כל החלק הצפון מזרחי של התכנית מטבלת האיזון. בהמשך אף החליטו גורמי התכנון לגרוע את החלק הצפון מזרחי מתחומי התכנית, זולת מגרש 607 שנותר בתחומי התכנית, אך לא נכלל מחדש במתחם האיחוד והחלוקה. על כן, מרגע שפורסמו השינויים בתכנית לשם שמיעת התנגדויות לפי ס' 106(ב) לחוק התכנון, הגישו העותרים את התנגדותם לגריעת מגרש 607 ממתחם האיחוד והחלוקה.
לגופו של ענין טוענים העותרים כי לא מתקבל על הדעת שמגרש 607 יוחרג ממתחם האיחוד והחלוקה כאי בודד, למרות שהוא נכלל בתחומי התכנית ולא נגרע ממנה ( בניגוד לתחום הצפון מזרחי של התכנית, שנגרע ממנה ולכן גם לא נכלל במתחם האיחוד והחלוקה). מדובר בפגיעה קשה ובלתי סבירה בעקרון השוויון, שהרי כל חלקה הכלולה בתחום התכנית צריכה לקבל זכויות באופן שווה לחלקות אחרות הנכללות אף הן בתחומי התכנית. זאת ועוד, במקרה דנן יש זיקה תכנונית ברורה בין מגרש 607 לבין התכנית, שהרי הוא חלק ממנה ודרוש לשם מימוש צרכיה. כמו כן, ברגע שהופקדה תכנית ביחס למקרקעין מסויימים, חזקה שהם דרושים לתכנית הנדונה ועליהם להיכלל בכל טבלאות האיזון שייערכו ביחס למקרקעין. עוד טוענים העותרים כי עיון בהחלטתה של הוועדה מגלה שלא הובא כל נימוק ממשי מדוע יוחרג מגרש 607 ממתחם האיחוד והחלוקה, זולת הטענה כי לעותרים אין מעמד משום שאינם בעלי הזכויות במגרש 607. ברם, טבלאות איזון מתייחסות למקרקעין ולא לבעלים זה או אחר, ולכן המחלוקת הקניינית בענין הזכויות במגרש 607 אינה צריכה לחסום את טיעוני העותרים.
טענות המשיבים
רובם המכריע של המשיבים שצורפו לבקשה, כולל בעלי הזכויות שעלולים להפגע אם העתירה תתקבל, אינם מתנגדים לעתירה. אחת מהם, עיריית רמת גן, אף תומכת בקבלת העתירה. העירייה טוענת כי גריעתו של מגרש 607 ממתחם האיחוד והחלוקה עומדת בניגוד לתקן 15 של הוועדה לתקינה שמאית במשרד המשפטים וכי מדובר באבסורד, שכן כל תחום התכנית נכלל בתחום האיחוד והחלוקה, זולת מגרש 607 ודרך הגישה אליו. התוצאה היא שלגבי מגרש 607 יהיה צורך לנקוט, ללא הסבר מניח את הדעת, בהליך של הפקעה.
המתנגדים היחידים לקבלת העתירה הם המשיבים 1- 3 ( להלן ביחד: "המשיבים").
במאמר מוסגר יש להעיר כי לכאורה קיים ניגוד עניינים חריף בין המשיבים לבין עצמם, שהרי אם בסופו של יום, בהליכים האחרים, בהם מתבררת שאלת הזכויות הקנייניות במגרש 607, ייקבע כי הזכויות בו הן של רשות מקרקעי ישראל, היא המשיבה 3, אזיי לרשות מקרקעי ישראל אמור להיות אינטרס ראשון במעלה שהעתירה הנוכחית תתקבל, משום שבמקרה כזה, הזכויות מכח טבלת האיחוד והחלוקה שיוקצו למגרש 607, תהיינה של רשות מקרקעי ישראל. לעומת זאת, אם העתירה תידחה, אזיי רשות מקרקעי ישראל לא תקבל זכויות כלשהן בגין מגרש 607 במסגרת התכנית גם אם ייקבע בהליכים האחרים שהיא בעלת הזכויות במגרש. ברם, רשות מקרקעי ישראל מיוצגת בהליך הנוכחי על ידי פרקליטות מחוז תל אביב, המייצגת גם את המשיבים 1 ו- 2, אשר מבקשים להגן על החלטותיהם התכנוניות, ומכאן ניגוד העניינים המובהק, שראוי היה ליתן עליו את הדעת, למשל, באמצעות מתן ייצוג נפרד לרשות מקרקעי ישראל.
המשיבים טוענים כי דין העתירה להדחות על הסף משום שהעותרים החמיצו את המועד להגשת התנגדות לגריעתו של מגרש 607 ממתחם האיחוד והחלוקה. זאת, משום שגריעתו של מגרש 607 נעשתה כבר בתכנית שהופקדה לראשונה, אלא שהתנגדותם של העותרים לגריעה זו הוגשה רק בעקבות הפרסום לצורך התנגדויות לפי ס' 106(ב) לחוק התכנון. פרסום זה נועד לאפשר התנגדויות לשינויים שחלו בתכנית בעקבות סבב ההתנגדויות הראשון, ולא לצורך התנגדויות שהיה מקום להעלות עוד בשלב הראשון, בעקבות פרסום התכנית המקורית.
עוד טוענים המשיבים כי דין העתירה להדחות על הסף משום שאין לעותרים זכויות קנייניות במגרש 607, וזאת נוכח הוראות הסכם המשבצת בין רשות מקרקעי ישראל לבין המושב, לפיהן, עם שינוי הייעוד במקרקעי המושב, קמה לרשות מקרקעי ישראל הזכות להשבת המקרקעין לידיה.
לגופו של ענין טוענים המשיבים כי אין לאדם זכות מוקנית שמקרקעיו יושבחו ואין לו זכות להכללתם בתכנית של איחוד וחלוקה. ההחלטה שלא לכלול את מגרש 607 במתחם האיחוד והחלוקה היא החלטה תכנונית מובהקת, המצוייה בליבת שיקול הדעת המקצועי של גורמי התכנון. במקרה דנן ההחלטה מוצדקת משום שלמגרש 607 נקבע ייעוד ציבורי ברמה העירונית/אזורית, והוא אינו מקיים קשר תכנוני מובהק ובלעדי עם מתחם האיחוד והחלוקה אותו מציעה התכנית. המגרש מיועד לצורך הקמה של בריכת מים אשר מיועדת לאיגום ולאספקת מים, לא רק עבור השכונה שתיבנה מכוחה של התכנית, אלא גם עבור החלק המזרחי של העיר רמת גן, שהינו בסביבת השכונה המתוכננת. על כן, אין הצדקה להטיל את העלויות הציבוריות הכלולות בשינוי הייעוד דווקא על כתפיהם של בעלי הזכויות במקרקעין בתחום התכנית. צירופו של מגרש למתחם האיחוד והחלוקה כאשר הוא נועד לשרת לא רק את המתחם, שואב בהכרח ערך כלכלי משאר המשתתפים במתחם, ללא הצדקה.
לבסוף טוענים המשיבים כי בית המשפט אינו שם את שיקול דעתו תחת שיקול דעתם של מוסדות התכנון. סוגיית הכללתו של מגרש מסויים במתחם האיחוד והחלוקה היא סוגיה תכנונית מובהקת, אשר אין עילה להתערבות שיפוטית בה.
דיון והכרעה
לאחר עיון בטיעוני הצדדים בכתב ובעל פה באתי לכלל מסקנה כי דין העתירה להתקבל.
מושכלות יסוד הן שבית המשפט לעניינים מנהליים איננו יושב כוועדה תכנונית עליונה ואין הוא מחליף את שיקול דעת מוסדות התכנון בשיקול דעתו הוא, במובן זה שלא יתערב בהחלטות מוסדות התכנון אלא אם נפל בהן פגם מהותי, כגון חריגה מסמכות או חוסר תום לב. עילת התערבות נוספת היא כאשר שיקול הדעת של מוסדות התכנון חרג באופן קיצוני ממתחם הסבירות. ראה בג"צ 2920/94 אדם טבע ודין - אגודה ישראלית להגנת הסביבה נ' המועצה הארצית לתכנון ובניה (28.7.1996):
"לעניין זה נזכור, בראש ובראשונה, כי אין אנו יושבים לדין כטריבונל עליון לתכנון. הסמכות לתכנון הופקדה בידיהם של גופי התכנון המנויים בחוק, ובמרחב שיקול הדעת הניתן להם, ועל יסוד הנחה שפועלים הם בתום-לב ובמידה ראויה של סבירות, רשאים ומוסמכים הם אותם גופים לנוע כרצונם ועל-פי שיקול-דעתם. אנו, כבית-משפט, לא נתערב בפעילותם של גופי התכנון אלא אם תימצא בה סירכה מאלו סירכות המצדיקות התערבותנו, כעשייה שלא כחוק, שלא בסמכות, שלא בתום-לב או שלא בסבירות ראויה." (בפסקה 3).
ראה גם עע"מ 317/10 אהוד שפר נ' מורן סקאל יניב (23.8.2012):
"נקודת המוצא היא שאין בית המשפט משמש כטריבונל תיכנון, ואינו משים עצמו מומחה מקצועי לבחינתם של שיקולים תכנוניים. מכאן, שאין בית המשפט יושב כערכאת ערעור על שיקוליה התכנוניים של רשות התכנון ואינו ממיר את שיקול דעתו של מוסד התיכנון בשיקול דעתו שלו. על בית המשפט לבחון אם נפל פגם בהליך או בשיקול הדעת שהופעל על ידי מוסד התיכנון, באספקלריה של הדין המינהלי והציבורי. במסגרת זו, בוחן בית המשפט אם החלטת מוסד התכנון לקתה באחד מ"המרעין בישין" של המשפט המינהלי כגון: חריגה מסמכות; ניגוד עניינים; משוא פנים או שיקולים זרים או חוסר תום לב; וחריגה קיצונית ממתחם הסבירות...". (בפסקה 17).
וכן ראה עע"מ 1036/16 נציגות הבית המשותף ברחוב השונית 10 נ' משרד התיירות, (27.5.2018), בפסקה 59; עע"מ 5158/14 חברת העובדים השיתופית הכללית בארץ ישראל בע"מ נ' עיריית חולון (29.10.2017), בפסקה 44; עע"מ 2418/05 מילגרום נ' הוועדה המחוזית לתכנון ובניה ירושלים, (24.11.2005), בפסקה 9.
ברם, במקרה דנן, החלטתה של הוועדה לגרוע את מגרש 607 ממתחם האיחוד והחלוקה לפי התכנית, על אף שמגרש 607 משתתף בתכנית ומשרת את מטרותיה, היא בלתי סבירה בעליל ודינה להתבטל, והכל מן הטעמים אשר יפורטו כעת.
ראשית לכל, יש לדחות את טענת הסף של המשיבים, לפיה אין לעותרים כל מעמד קנייני במגרש 607, ולכן הזכויות בו נתונות ממילא לרשות מקרקעי ישראל, המתנגדת לעתירה. שאלת הזכויות הקנייניות או האובליגטוריות במגרש 607 שנוייה במחלוקת. הליכים משפטיים בסוגיה זו עודם מתנהלים בין העותרים, המושב, קרן קיימת לישראל ורשות מקרקעי ישראל, וזאת הן במסגרת ת.א. 10943-11-17 והן במסגרת ת.א. 8947-04-12. אין מקום או אפשרות להדרש לשאלה זו בגדרו של ההליך הנוכחי, מה גם שהעתירה שלפניי אינה עתירה פרסונלית במובן זה שקבלת העתירה משמעותה היא שהזכויות מכח תכנית האיחוד והחלוקה בגין מגרש 607 יוקצו לעותרים דווקא. לא כך הוא הדבר. זכייה בעתירה פירושה הוא שהזכויות יוקצו לבעליו של מגרש 607, תהא זהותו אשר תהא. כך גם ברור כי אין בקבלת העתירה כל קביעה בסוגייה הקניינית, שעתידה להתברר בגדרם של ההליכים האחרים. מאידך, העתרות לטענת הסף של המשיבים משמעה היא קבלת עמדתם בסוגיה הקניינית, עוד לפני שהשאלה הוכרעה בהליכים המקבילים על ידי בית המשפט המוסמך.
כך גם יש לדחות את טענתם המקדמית של המשיבים, לפיה העותרים איחרו את המועד להגשת התנגדות לתכנית. לענין זה מפנים המשיבים להלכת עע"מ 9264/10 חברת נ.י.ל.י. נדל"ן בע"מ נ' עיריית גבעת שמואל (30.05.2012) ( בפסקה 3), בה נפסק כי מי שמתנגד לתכנית, חייב להעלות את מלוא טיעוניו עוד במסגרת הליך ההתנגדות, ולא לראשונה במסגרת עתירה מנהלית או ערר על ההחלטה. ברם, ההפנייה להלכה זו מטעם המשיבים מחטיאה את הענין, משום שטענות העותרים לא הועלו לראשונה במסגרת העתירה הנוכחית, אלא עוד במסגרת ההתנגדות שהגישו ביום 1.7.2018 במסגרת סעיף 106( ב) לחוק התכנון ( נספח ד' לעתירה). השאלה האמיתית היא האם יש לזקוף לחובתם של העותרים את הגשת ההתנגדות לראשונה במסגרת סעיף 106( ב) לחוק, שעה שהתנגדותם המקורית לגרסה הראשונה של התכנית, בטרם נערכו בה שינויים, לא כללה התנגדות לגריעת מגרשם ממתחם האיחוד והחלוקה.
סעיף 106( ב) לחוק התכנון קובע כי " מוסד תכנון כאמור בסעיף 105, שאליו הוגשה התנגדות, רשאי לדחותה או לקבלה, כולה או מקצתה, או לשנות את התכנית, ככל המתחייב מקבלת ההתנגדות; היתה קבלת ההתנגדות עלולה, לדעת מוסד התכנון, לפגוע באדם שאף הוא רשאי להגיש התנגדות לתכנית, לא יכריע המוסד בהתנגדות לפני שיתן לאותו אדם הזדמנות להשמיע טענותיו."
משמע, התנגדות לפי ס' 106(ב) לחוק התכנון נועדה למקרה בו נערכו שינויים בתכנית, בעקבות קבלת התנגדויות לה, וישנו חשש כי שינויים אלה יפגעו בצד שלישי מבלי שעמדתו נשמעה. במקרה דנן, בדין טוענים המשיבים כי גריעת מגרש 607 ממתחם האיחוד והחלוקה נעשתה עובר להפקדתה של התכנית המקורית, קרי, עוד בטרם הוגשה התנגדותם המקורית של העותרים ביום 12.12.2017 ( שנסבה כאמור על עניינים אחרים שאינם נוגעים לעתירה זו), ולכן לכאורה שומה היה על העותרים להגיש את התנגדותם לגריעתו של המגרש כבר במסגרת התנגדותם המקורית, ולא לראשונה רק כאשר הוחלט על קבלת התנגדויות אחרות שכלל אינן נוגעות לגריעתו של מגרש 607 ממתחם האיחוד והחלוקה. ברם, הלכה למעשה מי שגרם למחדלם זה של העותרים הם גורמי התכנון עצמם, אשר בנסיבות שלא נתחוורו גרמו לכך שבידי העותרים תהיה מצויה הגרסה הקודמת של התכנית, לפיה מגרש 607 מצוי במתחם האיחוד והחלוקה. העותרים הבהירו בהרחבה כיצד הוכשלו לסבור בטעות שמגרש 607 נכלל במתחם זה. הם למדו על הפקדת התכנית להתנגדויות באמצעות שלט שהוצב בתחום המושב. בעקבות כך עיינו העותרים באתר האינטרנט של מינהל התכנון, בו פורסמו מסמכי התכנית, ומצאו כי כל החלק הצפוני בתחום התכנית המופקדת, לרבות מגרש 607, נכלל בטבלאות האיחוד והחלוקה שבגדר התכנית. הם אף צירפו כנספח ג' לעתירתם מסמך המעיד על כך. ממילא, לא עלה על דעתם כי במקביל, קיימת באתר האינטרנט של מינהל התכנון גרסה מעודכנת ושונה של מתחם האיחוד והחלוקה, במסגרתה נגרע החלק הצפון מזרחי של התכנית, לרבות מגרש 607, מטבלאות האיזון. כאשר העותרים גילו זאת, באיחור, הם ביקשו לזמנם לפגישה עם גורמי המקצוע של הוועדה, אלא שלפגישה כזו הם לא זומנו. בסופו של דבר החליטה הוועדה להוציא מתחומי התכנית את כל החלק הצפון מזרחי, זולת מגרש 607 שנותר אמנם בתחומי התכנית, אך לא הוחזר אל טבלאות האיחוד והחלוקה. משמעות הדבר היא שמגרש 607 הפך להיות המגרש היחיד אשר חרף היותו מצוי בתחומי התכנית, אין הוא משתתף באיחוד ובחלוקה. בעקבות כך נאלצו העותרים להגיש את התנגדותם לגריעתו של מגרש 607, וזאת לראשונה במסגרת ההתנגדות לפי ס' 106(ב) לחוק התכנון.
אכן, הוועדה טוענת כי כבר בתכנית המקורית כפי שהופקדה בפועל, נגרע מגרש 607 ממתחם האיחוד והחלוקה, וכי ההחלטה על כך נפלה עוד ביום 10.5.2017 ( ראה ס' 22 לנספח ד' לתשובת המשיבים), ברם, ברור כי מדובר בתקלה שהאחריות לה רובצת לפתחו של מינהל התכנון, משום שהוא העלה בשעתו לאתר האינטרנט שלו גירסה שונה של התכנית, אשר עליה הסתמכו העותרים בתום לב. חמור מכך, הגירסה הקודמת נותרה באתר האינטרנט גם לאחר הפקדתה של התכנית המעודכנת, קרי, לאחר שכבר נגרע מגרש 607 ממתחם האיחוד והחלוקה, שהרי העותרים נתקלו בגרסה הקודמת לאחר שהתכנית המעודכנת כבר הופקדה. מי שגרם לכך שבאתר האינטרנט של מינהל התכנון יופיעו זה לצד זה, שתי גרסאות שונות של אותה תכנית ממש, אין לו אלא להלין על עצמו על התקלה שנגרמה עקב כך. ברור גם כי העותרים פעלו בתום לב בעת שהגישו את התנגדותם המקורית, שהרי אם היו יודעים על גריעתו של מגרש 607 ממתחם האיחוד והחלוקה, מן הסתם היו כוללים את טענותיהם בקשר לכך כבר במסגרת ההתנגדות המקורית שהגישו. יפים לעניננו הדברים שנאמרו בבג"ץ 3459/10 אלעתאימן נ' ממשלת ישראל (14.6.2011): " כדי להבטיח הליך הגשת התנגדויות אפקטיבי, נחוץ שהמידע על אודות התוכנית ופרטיה יהיה נהיר לאדם הסביר, ושיגיע לציבור מבעוד מועד" (בפסקה 10).
פשיטא שמנגנון הפרסום לצורך הגשת התנגדויות אמור לקדם ערכים של שקיפות ההליך התכנוני, ועל כן עליו להיות בהיר, נגיש וללא סתירות פנימיות. מרגע שבאתר האינטרנט של מינהל התכנון, שנועד לשרת את הציבור הרחב, נמצאות בו זמנית שתי גרסאות שונות זו מזו של אותה תכנית ממש, מטרה זו מוחמצת כליל.
בנסיבות אלה, ראוי היה שהוועדה לא תעמוד על קוצו של י', ולא תבקש לחסום את בירור העתירה לגופה בשל מחדל של גורמי התכנון עצמם.
זאת ועוד. החוקרת מטעם הוועדה הרי דנה בהתנגדות של העותרים לפי ס' 106(ב) לחוק התכנון ודחתה אותה גם לגופו של ענין, בנימוק לפיו בריכת המים שתיבנה על מגרש 607, תספק שירותים כלל עירוניים ולא רק לתושבי השכונה החדשה. משמע, ההתנגדות נדחתה גם לגופה, ולא רק מהטעם של איחור בהגשה ( ראה ע' 12- 15 לדו"ח החוקרת מחודש יולי 2018, נספח ג' לתשובת המשיבים). לכן, גם מטעם זה ראוי היה שלא לעמוד על הטענה בעלת האופי הפורמלי של איחור בהגשת ההתנגדות, כנימוק לדחיית העתירה.
משנדחו טענות הסף של המשיבים, חצינו את הפרוזדור הדיוני והגיעה העת להכנס לטרקלין ולברר האם לגופו של ענין יש עילה להתערב בהחלטתה של הוועדה.
תכנית איחוד וחלוקה, בין בהסכמת הבעלים ובין שלא בהסכמתם, הינה אמצעי תכנוני שנועד לאפשר תכנון של חטיבת קרקע נתונה לייעודים שהוגדרו. במסגרת תכנית איחוד וחלוקה מאחדים מגרשים שונים המצויים בתחום התכנית למגרש חדש אחד, שאותו מחלקים לאחר מכן למגרשים התואמים את צרכי הבנייה ואת השימוש של הפרט באזור. המטרה היא ליצור התאמה ואיזון בין צורכי הפרט במימוש ההנאה מהקרקע, לבין צורכי הציבור בשימושי קרקע לטובת הכלל ( רע"א 6805/99 תלמוד תורה הכללי והישיבה הגדולה עץ חיים בירושלים נ' הוועדה המקומית לתכנון ובנייה, ירושלים פ"ד נז(5) 433, 452 (2003); בג"ץ 6942/15 רבקה בן משה נ' הוועדה הארצית לתכנון ולבניה של תשתיות לאומיות (20.11.2016) (להלן: "בן משה") בפסקה 19).
מקובל על הכל כי מנגנון האיחוד והחלוקה נועד למעשה לשרת תכלית תכנונית, במטרה לבצע חלוקה יעילה יותר של החלקות בתוך מרחב מסוים, אך תכליתו הנוספת היא להבטיח חלוקה צודקת של הנזק וההשבחה בין בעלי המקרקעין בתחומיה של התכנית ( בג"ץ 9402/03 יוסף בוכניק נ' המועצה הארצית לתכנון ובניה (18.3.2007) בפסקה 16). הדברים הומחשו היטב בדוגמא שהובאה בדנ"א 3768/98 קריית בית הכרם בע"מ נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה ירושלים, פ"ד נו(5) 49 (2002): "כך, למשל, תכנית תכנון יכולה שתתיר בנייה בשיעור אחוזים מסוים על מקרקעין אך-ורק אם מקרקעין אחרים שבתחומה יופקעו מבעליהם לבניית כבישים ומדרכות ולהקמתו של גן ציבורי. השבחתם של מקרקעין מסוימים באה אפוא על חשבונם של מקרקעין אחרים; בעליהם של מקרקעין שהושבחו כמו עושים הם עושר על חשבונם של בעלי מקרקעין שנפגעו. מכאן אף ההסדר של איחוד וחלוקה מחדש ( סעיפים 120 עד 128 לחוק התכנון והבניה), הסדר שאחד מייעודיו העיקריים הוא חלוקה צודקת של הנזק ושל ההשבחה בין כל בעלי המקרקעין בתחומה של התכנית."
עם זאת, בעניין בן משה הדגיש בית המשפט כי למרות שמנגנון האיחוד והחלוקה משרת גם את תכלית הפיצוי, אין לעשות בו שימוש למטרות פיצוי גרידא שאינן נובעות מצרכי התכנון של אותו מתחם קרקע. בנוסף הודגש כי ההחלטה בדבר הכללתן או אי הכללתן של חלקות קרקע במסגרת תכנית איחוד וחלוקה צריכה להיות מעוגנת בצרכי התכנון של חטיבת הקרקע בה מדובר ולא בשיקולים חיצוניים הזרים לענין ( פסקאות 19 ו- 20 לפסק הדין). ואכן, מקובל על הכל כי הכלי של איחוד וחלוקה לפי סעיף 122 לחוק התכנון והבניה הוא כלי תכנוני מובהק, ולא אמצעי למתן פיצוי.
במקרה דנן, אין חולק כי מגרש 607 מצוי בתחומי הקו הכחול של התכנית ומשרת את מטרותיה. לא מדובר איפוא בעתירה שכל תכליתה היא לכפות על מוסדות התכנון להכניס לתחומי התכנית קרקע שאינה חלק אינטגרלי ממנה, בבחינת כפיית הר כגיגית, רק על מנת שבעלי הקרקע יזכו בדרך זו להכנס אל טבלת האיחוד והחלוקה המיוחלת. בכך שונה המקרה שבפנינו מכל אותם מקרים אשר נדונו בפסיקה אשר הובאה על ידי המשיבים לתמיכה בעמדתם, בהם ניסו עותרים שמקרקעיהם לא נכללו בתחומי התכנית, לגרום לכך שגבולות התכנית יורחבו באופן שגם מקרקעיהם ייכללו בתחומיה. כאשר מדובר במקרקעין הנמצאים ממילא בתחומי התכנית ותורמים למטרותיה, נדרשת סיבה טובה במיוחד על מנת להחריגם מטבלאות האיחוד והחלוקה. השווה עת"מ ( מינהליים ת"א) 2043-05-16 אלון צבי כרמלי נ' הוועדה לתכנון מתחמים מועדפים לדיור (18.10.2017) שם נפסק ( אגב אורחא) כי " מאחר וישנה זיקה ברורה בין המחלף לבין השכונה החדשה המוקמת בהרצליה, להבדיל מעניין בן משה, בהחלט יש מקום לשקול אפשרות הליכי איחוד וחלוקה בכל הקשור עם מקרקעי העותרים שמקרקעיהם מצויים במסגרת הקו הכחול." (בפסקה 65).
כך גם אין חולק כי מגרש 607 תורם לשימושים הציבוריים הנדרשים לפי התכנית, שכן תוקם בשטחו בריכת מים אשר נועדה לאיגום ולאספקת מים עבור השכונה שתיבנה מכוחה של התכנית ועבור סביבתה הקרובה. המגרש תורם איפוא את שלו לשם הגשמת מטרות התכנית, ואין סיבה שבתמורה לכך הוא לא ייתַרֵם. נחזור ונזכיר כי מנגנון האיחוד והחלוקה נועד לשרת צרכים תכנוניים אך גם להבטיח חלוקה צודקת של הנזק וההשבחה בין בעלי המקרקעין בתחומי התכנית. במקרה דנן, השבחתם של מקרקעין אחרים בתחומי התכנית, שעליהם ניתן יהיה לבנות לצרכי מגורים, התאפשרה גם בשל תרומתו של מגרש 607, שהרי בלא מתקני המים שייבנו עליו, אין היתכנות ואין תוחלת לבנייתה של שכונת מגורים בתחומי התכנית.
זאת ועוד. במצב התכנוני שקדם לתכנית, ייעודו של מגרש 607 היה ייעוד חקלאי. לפי התכנית שאושרה, נקבע לו לראשונה ייעוד ציבורי במקום הייעוד הפרטי, קרי, ייעוד של " מאגר בריכת מים ומתקנים הנדסיים". משמע, התכנית היא זו אשר שינתה את השימושים במגרש 607 והיא אשר זו, הלכה למעשה, תכשיר את הפקעתו לצרכים ציבוריים מידי המחזיקים בו. השימוש הציבורי המתוכנן למגרש 607 הוא איפוא יְצִיר התכנית. על כן, לא מתעוררת כלל ועיקר שאלת קיומה או אי קיומה של זיקה תכנונית בין שתי תכניות, שאלה שעולה תדיר כאשר בעלי מקרקעין בתכנית אחת, מבקשים להיכלל בטבלאות איחוד וחלוקה של התכנית האחרת.
קשה איפוא להלום את ההגיון שמאחורי קביעתה של הוועדה, לפיה חרף תרומתו של מגרש 607 למטרות התכנית וחרף העובדה שהוא נכלל ממילא בתחומי התכנית ולא מבוקש להביאו תחת כנפיה באופן מלאכותי, מגרש 607 לא יזכה להיכלל בטבלאות האיחוד והחלוקה. משמע, מגרש 607 יתרום, אך לא ייתַרֵם. לא רק שאני מתקשה לראות את ההגיון התכנוני או כל הגיון אחר המצדיק תוצאה זו, אלא שהיא גם בלתי צודקת בעליל, לא במובן הצדק החלוקתי, ולא במובן הבסיסי של המונח צדק. צדק חלוקתי עניינו בחלוקה החברתית הצודקת של משאבים. הבאתו בחשבון היא חלק בלתי נפרד מסמכותה של הרשות המנהלית ( בג"ץ 244/00 עמותת שיח חדש, למען השיח הדמוקרטי נ' שר התשתיות הלאומיות, פ"ד נו(6) 25, 64 (2002)). אין גם חולק כי במסגרת הדיון בתכניות מחויבים מוסדות התכנון לשקול לא רק שיקולים תכנוניים מובהקים הנוגעים לשימושי הקרקע, אלא גם שיקולים כלכליים, חברתיים וסביבתיים רחבים, לרבות שיקולים של הגשמת צדק חלוקתי ( עע"מ 7310/16 עיריית בת ים נ' ועדת המשנה לעררים המועצה הארצית לתכנון (23.10.2018) ( בפסקה 19). דומה כי בענין זה, הוועדה לא נתנה משקל כלשהו לערך של צדק חלוקתי.
התוצאה אליה הגיעה הוועדה גם אינה צודקת במובן הבסיסי ביותר של המונח צדק, כפי שהאדם הסביר מבין אותו. אכן, צדק הוא מושג חמקמק וגמיש, שכן מה שנחזה להיות צדק מבחינתו של בעל דין אחד, הוא בבחינת חוסר צדק גמור מבחינתו של בעל דין אחר. מדובר במושג שסתום בעל אופי דינמי ( ע"א 877/07 סיגל גפן ועד 19 אח' נ' ג'ירוטק השקעות בע"מ (02.09.2010) ( בפסקה ל'). ברם, בסופו של דבר מדובר במונח שיש ליצוק בו תוכן אובייקטיבי, בעיניו של האדם הסביר ובהתאם לתחושת הצדק המפעמת בליבו של בית המשפט. כפי שציין בית המשפט באחת הפרשות " חוק הוא יצירה חברתית-נורמטיבית, ואמור הוא לטבול בצדק ובסבירות כמקובל בחברה שבה הוא חי ופועל. חוק שאינו צודק לא ייכּוֹן ולא יתקיים." (דנ"א 3768/98 קריית בית הכרם בע"מ נ' הועדה המקומית לתכנון ולבנייה ירושלים, פ"ד נו(5) 49, 74 (2002)). אמנם, הצדק איננו ניתן להגדרה מדעית וקשה לתת בו סימנים; מאידך, אחד ממאפייניו הבולטים של הצדק הוא, שגם מבלי לנסות ולהגדיר מראש את טיבו באמצעות נוסחאות, ומבלי לנסות ולמדוד אותו בכלים מדוייקים ( דבר שממילא איננו בגדר האפשר), הרי שכאשר נתקלים במעשה שהוא בלתי צודק, מיד מתעוררת תחושה בולטת של חוסר צדק ( השווה עמ"נ ( מינהליים ת"א) 24543-01-18 שלום בלכמן ו- 17 אח' נ' ועדה מקומית לתכנון ולבניה גבעתיים (11.11.2018) ( בפסקאות 56 ו- 57). במקרה שלפנינו, החלטתה של הוועדה לשלול ממגרש 607 קבלת תמורה כלשהי במסגרת טבלאות האיחוד והחלוקה, למרות שמגרש 607 משנה את ייעודו במסגרת התכנית ותורם את מקרקעיו לצורך השגתן של מטרותיה, היא דוגמא מובהקת לחוסר צדק במובנו הבסיסי.
למעשה, החלטתה של הוועדה נסמכת כל כולה על המלצתה של החוקרת אשר דנה בהתנגדותם של העותרים. ברם, החוקרת השתיתה את המלצתה לדחות את ההתנגדות, בראש ובראשונה על כך שזו הוגשה באיחור. כפי שהראינו קודם, נימוק זה דינו להדחות שכן האשם באיחור רובץ לפתחם של גורמי התכנון. לגופו של ענין, היה בפיה של החוקרת טעם אחד ויחיד לדחיית ההתנגדות- בריכת המים המתוכננת אמורה לספק שירותים כלל עירוניים, ולא רק לתושבי השכונה החדשה. נימוק זה איננו עומד במבחן הביקורת, שכן הכלל הראוי והסביר הוא שמגרש אשר מצוי בתחומי התכנית, תורם לקידום מטרותיה, וייעודו שוּנָה לראשונה לייעוד ציבורי במסגרת התכנית, אמור להשתתף בתכנית האיחוד והחלוקה. מי שנותן, אמור גם לקבל.
זאת ועוד, שטחי ציבור בתכנית שהוכנה לפי החוק לקידום הבנייה, אמורים לשרת את צרכי יחידות הדיור הנכללות בתכנית ובסביבתה, להבדיל מיחידות דיור הנמצאות הרחק מחוץ לתחומי התכנית ( עת"מ ( מינהליים ת"א) 67657-11-17 כפר אזר מושב עובדים להתיישבות חקלאית שיתופית בע"מ נ' הועדה הארצית לתכנון ולבניה של מתחמים מועדפים לדיור (9.08.2018) ( בפסקה 53)). על כן, חזקה על התכנית שייעדה את מגרש 607 לשם בנייתם של בריכת מים ומתקנים הנדסיים על מנת שאלה ישרתו את השכונה שתיבנה בתחומיה ואת סביבתה הקרובה, להבדיל מאזורים רחוקים יותר. למעשה, המשיבים במסגרת תשובתם לעתירה אף אינם חולקים על כך שבריכת המים והמתקנים ההנדסיים ישרתו את השכונה המתוכננת ואת סביבתה, ולא את העיר רמת גן בשלמותה. מכאן שמגרש 607 משרת את צרכי התכנית, ולא צרכים לאומיים או כלל ארציים.
המשיבים מבססים את טיעונם על ההלכה שנפסקה בבג"ץ 483/88 יהושע פריימן נ' שר הפנים, פ"ד מד(2) 463, 468 (1990), לפיה בפני הרשות שתי דרכים לגיטימיות להשגת היעדים הציבוריים בהם היא מעוניינת: דרך ההפקעה ודרך החלוקה מחדש. ברם, הלכה זו אינה רלבנטית למקרה שבפנינו. אין עסקינן במוסד תכנוני שהעדיף דרך אחת על פני השניה והחיל את בחירתו באופן שוויוני על כלל בעלי המקרקעין בתחומי התכנית, אלא במי שבתוך תחומי אותה תכנית ממש נהג בבחינת " איפה ואיפה" בין כלל המגרשים התורמים למטרות התכנית, באופן שרק אחד מהם- מגרש 607- תורם אמנם את שטחו לטובת הכלל, אך איננו מקבל דבר בתמורה.
עוד מפנים המשיבים לפסק הדין שניתן בעת"מ ( מינהליים מרכז) 27052-05-15 רבקה בן משה נ' הועדה המחוזית לתכנון ולבניה-מחוז מרכז (14.01.2016), שם נפסק שהעותרים אינם יכולים להלין על כך שהוחלט לא להכניסם לתכנית האיחוד והחלוקה. ברם, אין הנדון דומה כלל לראיה. באותה פרשה ביקשו העותרים להכלל בגדרה של התכנית ( להאריך את הקו הכחול של התכנית), על מנת שמקרקעיהם יוכנסו לטבלאות האיחוד והחלוקה, ואילו בעניננו, מגרש 607 כבר מצוי ממילא בתחומה של התכנית. זאת ועוד, באותה פרשה יועדו מקרקעי העותרים לצרכי תכנית ארצית לאומית, ומטעם זה לא היתה כל סיבה להכלילם בגדרה של התכנית המקומית- שכונתית, שמשתתפיה נכללו בטבלאות האיחוד והחלוקה. נפסק שם כי כאשר מדובר בתכנית מקומית-שכונתית, תושבי השכונה הם הנהנים ממנה. לפיכך מקרקעין שניטלו מבעליהם לצורך התכנית יוכנסו לגדר תכנית איחוד וחלוקה. לעומת זאת, כאשר מדובר בתכנית ארצית-לאומית, כלל הציבור ייהנה ממנה ולכן ראוי שכלל הציבור יישא בעלות מימונה, והדרך לעשות כן היא הפקעת המקרקעין תוך תשלום פיצויי הפקעה. עוד נאמר באותו עניין כי אם מקרקעין שניטלו מבעליהם לצורך תכנית ארצית- לאומית, ייכללו בתכנית האיחוד והחלוקה המקומית, הרי שרק בעלי המקרקעין שבתחום התכנית הם שיישאו בנטל. בעניננו, הדברים שונים בתכלית. מגרש 607 ניטל מבעליו לצרכי התכנית, ולא לצרכי תכניות אחרות, ארציות או לאומיות. על כן אך צודק הוא שגם בעליו יזכה להיכלל בטבלאות האיחוד והחלוקה.
מטעמים אלה גם פסק הדין בענין עת"מ ( מרכז) 1761-03-16 פרשיד פרטיאלי נ' הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה, מחוז מרכז (25.12.2016) איננו מועיל למשיבות. באותו ענין, שעסק בכלל בסוגיה של שחזור זכויות, שכלל אינה מתעוררת בעתירה הנוכחית, נדונה עתירתם של בעלי קרקעות שמקרקעיהם כבר הופקעו לצרכי דרך עוד קודם לתכנית החדשה, על מנת לשרת צרכים של שכונות רבות נוספות, ואילו במקרה הנוכחי מגרש 607 מעולם לא הופקע קודם לתכנית החדשה, והוא נועד לשרת מטרה ציבורית של שכונת המגורים בתחומי התכנית, ואת סביבתה הקרובה בלבד.
הוא הדין בהסתמכות המשיבים על פסק הדין בעת"מ ( מינהליים מרכז) 35827-09-16 ירון טיקוצינסקי נ' הועדה המחוזית לתכנון ובניה מחוז מרכז- ועדת משנה להתנגדויות (30.04.2017), שאיננו רלבנטי לעניננו, הן משום ששם עמדה על הפרק שאלה של שחזור זכויות, שאינה השאלה שבפנינו, והן מן הטעם ששם היה מדובר במקרקעין אשר היו מיועדים להפקעה לצרכי כביש מס' 1, שהוא כביש ארצי, ולכן לא היתה הצדקה להחיל לגביהם את מנגנון האיחוד והחלוקה.
המשיבים טוענים כי מגרש 607 אינו מצוי בצמידות פיזית למתחם האיחוד והחלוקה וגם מטעם זה איננו אמור להכלל בו.
טענה זו דינה להדחות. אכן, מגרש 607 מהווה מעין מובלעת המנותקת כמעט כליל מתחומי התכנית, אך הוא עדיין חלק בלתי נפרד ממנה, ומכל מקום, הוועדה היא שבחרה לגרוע את המתחם הצפון מזרחי מתחומי התכנית, זולת מגרש 607, משום שביקשה להעמיד את מגרש 607 לצרכי התכנית. משכך נהגה הוועדה, אין מקום להתייחס אל מגרש 607 כאל בן חורג של התכנית, שאמור להרים לה תרומה אך לא להשתתף בעוגת הזכויות.
לבסוף, אין להתעלם גם מן העובדה שכל אלה שעלולים להפגע במקרה של קבלת העתירה, קרי, בעלי הזכויות לפי טבלאות האיחוד והחלוקה, שחלקם בעוגה הכוללת של הזכויות ידולל במקרה שמגרש 607 יצורף לטבלאות, כלל אינם מתנגדים לקבלת העתירה. משמע, הם מסכימים לגריעה מהיקף הזכויות המיועדות להם, לטובת בעליו של מגרש 607.
מכאן שהמשיבים, בהתנגדותם לעתירה, אינם מגינים על אינטרס של בעל קרקע כלשהו.

סוף דבר
אשר על כן, העתירה מתקבלת במובן זה שעל המשיבים 1 ו- 2 לתקן את הוראות התכנית, לכלול את מגרש 607 במתחם האיחוד והחלוקה, וכפועל יוצא מכך לתקן בהתאם את טבלאות האיחוד והחלוקה.
המשיבים ישאו בהוצאות העותרים בסך של 25,000 ₪.
המזכירות תשלח את פסק הדין לצדדים.

ניתן היום, ד' אדר א' תשע"ט, 09 פברואר 2019, בהעדר הצדדים.