הדפסה

בית המשפט המחוזי בתל אביב - יפו בשבתו כבית-משפט לעניינים מנהליים עת"מ 61480-06-15

לפני:
כבוד ה שופטת ד''ר מיכל אגמון-גונן

העותרים:

1.מיכל מורדוביץ חרט ו-30 אח' (קבוצת רכישה)
ע"י ב"כ עו"ד יצחק (ג'קי) חג'ג' ועו"ד יואב הר עוז

נגד

המשיבה:
1. רשות מקרקעי ישראל
ע"י ב"כ עו"ד תמר ברעם, מפרקליטות מחוז ת"א

פסק דין

העותרים, קבוצת רכישה, רכשו קרקע ברמת גן, שעליה בנויות שתי יחידות דיור בנות 160 מ"ר כל אחת. מדובר בקרקע בבעלות רשות מקרקעי ישראל ( להלן: רמ"י). מטרת העותרים הייתה להקים בית דירות על המגרש ולייחד בו דירות לחברי הקבוצה. העותרים, באמצעות בעלי מקצוע מטעמם ( עו"ד ואדריכל) פנו לרשויות התכנון, קיבלו היתר בנייה והקימו את הבניין. אולם, העותרים לא פנו לרמ"י עובר לקבלת היתר הבנייה כדי לקבל את אישורה, ואף לא שילמו דמי היתר. כשפנו בסופו של יום לרמ"י נדרשו לשלם בגין הבנייה הנוספת, ניצול המקרקעין, ואז הוצאה להם שומה לתשלום. העותרים ביקשו להשיג על השומה או לחלופין לרכוש את הקרקע.

רמ"י טענה כי העותרים, בניגוד להתחייבויותיהם החוזיות, לא הודיעו לרמ"י מראש, טרם הליכי התכנון, על הבניה המיועדת במקרקעין ולא שילמו דמי היתר. על כן, רמ"י קבעה, על פי החלטות מועצת רמ"י ונהליה, כי לא העותרים לא היו רשאים להגיש השגה על השומה שהוצאה להם בגין הבנייה בנכס, בטרם ישלמו את מלוא סכום השומה, וכי מאותה סיבה, של בנייה ללא היתר, לא תאפשר רמ"י לעותרים לרכוש את המקרקעין . העותרים מבקשים מבית המשפט כי יורה לרמ"י לאפשר להם להגיש השגה כנגד תשלום הסכום שאינו שנוי במחלוקת, או לחלופין, להורות לרמ"י לאפשר להם לרכוש את המקרקעין. זו בתמצית העתירה שלפניי.

1. העובדות שלעניין
העותרים, 31 במספר, מהווים קבוצת רכישה, שביום 17.7.2010 נרכשו עבורה, באמצעות בא כוחה, המקרקעין הידועים כגוש 6186 חלקה 124 ברחוב בן אליעזר 2 רמת גן או דרך נגבה 72 רמת גן ( להלן: המקרקעין). הקרקע נרכשה ממי שהיו החוכרים של המקרקעין מרמ"י ( בשעתו מינהל מקרקעי ישראל). הסכם המכר צורף כנספח א'1 לעתירה. הרוכש בפועל היה עו"ד יצחק חג'ג' (להלן: עו"ד חג'ג') עבור קבוצת הרכישה. עו"ד חג'ג' היה בא כוחה של קבוצת הרכישה וליווה את כל מהלכיה מול הרשויות, לרבות רמ"י.

זכויות החכירה במקרקעין נרכשו ממר חיים פוזנר וגב' פנינה גלזר, כשלכל אחד מהם הייתה זכות חכירה מהוונת בחלק מהחלקה, הכוללת אפשרות בנייה של יח"ד אחת בשטח של 160 מ"ר. החכירה הייתה רשומה במרשם המקרקעין לתקופה של 49 שנה, עד לשנת 2045. בעת הגשת העתירה הועברו הזכויות בחלק מהחלקה, בחלקה של גב' גלזר, אך העסקה טרם נרשמה במרשם המקרקעין ( שטר העברת זכויות ברשות צורף כנספח ג' לתגובת רמ"י והעתק אישור להעברת זכויות מיום 31.8.10 צורף כנספח ד' לתגובת רמ"י). העותרים הם בעלי זכות חכירה מהוונת בחלק מהחלקה מאז הועברו הזכויות ( ביום 25.10.10) ועד שנת 2045, כשזכויות הבניה בהתאם להסכם החכירה, במחצית החלקה, הינם לבניין של יח"ד אחת בשטח של 160 מ"ר.

בעקבות הרכישה פנו העותרים, באמצעות אנשי מקצוע מטעמם, עו"ד חג'ג' וכן מהנדס ואדריכל, לוועדה המקומית של עיריית רמת גן ( להלן: הוועדה המקומית), בבקשה להוציא היתר בנייה. מבקש ההיתר הוא עו"ד חג'ג' בשם קבוצת רכישה. בתאריך 3.7.11 התקבלה החלטת הועדה המקומית להיתר מותנה לביצוע הפרויקט. יש להדגיש כי בהערות הבדיקה נאמר בסעיף 6 כי יש ליידע את מנהל מקרקעי ישראל כבעלים של המגרש, ובהחלטת הועדה עצמה הותנה אישור הבקשה בין היתר ב"אישור מנהל מקרקעי ישראל ( בהתאם לצורך)".

ביום 28.2.12 ניתן היתר בנייה כדין לבנייה במקרקעין ( להלן: היתר הבנייה), בהתאם לבקשה שהוגשה ( החלטת הועדה המקומית מיום 6.7.10 והיתר הבנייה מיום 28.2.12 צורפו כנספחים ב'1 ו-ב'2 לעתירה), זאת, מבלי שניתנה הסכמת רמ"י ומבלי ששולמו דמי היתר.

לאחר קבלת ההיתר ולאחר שבניית שלד הבניין כמעט הושלמה , פנו העותרים לרמ"י, באמצעות שמאית מטעמם, גב' מיכל שריפי, לקבל אישור לבנייה על המקרקעין. לפניה צורף היתר הבניה שניתן לעותרים מהועדה המקומית, להריסת שני בתים על המגרש ובנית 20 יחידות דיור תחתיהם ( העתק הפניה, מיום 1.1.13 , בצירוף היתר הבנייה צורף כנספח ה' לתגובת רמ"י).

במסגרת ביקורת לקראת הכנת העסקה, יצא מפקח מטעם רמ"י לבדוק את הקיים בשטח. כיוון שעל פי פניית השמאית מטעם העותרים כבר ניתן היתר בניה לבניין דירות, הונחה הפקח לבדוק מה קיים בשטח בפועל. האם כפי שקבוע בחוזה החכירה קיימות שתי יחידות דיור של 160 מ"ר כ"א, או שבוצעה בנייה ובמידה שבוצעה בניה, האם בוצעה על פי ההיתר שצירפה השמאית מטעם העותרים. עפ"י דו"ח הפיקוח מיום 10.4.13 ( בעקבות ביקור הפקח במקום מיום 7.4.13), נמצא כי על המקרקעין קיים מבנה הכולל קומת קרקע, שש קומות נוספות וקומת גג, כשבניית קומת הגג טרם הסתיימה. הפקח אישר שהבניין נבנה לפי היתר הבניה ( העתק דו"ח הפיקוח מיום 7.4.13 צורף כנספח ו' לתגובת המשיבה).

ביום 10.4.13 , הגיע שמאי מטעם רמ"י למקרקעין, וביום 15.4.13 נתן הערכת שווי, בעקבות הבנייה במקרקעין, ולפיה על העותרים לשלם סכום חד פעמי כדמי חכירה מהוונים בסכום של 2,433,907.5 ₪ בצירוף מע"מ ( להלן: שומת רמ"י). הערכת השווי ומפרט כספי של רמ"י צורפו כנספחים ג'1 ו-ג'2 לעתירה. גם השמאי ציין בדוח כי על החלקה נבנה " בימים אלו" בניין חדש בבנייה רוויה, המצוי בשלבים סופיים של בניית השלד.

ביום 2.5.13 הובאה לדיון במחוז עסקת שינוי ייעוד וניצול במקרקעין, אשר אושרה כפוף למספר תנאים, ביניהם, חתימת העותרים על המפרט הכספי בתוך 14 יום, היינו, תשלום מלוא שומת רמ"י. בעקבות אישור העסקה נשלח לעותרים, ביום 13.5.13, מפרט כספי בצירוף מכתב מלווה של גב' לימור מויאל, ממחלקת חוזים-משתכנים ברמ"י ( להלן: גב' מויאל), בו ציינה כי מדו"ח הפיקוח עולה שהבניה במקרקעין החלה ללא אישור רמ"י, ללא הסכמתה ומבלי ששולמו דמי היתר. גב' מויאל הוסיפה כי לאור העובדה שבניית הפרויקט נעשתה בחריגה ( מבחינה זו שעל העותרים היה לפנות לרמ"י כבר בשלב הוצאת היתר הבנייה), העותרים יהיו רשאים להגיש השגה על שומת רמ"י, רק לאחר תשלום מלוא סכום השומה ( מכתבה של גב' מויאל צורף כנספח ז' לתגובת המשיבה).

השמאית מטעם העותרים ביקרה במקרקעין ( בימים 15.6.13 ו-16.6.13 וערכה דו"ח הערכת שווי מקרקעין בהתייחס לשומת רמ"י. ביום 16.6.13, ועל אף האמור במכתבה של גב' מויאל, כי תשלום שומת רמ"י מהווה תנאי להגשת השגה, הגישו העותרים את חוות דעת השמאית מטעמם, גב' מיכל שריפי, לרמ"י, לצרכי השגה ועיון מחדש. זאת, ללא תשלום שומת רמ"י כנדרש. השמאית קבעה כי לדעתה דמי החכירה המהוונים צריכים לעמוד על סכום של 1,326,265 בתוספת מע"מ ( להלן: הערכת השמאית. הערכת השמאית צורפה כנספח ד'1 לעתירה. הפנייה לרמ"י צורפה כנספח ד'2 לעתירה). יש להדגיש כי לאור מכתבה של גב' מויאל רמ"י כופרת בכך שמכתב זה מהווה בקשה לעיון חוזר או השגה.

ביום 24.6.13 פנה ב"כ קבוצת הרכישה, עו"ד חג'ג' במכתב לרמ"י, בו הוא מציין כי הועדה המקומית הנפיקה לעותרים היתר בנייה ללא צורך בהסכמת רמ"י וכי הבניה במגרש בוצעה בהתאם להיתר הבנייה. עו"ד חג'ג' הוסיף וציין במכתבו כי מכר את הדירות לחברי הקבוצה בלא שנלקחו בחשבון דמי היתר למינהל. לאור זאת ציין כי הרוכשים אינם יכולים לעמוד במלוא סכום שומת רמ"י, ויכולים לשלם סכום של 1,200,000 ₪ כולל מע"מ. עו"ד חג'ג' ביקש לאפשר לעותרים הגשת השגה, או דיון בהשגה שבפועל הוגשה, עם תשלום הסכום המוצע ( העתק המכתב צורף כנספח ח' לתגובת רמ"י)

ביום 11.7.13 השיבה רמ"י לפניית העותרים במכתב לפיו מדובר בבניה שבוצעה ללא הסכמת רמ"י ואישורה מראש, וללא ששולמו בגינה דמי היתר. על-כן, העותרים יהיו רשאים להגיש השגה רק אם ישלמו את מלוא שומת רמ"י, 75% במזומן ו-25% בערבות בנקאית ( המכתב צורף כנספח ה' לעתירה).

ביום 25.11.13 פנתה השמאית מטעם העותרים שוב לרמ"י, וביקשה מרמ"י לשקול החלטתה בשנית, ואם הדבר נדרש להעביר את העניין למחלקה המשפטית. השמאית מנמקת את בקשתה בכך שהבניה במקרקעין החלה לאחר קבלת היתר בניה, וכי עקב טעות של הועדה המקומית לא נדרשה חתימת רמ"י על תכניות הבניה. לחלופין התבקש אישור רמ"י לרכישת זכות הבעלות במקרקעין ע"י קבוצת הרכישה ( המכתב צורף כנספח ז'1 לעתירה).

ביום 1.12.13 השיבה רמ"י שעמדתה לא השתנתה וכי לא ניתן להיעתר לבקשה. זאת כיון שהבנייה בוצעה ללא אישור רמ"י וללא ששולמו דמי היתר, תוך הפרה של חוזה החכירה. רמ"י מציינת כי לא ניתן לאשר גם רכישת הבעלות עד להסדרת העניין. רמ"י חזרה על דרישתה כי העותרים יחתמו על המפרט הכספי לביצוע העסקה ללא דיחוי, היינו ישלמו את שומת רמ"י, שאחרת יועבר התיק לטיפול משפטי ( תשובת רמ"י צורפה כנספח ז'2 לעתירה).

ביום 6.2.14 נערך דיון נוסף ברמ"י בנוגע למקרקעין, בו הוחלט לא לאשר לעותרים לרכוש את הבעלות, נוכח חריגות הבנייה, וכן הוחלט לא לאשר את הבקשה להגשת השגה טרם ביצוע התשלום.

ביום 9.2.14 פנה היועמ"ש של הקבוצה, עו"ד חג'ג' שוב לרמ"י, וביקש שוב כי רמ"י תאשר את מכירת הקרקע לעותרים בהתאם לרפורמה, תוך שהוא מבהיר כי העותרים הם אנשים פרטיים ולא ידעו כי עליהם לפנות לרמ"י ( בשעתו למינהל) קודם לאישור היתר הבניה ( המכתב צורף כנספח ט' לעתירה).

ביום 17.9.14 נשלחה תשובת רמ"י לעותרים בצירוף מפרט כספי מעודכן על בסיס שומה מעודכנת, של שמאית אחרת מטעם רמ"י, גב' אלה ברניב שביקרה בנכס במאי 2014, כשהבניין הושלם אך טרם אוכלס ( להלן: שומת רמ"י המעודכנת). הסכום הנדרש על פי השומה המעודכנת הינו 2,791,907.33 ₪ בתוספת מע"מ. במכתבה עומדת רמ"י על טענותיה לפיהן כיון שהבנייה נעשתה בחריגה, לא התבקשה הסכמת רמ"י ולא שולמו דמי היתר, לא ניתן להגיש השגה קודם לתשלום שומת רמ"י ( מכתב רמ"י צורף כנספח י'1 לעתירה, השומה המעודכנת של רמ"י צורפה כנספח י'2 לעתירה).

ביום 29.10.14 (ככל הנראה), פנתה רו"ח רויטל ברנס לרמ"י בשם הקבוצה ( הפנייה לא נמצאת לא במסמכי העותרים ולא במסמכי רמ"י וייתכן שנעשתה בעל פה), וביום 24.11.14, השיבה שוב גב' מויאל בשם רמ"י, במכתב המופנה לרו"ח רויטל ברנס ולפיה רמ"י לא תאפשר לעותרים לרכוש בעלות במקרקעין, שכן במקרקעין בוצעה בנייה ללא רשות וללא הסכמת רמ"י, ומבלי ששולמו דמי היתר ( מכתב רמ"י צורף, כנספח יג' לתגובת רמ"י).

העתירה שלפניי הוגשה ביום 5.7.15.

רמ"י הגישה בקשה לסילוק העתירה על הסף בהעדר סמכות עניינית וטענה כי העתירה תוקפת את החלטות רמ"י ונהליה. העותרים מצדם טענו כי מדובר בענייני תכנון ובניה ועל כן בית משפט זה מוסמך לדון בעתירה. לאחר דיון בע"פ קבעתי כי כיון שכל אחד מהצדדים טוען לפרשנות אחרת של המסמכים עצמם והמונחים הקבועים בהם, תוכרע שאלת הסמכות במסגרת פסק הדין בעתירה לגופה.
2. טענות הצדדים
2.א. טענות העותרים
בשאלת הסמכות העניינית, טוענים העותרים, כי לבית המשפט לעניינים מנהליים סמכות לדון בעתירה. לטענתם, במקרה זה מדובר בתקיפה של החלטות שהתקבלו בידי פקידי רמ"י במקרה נקודתי וקונקרטי בשאלות של תכנון ובנייה. העותרים טוענים כי סמכות בית המשפט נובעת מכך שענייני תכנון ובנייה באים בגדר פרט 10 לתוספת הראשונה לחוק בתי המשפט לעניינים מנהליים, התש"ס-2000 (להלן: החוק או חוק בתי המשפט לעניינים מנהליים). לטענת העותרים, אין מדובר בתקיפה של החלטות מועצת רמ"י או נהלי רמ"י, שתקיפתן יכול שתעשה רק לפני בית המשפט העליון בשבתו כבג"ץ.

לגופם של דברים טוענים העותרים כי בקביעה לפיה על העותרים לשאת במלוא שומת רמ"י כתנאי להגשת השגה, וכן כי העותרים אינם רשאים לרכוש את המקרקעין, פועלת רמ"י בניגוד לנהליה שלה.

העותרים טוענים כי על פי נהלי רמ"י שעמדו בתוקף בעת פנייתם לרמ"י ( בינואר 2013), היה על רמ"י לדון בהשגת העותרים, בלי לדרוש, כתנאי לכך, תשלום מלוא סכום שומת רמ"י. עוד טוענים העותרים כי על פי אותם נהלים היה על רמ"י לאשר לעותרים לרכוש בעלות במקרקעין, שכן אין כל נוהל המסייג רכישת בעלות בסייגים להם טענה רמ"י במקרה זה. העותרים מדגישים כי הוכח לרמ"י כי אי הפנייה של העותרים לרמ"י קודם להוצאת היתר הבנייה נעשתה בתום לב, בשל טעות של הוועדה המקומית, וכי רמ"י לא לקחה בחשבון את תום לבם של העותרים.

אשר להשגה, העותרים טוענים כי במועד בו פנו לרמ"י בבקשה להשיג על שומת רמ"י, היה בתוקף נוהל 12.02 ( להלן: הנוהל הקודם). ביום 4.2.14 אושר ע"י הנהלת רמ"י נוהל חדש 34.03 ( להלן: הנוהל החדש) ועמו נכנסה לתוקף החלטה מס' 1304 המעדכנת ומחליפה את החלטה 1181, המתנה הגשת השגה בלא תשלום, בקבלת היתר מטעם רמ"י ( נהלי רמ"י - הקודם והחדש צורפו כנספחים ו'1 ו-ו'2 לעתירה).

אשר לאפשרות לרכישת הקרקע, טוענים העותרים, כי סירוב רמ"י לבקשתם החלופית לרכוש את הקרקע, במסגרת הרפורמה בניהול מקרקעי ישראל, נעשה בחוסר סמכות ובניגוד לנהליה שלה. העותרים טוענים כי הנוהל הרלבנטי מעוגן בהחלטה 1370 של רמ"י, שעדכנה את החלטה 1299, מכוחה נתונה לעותרים הזכות לרכוש מרמ"י את המקרקעין בתמורה ל-3% מערך הקרקע. העותרים מפנים לעניין זה לסעיף 3.4.1.2 להחלטה 1370 ( ההחלטה צורפה כנספח ח' לעתירה). לעניין רכישת בעלות, כך טוענים העותרים, אין הגבלה למקרים בהם יש חריגות בנייה, או, כמו בענייננו – בהם לא ניתן אישור על ידי רמ"י עובר לקבלת היתר הבנייה.

2.ב. טענות רמ"י
רמ"י פותחת וטוענת כי לבית משפט זה אין סמכות לדון בעתירה. לטענתה, חוק בתי המשפט לעניינים מנהליים אינו מסמיך את בית המשפט לעניינים מנהליים לדון בהחלטות רמ"י בנוגע להגשת השגה או לרכישת בעלות במקרקעין שבבעלותה. לטענתה, אין החלטות אלו באות בגדרי התוספת הראשונה לחוק המגדיר את המקרים בהם ניתן להגיש עתירה מנהלית. רמ"י כופרת בטענת העותרים כי מדובר בעתירה בענייני תכנון ובנייה.

רמ"י מוסיפה וטוענת, כי גם אם יקבע שיש סמכות לבית המשפט לעניינים מנהליים לדון בעתירה, הרי שמדובר בבחינת שיקול הדעת המנהלי של רמ"י. לטענתה, לא נפל כל פגם בהחלטותיה. ההפך הוא הנכון. רמ"י טוענת כי כל ההחלטות נשוא העתירה תואמות את החלטות מועצת רמ"י ונהליה. רמ"י טוענת, כי הבסיס הרעיוני להחלטות ונהלים אלו, הוא שלא לאפשר מתן זכויות לחוכרים במקרים של חריגות בניה או העדר היתר, היינו, שלא ליתן הטבה לבעל זכויות הקובע עובדות בשטח. במצב דברים זה עומדת רמ"י על תשלום מלוא סכום השומה , הן כתנאי להגשת השגה, הן כתנאי להעברת הבעלות.

לעניין ההשגה מפנה רמ"י להחלטה הראשונה של מועצת רמ"י הדנה באפשרות הגשת בקשה לעיון חוזר ו השגה כנגד שומה לחיוב מטעם רמ"י ( החלטה 1181). רמ"י טוענת כי הבניה שבוצעה במקרקעין ע"י העותרים, נעשתה ללא קבלת הסכמה מראש של רמ"י, וללא תשלום בגינה. בנסיבות אלו, בהתאם לנהלי רמ"י, מכוח ההחלטה האמורה, רק עם ביצוע העסקה ( לרבות תשלום שומת רמ"י במלואה) ניתנת האפשרות להגשת ההשגה. רמ"י טוענת כי דרישה זו מעוגנת הן בהוראות הנוהל החדש, אך גם בהוראות הנוהל הישן, שהיה תקף בעת הפניה לרמ"י, ולפיו יש לשלם את מלוא התשלום גם במקרה של חריגה חוזית מהסכם החכירה מול רמ"י.

רמ"י טוענת כי המונח חריגות בנייה המופיע בנוהל, כמקרה המחייב בתשלום טרם הגשת השגה, אינו נוגע לחריגות בנייה במישור התכנוני, היינו בניה בחריגה מהיתר הבניה, אלא בחריגות או שינויים ביחס לתנאים שנקבעו בחוזה החכירה המקורי וביחס לזכויות על פי חוזה החכירה שבתוקף. חיזוק לטענתה מוצאת רמ"י בנוהל החדש שהחליף את המונח חריגות בניה בביטוי מקביל " בניה ללא היתר מרמ"י". היינו, בכך הבהירה רמ"י את כוונתה. אם טענת העותרים הייתה נכונה, כך טוענת רמ"י, הייתה מוסיפה רמ"י מקרים של בנייה ללא היתר מרמ"י, ולא מחליפה את המונח חריגות בנייה.

עוד טוענת רמ"י כי העותרים אינם יכולים להטיל את האחריות על הוועדה המקומית שלא הנחתה אותם לבקש את הסכמת רמ"י, או שלא התנתה את ההיתר בתנאי זה. לטענת רמ"י, במישור החוזי הייתה חובה על העותרים לפנות לרמ"י. רמ"י טוענת כי בחוזה החכירה בין רמ"י לגב' גלזר, שהזכויות בו הועברו לעותרים, התחייבו העותרים לכל התחייבויות גב' גלזר על פי חוזה החכירה. בחוזה החכירה קיימת הפניה לילקוט הפרסומים מס' 4818, שם מצוין בסעיף 9, העוסק בשינוי יעוד וניצול, כי החוכר מתחייב לבקש את הסכמת רמ"י, מראש ובכתב, בין היתר, לצורך הגדלת קיבולת הבנייה ושינוי במבנים על המגרש. החוכר מתחייב במסגרת אותו סעיף לא לבצע שינוי בטרם קבלת הסכמת רמ"י, ואף לא לבקש היתר מהרשויות קודם לקבלת הסכמת רמ"י ( העתק מחוזה החכירה צורף כנספח יד' לתגובת רמ"י).

אשר לרכישת בעלות, רמ"י טוענת כי מאותם טעמים, של קביעת עובדות בשטח טרם קבלת רשות על פי הסכמי החכירה, לא ניתן לאשר רכישת בעלות ע"י העותרים. רמ"י מפנה להחלטת המועצה הדנה בהקניית בעלות בקרקע עירונית שהוחכרה למגורים ( החלטה 1185) ולפיה לא תתאפשר העברת בעלות בין היתר למי שהפר את חוזה החכירה עם רמ"י, וכן חוכר של נכס הבנוי ללא הסכמת רמ"י.

3. הסמכות העניינית
חוק בתי משפט לעניינים מנהליים, קובע את סמכויות בבתי המשפט לעניינים מנהליים באופן מפורט. סמכותו של בית-המשפט לעניינים מינהליים, לדון בעתירות מינהליות בתחומים שונים מוסדרת בסעיף 5(1) לחוק בצירוף התוספת הראשונה ( להלן – התוספת). בחלק מן הפרטים בתוספת נקבע היקפה של הסמכות על-פי סוג העניין, ואילו בפרטים אחרים נתחמה הסמכות על-פי זהותו של הגוף המחליט ( ראו רע"א 11224/04 המועצה המקומית פרדסיה נ' בלונדר, פ"ד נט (5) 473, 476 פסקה 4 לפסק דינו של כב' השופט ( כתארו אז) א' גרוניס).

העותרים בעתירתם ציינו בכותרת העתירה כי זו מוגשת מכוח פרט 10 לתוספת, היינו, ענייני תכנון ובנייה. רמ"י טוענת כי מדובר בהחלטות בנוגע להשגות על שומת רמ"י ומכירה של מקרקעי רמ"י, ואין מדובר בענייני תכנון ובנייה כלל ועיקר.

קודם שאדון בטענות הצדדים לעניין זה, אביא את הוראות החוק והתוספת. סעיף 5 לחוק ( שכותרתו " סמכות בית המשפט") קובע, כי:
"בית משפט לענינים מינהליים ידון באלה –
(1) עתירה נגד החלטה של רשות בענין המנוי בתוספת הראשונה ( להלן – עתירה מינהלית);
..."

פרט 10 לתוספת הראשונה לחוק קובע, כי:
"תכנון ובניה –
(א) עניני תכנון ובניה לפי חוק התכנון והבניה, תשכ"ה-1965, למעט לפי פרק י': עבירות ועונשין, ולפי חוק לקידום הבנייה במתחמים מועדפים לדיור ( הוראת שעה), התשע"ד-2014, ולמעט החלטות שעניינן תכנית מיתאר ארצית או מחוזית והחלטות שר הפנים."

כיון שאין מחלוקת כי רמ"י הינה רשות, מתמקדים הצדדים בפרשנות פרט 10 לתוספת הראשונה. העותרים טוענים כי המחלוקת היא בשאלה האם הבניה הייתה כדין או שלא כדין כאמור בחוק התכנון והבנייה, וכי כדי להכריע בעתירה יש להיזקק לענייני תכנון ובנייה על פי חוק התכנון והבנייה. רמ"י טוענת מנגד, כי הסיבה לסירובה לאפשר לעותרים להגיש השגה ללא מלוא התשלום, ולחלופין לאשר לרוכשים לרכוש את הקרקע אינה נוגעת לבנייה ללא היתר בפן התכנוני, אלא בפן החוזי מול רמ"י. כדי להכריע במחלוקת זו אעמוד תחילה על כללי הסמכות העניינית, לאחר מכן אבחן את הבסיס הרעיוני לחקיקת חוק בתי המשפט לעניינים מנהליים, ובהמשך איישם זאת למקרה שלפניי.

3.א. כללי הסמכות העניינית
כללי הסמכות העניינית מורכבים, מה שמקשה על מי שרוצה להביא את עניינו לפני בית המשפט. יששכר רוזן צבי, בספרו, ההליך האזרחי, 277 (2015), מקדיש פרק נרחב לשאלת הסמכות העניינית, ועומד על הסיבה למורכבות הכללים בעניין זה ( שם בעמ' 280):
"המורכבות של כללי הסמכות העניינית היא אינהרנטית למטריה ומאפיינת לא רק את שיטת המשפט הישראלית אלא את כל שיטות המשפט האדברסריות. הסיבה לכך נעוצה ברצון לעצב את כללי הסמכות העניינית ככללים ולא כסטנדרטים, במטרה ליצור ודאות מצד אחד, ומצד אחר בשל המורכבות של המציאות שגורמת לכך שהכללים – רבים ככל שיהיו – לעולם לא יוכלו לענות על כל מצבי העולם ויהיה צורך בפרשנות יצירתית מצד בתי המשפט ויצירת חריגים על מנת לאפשר למערכת לפעול. נוסף על כך, ככל שיש כללים רבים יותר, העונים על מצבי עולם מגוונים, כך גדל הסיכוי שעל מצב עניינים נתון יחול יותר מכלל אחד.....בכל מקום שבו יש צורך בחלוקת סמכויות בין ערכאות שיפוטיות שונות, יש להבין שהמחיר יהיה היווצרותם של כללי סמכות מורכבים."

הבסיס הרעיוני לכללי הסמכות העניינית הינו הבידול בין הערכאות וההתמקצעות של המכהנים בהם, או בהיקף הניסיון השיפוטי שצברו ( ראו לעניין זה: בג"ץ 7067/07 נתנאל נ' שר המשפטים (2007, עוד ראו: אורי אהרונסון, "שיהיה במזל: על אקראיות בסדרי הדין" בתוך: משפט חברה ותרבות: פרוצדורות, 135 (בעריכת טליה פישר ויששכר רוזן-צבי, 2014), העומד על הבסיס הרעיוני לכללי הסמכות המינהלית).

על אף המורכבות המובנית של כללי הסמכות העניינית, יש חשיבות, כפי שציין רוזן צבי עצמו, כי הכללים יהיו ברורים. ד"ר יואל זוסמן, בספרו: על סדרי הדין האזרחי ( מהד' שביעית, בעריכת שלמה לוין, 1995) פתח את ספרו וציין: ""הרוצה להביא עניינו בפני בית משפט חייב תחילה לברר לאיזה בית משפט עליו לפנות..." (שם, בעמ' 11).

יפים לעניין זה דבריה של כב' השופטת א' פרוקצ'יה בע"א 9379/03 מיכאל צ'רני נ' מדינת ישראל, פ"ד סא (3) 822 ( להלן: עניין צ'רני), שם, בפסקה 12 לפסק דינה:
"חלוקת סמכויות השיפוט הענייניות בין ערכאות השיפוט הינה שאלת יסוד בתחום המשפט הדיוני. ממקור הסמכות העניינית שואב בית המשפט את כוחו ומרותו. המשפט אמור להגדיר הגדרה ברורה וסדורה מהם סוגי העניינים שכל ערכאה אמורה להיזקק להם, ולהבטיח בכך מסגרת של סדר, יציבות, ודאות, וכיבוד הדדי בין הערכאות. הסדר הסמכויות אמור להבהיר לציבור המתדיינים לאיזו ערכאה עליהם לפנות בבקשתם לסעד מבית המשפט. הותרת שאלות סמכות בערפל של אי-ודאות או באיזור דמדומים של סימני שאלה אינה רצויה מבחינה מערכתית ומבחינת המתדיין הפרטי ... לכן, שאלות של סמכות עניינית צריכות להיחתך, במידת האפשר, בדרך פשוטה, ברורה, ודאית ויציבה."

כב' השופט נ' הנדל, הדגיש גם הוא את החשיבות שבבהירות וודאות כללי הסמכות העניינית ברע"א 3995/11 אברהם וולך נ' מדינת ישראל (פורסם בנבו, 2012), שם, בפסקה 6 לפסק דינו:
"לקראת סיום אך לא בשולי הדברים תובא גישתי לפיה מדיניות רצויה בקביעת כללי הסמכות העניינית תשים דגש על בהירות הכללים. בראיה זו הכללים אמורים להיות משולים לתמרור תנועה. נהג המגיע לצומת חייב לדעת אם לדוגמא רשאי הוא לפנות שמאלה אם לאו, למי יש זכות קדימה וכדומה. מוטב שהנוהג בכבישי הסמכות העניינית ידע לאן לפנות על פני קיומם של דיונים מפולפלים בסוגיה שאינה אמורה לתפוס את מרכז הבמה בהליך המשפטי. ואולם, הדברים מורכבים קמעה. אם שפת הסמכות הינה שיעור התביעה או תקופת העונש המקסימאלי המלאכה קלה. לעומת זאת, ישנם נושאים אשר מטבעם עשויים לגעת גם במקרי גבול שעלולים ליצור קושי. בל נשכח שכללי סמכות עניינית אינם שרירותיים אלא נועדו לשרת תכליות שונות. תפקידו של בית משפט בקביעת הכללים הוא להיות נאמן לעמדת המחוקק תוך ניסיון ליצור וודאות ככל שניתן."

לאור דברים אלו, אעבור לבחון את הבסיס הרעיוני לחוק בית המשפט לעניינים מנהליים, כך שניתן יהיה להתחקות אחר כוונת המחוקק לעניין סמכות בית המשפט לעניינים מנהליים.

3.ב. הבסיס הרעיוני לחוק בתי המשפט לעניינים מנהליים
סעיף 1 לחוק מגדיר במפורש את מטרתו בזו הלשון:
"חוק זה מטרתו להסמיך באופן הדרגתי את בית המשפט המחוזי בשבתו כבית משפט לעניינים מנהליים לדון בעניינים מנהליים הנדונים בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק או בבתי משפט אחרים, על ידי שופטים של בית המשפט המחוזי שייקבעו לצורך זה, ולפי סדרי דין מיוחדים."

פרופ' דפנה ברק ארז בספרה: משפט מנהלי דיוני 240-236 ( משפט מנהלי, כרך ד', התשע"ז-2017, להלן: ברק-ארז, משפט מנהלי דיוני) עמדה בהרחבה על העקרונות שעמדו ביסוד הקביעה אלו עניינים יועברו לסמכות בית המשפט לעניינים מקומיים. ראשית, עברו עניינים שגם קודם הועברו לבית המשפט המחוזי, בין בחקיקה בין בפסיקה, ובהם מכרזים וענייני תכנון ובנייה. בענייני תכנון ובניה הוחרגו תכניות מתאר ארציות ומחוזית והחלטות שר הפנים. שנית, הועברו עניינים מקומיים להבדיל מארציים ובמסגרת זו הועברו ענייני הארנונה והרשויות המקומיות, כאשר הוחרגו החלטות בעלות תחולה כלל ארצית והחלטות שרים. כלל שלישי שהנחה את העברת הסמכויות הינו העברת עניינים נקודתיים ופרסונליים לבית המשפט לעניינים מינהליים לעומת עניינים של מדיניות.

מני מזוז, במאמרו: "רפורמה בשיפוט המינהלי בישראל – חוק בתי-משפט לעניינים מנהליים, תש"ס-2000", משפט וממשל ו', 233, 248 (תשס"א), מבהיר כי כוונת החוק היה לייחד את כל העניינים המנהלים, שאין בהם חשיבות ציבורית או דחיפות מיוחדת, לבית המשפט לעניינים מנהלים, ובכך להבחין זאת הן מבתי המשפט האזרחיים הן מהדיון בבג"ץ.

עמדה על כך כב' השופטת א' פרוקצ'יה בעניין צ'רני ( שם, בפסקה 16 לפסק דינה):
חוק בתי משפט לעניינים מינהליים הביא עמו שינוי מהותי בתפיסת חלוקת הסמכויות בעניינים מינהליים בין ערכאות השיפוט השונות. ....בית המשפט לעניינים מינהליים, שהוקם בתחומי בית המשפט המחוזי, יצר מערכת שיפוט נפרדת, מובחנת מהערכאה האזרחית, הדנה בעתירות מינהליות על-פי הדין המינהלי, על-פי סדר דין מיוחד לשיפוט מינהלי, ובידי שופטים מינהליים. החוק החדש הסמיך באופן הדרגתי את בית המשפט לעניינים מינהליים לדון בעניינים מינהליים שונים, בלא שנגרע בכך מסמכותו הכללית של בג"צ לדון בכל עתירה מינהלית מכח הוראות חוק יסוד: השפיטה, הנושא מעמד-על חוקתי. ....חרף סמכותו המקבילה, יש להניח כי בג"צ יטה, דרך כלל, שלא לדון בעניינים המסורים לסמכות בית המשפט לעניינים מינהליים מפאת קיומו של סעד חלופי, אלא אם קיים טעם מיוחד המצדיק את הפעלת סמכותו הוא.".

היינו, מטרת המחוקק הייתה להעביר באופן הדרגתי עניינים מנהליים לבית המשפט לעניינים מנהליים, ע"י תיקון התוספות לחוק, תוך הותרת הסמכות המקבילה לבג"ץ.

הבעייה המתעוררת בדרך תיקון זו היא קביעת גבולות הסמכות, שכמו שבמקרה שלפניי, לעיתים אינה ברורה. עמדה על כך ברק-ארז, משפט מנהלי דיוני, שם בעמ' 235 (ס' 35.13):
"חוק בתי המשפט לעניינים מנהליים אינו מגדיר את היקף סמכויותיהם של בתי המשפט לעניינים מנהליים על בסיס עיקרון כללי, אלא רק מונה בתוספת לו את העניינים שבהם אלה הוסמכו לפעול. כך, הסמכות השיורית בעניינים מנהליים נותרה בידי בג"ץ, ובית המשפט לעניינים מנהליים מוסמך לדון רק באותם עניינים שמנויים באחת משלוש התוספות לו.... בעטייה של החקיקה הקזואיסטית חלוקת התפקידים בין בג"ץ לבין בית המשפט לעניינים מנהליים לא תמיד עקבית".

כן מתעוררת בעייה במקרים בהם חלק מהמחלוקת מסורה לסמכות בית המשפט לעניינים מנהליים, כששלובים בכך עניינים נוספים שאינם בסמכותו. החשש הוא כי העותרים דווקא יכרכו עניינים שאינם נופלים בגדר סמכות בית המשפט לעניינים מנהלים, כדי להביא את הנושא כולו לפני בג"ץ ( ראו: ברק-ארז, משפט מנהלי דיוני, שם בעמ' 242-241).

בבג"ץ 4381/97 דוד מייזליק נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה, פתח תקווה, פ"ד נא (5) 385, 393 (1997, להלן: עניין מייזליק) נדונה שאלה זו בהרכב של חמישה שופטים. כב' השופט י' זמיר ( בהסכמת הנשיא א' ברק והשופטים מ' חשין, ד' דורנר וי' אנגלרד) קבע כי מההיסטוריה החקיקתי של חוק בתי המשפט לעניינים מנהליים ניתן ללמוד שרק עניינים מיוחדים ובעלי חשיבות ציבורית מיוחדת אמורים להידון בבג"ץ.

עקרון זה עמד בבסיס פרשנות מרחיבה של הפסיקה לתוספות לחוק. היינו, נקבע כי בעניינים שאינם מיוחדים ובעלי חשיבות ציבורית מיוחדת, יש לפרש בהרחבה את התוספות לחוק. כך למשל בבג"ץ 8071/01 ראובן יעקובוביץ נ' היועץ המשפטי לממשלה, פ"ד נז (1) 121, 129 (2002, להלן: עניין יעקובוביץ), נדונה השאלה האם הסמכת בתי המשפט לעניינים מנהליים לדון בענייני תכנון ובנייה, כוללת גם בחינת שיקול הדעת של הרשויות באכיפת חוקי התכנון והבנייה. הנשיא ברק השיב לכך בחיוב, וציין כי על אף שהתוספת אינה עוסקת במפורש בסמכויות אלו, יש להכיר בסמכות בית המשפט לעניינים מנהליים לדון בעניין לאור הבסיס הרעיוני לחוק ותכליתו. בפסקה 11 לפסק דינו, בעמ' 129 עומד כב' הנשיא א' ברק על עקרונות החוק ותכליותיו:
"חוק בתי משפט לענינים מינהליים בא לעולם על רקע מגמה כוללת של העברת עניינים מסוימים לדיון מבית-המשפט העליון לבית-המשפט המחוזי. הטעמים שביסוד מגמה זו כללו, בין היתר, את הדין המפורט שנקבע בסוגיות מסוימות לאורך השנים בבית-המשפט העליון; את קיומה של מחלוקת " אזרחית" בין הצדדים; את מורכבותם וסרבולם של עניינים מסוימים ובייחוד את הצורך בקביעת מימצאים עובדתיים על יסוד שמיעת עדויות.... במסגרת זו נקבע כי מכוח סמכותם המקבילה של בתי-המשפט המחוזיים, ומכוח רעיון דוקטרינת הסעד החלופי, יידונו עניינים מסוימים, על דרך העיקרון, בפני בית-המשפט המחוזי.... קיים בסוגיות אלו [ של דיני התכנון והבנייה] דין מפותח שהתגבש לאורך השנים בפסיקתו של בית-המשפט הגבוה לצדק עד כי אין הצדקה כי כל ענייני התכנון והבנייה יידונו בבית-המשפט העליון כערכאה ראשונה....".

והוסיף ועמד על חשיבות ריכוז ההליכים המנהלים בבית המשפט לעניינים מנהליים ( פסקה 13 לפסק דינו בעמ' 130):
"לצד ההכרה שביתרון בדיון בפני בית-המשפט המחוזי בסוגיות מסוימות עמדה גם תכלית כוללת יותר של ריכוז הדיון בעניינים מינהליים בפני ערכאה שיפוטית אחת, בעלת סדרי דין ושיפוט ייחודיים למשפט המינהלי ( ראו סעיף 1 לחוק). בית-המשפט המינהלי אמור להפוך לערכאה המרכזית שבה נדונים ומוכרעים עניינים מינהליים .... אכן, "...המטרה היא הפרדת השיפוט המינהלי מהשיפוט האזרחי לשם יצירת התמחות אשר תבטיח איכות ויעילות של השיפוט המינהלי, בצד שימור ייחודו, מבחינת תכליותיו, השיקולים והאיזונים הכרוכים בביקורת השיפוטית על פעולות רשויות-השלטון והשפעותיה על תפקוד מערכות השלטון" (מ' מזוז " רפורמה בשיפוט המינהלי בישראל בישראל – חוק בתי-משפט לעניינים מינהליים, תש"ס-2000" [21], בעמ' 242-241)..... לאור תכליות אלו יש לדעתי לפרש את הדיבור " עניני תכנון ובניה לפי חוק התכנון והבניה..." הקבועים בסעיף 10( א) לתוספת הראשונה לחוק..."

בהמשך ציין כב' הנשיא א' ברק כי כיון שהכרעה בענייני אכיפה, מחייבת בחינת ענייני תכנון ובניה, יש להכיר בסמכות בית המשפט לעניינים מנהליים גם בהקשר זה ( עוד ראו לעניין זה: בג"ץ 3465/06 אטיאס נ' היועץ המשפטי לממשלה ( פורסם בנבו, 2006) וכן בג"ץ 11088/07 ארז בר-זיו נ' עיריית נתניה ( פורסם בנבו, 2008)).

על הצורך בפרשנות מרחיבה של הסמכויות שניתנו לבית המשפט לעניינים מנהליים עמד כב' השופט ( כתארו אז) א' גרוניס בבג"ץ 4487/08 עמותת רופאים לזכויות אדם נ' מפקד כוחות צה"ל בעזה, פ''ד סג(1) 149, 162 (2008, שם בפסקה 9 לפסק דינו):
"משקיים כוח להפעיל ביקורת שיפוטית על מעשי המינהל בידי בית משפט שאינו בג"ץ, יחול העיקרון האומר שבג"ץ לא יתערב מקום שקיים סעד חלופי, אלא במקרים חריגים. לטעמי, יש לעודד ולהגביר התפתחות זו. שכן, המצב בו הביקורת השיפוטית על מעשי המינהל מופעלת על ידי בית המשפט העליון במדינה, הפועל בתחום זה כערכאה ראשונה ואחרונה, הינו אנומלי. אין לו אח ורע בעולם. אילו היה מדובר בתיקים בודדים בשנה, ניתן היה להשלים עם מצב זה. אולם, מאחר שמדובר באלפי תיקים, יש לברך על התפתחויות המקימות סמכות מקבילה. ...מדיוננו זה נובע, שהמסקנה בדבר קיומה של סמכות בידי בית המשפט המינהלי על יסוד ניתוח טקסטואלי של הוראות הדין תואמת את המגמה המבורכת להרחיב את סמכותו של בית המשפט לעניינים מינהליים. בדרך זו אף קטן העומס המוטל על בג"ץ."

3.ג. מן הכלל אל הפרט – האם במקרה שלפניי יש סמכות לבית המשפט לעניינים מנהליים
יישום מדיניות זו מחייבת פרשנות מרחיבה של המונח " תכנון ובנייה". כפי שאראה בהמשך, בעתירה זו נכרכים יחד ענייני תכנון ובנייה יחד עם החלטות מקומיות ונקודתיות של פקידי רמ"י ( להבדיל מהחלטות מועצת רמ"י הניתנות לתקיפה בבית המשפט העליון בשבתו כבג"ץ). רמ"י עצמה, עשתה שימוש בהחלטותיה במונחים מתחום התכנון והבנייה כמו חריגות בניה ושימוש חורג, ואף כוללת בחוזה החכירה התייחסות לחוק התכנון והבנייה. השומה אותה נדרשים העותרים לשלם היא בגין " שינויי ייעוד וניצול" גם הם מונחים מחוק התכנון והבניה. אחת השאלות המרכזיות המתעוררות במקרה שלפניי, הינה מה משמעות טענת המינהל כי הבניין שבנו העותרים נבנה בחריגת בנייה. האם כטענת רמ"י, חריגת הבניה מתייחס להסכם החכירה בין החוכר לרמ"י, או שמא, כטענת העותרים, מדובר בחריגות בנייה כמשמעותם בחוק התכנון והבנייה. לצורך כך יש לבחון את הבקשה להיתר הבניה, ההחלטות בבקשה והיתר הבנייה עצמו. אני סבורה כי כדי להכריע בשאלה זו נזקקים אנו לשאלות שבתכנון ובנייה, בדומה לעניין יעקובוביץ ושאלת האכיפה.

כדי לסבר את האוזן אפנה למפרט הכספי שצורף לשומה הראשונה, עליו היה על העותרים לחתום כתנאי להגשת השגה. במכתב לעותרים מיום 13.5.13 כותבת גב' לימור מויאל, ראש ענף מחלקת חוזים ברשות לעותרים ( צורף כנספח ג' 2 לעתירה). תחת התנאים המיוחדים שנקבעו לעסקה נאמר בס"ק ד':
"מוסכם כי קיבולת הבניה הינה רק כמצויין לעיל במבוא לחוזה זה וכי התמורה שולמה רק בגין אותה קיבולת. ידוע לחוכר כי כל שינוי ו/או תוספת בניה, בין אם בדרך של סטייה/הקלה ו/או שימוש חורג ו/או שינוי תכנית, כהגדרתם בחוק התכנון והבנייה, טעון אישור והסכמה של המחכיר, כמפורט בסעיף 9 לתנאי החכירה ולרבות התניית הסכמת המחכיר בתשלום...".
(הדגשה הוספה – מ' א' ג').

מכאן שאישורה של רמ"י נדרש, במקרים מסוימים המוגדרים על פי חוק התכנון והבנייה. היינו, במקרה שלפניי מדובר בהחלטות של רמ"י, במקרה ספציפי, בשאלה האם התקיימו התנאים האמורים, המופיעים בחוק התכנון והבנייה. אלו הן החלטות של פקידי רמ"י בענייני תכנון ובנייה, עניינים בהם דן בית המשפט לעניינים מינהליים כעניין של יום ביומו.

רמ"י טענה כי מדובר בתקיפת החלטות מועצת רמ"י ונהליה וכי תקיפה כזו אפשרית רק כתקיפה ישירה בבית המשפט הגבוה לצדק, כפי שאכן נעשה במספר הזדמנויות. לעניין זה יש להבחין בין החלטות מועצת רמ"י ונוהליה, שאין מחלוקת כי ניתן לתקוף רק בבית המשפט העליון בשבתו כבג"ץ ( שכן אין הסמכה לכך בחוק בתי המשפט לעניינים מנהליים או בתוספות על פיו), לבין בחינת החלטות של פקידי רמ"י, בדבר יישום החלטות ונהלים אלו, בעניינים המופיעים בתוספת לחוק. במקרה שלפניי אין מדובר בתקיפה של החלטות מועצת רמ"י או נהליה, אלא בטענת העותרים כי רמ"י קיבלה החלטות בניגוד לנהליה שלה, ועל כן בהעדר סמכות. מדובר בעניין נקודתי של יישום החלטות ונהלי רמ"י למקרה נתון. טענת העותרים נוגעת לפער שבין החלטות רמ"י לדיני התכנון והבנייה, ומחייבות עיסוק בשאלה זו כפי שיתבהר בהמשך ההליך.

רמ"י הוסיפה וטענה כי קבלת טענות העותרים לעניין הסמכות העניינית, תכניס לגדר סמכות בית המשפט לעניינים מנהליים כל החלטה של רמ"י, שכן רמ"י עוסקת מתוקף תפקידה במקרקעין. אין לקבל טענה זו. אכן, החוק קבע כי יועברו סמכויות לבתי המשפט לעניינים מנהליים במדורג, ובשלב זה לא הועברו סמכויות מפורשות הנוגעות לרמ"י. עם זאת, ברור הוא כי לא כל החלטה של רמ"י מחייבת דיון בשאלות תכנון ובנייה. כך, לא יכולה להיות מחלוקת כי מכר זכויות בקרקע לא בנויה למשל, לא נכנס בגדר ענייני " תכנון ובנייה". במקרה שלפניי מדובר בעסקת " שינוי ייעוד וניצול" מונחים שמצויים בלב תחום התכנון והבנייה.

על כן אני סבורה כי יש סמכות לבית מהמשפט לעניינים מנהליים לדון בעתירה.

4. למה הכוונה ב"חריגות בנייה" בתשובות רמ"י לעותרים
העותרים, במענה לפניותיהם קיבלו מספר תשובות מרמ"י בהן התייחסה רמ"י לחריגות בנייה. רמ"י טענה בהמשך, כי כוונתה במונח " חריגות בנייה" לא הייתה לחריגות בניה במובן חוק התכנון והבנייה, אלא, לחריגות מהמותר לבנות על פי הסכם החכירה. העותרים טוענים כי הכוונה הייתה לחריגה מהיתר הבניה על פי חוק התכנון והבנייה, ומשהוברר לרמ"י שהבנייה בוצעה בהתאם להיתר הבנייה, היה עליה לאפשר לעותרים להגיש השגה ולחלופין לרכוש את המקרקעין. נבחן טענה זו לאור עיון במסמכי רמ"י.

המסמך הראשון, לאורו יש לקרוא את החלטות מ"י בעניין העותרים, הוא דו"ח הפיקוח של רמ"י. כאשר פנו העותרים לרמ"י בבקשה לביצוע עסקת ניצול המקרקעין, שלחה רמ"י מפקח לשטח. המפקח ביקר בשטח ביום 7.4.13. ההנחיה או הפנייה למפקח הייתה לערוך ביקורת לקראת הכנת עסקה ( נספח ו' לתגובת רמ"י). המפקח נדרש לבדוק שני עניינים במפורש. ראשית, אם הבנוי על המקרקעין תואם להסכם החכירה ( היינו, שתי יחידות דיור בנות 160 מ"ר כל אחת או שמא קיימת בנייה אחרת או נוספת). עניין שני שהורו למפקח לבדוק ( לאור פניית העותרים שצורף לה היתר הבנייה) היה, אם נבנה כבר מבנה נוסף או שונה במקרקעין, האם נבנה על פי היתר הבנייה שצרפה השמאית מטעם העותרים. וכך נרשמו ההוראות למפקח בדו"ח הפיקוח, לבחון: "מה קיים במגרש? האם 2 יח"ד של 160 מ"ר כ"א. באם הבנייה בוצעה האם תואם לבקשה להיתר שהוגשה המצ"ב". כלומר על המפקח היה לבדוק מה קיים במגרש, וכן, אם כבר בוצעה הבנייה האם היא תואמת להיתר הבנייה. המפקח, מר ניקי פרנקו מבהיר מה ראה בשטח, מציין כי במקום " מבנה מגורים קרקע+6+קומת גג" מציין כי מדובר בשלד וכי בניית קומת הגג טרם הסתיימה. עוד מציין המפקח כי הבניין הבנוי עד אותו שלב, תואם להיתר הבנייה. היינו, מדו"ח הפיקוח ברור כי בוצעה בנייה, מבלי שהתבקשה הסכמת המינהל קודם להוצאת ההיתר. עם זאת ברור מדו"ח הפיקוח כי הבנייה מבוצעת על פי היתר הבניה.

לאור דו"ח הפיקוח נראה כי יש לקבל את טענת רמ"י כי כאשר נכתבו מטעמה מכתבים, גם אלו בהם צוין כי קיימות חריגות בנייה, לא הייתה הכוונה לחריגות מהיתר הבנייה שכן המפקח הבהיר במפורש כי הבנייה בוצעה בהתאם להיתר הבנייה, אלא לחריגות ממה שמותר היה לבנות על פי הסכם החכירה, הכל כמפורט להלן.

מייד בעקבות דוח הפיקוח, ולאחר ששמאי מטעם רמ"י העריך את השומה הנדרשת, פונה גב' מויאל לעותרים ( מכתבה מיום 13.5.13, שהופנה לשמאית מטעמם) בדברים אלו:
"מצ"ב מפרט כספי לעסקת שינוי ייעוד וניצול זכויות עפ"י תב"ע... עפ"י דו"ח מפקחנו מהשטח על המגרש החלו בבנייה ללא אישורנו וללא הסכמתנו וללא ששולמו דמי היתר....
לידיעתך, מאחר ומדובר בחריגות בנייה באפשרותך להגיש השגה רק במקביל לביצוע עיסקה, דהיינו בכפוף לתשלום".
(הדגשה הוספה – מ' א' ג').

המונח חריגות בניה, כאמור בדוח הפיקוח, ובעקבותיו במכתב עצמו, המפנה לאותו דו"ח, אינו מתייחס לחריגות מהיתר הבניה. הכוונה בחריגות בנייה היא לנאמר בתחילת המכתב, היינו, שהבנייה בוצעה ללא הסכמת ואישור רמ"י וללא תשלום דמי היתר. היינו, חריגה משתי יחידות דיור של 160 מ"ר כל אחת, שזה מה שמותר היה לבנות במקרקעין ( ואף היה בנוי בפועל) קודם להסכמת רמ"י לעסקת ניצול.

במכתב שכתב ב"כ קבוצת הרכישה, עו"ד חג'ג' ביום 24.6.13 ( נספח ד'2 לעתירה), ציין עו"ד חג'ג' כי העירייה הנפיקה לחברי הקבוצה היתר בניה ללא צורך בהסכמת המינהל ולאחר מכן החלה הבנייה במגרש על פי היתר הבנייה. היינו, במכתב התשובה לא כופר עו"ד חג'ג' באמור במכתב רמ"י, היינו בכך שהבנייה נעשתה ללא הסכמתם ואישורם וללא תשלום דמי היתר, הוא רק מפנה את האחריות לעירייה או לוועדה המקומית שלא דרשו את הסכמת רמ"י כתנאי להוצאת ההיתר. בנוסף, ככל שעו"ד חג'ג' חשב כי אכן מדובר בחריגות בניה מהיתר הבניה על פי חוקי התכנון, הרי הוא העמיד את המינהל מייד על כך שמדובר בבנייה על פי ההיתר, כפי שאישר גם המפקח מטעם רמ"י.

בתשובה למכתב זה חוזרת גב' מויאל מרמ"י ( מכתבה מיום 11.7.13 שצורף כנספח ה' לעתירה), ומבהירה: "מאחר ומדובר בבניה שבוצעה ללא הסכמתנו וללא אישורנו, ושלא שולמו בגינה דמי היתר, לא ניתן לטפל בהשגה טרם ביצוע העסקה". היינו, גם אם הייתה טעות במכתב הראשון, ואיני סבורה כי כך היה, הרי שגב' מויאל מבהירה כי בכוונה היא לחריגה מהמותר לבנות על פי הסכם החכירה.
העותרים טוענים בעתירתם כי רמ"י במכתב שני זה שינתה את הנמקתה. לאור דוח הפיקוח איני סבורה כך, אך מכל מקום, טענת רמ"י גם היום הינה כי בנייה ללא קבלת היתר ותשלום דמי היתר אינה מאפשרת דיון בהשגה ללא תשלום השומה, ועל כן אם הבהירה זאת בעקבות מכתבו של עו"ד חג'ג' אין בכך כל פסול.

ממכתב נוסף, הפעם של גב' שריפי, השמאית מטעם העותרים, עולה כי לכל הצדדים היה ברור מה מצב הדברים: בנייה שבוצעה בהתאם להיתר בנייה שהתקבל ללא הסכמת רמ"י ואישורה וללא ששולמו דמי היתר. כך כותבת השמאית מטעם העותרים, במכתב מיום 25.11.13, בו היא מבקשת כי רמ"י תשקול מחדש את החלטתה שלא לאפשר הגשת השגה ללא צורך בתשלום מלוא סכום השומה:
"בעלי הזכויות ביקשו להגיש השגה על הערכת שמאי המינהל, אולם עקב התחלת בניה בחלקה רמ"י סרבה להעביר את ההשגה עד לתשלום 75% משובר התשלום ( לפחות) ומתן ערבות בנקאית על היתרה".
(הדגשה הוספה – מ' א' ג')

השמאית חוזרת ומבהירה כי הבנייה בוצעה על פי ההיתר, ומעבירה את האחריות לכך שלא התבקשה הסכמת המינהל לוועדה המקומית שלא דרשה זאת כתנאי להיתר, ומוסיפה בסעיף 3 לאותו מכתב:
"הבניה על המגרש החלה רק לאחר קבלת היתר בנייה מיום 28.12.12, תוך עמידה בכל התנאים שבקשה הועדה המקומית. עקב טעות של הועדה לא נדרשה חתימת רמ"י על תכניות הבניה.

כלומר, אין מחלוקת כי היה על העותרים לפנות לרמ"י, אלא, שלטענתה, אין לחייב את העותרים בתשלום מלוא השומה כתנאי להגשת ההשגה, בשל מחדלה של הוועדה המקומית.

במכתב תשובה של גב' מויאל, מיום 1.12.13 מובהר כי הטעם לסירוב לדון בהשגה ללא תשלום מלוא שומת רמ"י, נובעת מכך ש: "הבנייה בפועל בוצעה ללא אישורנו ללא הסכמתנו וללא ששולמו כספים בגינה והינה מהווה הפרה של חוזה החכירה" בהמשך שוב מתייחסת הגב' מויאל לחריגות בנייה, בהקשר של אפשרות רכישת הבעלות ומציינת: "מאחר ומדובר בהסדרת הבנוי בפועל אינכם זכאים להקנית הבעלות וזאת עד להסדרת חריגות הבניה". נראה כי הכוונה לאותן חריגות בנייה אליהן התייחסה גב' מויאל קודם, היינו, חריגות מהמותר על פי הסכם החכירה. גב' מויאל מתייחסת במכתבה לבנוי בפועל, כשברור מדו"ח הפיקוח שהבנייה היא על פי היתר הבנייה, היינו אין מדובר בחריגות בנייה על פי חוק התכנון והבנייה.

ביום 9.2.14 פונה עו"ד חג'ג' שוב לרמ"י. במכתבו הוא מבקש כי יאשרו לעותרים לרכוש את הבעלות כאמור בהחלטת רמ"י 1185. עו"ד חג'ג' מתייחס במכתבו לכך שלא שולמו כספים לרמ"י במועד, בגין בקשה להיתר בנייה, ומטיל שוב את האחריות על הוועדה המקומית.

בהמשך, מתייחס עו"ד חג'ג' לטענת רמ"י בעניין חריגת בנייה כך ( בסעיפים 7-6 למכתב):
"6. לכשנודע לחברי הקבוצה שיש לקבל את הסכמת ממ"י, פנו לממ"י לקבל את ההסכמה. בתשובה, ממ"י דורש תשלום מלא ללא התחשבות ברפורמה עפ"י החלטה 1185. זאת, לדעת ממ"י כי מדובר בחריגת בניה!
7. במאמר מוסגר לא ברור במקרה מה היא ההגדרה של חריגת בניה? הרי ברור לכל, כי אם חברי הקבוצה היו יודעים את משמעות הכספית של העניין, היו בוודאי ובוודאי פונים לממ"י לקבלת ההסכמה לפני קבלת ההיתר מהוועדה לתכנון ולבניה!! והיו נכללים ברפורמה!! ...."
(הדגשות במקור – מ' א' ג')

כלומר, עו"ד חג'ג' טוען שבנייה ללא הסכמת רמ"י מראש אינה נכללת בהגדרת חריגת בנייה. היינו, כבר באותו שלב, ברור גם לעו"ד חג'ג' כי רמ"י רואה בחריגות בניה, חריגה מהאמור בחוזה החכירה.

ב-17.9.14 שוב כותבת גב' מויאל לעו"ד חג'ג' וחוזרת על כך כי יש להסדיר את מלוא התשלום קודם להשגה כיון ש " מדובר בבנייה שהחלה קודם למועד עריכת העסקה, וללא קבלת הסכמת המינהל, ותשלום בגינה....רק אם ביצוע העיסקה תינתן לך האפשרות להגשת השגה מאחר ומדובר בחריגות בנייה".

מתשובות רמ"י לעותרים לאורך כל הדרך עולה כי מצב הדברים היה ברור הן לרמ"י הן לעותרים ולמי שפעלו מטעמם. על פי חוזה החכירה מותר היה לבנות במקרקעין שתי יחידות דיור בשטח 160 מ"ר כל אחת. העותרים באמצעות מומחים מטעמם, עו"ד, שמאית ואדריכל, פנו לוועדה המקומית, ביקשו וקיבלו היתר בניה מבלי שפנו קודם לכן לרמ"י, מבלי לבקש את הסכמתה ומבלי לשלם דמי היתר. אין מחלוקת כי הבנייה של המבנה בן 20 יחידות הדיור, נבנה על פי היתר הבנייה שניתן.

היינו, טענת רמ"י לכל אורך הדרך הייתה זהה ולפיה העותרים הפרו את חובתם לפנות לרמ"י קודם לביצוע הבנייה וקבלת היתר הבנייה. רמ"י סברה אז, וטוענת גם היום כי בכך הפרו העותרים את הסכם החכירה שלהם מול רמ"י. הרשות רואה בבניה בניגוד למותר בהסכם החכירה משום חריגת בנייה, חריגה מהמותר בהסכם החכירה. מסיבה זאת, כך טוענת רמ"י, ועל פי הנהלים, לא ניתן לאפשר לעותרים להגיש השגה מבלי ששולם סכום שומת רמ"י במלואו, וכן לא ניתן לאפשר להם לרכוש את הקרקע.

כעת אבחן האם מצב עובדתי זה שתואר לעיל, מחייב את רמ"י, על פי החלטות מועצת רמ"י ונהליה, לפעול כפי שפעלה. היינו, לסרב לאפשר לעותרים לרכוש את הקרקע על פי תכנית הרפורמה, ולסרב לאפשר להם להגיש השגה בטרם ישלמו את מלוא שומת רמ"י.

5. האם פעלה רמ"י בהתאם להחלטותיה ונהליה שלה
רמ"י טוענת, בתמצית, כי החלטתה שלא לדון בהשגת העותרים מבלי שיקדימו וישלמו את שומת רמ"י, או לאפשר להם לרכוש את המקרקעין, נובעת ומתחייבת מהחלטות מועצת רמ"י ונהליה, שהבסיס הרעיוני להן הוא שלא ליתן הטבות לבעל זכויות הקובע עובדות בשטח ומפר את תנאי הסכם החכירה. להלן אבחן את החלטות ונהלי רמ"י, וכן את הסכם החכירה כדי לבחון והאם הפרו העותרים את הסכם החכירה והאם אכן פעלה רמ"י על פי החלטות מועצת רמ"י ונהליה.

5.1 הסכם החכירה
העותרים מחויבים לפעול על פי חוזה החכירה, שכן הזכויות בחוזה החכירה שנחתם בין רמ"י לגב' גלזר, כבר הועברו אליהם ( שטר העברת זכויות צורף כנספח ג' לתשובת רמ"י ואישור העברת זכויות מיום 31.8.10 צורף כנספח ד' לתגובת רמ"י). בשטר העברת זכות השכירות המעבירה היא גב' גלזר ומקבל ההעברה הוא עו"ד חג'ג' עבור העותרים. עו"ד חג'ג' גם חתום על שטר העברת הזכויות כמקבל ההעברה. על פי השטר, מקבלי ההעברה, היינו, עו"ד חג'ג' בשם העותרים מקבל עליו את הסכם השכירות. וכך נאמר: ""מקבלי ההעברה" מצהירים כי קראו את חוזה השכירות ומקבלים על עצמם את כל הזכויות והחובות הכלולות בו כאילו נחתם חוזה שכירות על ידם מלכתחילה".

חוזה החכירה בין גב' גלזר לרמ"י קובע מיד בתחילתו כי תנאי החכירה פורסמו בילקוט פרסומים מס. 4818 ביום 1.11.99. בהגדרות החוזה מוגדרת קיבולת הבנייה במקרקעין והיא יחידת דיור אחת בת 160 מ"ר ( מדובר במחצית מזכויות החכירה במגרש).

הודעה בדבר תנאים בחוזה חכירה התפרסמה בילקוט הפרסומים 4818, בעמ' 1026 (מיום כ"ח בחשון התש"ס, 4.11.99). אשר לקיבולת הבניה, קובע סעיף 5 לתנאי החכירה כי: "קיבולת הבנייה המותרת על פי חוזה זה היא כמפורט במבוא לחוזה". היינו, במקרה שלפניי, יחידת דיור אחת בת 160 מ"ר במחצית המגרש, או שתי יחידות במגרש כולו . סעיף 9 לתנאים עוסק בשינוי ייעוד, שינוי קיבולת הבנייה, בניה נוספת ופיצול, וקובע כי: "החוכר מתחייב לבקש את הסכמתו של המחכיר מראש ובכתב, אם ירצה לבצע איזה מהשינויים האלה" (הדגשה הוספה – מ' א' ג'). אחד השינויים הנזכרים בסעיף 9( א)(2) הינו: "הגדלת קיבולת הבנייה האמורה במבוא או בנייה נוספת מעבר לקיבולת הבנייה האמורה במבוא לרבות בנייה נוספת במגרש או שינוי במבנים...". בסעיף 9( ב) קבועה התחייבות החוכר: "לא לבצע את השינוי שביקש בטרם קיבל לכך את הסכמתו של המחכיר מראש ובכתב ולא יבקש אישור לשינוי מהרשויות המוסמכות בטרם קיבל לכך את הסכמתו של המחכיר. קיבל החוכר את הסכמת המחכיר, לא יבצע את השינוי אלא לאחר קבלת אישור רשויות התכנון המוסמכות".

היינו, החוכר מתחייב בראש ובראשונה לפנות לרמ"י, לאחר מכן ואם קיבל אישור, לפנות לרשויות המוסמכות, רשויות התכנון, וכן מתחייב לבצע את הבנייה או את השינוי על פי ההיתר שקיבל מרשויות התכנון. החוזה מבטיח כי רמ"י, כבעלת המקרקעין תשלוט על מה שנעשה במקרקעי ישראל. כיון שמדובר ברשות ציבורית היא אף מחייבת את החוכרים לבקש היתרים כדין מרשויות התכנון ולבנות לפיהם, אך זאת רק לאחר שהיא עצמה אישרה את הבקשה. כלומר, חריגת בנייה המפרה את ההסכם יכול שתהייה חריגה מהמותר לבנות על פי ההסכם ( כך במקרה שלפניי), כמו גם חריגה כמשמעותה בחוק התכנון והבנייה, היינו חריגה מהיתר הבנייה ( מה שלא מתקיים במקרה שלפניי).

מהאמור לעיל עולה, כי החוכרים הפרו את הוראות חוזה החכירה, בכך שלא פנו לרמ"י לקבל את אישורה בטרם פנו לרשויות התכנון, או לכל הפחות במקביל לכך. לאור האמור יש לבחון האם החלטות מועצת רמ"י ונהליה מחייבים את רמ"י לפעול כפי שפעלה לאור הפרה זו.

5.2 החלטות מועצת רמ"י ונהליה
קיימות שתי החלטות של רמ"י הרלבנטיות למקרה שלפניי. הראשונה, החלטת המועצה הדנה באפשרות הגשת בקשה לתקיפת השומה לחיוב מטעם רמ"י ( החלטה 1181) והשנייה, החלטת המועצה הדנה בהקניית בעלות בקרקע עירונית שהוחכרה למטרת מגורים. לעניין הנושא הראשון של הגשת השגה, שונה נוסח ההחלטה והנוהל שצורף לה, כך שהנוסח הראשון התקבל והיה בתוקף קודם לפניית העותרים לרמ"י בבקשה כי תדון בהשגה מטעמם, והשני לאחר מועד זה. אעמוד על ההחלטות והנהלים מכוחן.

5.2.1. החלטת מועצת רמ"י והנוהל לעניין הגשת השגה על שומה
5.2.1.א. החלטות מועצת רמ"י לעניין השגה על שומת הרשות
העותרים ביקשו להשיג על שומת רמ"י הראשונה, בסמוך למועד הוצאתה. אין מחלוקת כי במועד זה הייתה בתוקף החלטת מועצה 1181. ביום 6.11.13, התקבלה החלטת מועצה 1304 שהחליפה את החלטה 1181 באותו עניין. העותרים טוענים כי החלטה 1181 שהייתה בתוקף בשעתו, או יותר במדויק, הנהלים שהותקנו מכוחה, לא התנתה הגשת השגה בתשלום מלוא השומה במקרה בו בוצעה בניה על פי היתר הבנייה , אך מבלי לקבל את אישור רמ"י מראש. היינו, לטענתם, רק החלטה 1304, או הנהלים מכוחה, קבעו כי תשלום מלוא השומה יהווה תנאי להגשת השגה במקרה זה. לטענת העותרים, כיון שהחלטה 1304 והנהלים מכוחה פורסמו רק מאוחר לפנייתם הראשונה לרמ"י, החלטת רמ"י שניתנה בשעתו, חרגה מנהלי רמ"י.

החלטה 1181 של מועצת רמ"י ( שצורפה כנספח יג (1) לתשובת רמ"י), שהייתה בתוקף בעת פנייתם של העותרים בעקבות הוצאת שומת רמ"י הראשונה, קובעת, בסעיף 1( א) את העיקרון ולפיו " מתקשר המבקש לטעון כנגד שומה רשאי להגיש באמצעות המינהל בכתב, בתוך 30 יום מן היום שהשומה הומצאה לידיו, בקשה לעיון חוזר בשומה.". היינו, השלב הראשון היה הגשת בקשה לעיון חוזר. על פי הנהלים, שהיו אז בתוקף, רשאי מגיש הבקשה להמתין לתוצאות ההחלטה בבקשה לעיון חוזר. עם זאת, במידה ומגיש ההשגה מעוניין להתקדם ולבצע את העסקה, כאשר הדיון בבקשה לעיון חוזר תלוי ועומד, אזי עליו לשלם את מלוא השומה. סעיף 1( ט) להחלטה הסדיר עניין זה בקבעו:
"הגשת בקשה לא תעכב את ביצוע העסקה נשוא השומה, ובלבד שהמתקשר שילם את הסכום שאינו שנוי במחלוקת, או 75% מסכום העסקה לפי השומה נשוא הבקשה, לפי הגבוה מביניהם, במועד שנקבע בהסכם, והפקיד ערבות בנקאית אוטונומית, בתוספת ריבית והצמדה לפי חוק פסיקת ריבית והצמדה....בגין יתרת סכום העסקה לפי השומה".

סעיף 2 להחלטה קובע כי מועצת מקרקעי ישראל תקים ועדת השגות, שתדון בהשגות על שומה, לאחר שנדחתה בקשת המבקש לעיון חוזר. סעיף 3( א) להחלטה קובע את העקרון – האפשרות להגיש השגה על ההחלטה בבקשה לעיון חוזר:
"מתקשר המבקש להשיג על ההחלטה בעיון חוזר בשומה והמבקש לטעון כנגד השומה המיוחדת ( להלן-המשיג) רשאי להגיש, בכתב, השגה על החלטת השמאי שדן בבקשה... בפני ועדת השגות".

המשך הסעיפים דנים בהרכבה ואופן עבודתה של ועדת ההשגות. גם בשלב ההשגה נתונה בחירה למגיש ההשגה – להמתין לתוצאות הדיון בהשגה או לשלם ולבצע את העסקה, שאז יחויב בתשלום מלוא השומה, כאמור בסעיף 3( י) להחלטה:
"הגשת השגה כאמור בסעיף 4( א) [נראה שמדובר בטעות והכוונה לסעיף 3( א) שכן אין בהחלטה סעיף 4] לא תעכב את ביצוע העסקה נשוא השומה ובלבד שהמשיג שילם את הסכום הגבוה מבין אלה והפקיד ערבות בנקאית אוטונומית בתוספת ריבית והצמדה...:
(1) הסכום שאינו שנוי במחלוקת;
(2) 75% מסכום העסקה לפי החלטה בבקשה או לפי השומה המיוחדת, לפי העניין"

סעיף 5 הוא הסעיף במחלוקת בעניין שלפניי ולפיו:
"על אף האמור בסעיף 2( ט) ו-4(י) [צ"ל 3( י)] לעיל, תנאי להגשת בקשה ו/או השגה, לפי העניין, על שומה לגביית דמי שימוש, או שומה מיוחדת שנערכה בגין, שימוש חורג קיים, יהא ביצוע עסקה בדרך המפורטת בסעיפים אלו."

סעיף זה קובע כי במקרה בו מדובר ב: "שימוש חורג קיים", אזי תנאי לעצם הגשת הבקשה לעיון חוזר או השגה, יהיה תשלום מלוא שומת רמ"י. כלומר, במקרה הרגיל בו מוגשת בקשה לעיון חוזר או השגה, רמ"י דנה בבקשה או בהשגה, ואין חובה על המבקש להתקדם בביצוע העסקה, היינו אין חובה עליו לשלם את השומה כתנאי להגשת הבקשה או ההשגה. הבקשה לעיון חוזר או ההשגה מוגשות, נערך בהן דיון, ובשלב זה לא מתקדמים בביצוע העסקה עד להחלטת רמ"י בבקשה או בהשגה. רק אם המבקש מעונין לקדם ולבצע את העסקה במקביל לדיון בבקשה או בהשגה עליו לשלם. כאשר מדובר ב"שימוש חורג קיים", אזי קובעת ההחלטה, כתנאי לעצם הגשת הבקשה לעיון חוזר או ההשגה על המבקש לשלם את מלוא סכום השומה.

רמ"י טוענת, כי במקרה שלפניי מדובר בשימוש חורג, היינו חריגה מהמותר לבנות על פי חוזה החכירה. כיון שעל פי חוזה הכירה מותר, כאמור, לבנות יחידת דיור אחת בת 160 מ"ר במחצית המגרש או שתי יחידות כאמור במלוא המגרש, בעוד שבמגרש בנוי בניין בן 20 יח"ד, הרי שמדובר בשימוש חורג, חורג מתנאי ההסכם, ועל כן חלה החלטת המועצה בעניין זה, המחייבת את מלוא תשלום השומה כתנאי להגשת בקשה לעיון חוזר או השגה.

העותרים טוענים כי הכוונה בשימוש חורג היא לשימוש חורג כמשמעותו בחוק התכנון והבנייה, לטענתם, רק בהחלטה המאוחרת בנושא הגשת השגות, החלטה 1304, נוסף מקרה בו ידרש תשלום כתנאי להגשת השגה, והוא העדר קבלת היתר מטעם רמ"י עובר לבנייה. על כן, כך לטענתם, על פי ההחלטה שהייתה בתוקף בשעתו, החלטה 1181, לא הייתה סמכות לרמ"י להתנות את הגשת הבקשה או ההשגה בתשלום מלוא ההיתר.

רמ"י משיבה לעניין זה וטוענת כי החלטה 1304 בה שונה הסעיף הנוגע לחריגות או שימוש חורג, רק הבהירה את שהיה נכון כבר בהחלטה 1181.

החלטה 1304 שהחליפה את החלטה 1181, משנה את אופן הדיון בהשגות, והיא מפורטת וברורה יותר. כך, למשל נקבעו שתי רמות של דיון בהשגה חלף בקשה לעיון חוזר והשגה וכיו"ב. עם זאת הכלל נותר אותו כלל. היינו הגשת השגה אינה מותנית בתשלום השומה, אלא אם מגיש ההשגה בוחר להתקדם בעסקה. גם בהחלטה 1304 נקבע חריג הקובע את המקרים בהם יידרש תשלום מלוא השומה כתנאי להשגת השגה, הקבוע בסעיף 9 להחלטה 1304, המצוי בפרק העוסק בהוראות כלליות, ולפיו:
"תנאי להגשת השגה על שומה או על שומה מיוחדת לגביית דמי שימוש שנערכה בגין שימוש חורג קיים או שימוש חורג קיים ובקשה לשימוש חורג עתידי, יהא ביצוע עסקה בדרך המפורטת בסעיף 4( י)."

סעיף 4( י), בדומה לנוהל הקודם מחייב כתנאי להשגה את תשלום שומת רמ"י.

השוואה בין הסעיפים מעלה כי בקשה לעיון חוזר והשגה בהחלטה 1181, הוחלפו בשומה ושומה מיוחדת בהחלטה 1304, והחריג, שבהחלטה 1181, שנקבע לגבי " שימוש חורג קיים", מוגדר בהחלטה 1304 לגבי: "שימוש חורג קיים או שימוש חורג קיים ובקשה לשימוש חורג עתידי". אין מחלוקת שהחריג הורחב, אולם, לא ברור על פני הדברים למה הייתה הכוונה בכך.

העותרים טוענים כי פרשנותם שלהם, ולפיה עד להחלטה 1304 המקרה שלהם, של בנייה על פי היתר בנייה אך ללא אישור מרמ"י, לא נכלל בגדר החריג המחייב תשלום, נתמכת בנהלי רמ"י, נהלים המפרטים את ההחלטות. על כן כדי לבחון זאת, אפנה עתה לנהלי רמ"י, שעודכנו בסמוך לאחר קבלת ההחלטה החדשה.

5.2.1.ב. נהלי רמ"י לעניין השגה על שומת הרשות
נהלי רמ"י הוחלפו בעקבות עדכון החלטות המועצה. כך, נוהל 12.02 מכוח החלטה 1181, שהיה בתוקף בעת פנית העותרים לרמ"י בשעתו, הוחלף ביום 4.2.14, בנוהל 34.03, שהותקן בעקבות החלטת מועצה 1304. הנהלים מפרטים את תהליכי הגשת ההשגה, כל אחד מכוח ההחלטה הרלבנטית.

בנוהל 12.02, החריג לפיו תנאי להגשת בקשה לעיון חוזר או השגה יהיה תשלום מלוא שומת רמ"י, קבוע בסעיף 8.1 לנוהל, הקובע כדלקמן:
"תנאי להגשת בקשה ו/או השגה לפי העניין על שומה לגביית דמי שימוש או שומה מיוחדת בגין חריגות בניה או שימוש חורג קיימים, הוא תשלום הסכום שאינו שנוי במחלוקת או 75% מסכום החיוב, לפי הגבוה והפקדת ערבות בנקאית על היתרה כמפורט בחלק זה לנוהל"
(הדגשות הוספו – מ' א' ג').

הנוהל, בניגוד להחלטה, עושה שימוש במונח " חריגות בנייה", ודן ב"חריגות בניה ושימוש חורג קיימים".

בניגוד לכך, נוהל 34.03, התקף כיום, קובע בסעיף 16.2, את החריג, כך:
"על אף האמור, בהשגה על שומה בגין שימוש חורג קיים או בגין בנייה ללא היתר מרמ"י, תנאי להגשת השגה כאמור, יהיה תשלום כמפורט בסעיף 16.1".
(הדגשות הוספו – מ' א' ג').

המונח: "שימוש חורג קיים" מופיע בשני הנהלים. ההבחנה היא בהמשך, המונח: "חריגות בניה קיימות", המופיע בנוהל 12.02 הוחלף, בנוהל 34.04 במונח: "בניה ללא היתר מרמ"י". השאלה אם מדובר בהבהרה, כטענת רמ"י לפיה המונח " שימוש חורג", על אף שהוא נחזה להיות מונחי תכנוני, מתייחס להעדר הסכמה של רמ"י ולא בניה בניגוד להיתר מאת רשויות התכנון, או שמא, כטענת העותרים, ההתייחסות בעבר הייתה לחריגות בנייה התכנוניות, ואילו רק בנוהל החדש נקבע החריג הנוגע להסכמת רמ"י.

אני סבורה כי הנוהל החדש אכן מבהיר את הנוהל הקודם, וכי אכן מדובר בחריגות בנייה מהקבוע בהסכם בין רמ"י לבין החוכר, ולא לחריגות בנייה תכנוניות. הבסיס הרעיוני הוא ברור, רמ"י קובעת נהלים היפים לחוכרים העומדים בחוזה החכירה ופונים לרמ"י בכל פעם שהדבר נדרש על פי החוזה. כיון שרמ"י מנהלת קרקעות בהיקפים אדירים, וקיים קושי לפקח על כל המקרקעין ולבדוק האם כל החוכרים עומדים בהסכמים, קבעה מועצת רמ"י נהלים, המאפשרים לעצור עסקאות שלא התבקש להם אישור כנדרש, לסרב לאישור או להתנותו בתשלום.

לעניין שלפני, החלטות רמ"י ונהליה דנים בתוספת זכויות לניצול ביחס למטרת החכירה או לקבוע בהסכם החכירה, כשהמטרה היא גביית תשלום במקרים אלה. במקרה שלפניי, על פי הסכם החכירה היו לחוכרים של המגרש כולו זכויות לבניית שתי יחידות דיור בנות 160 מ"ר כל אחת, שאכן נבנו במקום. לימים, עם מכירת הקרקע לעותרים, נבנה במקום חלף שתי יחידות הדיור הללו בנין בו 7 או 8 קומות ובו 20 יח"ד, בהיקף כולל של 2,280.54 מ"ר ( על פי היתר הבניה, נספח ו לתגובת רמ"י). השמאי הראשון מטעם רמ"י שקבע את שווי המקרקעין, מר גודשטיין, ציין כי מטרת השומה היא קביעת " דמי שינוי ייעוד וניצול", היינו בכמה עלה ערך המקרקעין כתוצאה מהגדלת זכויות הבנייה בו. חיזוק לכך ניתן למצוא בעובדה שבגין תוספת זכויות הבנייה שולם היטל השבחה לוועדה המקומית, ואילו כאן מדובר בהקשר אחר, ניצול המקרקעין ביחס לחוזה החכירה. היינו, בכל מקרה בו החוכרים מעוניינים להגדיל את היקף ניצול המקרקעין עליהם לפנות לרמ"י מראש, ובנייה מעבר למותר עלפי חוזה החכירה מהווה שימוש חורג, גם על פי החלטה 1181 ונוהל 12.02.

אמנם, במקום אחר, במפרט הכספי שצורף לשומת רמ"י שנשלחה לעותרים ( מיום 13.5.13, נספח ג'2 לעתירה), ישנה התייחסות לקיבולת הבנייה במגרש, ונאמר: "ידוע לחוכר כי כל שינוי ו/או תוספת בניה, בין אם בדרך של סטייה/הקלה ו/או שימוש חורג ו/או שינוי תכנית, כהגדרתם בחוק התכנון והבנייה, טעון אישור והסכמה של המחכיר...". היינו, ישנה הפנייה למונח " שימוש חורג... כהגדרתו בחוק התכנון והבנייה". עם זאת, ההפניה שם היא להוראות חוק התכנון והבנייה במפורש. כלומר, כאשר בכוונת רמ"י להפנות למונחים מחוק התכנון והבנייה היא עושה כן, ואז מדובר בשורה רחבה של מקרים כולל סטייה, הקלה ושינוי תכנית.

נראה כי כאשר ההחלטות והנהלים משתמשים במונח הכולל שימוש חורג, הכוונה לכל שימוש החורג ממה שנקבע בחוזה המכר. אמנם, השימוש באותו מונח, בכל פעם במשמעות שונה, כאשר מדובר בנושאים קרובים, בהחלט עלולה לגרום לבלבול, אולם, כפי שאבהיר להלן, העותרים, או לפחות מי שפעלו מטעמם ידעו על הצורך בפנייה לרמ"י קודם לביצוע הבנייה.

על כן על פי החלטות מועצת רמ"י ונהליה, במקרה כמו זה שלפניי, בו היה על העותרים לפנות לרמ"י טרם הבנייה ולא עשו כן, אכן קובעות ההחלטות והנהלים כי כתנאי להגשת השגה ( או בקשה לעיון חוזר כפי שהיה הנוהל בזמנו), על העותרים לשלם את מלוא שומת רמ"י.

כעת אעבור לדון בבקשתם החלופית של העותרים, והיא לרכוש את המקרקעין מכוח החלטות רמ"י לעניין זה. רמ"י סירבה לבקשתם מאותם נימוקים לפיהם לא פנו לרמ"י כנדרש, ועשו דין לעצמם.

5.2.2. החלטת מועצת רמ"י לעניין הקניית בעלות בקרקע
העותרים טוענים כי יש לאפשר להם לרכוש את הקרקע על פי הוראות החלטה 1185 ( כיום 1370) העוסקת בעניין, שאז יתייתר הצורך בהשגה. החלטה זו, המוכתרת בכותרת: "רפורמה בניהול מקרקעי ישראל", עניינה הקניית בעלות בקרקע עירונית שהוחכרה למגורים או לתעסוקה, ומאפשרת לחוכרים להפך לבעלי הקרקע בתנאים המצוינים בהחלטה, חלקם בפטור חלקם בתשלום. אין מחלוקת כי במקרקעין נשוא העתירה שלפניי, מדובר בהקניית בעלות בתשלום.

רמ"י סירבה לבקשתם החלופית של העותרים בטענה כי כיון שבנו ללא היתר מרמ"י הם אינם נכנסים בגדר חוכרים הזכאים ליהנות מאותן החלטות. סירוב רמ"י להעברת הבעלות נובע מהגדרת חוכר בהחלטה ולפיה:
"מי שרשום או זכאי להירשם בפנקסי המקרקעין כחוכר של נכס מקרקעין על פי חוזה חכירה מהוון למטרת מגורים או למטרת תעסוקה, למעט –
(1) חוכר משנה;
(2) חוכר שהפר את חוזה החכירה עם המינהל ולא תיקן את ההפרה;
(3) חוכר של נכס בנוי שלא כדין או שלא בהסכמת המינהל."

הגדרה זו עמדה בעינה גם בהחלטות שהחליפו החלטה הזו ( החלטות 1299 והחלטה 1370 התקפה כיום). רמ"י טוענת כי העותרים הפרו את הסכם החכירה ובנו שלא בהסכמת המינהל, ועל כן הם נכללים בחריגים בס"ק (2) ו-(3) שאינם זכאים ליהנות מאותה הטבה. לטענת רמ"י הבסיס הרעיוני זהה, אין לאפשר למי שעושה דין לעצמו, ליהנות מהטבות הניתנים לחוכרים העומדים בתנאי ההסכם עמם. על כן, כך טוענת רמ"י, העותרים אינם זכאים לרכישת הקרקע על פי אותה החלטה, עד שיתקנו את ההפרה.

העותרים אינם מתמודדים ישירות עם טענה זו. נראה כי לאור העובדה שההגדרה ברורה, העותרים אינם מבהירים מדוע הגדרת החוכר לעיל אינה כוללת אותם.

העותרים טוענים טענה במישור אחר, ולפיה גם אם נכנסים להגדרה זו, הרי הם פעלו בתום לב, ולפיכך אל לה לרמ"י לעמוד על קוצו של יודו ולסרב לבקשתם. לטענתם, הם היו תמי לב, והעובדה שלא התבקש אישור רמ"י להיתר הבנייה נמצא לפתחה של העירייה. על כן, כך טוענים העותרים, אין " להעניש" אותם בגין מחדלה זה של העירייה.

אני סבורה כי יש לקבל את טענת רמ"י לעניין נוהל זה שהוא ברור על פניו. מי שבנה ללא היתר מרמ"י, אינו זכאי להטבה שמאפשרת רמ"י ברכישת המקרקעין. העותרים טוענים, כאמור, כי היו תמי לב ואין מקום " להעניש" אותם בשל העובדה שלא פנו וקיבלו אישור מרמ"י לבנייה לעניין זה אדגיש כי בחינת מצבו הנפשי של כל מי שאינו פונה למינהל לבקש אישור כנדרש היא כמעט בלתי אפשרית. המינהל, כפי שציינתי לעיל, עוסק בקרקעות ובחוכרים בהיקפים אדירים. קבלת טענת תום לב בכל מקרה בו לא פעלו חוכרים לפי הנהלים, תחייב את רמ"י לערוך דיונים רבים במצבם הנפשי של העותרים, ועלולה להביא להפליה וחוסר שוויון. במצב דברים זה יש חשיבות להיצמד לנהלים, ולחרוג מהם רק באמת במקרים נדירים המצדיקים זאת ( ראו לעניין זה: שרון ידין, רגולציה – המשפט המנהלי בעידן החוזים הרגולטוריים, 146 (התשע"ו-2016). כפי שאבהיר, לא זה המקרה שלפניי.

למרות האמור לעיל, אראה כי גם לגופו של עניין אין לקבל את טענת העותרים לפיה לא ידעו על הצורך בפנייה לרמ"י, וכי המחדל לאי הפנייה רובץ לפתחה של הוועדה המקומית או העירייה.

6. חובת העותרים לפנות לרמ"י בטרם הבנייה במקרקעין
כעת אפנה לבחון את טענתם של העותרים לפיה היו תמי לב, לא ידעו ולא הבינו כי עליהם לקבל אישור מרמ"י לפני קבלת היתר הבנייה, והאחריות לעניין זה רובצת על עיריית רמת גן או על הוועדה המקומית.
ראשית, אחזור ואציין כי חובת העותרים לפנות לרמ"י טרם הבנייה במקרקעין נובעת, מהוראות הסכם החכירה, כפי שהובאו בהרחבה לעיל. עורך דין חג'ג' מטעמם, אישר, כאמור כי קרא והסכים לכל הוראות הסכם החכירה.

שנית, כפי שאבהיר להלן, העותרים, או בעלי המקצוע מטעמם שטיפלו בנושא, ובעיקרם עו"ד חג'ג' שאף קנה את הקרקע עבורם, והאדריכל מטעמם, ידעו כי על העותרים לפנות ולקבל את הסכמת רמ"י ואף לשלם דמי היתר. הדבר נובע הן מהוראות תקנות התכנון והבנייה, שחזקה על האדריכל מטעם העותרים שהוא מכיר, ועבור במסמכי ההיתר שהזכירו את הצורך בפניה לרמ"י, שם המבקש היה עו"ד חג'ג'.

6.1 תקנות התכנון והבנייה
ההליכים לקבל היתר בנייה כללו תמיד צורך באישור מנהל מקרקעי ישראל ולאחר מכן רמ"י. כך, תקנות התכנון והבנייה ( בקשה להיתר תנאיו ואגרות), התש"ל – 1970 ( להלן: תקנות ההיתר) דנו במפורש באישור מינהל מקרקעי ישראל. בעת שהגישו העותרים את הבקשה להיתר בניה הייתה בתוקף תקנה 2 ג1 לתקנות ההיתר ולפיה לא יינתן היתר בניה בנכס שהוא מקרקעי ישראל, אלא אם כן הודיע מינהל מקרקעי ישראל כי אינו מתנגד לבקשה:
"2ג1(א)   על אף האמור בתקנות 2א(6) ו-2ג, לא יינתן היתר בנכס שהוא מקרקעי ישראל, אלא אם כן הודיע מינהל מקרקעי ישראל כי אינו מתנגד לבקשה.
(ב)        האמור בתקנת משנה (א) יחול רק בבקשה להיתר אשר מבוקשים בה שטח רצפה חדש או שימוש אשר טרם ניתן לו היתר".

על פי תקנה זו, לא היה מקום לתת היתר בנייה במקרקעין, בהעדר הודעה מטעם המינהל ולפיו המינהל אינו מתנגד לבקשה.

כיום תקנה זו בוטלה. את מרבית תקנות ההיתר החליפו תקנות התכנון והבנייה (רישוי בנייה), תשע"ו-2016, 1512 (ק"ת כ"ח בסיוון התשע"ו, 4 ביולי 2016, להלן: תקנות הרישוי), העוסקות ברישוי הבנייה וקבלת היתרים. אמנם תקנות הרישוי אינם מעניינה של החלטה זו אך נקבע בהן הסדר דומה. התקנות כיום ברורות יותר מבחינת הנטלים לבקש את ההיתר. תקנה 17 שכותרתה: "פנייה לרשות מקרקעי ישראל בדבר הצורך בהסכמתה להגשת בקשה להיתר", קובעת כדלקמן:
"(א) היו המקרקעין שלגביהם מוגשת בקשה למידע להיתר מקרקעי ישראל, יפנה עורך הבקשה בבקשה לקבלת מידע להיתר מרשות מקרקעי ישראל, שיצוין בה הצורך בקבלת הסכמתה להגשת הבקשה להיתר, ויעביר עותק מפנייתו למהנדס.
(ב) רשות מקרקעי ישראל תשיב למהנדס בתוך חמישה עשר ימים מיום קבלת הפנייה אם נדרשת הסכמתה למתן היתר; השיבה רשות מקרקעי ישראל כי נדרשת הסכמתה למתן היתר תפרט בהודעתה את הנתונים, המסמכים והאישורים הנדרשים לצורך קבלת הסכמתה ורשאית היא להתנות את הסכמתה למתן היתר ולהגשת בקשה להיתר בתשלום.
(ג) נערכה פנייה כאמור בתקנת משנה (א) ולא ניתנה תשובת רשות מקרקעי ישראל בתוך חמישה עשר ימים מיום קבלת הפנייה יראו זאת, בחלוף 90 ימים נוספים, כהודעת רשות מקרקעי ישראל שאינה מתנגדת להגשת הבקשה להיתר."

כאמור, מה שהיה בתוקף בזמנו הן תקנות ההיתר, אך גם תקנות אלו מטילות חובת פנייה למינהל על החוכרים.

6.2. מסמכים של הרשות המקומית במסגרת הבקשה להיתר
העותרים טענו כי על וועדת התכנון היה לדאוג לכך שהעותרים ימציאו את אישור המינהל, ולפיכך, היה על וועדת התכנון להתנות את היתר הבנייה בהמצאת אישור כאמור, וכי משעה שההיתר לא הותנה בתנאים, הם פעלו בתום לב כשבנו על פי היתר הבניה מבלי לבקש את אישור רמ"י. העותרים טענו ( בסעיף 17 לעתירה) כי הם ובא כוחם, קיבלתו בהפתעה את טענת המינהל שפעלו בחריגה משלא פנו לבקשת אישור לקבלת היתר הבנייה:
"העותרים והיועץ המשפטי שלהם [עו"ד חג'ג'] קיבלו את הודעת רמ"י כאילו פעלו בחריגה בהפתעה גמורה שכן לא הייתה כוונה לא לדווח לרמ"י על הפרוייקט....העותרים פעלו בתום לב בהתאם להנחיות עיריית רמת גן והשיגו היתר כדין.... כך שלא עלה בדעתם...שישנה איזו דרישה ו/או הנחיה שעוד בשלב הליכי קבלת היתר בנייה יש צורך גם לקבל היתר מקדמי מרמ"י".

אין לקבל טענה זו. מסמכים של העירייה שהועברו לעותרים ( או למי מטעמם – האדריכל או עו"ד חג'ג'), מצביעים כי לא כך היו פני הדברים.

בבקשה להיתר בנייה, בה המבקש הוא עו"ד חג'ג' בשם קבוצת הרוכשים, מופיעה כותרת " הערות בדיקה", הערות של הרשות המקומית שעל מבקש ההיתר לבצע ( נספח ב'1 לעתירה). מכוח הערה מס. 6 היה על המבקש לפנות למינהל. בהערה נאמר כי: "יש לידע את מינהל מקרקעי ישראל כבעלים על המגרש". עוד נאמר בהערה 15 כי: "יש להשלים חתימות בעלי עניין ( חתימת המהנדס הבעלים והמבקשים)", כאשר הבעלים היא רמ"י.

בהמשך המסמך מופיעות החלטות ועדת המשנה בישיבה 2011013, מתאריך 3.7.11 ( מופיעה כחלק מאותו נספח ב'1 לעתירה) ומכוחן הבקשה להיתר בנייה תאושר בתנאים. בין התנאים, תחת הכותרת " גורמים חיצוניים", מופיע התנאי של " אישור מינהל מקרקעי ישראל ( במידת הצורך)".

אמנם, אין מחלוקת כי היתר הבנייה ניתן מבלי שהותנה בהסכמת המינהל, אך פניות אלו, במסגרת הבקשה להיתר, ובהחלטות הוועדה לאשרו, המפנים לצורך בקבלת הסכמת רמ"י לבקשת ההיתר, אינם מאפשרים לעותרים לטעון, כפי שטענו בעתירה, כי עניין הסכמת המינהל בא להם ולבא כוחם בהפתעה גמורה.

מעבר למסמכים אלו במהלך הטיפול בהיתר הבנייה, יש לזכור כי חובת העותרים לפנות לרמ"י, טרם הפניה לרשויות התכנון נבעה מהסכם החכירה עצמו, עליו חתם בשמם עו"ד חג'ג'. שנית, חובה זו לקבל את האישור הקבועה בתקנות ההיתר, הייתה ידועה לבעלי המקצוע מטעמם, שיכולים היו לפנות בבקשת הבהרה או לוועדה המקומית או לרמ"י, ולשאול מה עליהם לעשות במקרה כאמור.

בנוסף, כפי שאבהיר להלן מהסכם המכר בינם, או יותר במדויק בין בא כוחם לבין המוכרים, עולה שהיו מודעים לאפשרות שהמינהל ידרוש תשלום או הסכמה.

6.3 הסכם רכישת המקרקעין
המקרקעין נרכשו ע"י עו"ד יצחק חג'ג' עבור העותרים במסגרת קבוצת רכישה. הסכם המכר כולל מספר הוראות הנדרשות למחלוקת במקרה זה. בסעיף 4.1 בפרק שכותרתו: "הצהרות והתחייבויות הקונה", נאמר ( סעיף4.1 להסכם), כי הקונה מצהיר כי בדק: "אצל כל גורם ובכל הרשויות המוסמכות, לרבות... במינהל מקרקעי ישראל... את זכויות המוכרים בנכס ואת מצבו המשפטי. קנייני, פיסי רישומי ותכנוני." בסעיף התמורה ( סעיפים 6.1.2.1-6.1.2.2) מתחייבים המוכרים להעביר מסמכים שונים לקונים, ביניהם שטרות העברת שכירות מאושרים ע"י מנהל מקרקעי ישראל ובקשה של המוכרת, המופנית למינהל מקרקעי ישראל להעברת זכות שכירות בנכס. לצד מסמכים אלו נכתב בסוגריים " ככל הנדרש". סעיף 8.5 להסכם, הנמצא תחת הכותרת " מסים ותשלומים" קובע כי: "כל תשלום שיידרש ע"י מינהל מקרקעי ישראל מכל סוג ומין שהוא יחול על הקונה וישולם על ידו".

העותרים בעתירתם טענו, כאמור, כי טענות רמ"י באו להם " בהפתעה גמורה". טענה זו בעתירה, אינה עולה בקנה אחד גם עם חוזה החכירה, וגם עם דברים שעלו בהתכתבות בין עו"ד חג'ג' לרמ"י, לאחר שרמ"י העלתה טענות באשר לכך שלא התבקש אישורה במועד.

כך, במכתבו של עו"ד חג'ג' לרמ"י ( מיום 9.2.14) , במסגרת החלפת המכתבים עמה לעניין ההשגה והקניית הבעלות, טוען עו"ד חג'ג' (בסעיף 4 למכתבו) כי: "חברי הקבוצה לקחו בחשבון שיש לשלם כספים לממ"י אבל לא ידעו מתי ומה הוא ההליך לכך". זוהי טענה תמוהה כאשר חברי הקבוצה לוו ע"י עו"ד חג'ג' עצמו, שאף רכש עבורם את הקרקע. תמוהה עוד יותר הטענה המובאת בהמשך מכתבו ולפיה:
"חברי הקבוצה פנו לאדריכל לצורך הכנת תכניות בניה עפ"י הת.ב.ע. תכניות אלו הוגשוי עפ''י החוק לוועדה לתכנון ולבניה רמת-גן. עיריית רמת-גן והוועדה המקומית לתכנון ולבניה לא דרשו את חתימת ממ"י על התכניות ולכן אדריכל הפרויקט לא הביא בפני חברי הקבוצה את הצורך בהסכמת ממ"י. יש לציין כי מדובר בקבוצה של אנשים פרטיים אשר אינם מבינים ויודעים לבצע את ההליך לבדם".
(הדגשה הוספה – מ' א' ג')

ובכן, העותרים לוו הן ע"י אדריכל, הן ע"י עו"ד וקשה להישמע לטענתם כאילו לא ידעו על הצורך בפנייה לרמ"י קןדם להתחלת הבנייה וכתנאי להוצאת היתר הבנייה. נראה כי ההסבר מצוי במכתב קודם של עו"ד חג'ג' לרמ"י ( שאינו נושא תאריך אך התקבל ברמ"י ביום 24.6.13, נספח ד'2 לעתירה), ובו כותב עו"ד חג'ג' כך:
"1. הח"מ משמש יועצה המשפטי של קבוצת רכישה...
2. עיריית רמת גן הנפיקה לחברי הקבותה היתר בנייה ללא צורך בהסכמת המינהל לאחר מכן החלה הבנייה במגרש על פי היתר הבנייה.
3. הח"מ מכר את הדירות לחברי הקבוצה בלא שנלקחו בחשבון דמי היתר למינהל.
4. יש ביכולת חברי הקבוצה לשלם באופן מיידי סך של 1,200,000 ₪ כולל מע"מ וזאת כי לא נלקחו בחשבון דמי היתר.".

היינו, משהעירייה, בטעות, לא חייבה, כתנאי למתן היתר בניה, את העותרים בפנייה לרמ"י, ועל אף האמור בתקנות ההיתר, בבקשה להיתר, בחוזה המכר ובחוזה החכירה, העדיפו העותרים לחסוך, באותו שלב, את דמי ההיתר. במצב דברים זה לא ניתן לקבל את הטענה כי לא ידעו על הצורך בקבלת הסכמת הרשות ותשלום דמי היתר. על כן רמ"י נהגה כראוי ועל פי החלטות מועצת הרשות ונהליה, ולא היה מקום כי תסטה מהם לטובת העותרים.

7. סוף דבר
על העותרים היה לפנות לרמ"י ולבקש את הסכמתה להוצאת היתר הבניה, ולשאת בתשלום דמי היתר. העותרים, או בעלי המקצוע מטעמם ידעו על כך. כיון שהעותרים רכשו את הקרקע כקבוצת רכישה ולוו ע"י אנשי מקצוע, היה עליהם לפנות למינהל עובר לבנייה, לכל הפחות כדי לברר את הנדרש, אם, כטענתם, הדברים לא היו ברורים. משלא עשו כן, רמ"י פעלה על פי נהליה שקבעה כי עליהם להקדים ולשלם את שומת המינהל כתנאי להגשת השגה או הקניית בעלות במקרקעין.

בסיום הדברים אדגיש כי אין בהחלטה זו משום הבעת עמדה איזה שומה מבין השתיים שערכה רמ"י חלה במקרה זה, או בכל עניין אחר הנוגע למחלוקת לעניין השומה עצמה. עניינים אלו אינם בסמכות בית המשפט לעניינים מנהליים.

לאור האמור, העתירה נדחית.

העותרים יישאו בהוצאות רמ"י בסכום של 15,000 שקלים.

ניתן היום, כ"ב תמוז תשע"ז, 16 יולי 2017, בהעדר הצדדים.