הדפסה

בית המשפט המחוזי בתל אביב - יפו בשבתו כבית-משפט לעניינים מנהליים עת"מ 58544-09-19

לפני
כבוד ה שופטת אביגיל כהן

העותרות

1.גרין מוטורס א. בע"מ
2.הבימבה החשמלית בע"מ
ע"י ב"כ עו"ד עידן סלע

נגד

המשיב

משרד התחבורה - אגף הרכב ושירותי תחזוקה
ע"י ב"כ עו"ד הילה גורדון
מפרקליטות מחוז תל אביב (אזרחי)

פסק דין

1. בחודש ספטמבר 2019 הגישו העותרות עתירה שמטרתה ביטול סעיפים 4.3.5 ו- 4.3.6 לנוהל 02-X005- T " דרישות חובה לקלנועית ו קלנועית ביטחון" שפורסם והופץ על ידי המשיב לציבור ביום 10/7/19 (להלן: "הנוהל").

2. דיון נקבע לתחילת חודש מרץ 2020 אולם בשל מגפת הקורונה ותקנות החירום, נדחה הדיון כך שבסופו של דבר התקיים ביום 12/5/2020.

3. העותרות עוסקות בין היתר, בפיתוח, ייבוא, שיווק ומכירה של כלי תחבורה חשמליים ובכלל זה: קלנועיות.
קלנועיות נעות במהירות איטית. לרוב המשתמשים בה ן הם מוגבלים בתנועה ו/או בני הגיל השלישי ו/או מי שמטעמים שונים אינו יכול להוציא רישיון נהיגה ו/או לרכוש רכב מנועי (ראה גם סעיף 5 לעתירה).

העותרות פיתחו / ייצרו / ייבאו קלנועיות בתצורת מרכב - סגור אשר כוללות גג, דלתות וחגורת בטיחות.

נטען, כי עשו כך תוך פיקוח קפדני של מעבדה מורשית מטעם האיחוד האירופי ובאופן שיעמדו בקביעת תצורה של קלנועית לפי תקנות התעבורה תשכ"א - 1961 (להלן: " תקנות התעבורה") ומפרט טכני שנקבע בתקן אירופי EN12184 שאומץ במלואו במסגרת תקן ישראל י 1279.
התצורה של אותן קלנועיות סגורות היא כשל רכב זעיר.
תקנה 1 (6) לתקנות התעבורה מגדירה מה היא "קלנועית" .
לפי התקנות: רכב מנועי הממונע באמצעות מנוע חשמלי, אשר רוחבו אינו עולה על מטר אחד. ההיגוי נעשה באמצעות כידון או מוט היגוי בלבד, מיועד לנו סע אחד או שניים, מהירותו לא תעלה על 12 קמ"ש. עומד בתקן ישראלי 1271 וכן "הוא עומד בדרישות טכניות נוספות המפורטות בנוהל העומד לעיון הציבור באגף הרכב במשרד התחבורה בשעות העבודה הרגילות של המשרד".

4. רקע:
א) בחודש ינואר 2019 התקבלה אצל המשיב פניית הרשות הלאומית לבטיחות בדרכים (להלן: " רלב"ד") ממנה עלה, כי לאור פרסומים שונים בתקשורת יש עליה משמעותית בשימוש בקלנועיות וכלי רכב תפעוליים על ידי אוכלוסיות שונות ובפרט צעירים ומבוגרים ללא רישיון נהיגה, תוך הגדלת החשש לגידול במספר הנפגעים בתאונות, עקב הנסיעה בכביש שיוצרת סיכון הן למשתמש ברכבים אלו והן ליתר משתמשי הדרך. זאת בשל מהירות נסיעה איטית ביחס לכלי רכב אחרים ורמת מיגון נמוכה.

העותרות טוענות כי אין ממש באותם פרסומים, וכי מתחרות עיסקיות שלהן יזמו כתבות טלוויזיה מגמתיות וכוזבות על מנת לפגוע בתחרות החופשית.

ביום 30/1/19 התקיימה לבקשת מנכ"ל עותרת 2 פגישה מקצועית אצל המשיב בעניין בנוכחות גורמי מקצוע.

ב) בין כך ובין כך, ביום 31/1/19 הוציא המשיב " איסור ייבוא זמני של קלנועית בתצורה חיצונית של "רכב זעיר".

האיסור הוא לייבא כלים אלו "עד לבחינת והסדרת הנושאים, הסדרת נושא הקלנועית לבעלי מוגבלויות המחויבים בסיוע בתנועתם וביצוע תיקון התקנה והליך שימוע כמקובל".
במסגרת ההסדרה היה צריך לבחון, בין היתר, אם יש צורך בתיקון תקנות התעבורה.

ג) הוקם צוות להסדרת תחום ייבוא רכב תפעולי וקלנועיות שכלל גורמי מקצוע במשיב, נציגי רלב"ד ונציגי משטרה (להלן: " הצוות" או " צוות ההסדרה").
כפועל יוצא מעבודת צוות ההסדרה הוחלט בין היתר לתקן את הוראת הנוהל המפרטת את דרישות החובה ל קלנועיות והופצה לשימוע ציבורי טיוטת הוראת הנוהל במסגרתה פורטו הדרישות.

ד) העתירה היא ביחס לסעיפים 4.3.5 ו- 4.3.6 בהוראת נוהל T-02-X015 "דרישות חובה ל קלנועית ו קלנועית ביטחון" שנכנסה לתוקף בנוסחה הנוכחי ביום 9/7/19.

נוסח הסעיפים הוא כדלקמן:
"4.3.5 דגם הקלנועית לא תואם ו/או מסווג באחד מסיווגי הרכב על פי הקטגוריות בתקנה 271א לתקנות התעבורה או הגדרות התקינה האירופאית.

4.3.6. מבנה הקלנועית יהיה מרכב פתוח (לא יאושר מרכב סגור עם גג, דפנות, דלתות וכו' - "רכב זעיר").

יובהר, כי לפי הנוהל, העותרות אינן יכולות לייבא / לשווק / למכור קלנועיות בתצורה סגורה.

ה) חוק רישוי שירותים ומקצועות בענף הרכב התשע"ו - 2016 (להלן: "חוק רישוי שירותים") מסדיר בין היתר את נושא יבוא רכב לישראל.

העותרות הן "יבואן מסחרי" לפי סעיף 31 לחוק רישוי שירותים ובסעיף 32 (1) לחוק נקבע , כי יבואן מסחרי זכאי לקבל רישיון יבוא רכב אם "דגם הרכב עומד בהוראות כל דין לעניין רישום רכב, ובכלל זה בהוראות לעניין בטיחות הרכב והגנה על הסביבה, לרבות הוראות לפי פקודת התעבורה".

ו) המשיב מוסמך לקבוע דרישות ותנאים לצורך קבלת רישיון ייבוא מכוח סמכותו לפי סעיף 3 (ד) לצו יבוא חופשי התשע"ד - , הקובע:
"מי שמוסמך לתת רישיון יבוא, אישור או היתר לפי צו זה, יפרסם את כלל הדרישות, התנאים המלאים והמסמכים הנדרשים לצורך נתינתם באתר האינטרנט של המשרד, לפי העניין".

ז) ביום 5/2/19 נשלח למנהל העותרת 2 מכתב שהוא למעשה סיכום פגישה מיום 30/1/19 (נספח ד' לתגובת המשיב).
הובהר כי איסור היבוא חל רק על רכבים שבמועד פרסום הודעת המשרד עדיין לא החל תהליך יבואם לישראל. כלומר - טרם נחתמו הזמנות בעניינם וכי האיסור לא חל רטרואקטיבית על כלים שמועד הזמנתם קודם למתן ההחלטה.
צוין, כי לאחר סיום עבודת הצוות ובמידה ויוחלט על ביצוע תיקון לתקנות, יתקיים הליך שימוע לבעלי עניין כמקובל.

ח) ביום 25/2/19 התקיים דיון צוות ההסדרה וביום 27/2/ 19 יצא סיכום (מוצג ו' לתגובת המשיב).

ט) ביום 12/5/19 פורסמה טיוטת נוהל T-02-X015.

י) עוד קודם לכן שלח ב"כ העותרת 1 ביום 30/4/19 "התראה טרם נקיטת הליכים משפטיים" (מוצג ז' לתגובת המשיב) ובשם העותרת 2 נשלחה התראה ביום 18/4/19 (מוצג ח' לתגובת המשיב ).
תשובות המשיב מהתאריכים 10/6/19 ו- 11/6/19 צורפו נספחים ט'-י' לתגובת המשיב.

העותרות שלחו הערות לטיוטת הוראות הנוהל והתייחסות ספציפית לשימוע ציבורי (נספחים 11-12 לעתירה).
תשובה ניתנה ואף התייחסות נוספת מטעם העותרות הוגשה (נספח 15 לעתירה).

ביום 10/7/19 הופץ על ידי המשיב " סיכום שימוע ציבורי: "דרישות חובה לקלנועית וקלנועית ביטחון" (נספח 17 לעתירה). באותו מועד אף הופץ הנוהל שבעניינו הוגשה העתירה שלפני.

5. תמצית טענות העותרת:
א) השיקולים ששקל המשיב לצורך קביעת איסור הייבוא של קלנועיות במרכב סגור הם זרים לשיקול דעת מצומצם שניתן למשיב לפי תקנות התעבורה - השיקולים הם טכניים. כתיבת נוהל "דרישות טכניות". (גם לפי תקנה 1 לתקנות התעבורה וגם לפי תקן ישראלי 1279).
כיוון שעמדת מנכ"ל משרד התחבורה לא תואמת לעמדת גורמי המקצוע במשרד, ברור כי ההחלטות התקבלו מתוך שיקולים זרים ופסולים.

המשיב אינו אמון על אכיפת תקנות התעבורה ולכן אינו יכול לשקול שיקולים של הגברת אכיפה.

ב) המשיב לא מוסמך לשנות מפרט שנקבע בתקן רשמי. התקן האירופי אומץ בתקן ישראלי 1279. שלילתו היא מתוך חריגה מסמכות. .

ג) שלילת האפשרות לייבא קלנועיות במרכב סגור רק בשל דמיון לכלי רכב אחרים מהווה קביעה שרירותית. על סמך התרשמות סובייקטיבית, שהיא אינה נכונה.
קלנועית במרכב סגור לא גרמה לתאונה בישראל והיא בטוחה הרבה יותר מקלנועית במרכב פתוח.

ד) הנוהל פוגע בחופש העיסוק של המעבדות, היבואנים וגורם לעותרות לנזקים כלכליים קשיים.

ה) במסגרת הליך שימוע לא נשמע הציבור בנפש חפצה.

6. תמצית תשובת המשיב:
א) הנוהל התקבל בסמכות וכדין במטרה להבטיח את שלומם של משתמשי ה קלנועיות ושאר משתמשי הדרך.
האינטרס הכלכלי של העותרות אינו זהה לאינטרס הציבורי החשוב שבשמירה על בטיחות הציבור. בין האינטרס הכלכלי של העותרות ובין אינטרס הציבורי יש להעדיף את האינטרס הציבורי.

ב) הוראות הנוהל נועדו להבטיח כי הקלנועיות המיובאות ימלאו אחר תקנות התעבורה, ובכלל זה דרישות טכניות שנקבעו לגבי קלנועית בתקנה 1 לתקנות התעבורה.

תקנה 1 (6) לתקנות התעבורה היא סעיף "גמיש" שמאפשר הוספת דרישות טכניות וכך בדיוק נעשה כאן.
המשיב מוסמך מכוח פקודת התעבורה ותקנות התעבורה ומכוח סעיף 3 (ד) לצו יבוא חופשי לקבוע את התנאים והדרישות מכל כלי רכב מיובא.

ג) התקיים הליך בחינת הנושא באופן מסודר. פגישה עם נציג העותרת 2, דיונים פנימיים של הצוות, הפצת טיוטת נוהל לגורמים שונים וביניהם גם לעותרות.

ד) הוראת נוהל היא במעמד נורמטיבי של הנחיה מנהלית ולא של חקיקה ראשית או מש נית ולכן אין חובת פרסום לשימוע ציבורי וגם אין חובה לנמק מדוע הערה זו או אחרת שנשלחה למשיב נדחית.

במקרה דנן, חלק מההערות שנשלחו למשיב על ידי גורמים שונים, לרבות העותרות, אומצו וחלק לא.

ה) שיקולי המשיב מקצועיים בלבד - למען הגברת הבטיחות בדרכים וצמצום הנפגעים. לא נאסר יבוא או יצוא של קלנועיות באופן גורף אלא רק נאסר מרכב סגור של קלנועית.

ו) אין זה נכון שמפרט טכני של קלנועית הוא כקבוע בתקן ישראלי 1279.
כלומר - ניתן להוסיף על הדרישות הטכניות לפי תקן ישראלי 1279.
תקנה 1 (6) מאפשרת בהחלט להוסיף דרישות טכניות נוספות.

ז) החלטת המשיב אינה נוגדת את מדיניות הממשלה לאמץ תקינה בינלאומית. אימוץ תקינה בינלאומית לא נעשה אוטומטית. כך גם למשל: דרישות התקינה האירופאית לא מגבילות מהירות קלנועית ל- 12 ק מ"ש בעוד בישראל - כן.

ח) אין במקרה דנן פגיעה בחופש העיסוק של המעבדות.
באשר לייבואנים:
ניתן לייצר קלנועיות ולייבא אותן אך רק בטיחותיות.

ט) טענות העותרות להסתמכות על חוות דעת הרגולטור היא טענה במישור האזרחי - מסחרי.
ניתנה האפשרות לעותרות מחודש ינואר 2019 להיערך לשינוי.

י) לא נפל פגם בהליך קבלת הנוהל - הליך שבוצע באופן מסודר.

7. לאחר עיון בטענות הצדדים ולאחר ששמעתי בהרחבה את השלמת הטיעונים בעל פה הגעתי למסקנה ולפיה יש לדחות את העתירה מהנימוקים כדלקמן:
א) בית משפט אינו מתערב בהחלטת רשות מנהלית שהתקבלה בסמכות, משיקולים עניינים וללא חריגה ממתחם הסבירות.
ראה לעניין זה: בג"ץ 10111/17 פלדמן נ' משרד הבינוי והשיכון(23/1/2018)- סעיף 21.
כאשר קיימות מספר אפשרויות סבירות, בית משפט יימנע להתערב כאשר האפשרות שבחרה בה הרשות היא סבירה גם כן.
ראה לעניין זה: בג"ץ 2324/91 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' המועצה הארצית לתכנון ולבנייה, משרד הפנים, פ"ד מה (3) 678.

התערבת נעשית כאשר בית משפט מוצא כי הרשות הפעילה שיקול דעתה שלא בתום לב, על יסוד שיקולים שאינם עניינים, בחוסר שיוויון, בחוסר סבירות או באופן בלתי מידתי.
ראה לעניין זה: בג"ץ 8371/09 חמי דורון נ' שר הפנים (7/7/10) (להלן:" עניין דורון").

ב) ומן הכלל אל הפרט:
העותרות מבקשות לשכנע את בית המשפט כי גורמי מקצוע במשרד התחבורה כלל לא תומכים בשינוי הנוהל ו/או אינם סבורים כי היה צורך בשינוי הנוהל וכי קיימת בעיה בטיחותית כלשהי עם הקלנועיות במרכב סגור. רק ביוזמת מנכל"ית המשיב ובשל לחצים של המתחרים העסקיים של העותרות וללא מניעים עניינים בוצעה "חקיקת בזק" על ידי תיקון הנוהל, בהעדר סמכות ומבלי שהתקיים הליך מנהלי תקין.

לא שוכנעתי כי אכן כך הדבר.

(1) הנוהל התקבל בסמכות:
בסמכות המשיב לקבוע דרישות נוספות ל"קלנועית" לפי תקנה 1 לתקנות התעבורה וזאת בהתאם לתקנה 1 (6) לתקנות התעבורה - סעיף המאפשר להוסיף דרישות טכניות נוספות על הדרישות לפי סעיפי המשנה האחרים בתקנה 1 בהגדרת "קלנועית" וזאת בדרך של נוהל העומד לעיון הציבור, כפי שנקבע.

הוראות והגבלות ביחס לשימוש בקלנועית נקבעו בתקנות 39 ו- 39 י"א לתקנות התעבורה.

נושא ייבוא רכב מחו"ל מוסדר בחוק רישוי שירותים.
היבואן המסחרי רשאי לקבל רישיון ייבוא כאשר דגם הרכב עומד בהוראות הדין "ובכלל זה בהוראות לעניין הבטיחות הרכב והגנה על הסביבה, לרבות הוראות לפי פקודת התעבורה" (סעיף 32 (1) לחוק רישוי עסקים).

סמכותו של המשיב לקבוע דרישות ותנאים לצורך קבלת רישיון יבוא היא כפי שכבר ציינתי לפי סעיף 3 (ד) לצו יבוא חופשי.

הטענה ולפיה המשיב יכול לשקול רק שיקולים טכניים מצומצמים איננה נתמכת בהוראות הדין.
שיקולי בטיחות ושלום כלל המשתמשים בדרך הם שיקולים שהמשיב רשאי וצריך לשקול.

אין לקבל גם את טענת העותרות ולפיה בשים לב לכך שמפרט טכני של קלנועית נקבע במסגרת תקן ישראלי 1279 אזי החלטה שתשלול יבוא קלנועית שעומדת בתקן הישראלי ניתנה בתוך חריגה מסמכות.

הגדרת "קלנועית" בתקנה 1 לתקנות התעבורה דורשת דרישות מצטברות:
לפי תקנה 1 (5): "הוא עומד בדרישות תקן ישראלי ת"ח 1279 חלק 2 כיסאות גלגלים. כסאות גלגלים מונעים חשמלית.

לפי תקנה 1 (6): "הוא עומד בדרישות טכניות נוספות המפורטות בנוהל העומד לעיון הציבור באגף הרכב במשרד התחבורה הרגילות של המשרד".

כלומר ניתן להוסיף על התקן הישראלי דרישות טכניות נוספות.

החלטת המשיב גם לא נוגדת מדיניות ממשלה של אימוץ תקינה בינלאומית.
קיימת מדיניות ממשלה תחבורתית המתבססת גם על מאפיינים שונים בישראל ולא מאמצים באופן אוטומטי את התקינה הבינלאומית.
כך למשל: בישראל מוגבלת מהירות הנסיעה בקלנועית ל- 12 קמ"ש ואילו לפי התקינה האירופאית אין הגבלה כזו.

(2) האם הנוהל נקבע בשרירותיות ומתוך אינטרסים זרים?
העותרות טוענות כי לא היתה שום סיבה עניינית לקביעת הנוהל ביחס לקלנועיות במרכב סגור.
הקלנועיות עומדות בתקנים (ישראלי ואירופאי). הקלנועיות לא היו מעורבות בתאונות דרכים. קביעת נוהל ביחס לקלנועיות מרכב סגור רק על סמך דמיון לרכבים בתצ ורות אחרות מהווה קביעה שרירותית. פוגעת בחופש העיסוק וחירויות הפרט רק על סמך התרשמות סובייקטיבית.
כמו כן, נטען כי אנשי מקצוע במשרד התחבורה לא סברו, כי יש הצדקה לשינוי הנוהל ביחס לקלנועיות מרכב - סגור ומדובר למעשה בשיקולים פוליטיים זרים.

ברקע שתואר על ידי בסעיף 4 לפסק הדין תיארתי את השתלשלות העניינים ובין היתר פנ יית הרלב"ד למשיב לאור פרסומים בתקשורת.
גם אם הפרסומים היו ביוזמת מתחרים עסקיים של העותרות (ואינני יודעת אם כך הדבר), ברור שניתן וצריך היה לבדוק את התופעה שתוארה באותם פרסומים, היוצרת סיכון הן למשתמשי כלי הרכב שבכתבה (לא רק קלנועיות במרכב סגור) והן לכלל משתמשי הדרך .הוצא ביום 31/1/19 איסור יבוא זמני של הקלנועיות "בתצורה חיצונית של רכב זעיר" עד שייבדק הנושא.
הוקם צוות הסדרה שבחן את הנושא.
ניתן לראות שאנשי מקצוע במשרד התחבורה התנהלו מול העותרות ואין מדובר בגחמה של מנכ"ל, אשר אנשי המקצוע סוברים כי שגה מקצועית.
כך למשל ומבלי למצות: מוצג ד' למוצגי המשיב - סיכום דיון פגישה מקצועית מיום 5/2/19, שם כותבת המהנדסת סגל - מנהלת אגף בכיר רכב כי "... 3.איסור היבוא על קלנועית בעל המרכב הסגור בתצורה חיצונית של "רכב זעיר" נבע כתוצאה מריבוי האינדיקציות על שימוש בקלנועיות שלא לייעודן ולא במקום התנועה המיועד להם ע"ג המדרכות בעיקר, ובהתחשב במסוכנות של הכלי הן בנסיעה על המדרכה והן בנסיעה על הכביש לנוסעים ולמשתמשי הדרך האחרים".

מוצג ה' למוצגי המשיב - סיכום פעילות צוות ההסדרה מיום 20/2/19. בהשתתפות אנשי מקצוע לרבות המהנדס ג'וזף פארס מרכז בכיר תקינה, שהוא גם החתום על המסמך וכן נציגי משטרה ורלב"ד. בסיכום ישיבת צוות ההסדרה מיום 27/2/19 בחתימת המהנדס ג'וזף פארס אמנם כתוב בפרק ג': "סיכום (החלטות)" בסעיף 1 כי בהתאם להנחיית מנכ"לית המשרד, יש לאסור יבוא קלנועית עם מרכב סגור וכי יש לעדכן הוראת נוהל ולבחון אפשרות של עדכון תקנות התעבורה, אך בהחלט לא משתמע מהמסמך, לא במישרין ולא בעקיפין, כי אנשי המקצוע שנכחו בישיבה (5 בעלי תפקידים בכירים) התנגדו לכך ו/או סברו כי אין צורך מקצועי בכך.

יצוין, כי לפי רשימת המשתתפים בישיבה, לא נכחה המנכ"לית באותה ישיבה. רמיזות אלו או אחרות בעתירה או מפי מנהל העותרת בדיון שהתקיים ודאי לא יכולות לבסס טענה של שיקו לים זרים / ניגוד עניינים וכיוצ"ב.

כיוון שלא שונו תקנות אלא רק נוהל, שמעמדו הנורמטיבי אינו כשל חקיקה ראשית או משנית, התבצע הליך לשינוי הנוהל שלא בדרך שבה משנים חקיקה ראשית או משנית.
מהמסמכים שצורפו גם על ידי העותרים עולה כי טענותיהם נשמעו בכתב ובעל פה.
נכון שתוצאת ההליך - דהיינו שינוי הנוהל אינה תואמת לציפייתם ו/או האינטרסים הכלכליים הלגיטימיים שלהם, אך אין לקבוע כי ההליך לא נעשה באופן תקין, כך שנדרשת התערבות בית משפט בהחלטת הרשות.

(3) פגיעה בחופש העיסוק של העותרות:
המשפט המנהלי מאזן בין זכויות יסוד שונות.
חופש העיסוק של היבואנים הוא בגדר זכות יסוד, אך גם שמירה על כלל משתמשי הדרך לרבות המשתמשים בקלנועיות היא בגדר זכות יסוד.
ברור כי אינטרס הציבור אינו זהה לאינטרס העותרות.
לפי הוראות הדין, היבואן המסחרי נדרש לצורך הייבוא לעמוד בדרישות הדין. לפני ששונה הנוהל עמדו העותרות בדרישות הדין ולפתע מצאו עצמן מנועות מלהמשיך לייבא / לשווק ולמכור את הקלנועיות במרכב סגור.
התאפשר לעותרות למכור את הקלנועיות שיובאו לארץ (או הוזמנו) לפני שנכנס האיסור הזמני לתוקפו, הוראות הנוהל לא אוסרות באופן כללי יבוא קלנועיות אלא קלנועיות במרכב - סגור.
בעניין דורון נקבע (סעיף 16) כי אינטרס הסתמכות של עותר הוא רק אחד השיקולים שעל רשות לבחון לצד שיקולים אחרים.

לא שוכנעתי כי האינטרס הכלכלי - פרטי של העותרות גובר על האינטרס הציבורי שבהגנה על בטיחות הציבור.

8. לסיכום:
א) לאור האמור לעיל, דין העתירה להידחות.

ב) העותרות יחד ולחוד ישאו בהוצאות המשיב ושכ"ט עו"ד בסך 10,000 ₪.

ג) המזכירות תשלח פסק הדין לצדדים.

ניתן היום, כ"ג אייר תש"פ, 17 מאי 2020, בהעדר הצדדים.