הדפסה

בית המשפט המחוזי בתל אביב - יפו בשבתו כבית-משפט לעניינים מנהליים עת"מ 53773-02-19

לפני
כב' השופט חגי ברנר, סגן נשיא

המבקשים:

דנה פקר ו-23 אח' (עת"מ 53773-02-19)
לאה הלחמי ו-66 אח' (עת"מ 53839-02-19)
ע"י ב"כ עוה"ד ענת בירן (רקם), ורד מאירוביץ סייג, מור אגיב קשרי וסיגל לחמני.

נגד

המשיבים:

  1. הוועדה המחוזית לתכנון ובנייה- מחוז תל אביב
  2. רשות מקרקעי ישראל
  3. משרד הבריאות

ע"י ב"כ עו"ד גיל בילבסקי מפרקליטות מחוז ת"א (אזרחי)
4. מרכז רפואי ע"ש סוראסקי
ע"י ב"כ עוה"ד עופר טויסטר ואייל אוליקר
5. הוועדה המקומית לתכנון ובניה תל אביב
ע"י ב"כ עו"ד ענת הדני

החלטה

לפניי בקשה למתן צו ביניים אשר יורה לוועדה המחוזית לתכנון ולבניה תל אביב (להלן: "הוועדה המחוזית") להימנע מפרסום למתן תוקף של תכנית תא/4435 "ביה"ח איכילוב בניין אשפוז צפוני" ( להלן: "התכנית"), וזאת עד להכרעה בעתירה. לחלופין, ככל שעד להחלטת בית המשפט בענין מתן הצ ו, יפורסם דבר אישורה של התכנית, מבוקש להצהיר באופן זמני על השהיית תחילת תוקפה של התכנית.
הבקשה הוגשה במסגרת שתי עתירות מנהלי ות שעניינן תקיפת החלטותיה של ועדת משנה ב' להתנגדויות של הוועדה המחוזית מיום 10.12.18 ומיום 7.1.19 , במסגרתן החליטה לדחות את מרבית טענות המבקשים ולאשר את התכנית למתן תוקף .
רקע עובדתי
במוקד העתירות עומדת התכנית, שהינה תכנית מפורטת, אשר נמצאת בסמכות הוועדה המחוזית , לפיתוח האזור הצפון מזרחי של בית החולים ע"ש סוראסקי (הידוע בשמו הקודם כבית החולים איכילוב), על ידי הריסת בית הספר לאחיות ובנין פסיכוגריאטריה המצויים שם כיום, והקמת בנין אשפוז חדש בן 25 קומות, הכולל שטח בנוי של כ- 60 אלף מ"ר.
המבקשים בעת"מ 53773-02-19 הם תושבים ובעלי זכויות במקרקעין במתחם הרחובות המכונה "שכונת הקצינים", הנמצא מעברו השני של רחוב הנרייטה סולד.
המבקשים בעת"מ 53839-02-19 הם תושבים ובעלי זכויות במקרקעין ברחוב בארי.
המבקשים תוקפים, בשתי העתירות, את החלטותיה של הוועדה המחוזית ומתנגדים לבניית מגדל האשפוז כפי שמוצע בתכנית.
ביום 21.2.19 הוחלט על איחוד הדיון ב שתי העתירות.
תחילתה של הפרשה היא ביום 10.2.16, עת החליטה הוועדה המקומית לתכנון ולבניה תל אביב להמליץ על הפקדת התכנית בוועדה המחוזית.
ביום 21.11.17 דנה הוועדה המחוזית בתכנית והחליטה על הפקדתה בכפוף למספר שינויים.
ביום 31.7.18 פורסמה התכנית להפקדה.
ביום 3.12.18 התקיים דיון בהתנגדויות שהוגשו לתכנית בפני ועדת המשנה ב' להתנגדויות של הוועדה המחוזית ( להלן: "ועדת המשנה").
ביום 10.12.18 החליטה ועדת המשנה לדחות את רוב ההתנגדויות ולתת תוקף לתכנית בכפוף לשינויים מסויימים (להלן: " ההחלטה").
ביום 7.1.19, בעקבות פנייה שהתקבלה מבאת כוח המבקשים, תיקנה ועדת המשנה את החלטתה בנוגע לזיקת ההנאה המסומנת בתכנית לאורך רחוב הנרייטה סולד.
המבקשים לא השלימו עם החלטת הוועדה ולא הסתפקו בתיקון הנקודתי לעיל. ביום 21.2.19 הוגשה העתירה דנן ולצדה הבקשה מושא החלטה זו.
טענות הצדדים
לטענת המבקשים, ההחלטה לדחות את התנגדותם לתכנית ולאשרה, לוקה בחוסר סבירות קיצונית המחייב את התערבותו של בית המשפט. לטענתם, התכנית פוגעת קשות באיכות חייהם ומהווה הפרה בוטה של זכויותיהם. בין השאר, התכנית מתירה כניסות ויציאות להולכי רגל ורוכבי אופניים מרחוב הנרייטה סולד, באופן שהרחובות הצרים בהם הם מתגוררים, יסבלו מעומסי תנועה חמורים, מצוקת חניה קשה ובעיות בטיחותיות, מעבר לדוחק ולצפיפות הקיימים כבר כיום. בנוסף, הדבר מהווה הפרה של פסק דין במסגרתו התחייב בית החולים סוראסקי להקים גדר בטחון שתמנע ותחסום באופן מוחלט מעבר כזה אל תחומי בית החולים. גם מקומות החניה שנקבעו בתכנית אינם מספיקים וצפוי מחסור של כ- 200 מקומות חניה. כמו כן, קיים חשש כבד מפני הצללה של חלק מבתי המבקשים, אך טענה זו של המבקשים לא נבחנה ברצינות על ידי הוועדה המחוזית . בנוסף ישנו חשש מפני זיהום אור בבתי המבקשים אלא שהוועדה המחוזית כלל לא התמודדה עם חשש זה. על כן, החלטתה של הוועדה המחוזית, שנעשתה ללא בחינת חלופות פוגעניות פחות, לוקה בחוסר סבירות קיצוני. כמו כן, תכנון מתחם איכילוב נעשה בשיטת ה"סלמי", בניגוד לתכנית הראשית של בית החולים, ולהחלטות קודמות של גורמי התכנון. זאת ועוד, הליך קבלת ההחלטה נגוע בכשלים מהותיים היורדים לשורשו של ההליך במישור הסמכות והסבירות כאחד, כך שהתכנית בטלה מעיקרה או שיש להורות על ביטולה. התכנית הוגשה בחוסר סמכות על ידי בית החולים ולא על ידי משרד ממשלתי ; ההחלטה התקבלה על סמך מסד נתונים שגוי; ההתנגדויות נדחו ללא הנמקה מספקת; התכנית אושרה ללא בחינת חלופות; לא הוצגה פרוגרמה תכנונית המציגה את הצורך והשימושים בזכויות הבנייה ועוד כהנה וכהנה שלל טענות תכנוניות .
לעניין מאזן הנוחות, טוענים המבקשים כי הוא נוטה בבירור לטובתם. זאת, משום שהצו נועד לשמר את המצב הקיים ולפיכך האינטרס הציבורי לא צפוי להיפגע באופן משמעותי כתוצאה מעיכוב הליכי פרסומה של התכנית למתן תוקף. מנגד, התכנית פוגעת באופן קיצוני באיכות חי יהם של המבקשים, כך שדחיית בקשתם עלולה להוביל להפרה בוטה של זכויותיהם באופן לא מידתי וכמו כן לסכל את בירור ההליך העיקרי.
המבקשים טוענים כי ככל שבית המשפט יחליט על קבלת הסעד החלופי אותו ביקשו - ביצוע שינויים מהותיים בתכנית שימזערו את הפגיעה בהם, ראוי כי התכנית תפורסם למתן תוקף רק לאחר שימוצו כלל ההליכים המשפטיים אשר יש בהם כדי להוביל לשינויה.
מנגד, המשיבים טוענים כי דין הבקשה להידחות. המשיבים הגישו אמנם תגובות נפרדות, אך הלכה למעשה, הטענות שבפיהם דומות למדיי זו לזו. לעמדת המשיבים, ההחלטה לאשר את התכנית מאזנת באופן ראוי בין הצורך הציבורי בהרחבת בית החולים ובין איכות חייהם של תושבי הסביבה. לדידם, סיכויי ההצלחה בעתירות נמוכים ביותר , שכן טענות המבקשים נוגעות כל כולן לסוגיות תכנוניות מובהקות, הנתונות לשיקול דעתם המקצועי של מוסדות התכנון, ש בית המשפט איננו נוטה להתערב בו. בהליך התכנוני לא נפל כל פגם, ודאי לא כזה אשר מצדיק את קבלת העתירות. למבקשים ניתנה זכות טיעון מלאה בפני ועדת המשנה אשר נימקה כראוי את החלטתה. למעשה, המבקשים חוזרים במסגרת העתירה על טענות בעלות אופי תכנוני מובהק, אשר נבחנו כבר בשלב ההתנגדויות ונדחו לגופן. בנוסף, לגופו של ענין, אין יסוד לטענות המבקשים ולא נפלו פגמים בהליך אישורה של התכנית.
לעניין מאזן הנוחות, טוענים המשיבים כי הוא נוטה בבירור לטובת האינטרס הציבורי, שכן ישנו צורך ציבורי מובהק ודחוף בהרחבתו של בית החולים סוראסקי, הן לטובת עיתות שגרה והן לטובת עיתות חירום. הדבר נדרש כדי לשפר את איכות הטיפול הניתן לציבור הרחב. הבנייה חיונית בהיקפה ובדחיפותה על מנת לשפר באופן מיידי את שירותי בית החולים, הנמצא כעת במקום השני במדד הצפיפות של בתי החולים הציבוריים בישראל. כל עיכוב במתן תוקף לתכנית ובמימושה, יגרום בהכרח להחרפת המצב הנוכחי ויותיר על כנו את היעדר המענה התכנוני של בית החולים למצבי חירום.
זאת ועוד, ממילא בטווח הזמנים הקרוב לא עתידות להיקבע עובדות בשטח ולכן אין בפרסום התכנית למתן תוקף כדי לשנות את המצב הפיזי בשטח. ההליכים שבין פרסום התכנית ועד להתחלת עבודות הבנייה אמורים לכלול אישור מסמך פיתוח ועיצוב אדריכלי על ידי הוועדה המקומית, ורק לאחר מכן תוגש בקשה להיתרי בניה . הליכים אלה צפויים להמשך פרק זמן מסוים. על כן, הקפאת ההליכים כבר עתה, משמעותה היא עי כוב ודאי של תחילת העבודות ופגיעה וודאית במאות אלפי תושבי העיר המסתמכים באופן ניכר על שירותי הבריאות שמעניק בית החולים. זאת ועוד, נקודת המוצא היא שאין לעצור הליכי תכנון, שכן ישנו אינטרס ציבורי בקיום הליך תכנוני יעיל, ממצה ומהיר. בנוסף, התכנית דווקא עתידה לפתור או לכל הפחות להקל באופן משמעותי על בעיות רבות הקיימות בבית החולים כיום. מנגד, עומדים הנזקים הנטענים של המבקשים , אלא שיש לזכור כי הללו נהנים מיתרונות המגורים במרכז העיר אך מנסים למנוע את המשך ההתפתחות העירונית בסביבתם. לטענת המשיבים, טענות המבקשים הן טענות מסוג NIMBY- Not in my back yard אשר אין מקום לשעות להן.
עוד טוענים המשיבים כי ככל שהדיון בעתירות לא יסתיים בטרם תגיע העת לתחילת העבודות בשטח, ניתן יהיה לחדש את הדיון בבקשה לצו ביניים.
לבסוף מבקשים המשיבים כי ככל שבית המשפט ייעתר לבקשה, צו הביניים יותנה בהפקדת ערבות ללא הגבלה להבטחת נזקים, משום שמעבר לפגיעה באינטרס הציבורי, עיכוב התכנית עלול לגרום נזק כלכלי לבית החולים, לרבות אובדן תרומה שעומדת על הפרק.
בתגובתם לתשובות המשיבים, חוזרים המבקשים על טענותיהם, ומוסיפים כי לעמדתם, קיימת להם זכות לשמירה על איכות חייהם, וגם אם ניצב ממול צורך ציבורי, יש לבחון את מידת הפגיעה בהם ואסור שזו תהיה בלתי מידתית כמו במקרה הנוכחי .
עוד מוסיפים המבקשים כי ההליכים שצפויים להתקיים ממועד הפרסום למתן תוקף ועד לתחילת העבודות בשטח, הם הליכים במסגרתם המבקשים לא יוכלו לקבל את יומם ולהתנגד להם. לפיכך, לעמדתם, פרסום התכנית למעשה יהווה קביעת עובדות בשטח שכן התכנית מפורטת ומאפשרת להוציא מכוחה היתרי בניה.
המבקשים טוענים כי שמיעת התנגדויותיהם באריכות על ידי הוועדה המחוזית היוותה למעשה תשלום "מס שפתיים" ו אינה מעידה על התייחסות אמיתית לטענותיהם. הוועדה המחוזית פטרה את התנגדותם באמירות ריקות מתוכן בדבר חשיבות קידום שרותי בריאות איכותיים וכו', ותוך התעלמות מזכויות ו מצרכים לגיטימיים של המבקשים.
המבקשים אינם חולקים על הכלל לפיו בית המשפט איננו מתערב בסוגיות תכנוניות אלא בעילות כגון חריגה מסמכות, חוסר תום לב או חריגה קיצונית ממתחם הסבירות, אלא שבמקרה דנן מדובר אכן בחריגה קיצונית ממתחם הסבירות, שבאה לידי ביטוי בחוסר האיזון בין הצורך הציבורי לבין שמירה על זכויות המבקשים.
לבסוף טוענים המבקשים כי המשיבים טענו טענות כלליות אשר לא נותנות מענה לשאלות מרכזיות הנוגעות לתכנית, כגון השאלה האם היא ראויה מבחינה תכנונית וכיצד היא תואמת את צרכי בית החולים והאינטרס הציבורי.
דיון והכרעה
לאחר שעיינתי בטיעוני הצדדים באתי לכלל מסקנה כי דין הבקשה להתקבל, בשינויים שיפורטו בהמשך הדברים.
כידוע, שני שיקולים עיקריים עומדים על הפרק כאשר בית המשפט דן בבקשה למתן צו ביניים. השיקול האחד היא סיכויי ההצלחה של העתירה, והשיקול השני הוא מאזן הנוחות. מבקש הצו נדרש איפוא להצביע על התקיימותם של שני תנאים מצטברים: האחד, כי סיכוייו בעתירה טובים, והשני כי מאזן הנוחות נוטה לטובתו (בר"ם 5776/13 עמותת מקום להיות- בית הספר "מעיין" נ' מנכ"ל משרד החינוך (26.8.13)).
בין שני השיקולים הללו מתקיימת מערכת יחסים של "מקבילית כוחות", על פיה ככל שסיכויי העתירה נמוכים, כך שיקול מאזן הנוחות מקבל משקל גבוה יותר, ולה יפך (בר"ם 5338/10 מנרב הנדסה ובניין בע"מ נ' החברה הלאומית לדרכים בישראל בע"מ (8.9.10)). בנוסף נקבע כי אבן הבוחן המרכזית בשאלת הסעד הזמני היא מאזן הנוחות ( בר"מ 6078/18 קלאב הוטל ניהול (1996) בע"מ נ' מדינת ישראל משרד המשפטים ועדת המכרזים המשרדית לענייני רכישות (פורסם בנבו, 20.08.2018) ; בר"מ 2893/18 צחור - צדק, חופש, חינוך ורווחה בירושלים נ' עיריית ירושלים (פורסם בנבו, 24.04.2018) ).
באשר למאזן הנוחות, יבחן בית המשפט, בין יתר שיקוליו, אם אי מתן הצו יסכל את בירור ההליך העיקרי, וכן יבחן את הצורך לשמר מצב קיים לעומת יצירת מצב חדש בטרם התברר ההליך לגופו (בר"מ 301/03 אחים סקאל בע"מ נ' רשות שדות התעופה (18.3.03)).
בענייננו מאזן הנוחות נוטה באופן מובהק לטובת המבקשים.
ישנו חשש סביר, אם לא למעלה מכך, כי אם לא יינתן צו ביניים, ייקבעו עובדות בשטח עוד בטרם יידונו העתיר ות לגופ ן, באופן שיינתנו היתרי בניה ואולי אף תתחיל הבניה עצמה. בנסיבות אלה, צו הביניים דרוש לשם שמירה על המצב הקיים ומניעת סיכולן של העתירות עוד בטרם שמיעתן. נציין בהקשר זה כי עסקינן בתכנית מפורטת שניתן להוציא מכוחה היתרי בניה תוך פרק זמן קצר יחסית. מנגד, עיכוב של מספר חודשים בהוצאתה לפועל של התכנית, כפועל יוצא ממתן צו ביניים, איננו משמעותי יתר על המידה, נוכח העובדה שממילא הליכי התכנון החלו עוד בשנת 2016 וגם עבודות הבניה צפויות להמשך מספר שנים (לפי האמור בס' 7.2 לתכנית- זמן הביצוע המשוער הינו 10 שנים) .
בהקשר זה יש לציין כי חרף החלטת בית המשפט מיום 21.2.19, לא פירטו המשיבים בתשובותיהם את לוח הזמנים המשוער לפרסום התכנית למתן תוקף וכן את לוח הזמנים הצפוי להוצאת היתרי בניה מכוח התוכנית.
יחד עם זאת, עיקר חששם של המבקשים הוא מפני הוצאת היתרי בניה לפי התכנית, שהם, ורק הם, יוצרים למעשה שינוי בלתי הפיך במצב בשטח. מנגד, המשיבים טוענים כי ישנן פעולות תכנוניות נוספות שיש צורך לבצע עוד בטרם יינתנו היתרי הבניה. דומה איפוא כי האיזון בין הצורך למנוע שינוי בלתי הפיך בשטח עוד לפני בירור העתירות, לבין הצורך שלא לעכב יתר על המידה ושלא לצורך את קידום התכנית למקרה שבו העתירות תידחנה בסופו של יום, מצדיק מתן צו ביניים שונה מזה שביקשו המבקשים, קרי, צו ביניים שאוסר על הוצאת היתרי בניה, אך איננו מונע את פרסומה של התכנית למתן תוקף ואיננו מונע את המשך הליכי התכנון הנדרשים בטרם יוצאו היתרי בניה (תוך נטילת סיכון של מוסדות התכנון שכל אותן פעולות תכנוניות נוספות תרדנה לטמיון בסופו של יום אם העתירות תתקבלנה) .
אציין כי לא נעלמו מעיני טענות המשיב 4 בדבר הנזק הכספי אשר עלול להיגרם לו כתוצאה מכל עיכוב בביצוע התכנית , לרבות אובדן של תרומה שהוא מנסה להשיג לצורך מימון הבניה . על כן, יש מקום להתנות את צו הביניים בערובה מתאימה לנזקים. מאידך, לא נמסרו פרטים קונקרטיים מעבר לחשש הכללי מפני אובדן התרומה. לו היו נמסרים פרטים קונקרטיים בדבר אותה תרומה הנמצאת בסכנה, היה מקום להתנות את הצו בהפקדת ערבון מזומן בסכום של ממש, אך משלא נמסרו פרטים כאלה, ניתן להסתפק בהפקדת התחייבויות לפיצוי בגין כל נזק שייגרם מחמת הצו.
נוכח העובדה שמאזן הנוחות נוטה באופן מובהק לטובת המבקשים, יש מקום למתן צו ביניים, ומתייתר הצורך לבחון בקפידה את סיכויי ההצלחה בעתירה. יחד עם זאת, מבלי לקבוע מסמרות בעניין, דומה כי לא ניתן לקבוע שסיכויי ההצלחה בעתירה גבוהים במיוחד . כידוע, בית המשפט אינו שם עצמו בנעליהן של רשויות התכנון ואינו מעמיד את שיקול דעתו שלו תחת שיקול דעתן המקצועי של אותן רשויות (עע"מ 1182/16 רבקה בן משה נ' הוועדה המקומית לתכנון ובניה- מחוז מרכז (13.3.16)). בסופו של דבר, טענות המבקשים נוגעות רובן ככולן לליבת שיקול הדעת המקצועי של הוועדה המחוזית, ואלו הן טענות מהסוג שבית המשפט בדרך כלל איננו נוטה לקבל, באשר הוא איננו רואה עצמו כטריבונל עליון לתכנון. הסמכות לתכנון הופקדה בידיהם של מוסדות התכנון , ובמרחב שיקול הדעת הניתן להם, הם רשאים ומוסמכים לנוע כרצונם ועל-פי שיקול-דעתם המקצועי, ובלבד שלא יחרגו ממתחם הסבירות (בג"צ 2920/94 אדם טבע ודין - אגודה ישראלית להגנת הסביבה, עמותה רשומה נ' המועצה הארצית לתכנון ולבנייה, פ"ד נ(3) 441 , 446 (1996) ).
לאור כל האמור, הבקשה למתן צו ביניים מתקבלת במובן זה שניתן בזאת צו האוסר על הוצאת היתרי בניה לפי התכנית, וזאת עד להכרעה בעתירה.
צו הביניים מותנה בהפקדת התחייבות עצמית ללא הגבלה בסכום, של לפחות שבעה מבין העותרים, בגין כל נזק שייגרם למי מהמשיבים מחמת צו הביניים. את ההתחייבות העצמית יש להפקיד עד ליום 16.4.19.
המזכירות תשלח העתק החלטה לצדדים ותקבע את העתירה לדיון בפני שופט מנהלי.

ניתנה היום, ד' ניסן תשע"ט, 09 אפריל 2019, בהעדר הצדדים.