הדפסה

בית המשפט המחוזי בתל אביב - יפו בשבתו כבית-משפט לעניינים מנהליים עת"מ 49118-11-18

לפני
כב' השופט חגי ברנר, סגן נשיא

העותרים

  1. קרן ק.ר. נדל"ן בע"מ
  2. אמנון גלעד
  3. מיכל כרמי

ע"י ב"כ עו"ד ארז שפירא

נגד

משיבות

  1. ועדת המשנה לעררים של המועצה הארצית
  2. ועדה מחוזית לתכנון ובניה מחוז תל אביב
  3. הועדה המקומית לתכנון ובניה גבעתיים
  4. הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית

המשיבות 1, 2 ו- 4 ע"י ב"כ עו"ד גיל בילבסקי
המשיבה 3 ע"י ב"כ עו"ד מיכל שפירר

פסק דין

מבוא ורקע עובדתי
לפניי עתירה מנהלית המכוונת נגד מספר החלטות של הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה תל אביב ושל ועדת המשנה לעררים של המועצה הארצית לתכנון ולבניה (להלן בהתאמה: "הוועדה המחוזית" ו"ועדת הערר").
העותרים הם בעלי הזכויות במקרקעין השוכנים ברחוב אחדות העבודה 16א' בגבעתיים, הידועים כחלקה 292 בגוש 6167 (להלן: "המקרקעין"). כיום בנוי שם בית מגורים חד-קומתי ותיק, שאיננו ממצה את זכויות הבניה המותרות לפי תכניות תקפות.
ביום 13.7.2017 פנתה הוועדה המקומית לתכנון ולבניה גבעתיים (להלן: "הוועדה המקומית") לוועדה המחוזית בבקשה לפרסם הודעה על הכנת תכנית מתאר ולקבוע תנאים להוצאת היתרי בנייה במהלך הכנתה, לפי סעיפים 77 ו-78 לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 (להלן: "החוק"). הפרסום התבקש נוכח הליכי הכנתה של תכנית 503-0505818 גב/652 "צפון מערב העיר". מספר התכנית שונה לאחר מכן, וכיום הוא 503-0636571 (להלן: "תכנית צפון מערב" או "התכנית"). מדובר בתכנית מתאר להתחדשות עירונית ברובע צפון-מערב של העיר גבעתיים, המקודמת על-ידי עיריית גבעתיים והרשות הממשלתית להתחדשות עירונית (להלן: "הרשות"). התכנית מיועדת לחלק את השטח עליו היא חלה לתת מתחמים, תוך פירוט של מה שניתן לתכנן בכל מתחם. התכנית כוללת, בין השאר, פינוי ובינוי אינטנסיביים תוך הריסה של מבנים בצפיפות נמוכה, פינוי שטחים למען שיפור המרחב הציבורי, תוספת שטחי ציבור והקמת מבנים חדשים בציפוף גבוה, תוך ניצול מיטבי של הקרקע. בין שאר מטרותיה, התכנית נועדה להרחיב את מוסדות החינות הקיימית ואת בנייתם של חדשים, תוך הפרשה לשטחי ציבור בדגש על מגרשים הסמוכים למוקדי ציבור קיימים, כמו המקרקעין בעניננו, הנמצאים בסמוך לבית ספר.
ביום 26.7.2017 רכשה העותרת 1 זכויות בחלק מהמקרקעין, בעסקת קומבינציה. בעקבות כך אף שולם היטל השבחה לוועדה המקומית על בסיס פוטנציאל הבניה לפי התכניות הקיימות. בסמוך לאחר מכן, הגישו העותרים בקשה להיתר בנייה להריסת הבית הבנוי בחלקה ולהקמת בניין מגורים חדש בן 25 יח"ד, ב-5 קומות מעל 2 קומות מרתף, קומת קרקע וקומת גג, וזאת על בסיס זכויות לפי התכנית התקפה (גב/מק/2002, שפורסמה למתן תוקף ביום 24.3.2000) ועל בסיס הקלות.

ביום 30.10.2017 קיבלה הוועדה המחוזית החלטה, בתוקף סמכותה לפי סעיף 78 לחוק, לפרסם הודעה בדבר הכנתה של תכנית צפון מערב, ולקבוע תנאים להוצאת היתרי בנייה בתחומה. הוועדה המחוזית החליטה כי: "תותר הוצאת היתרי בניה לחיזוק מבנים קיימים, הנגשה ובטיחות בלבד, בעוד שלא תותר תוספת שטחים מכוח תמא/ 38 ותכניות מאושרות לרבות תוספת ממ"ד".
ביום 15.4.2018 דנה הוועדה המקומית בבקשת העותרים למתן היתר בניה לפי התכנית התקפה, והחליטה לדחותה. ביום 24.4.2018 פנו העותרים לוועדה המחוזית בבקשה להחרגה.
ביום 30.4.2018 קיימה הוועדה המחוזית דיון בבקשת העותרים להחרגה וכן בנוגע לקביעת תנאים לבניה, והחליטה לאשרר את החלטתה הקודמת בנוגע לקביעת תנאים להוצאת היתרי בניה. כמו כן לפי החלטתה נוספו תנאים חדשים כדלקמן: "לא תותר תוספת בניה או הריסה ובניה מחדש מכח תכניות מאושרות; התנאים לפי הודעה זו לא יחולו על מגרשים ביעוד מבנים ומוסדות ציבור, ושצ"פים; התנאים לפי הודעה זו לא יחולו על מתחמים שבהם יש תכנית מאושרת מפורטת להתחדשות עירונית שאושרה אחרי יום 30.5.2016; התנאים לפי הודעה זו לא יחולו על בקשות להיתר שהוחלט לאשרן עד ליום 30.10.2017, הוא יום החלטת הוועדה המחוזית; יותרו שינויים שאינם מהווים תוספת בניה". תוקף התנאים נקבע לתקופה של עד שלוש שנים מיום הפרסום הראשון (משמע, עד ליום 30.10.2020). בהחלטתה זו, הוועדה המחוזית החליטה לתקן את התנאים בראייה רוחבית, אולם דחתה בקשות נקודתיות להחרגה, ובהן גם את בקשת העותרים. על החלטות אלה של הוועדה המחוזית (מיום 30.10.2017 ומיום 30.4.2018) הגישו העותרים ערר לועדת הערר, לפי סעיף 78(ב)(1) לחוק (להלן: "הערר הראשון").
בהחלטה בעניין הערר הראשון קבעה ועדת הערר כי הבקשה להיתר עלולה להביא לשינוי במצב הפיזי של הקרקע באופן שעלול לסכל את התכנית שבהכנה, שכן המקרקעין מיועדים על-פי התכנון המתגבש להיות מצורפים לשטח המיועד למבני ציבור. לפי ההחלטה, התכנון המתגבש במסגרת תכנית צפון מערב קונקרטי דיו על מנת להעלות חשש שמתן ההיתר המבוקש יקבע עובדות בשטח באופן שייצור אילוצים תכנוניים שיסכלו את התכנון המתהווה או יקשו עליו. עם זאת, נקבע כי לאור הספקות שהועלו ביחס לסיכויי המימוש של תכנית צפון מערב, יש לקצר את תקופת התנאים ולהעמידה על שנתיים (קרי, עד ליום 30.10.2019). עוד הוחלט כי גם אם התכנית טרם תהיה בשלה להפקדה בתום תקופה זו, מן הראוי כי סוגיות בדבר ישימותה של התכנית וכדאיותה הכלכלית יתבהרו במידה מספקת על מנת לדייק את התנאים ולצמצם את המגבלות המוטלות על הוצאת היתרי בנייה עד להפקדתה.
בעקבות ההחלטה בערר הראשון, קיצרה הוועדה המחוזית את תקופת תוקפם של התנאים לבניה וקבעה אותה ליום 8.10.2019.
ביום 22.11.2018 הוגשה העתירה דנן בנוגע להחלטתה של ועדת הערר בערר הראשון. דיון מוקדם בעתירה התקיים ביום 27.3.2019. בעקבות בקשה שהגישו המשיבות ולנוכח מועד פקיעת תוקפה של ההחלטה הנתקפת בעתירה המקורית, קרי ההחלטה בערר הראשון, הוחלט ביום 28.10.2019 לעכב את בירור העתירה. נקבע כי העתירה תיקבע לדיון במידת הצורך בהקדם האפשרי וכי עדכון בדבר ההחלטה שתתקבל בנוגע להארכת תוקפם של התנאים יימסר עד ליום 1.12.2019, ובהתאם לכך ייקבעו המשך ההליכים בתיק זה.
לאחר פקיעת תקופת התנאים הראשונה, ביום 25.11.2019 קיבלה הוועדה המחוזית החלטה להאריך את תקופת התנאים (להלן: "ההחלטה השניה של הוועדה המחוזית") ובה נקבע כי:
"הוועדה ערה לכך שמדובר בהליך מקפיא ולכן, מחליטה להפעיל את סמכותה בזהירות ותוך הפעלת איזונים, בין הרצון לשמר את מגמות התכנון בהתאם לתכנית המתאר המתהווה לעיר, לבין מתן אופק תכנוני לתושבי העיר. לאחר דיון בהחלטת הוועדה המקומית, ולאור החלטת ועדת הערר לעררים של המועצה הארצית מחליטה הוועדה: התנאים להוצאת היתרי בניה לפי סעיף 78 לחוק ייוותרו בעינם, למעט תוספת אפשרות להרחבת חדרי יציאה קיימים על הגג עד 40 מ"ר, וזאת בהמשך להחלטת ועדת הערר לעררים. הוועדה המחוזית סבורה כי יש להשלים את ההליך התכנוני שהבשיל בשלוש התכניות. [...] תכנית "צפון מערב" הוגשה לפני חודשים בודדים לוועדה המקומית ויש לאפשר לה להתקדם עד להגשתה לוועדה המחוזית. יובהר, כי מצופה מהוועדה המקומית לדון בתכנית בהתאם לזמנים הקבועים בחוק. [...] התנאים יוארכו בשנה או עד למועד הפקדת התכנית, המוקדם מביניהם" (ההדגשות במקור, ח.ב.) .
נוכח ההחלטה השניה של הוועדה המחוזית והארכת תוקפם של התנאים לשנה נוספת, התבקשו העותרים ביום 2.12.2019 להודיע האם ברצונם לתקן את העתירה או להגיש עתירה חדשה ועדכנית. בעקבות כך, ביום 4.12.2019 הודיעו העותרים על רצונם לתקן את העתירה. ביום 2.1.2020 הוגשה עתירה מנהלית מתוקנת.
לאחר הגשת העתירה המתוקנת, המשיבות טענו כי שומה היה על העותרים להגיש תחילה ערר לוועדת הערר כנגד ההחלטה השניה של הוועדה המחוזית. ביום 11.5.2020 התקיים דיון בעתירה בו אכן הוצע לעותרים למצות תחילה את הליך הגשת הערר נגד ההחלטה השניה של הוועדה המחוזית תוך השארת העתירה תלויה ועומדת.
בעקבות כך, הגישו העותרים ערר נוסף (להלן: "הערר השני") לוועדת הערר תוך שנשמרה זכותם לתקן את העתירה בהתאם לתוצאות אותו ערר.
ועדת הערר דחתה אף את הערר השני, בהחלטה מנומקת ומפורטת. בעקבות זאת תוקנה העתירה פעם נוספת, וזאת ביום 27.8.2020, וכעת תוקפים העותרים את כל ההחלטות שהתקבלו בעניינם, בדגש על ההחלטה האחרונה של ועדת הערר, שהיא למעשה ההחלטה הרלבנטית כיום.
טענות העותרים
העותרים טוענים כי לאור הפגיעה הקשה בזכותם להוצאת היתר בניה המבוסס על תכניות תקפות, השימוש בסעיף 78 לחוק צריך להיעשות בזהירות רבה ביותר, ורק כאשר הוצג רעיון תכנוני ראשוני בעל תוכן וצורך תכנוני מבוסס. רעיון ערטילאי שאינו אפילו רעיון ראשוני אין בו די במקרה שכזה (ערר 46/11 זבידה נ' הוועדה המחוזית לתכנון ובניה - מחוז תל-אביב (פורסם בנבו, 24.1.2012)). העותרים מציינים כי על אף הפגיעה הברורה בזכות הקניין, סעיפים 77 ו-78 לחוק אינם קובעים מנגנון פיצוי. לפיכך, שומה על מוסדות התכנון לנהוג תחת חובת זהירות מוגברת כלפי האזרח, הן בעצם הטלת המגבלות, הן באשר לתקופת תוקפן והן בפעולה יעילה לקידומה של התכנית. העותרים טוענים כי לצד זאת, על מוסדות התכנון להבטיח כי התכנית המוצעת ישימה, ושלא תגרום לפגיעה בזכויותיהם, דבר שלא נעשה לדידם במקרה דנן.
לפי העותרים, ההחלטה השניה של הוועדה המחוזית מנוגדת להחלטה בערר הראשון, בה נקבע כי יש להימנע ממצב שבו תכנית להתחדשות עירונית גורמת להקפאה במתן היתרי בנייה לתקופה ארוכה ולא מאפשרת התחדשות אורגנית של אזורים. כמו כן, טוענים העותרים כי ועדת הערר הסתייגה בשעתו מהתכנית וסברה כי היא "שאפתנית" וכי קיים ספק ביחס לישימותה. למרות שוועדת הערר נמנעה מלבטל את התנאים מאחר שבאותו מועד התכנית הייתה בשלבים ראשוניים, היא קבעה שהאיזון יהיה בקיצור תקופת התנאים לשנתיים במקום שלוש שנים, ובהנחיה להמשך התקדמות התכנית תוך בדיקת ישימותה וכדאיותה הכלכלית. ההחלטה השניה של הוועדה המחוזית הפרה את האיזון שקבעה ועדת הערר בערר הראשון, וזאת בשני היבטים: הראשון, ההחלטה השניה מאריכה את התנאים לתקופה של שנה נוספת, ובכך מאריכה את תקופת התנאים אף מעבר לשלוש שנים, הארכה המחייבת נימוקים מיוחדים שיירשמו לפי סעיף 78 לחוק. השני, החלטה זו התקבלה מבלי שהוצגה בפני הוועדה המחוזית התקדמות של התכנית ומבלי שנבחנו כראוי ישימותה וכדאיותה הכלכלית.
העותרים טוענים כי הוועדה המחוזית לא נימקה את החלטתה ולא שקלה את כל השיקולים הנדרשים לפני הארכת תוקפם של התנאים, חרף האמור בהחלטתה הראשונה של ועדת הערר. הוועדה המחוזית לא בחנה את אופן קידומה של התכנית, לא נערך כל דיון בנושא ולא נקבעו לוחות זמנים מחייבים לקידום התכנית. כל זאת כשעל הוועדה המחוזית מוטל נטל מוגבר להצדיק את הארכת משכם של התנאים וזאת בשל שלושה נימוקים: ראשית, ככל שתקופת התנאים ממושכת יותר, כך חל על מוסד התכנון נטל מוגבר להצדקת המשך קיומם של התנאים. שנית, מדובר בתנאים השוללים לחלוטין את האפשרות להוצאת היתר בניה. שלישית, העובדה כי ועדת הערר קיצרה את תקופת התנאים במסגרת ההחלטה בערר הראשון.
העותרים טוענים כי בהחלטה השניה של הוועדה המחוזית אין כל התייחסות לכך שהתכנית העתידית לא תאפשר להוציא היתרי בניה מכוחה, וכי הוצאת היתרי בניה תתאפשר רק לאחר אישור תכנית מפורטת (מה שמכונה "תכנית מקפיאה"). עובדה זו רלוונטית לשם בחינת השאלה אם ראוי לשלול את האפשרות להוציא היתרי בנייה על בסיס זכויות מוקנות, כאשר התכנית העתידית כלל לא מאפשרת הוצאת היתרי בניה.
לפי העותרים, התכנית רחוקה מהפקדה והצהרות המשיבות בערכאות השונות כי התכנית כבר בשלבים מתקדמים לקראת הפקדה אינן מדויקות בלשון המעטה. גם לאחר כארבע שנות תכנון לא הצליחו המשיבות 2 ו-3 לגבש טיוטת תכנית שבשלה להפקדה, לא כל שכן תכנית שניתן לבחון את ישימותה.
העותרים מפנים לפסק-הדין בעת"מ (מחוזי חי') 25118-02-19 אסכנדר פרח נ' ועדת ערר מחוזית לתכנון ובנייה מחוז צפון (פורסם בנבו, 23.10.2019) ( להלן: "עניין פרח"), וטוענים כי שם נקבע כי חלוף הזמן ללא קידום וגיבוש מהותי של התכנית מהווה נימוק לכך שההחלטה היא בלתי סבירה.
העותרים טוענים כי הוועדה המחוזית לא בחנה את ישימות התכנית ואת כדאיותה הכלכלית, כפי שנדרש על פי ההחלטה בערר הראשון, כתנאי להארכת תוקף התנאים. כך, הוועדה המחוזית לא התייחסה בהחלטתה לשיקול זה, וללא בחינת התכנית ומסמכיה, לא ניתן לבחון את ישימותה. אין כל מסמך או נתון שהוצג לוועדה המחוזית עובר לקבלת ההחלטה, שממנו ניתן ללמוד כי הנושא נבחן וכי התכנית ישימה וכדאית כלכלית. העותרים מוסיפים כי רק לאחרונה התברר להם כי התכנית לא תאפשר הוצאת היתרי בנייה, ויהיה צורך לאשר תכניות מפורטות למתחמים השונים, ולפיכך יש משקל מכריע לבחינת הכדאיות והישימות הכלכלית של התכנית – שכן כדאיות כלכלית של תכנית הזמינה לבניה שונה באופן מהותי מזו של תכנית שאינה זמינה לבניה. גם חוות-הדעת של שמאי המקרקעין מטעם המשיבה 4, מר טובי פרי, שנועדה לבסס את ישימותה הכלכלית של התכנית, הוכנה רק בחודש פברואר 2020 וזאת כדי "לצאת ידי חובה", וגם היא שגויה בפני עצמה.
העותרים מעריכים כי הנזקים שנגרמו להם בשל קיומם של התנאים מסתכמים עד כה בסך של כ- 16 מליון ₪, וכל שנה נוספת תגדיל את נזקם בכ- 2 מליון ₪. לטענתם, פניותיהם לגורמים בעיריית גבעתיים וכן למשיבות נתקלו בקיר אטום ובאדישות, ללא כל רצון לצמצם את הנזקים שנגרמו להם.
לחלופין טוענים העותרים כי יש להחריג את המקרקעין מהתנאים שנקבעו לפי סעיף 78 לחוק. זאת, הן בשל הפגיעה בזכות הקניין, הגדולה ביחס אליהם יותר מאשר ביחס למרבית בעלי הזכויות בשטח התכנית (שכבר ניצלו את זכויות הבניה לפי התכניות התקפות); והן בשל הסתמכותם על המידע התכנוני. העותרים טוענים כי היה על הוועדה המחוזית להחריג מהתנאים בקשות להיתר שהוגשו לפני אישור התנאים, ולא רק בקשות שאושרו לפני כן. בנוסף, יש להתחשב בכך שהעותרים שילמו היטל השבחה עבור זכויות הבניה; בכך שמשך ההקפאה אינו סביר לנוכח משבר הדיור מחד גיסא והפגיעה בזכויות הקניין מאידך גיסא; בכך שזמן יישומה של התכנית יהיה עשרות שנים; בכך שהוחרגו מהתנאים בקשות להיתר שאושרו אך טרם ניתן היתר הבניה; ובכך שהוועדה המקומית המליצה להחריג את מתחם גני הילדים ובית הספר הגובלים בחלקה, מה שמהווה חוסר שוויון אך גם מעיד כי הוועדה המקומית אינה צופה שהתכנית העתידית תקודם בשנים הקרובות.
לפי העותרים, אין מניעה תכנונית לאישור בקשתם להיתר בניה. כך, במסגרת הדיונים עם הצוות המקצועי של הוועדה המקומית גובשו בהסכמה מספר חלופות תכנוניות בעניין הגישה למקרקעין. לדוגמה, בניית שביל גישה משותף למקרקעין ולגן הילדים המצוי מצפון להם ברחוב פטאי. מדובר בפתרון ישים שגובש בתחילה על דעתה של הוועדה המקומית.
העותרים טוענים כי ועדת הערר התעלמה לחלוטין משיקולים התומכים בהחרגת הבקשה להיתר בניה ולא ערכה איזון בין האינטרסים השונים. ועדת הערר לא התייחסה לטענת ההסתמכות של העותרים על המידע התכנוני שניתן להם על-ידי הוועדה המקומית קודם החתימה על הסכם הקומבינציה ועל הבקשה להיתר בניה שהוגשה לוועדה המקומית קודם לפרסום התנאים. כך, ועדת הערר לא נתנה משקל ראוי לפגיעה הקשה בזכות הקניין של העותרים ולשלילה מוחלטת של האפשרות להוציא היתרי בניה ולניצול זכויות מוקנות.
עוד מבקרים העותרים את "המעגל השוטה" אליו נקלעו, כאשר כל אימת שהם מבקשים לתקוף את ההחלטה להאריך את תוקף התנאים לבניה ועד אשר נערך דיון בעתירה, תקופת התנאים צפוייה ממילא להסתיים, וחוזר חלילה. לטענתם, בחודש נובמבר הקרוב שוב יבקשו המשיבות להאריך את תוקף התנאים ואז לא תהיה ברירה בפניהם אלא להתחיל את המעגל מחדש תוך הגשת ערר שלישי ולאחריה פנייה לבית המשפט.

טענות המשיבות 1, 2 ו-4 (להלן: "המשיבות")
המשיבות טוענות כי דין העתירה להידחות.
לפי המשיבות, מדובר בעתירה התוקפת החלטות תכנוניות ולפיכך היקף התערבותו של בית המשפט לעניינים מנהליים הוא צר ומצומצם במיוחד שכן אין הוא משמש כטריבונל תכנוני עליון ואין הוא מחליף את שיקול הדעת המקצועי של רשויות התכנון בשיקול דעתו שלו. החלטות הרשויות במקרה דנן אינן לוקות באחד הפגמים המנהליים המצדיקים התערבות בשיקול דעתן.
לטענת המשיבות, ה"מעגל השוטה" עליו מצביעים העותרים נוצר במידה רבה בשל התנהלות העותרים עצמם, כך שאין להם להלין אלא על עצמם. כך, החלטת הוועדה המחוזית להאריך את תוקף התנאים ניתנה בחודש נובמבר 2019. במקום להגיש ערר באופן מיידי, בחרו העותרים בדרך שגוייה של תיקון העתירה, שדיון בה התקיים רק בחודש מאי 2020, ובכך למעשה אבד פרק זמן של למעלה מחצי שנה, במהלכו סביר להניח כי כבר הייתה מתקבלת הכרעה בערר והדיון בבית המשפט היה מתנהל בשלב מוקדם יותר.
המשיבות טוענות כי הסמכות לקבוע תנאים מגבילים למתן היתרי בניה לפי סעיף 78 לחוק, כמו גם האיזון הנדרש בין צרכי התכנית המקודמת לבין היכולת לממש זכויות בניה שונות מכוח תכניות חלות – היא סוגיה תכנונית מובהקת המסורה לשיקול דעתן התכנוני-מקצועי הרחב של מוסדות התכנון. ההחלטות דנן מאזנות בין האינטרסים המתנגשים השונים, כך שאין מקום להתערבותו של בית המשפט.
לטענת המשיבות, מוסדות התכנון נתנו דעתם לפגיעה הנגרמת כתוצאה מקביעת התנאים המגבילים. ברם, מדובר בפגיעה אינהרנטית לכל החלטה מכוח סעיף 78 לחוק, המיועדת לשם מניעת פגיעה גדולה עוד יותר העלולה להיגרם לציבור רחב יותר בשל סיכול התכנית המתהווה. סיכול התכנון המתהווה יפגע בציבור רחב המשווע להתחדשות עירונית בשכונת מגוריו בצפון מערב גבעתיים – אחת הערים הצפופות ביותר בישראל. כל זאת מעבר לפגיעה הפרטנית במקרקעין, שתסכל את האפשרות להרחיב את בית הספר הסמוך כמתוכנן ותמנע מתן מענה של כיתות לימוד – משאב ציבורי נדרש וחיוני בעיר גבעתיים.
לפי המשיבות, לנגד עיניהם של העותרים עומד האינטרס הפרטי שלהם להשאת רווחים מהמקרקעין שלהם, אינטרס שאינו פסול כמובן, אך אינו עולה במקרה זה עם עקרונות של תכנון בר-קיימא ועם טובת הציבור בכללותו.
המשיבות טוענות כי תכנית צפון מערב עברה שלב משמעותי בהליך התכנוני: מסמכי התכנית, ובכללם הוראותיה, תשריט, נספח חברתי פרוגרמתי ומסמכים נוספים, התגבשו והוגשו לוועדה המקומית על-ידי הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית. כמו כן, נערכו מספר ישיבות וננקטו פעולות שונות לקידומה של תכנית צפון מערב; התקיים סיור בו נבחנו חלופות שמאיות למבנים הקיימים; התקיימה ישיבה בנושא שימור של מבנים ועצים, קידום התכנית ותיאום עם יזמים; התקיימה ישיבה בנושא תיאום מערך התחבורה; נערכה ישיבה בנושא תשריט ייעודי קרקע ועוד. מאז החלטת ועדת הערר אף חלה התקדמות נוספת, במסגרתה התכנית נדונה על-ידי הוועדה המקומית, אשר החליטה לאשר אותה ולהעבירה לדיון בהפקדה בוועדה המחוזית.
בנוסף, לפי המשיבות התקיימו ישיבות שמאיות-כלכליות לבחינת כדאיותה הכלכלית של התכנית. הבדיקות מצאו כי קיימת היתכנות כלכלית להוצאתה לפועל.
המשיבות טוענות כי קיים תכנון קונקרטי דיו כדי לקבוע כי מתן ההיתר הפרטני המבוקש על ידי העותרים יסכל או יקשה על התכנון המתהווה, הן מכיוון שיש צורך להגדיל את השטחים הציבוריים והן מכיוון שתוספת משמעותית במספר יחידות הדיור על מקרקעי העותרים תקשה על הוצאתו לפועל של התכנון. מדובר במקרקעין בני כדונם אחד, המצויים במתחם לפינוי בינוי המסומן כמתחם 5 בתכנית המוצעת. לטענתן, מתחם זה חיוני לצורך הרחבת מתחם החינוך "פטאי" הנמצא בסמוך אליו, ולשם מתן מענה לצורכי השכונה המשתנים. לפיכך, מימוש בינוי חדש במקרקעין המצויים בלב המתחם, כמגרש בודד וללא הקצאה לשטחי ציבור, יפגע באופן ברור באפשרות לקבל את מלוא ההקצאה הנחוצה להרחבת בית הספר. לפי המשיבות, ברי כי יהיה קל יותר לממש את התכנון המקודם ביחס למבנה הקיים, שהוא בן קומה אחת ויחידת דיור אחת, מאשר ביחס למבנה המבוקש, שיהיה בן 5 קומות ו-25 יחידות דיור, שייתכן שאף יסכל לחלוטין את האפשרות לממש על מקרקעין אלה את התכנון המיועד. בכך יסוכל אינטרס ציבורי מובהק, המהווה גם את אחת ממטרותיה המוצהרות של התכנית – הרחבה של מוסדות חינוך קיימים תוך ניצול מיטבי של הקרקע על-ידי הפרשה לשטחי ציבור בדגש על מגרשים סמוכים למוקדי ציבור קיימים. המשיבות מדגישות כי היעדר תוספת נדרשת של שטחי ציבור (וביניהם תוספת כיתות לימוד והרחבת מוסדות לימוד) משמעותה סיכול האפשרות לבצע התחדשות עירונית ביתר המבנים בסביבה, שכן לא ניתן לבצע התחדשות עירונית ללא תוספת שטחי ציבור נדרשים אשר יתנו מענה לתוספת ביחידות הדיור ולאוכלוסייה המתחדשת.
המשיבות טוענות כי גם ללא קשר לעניין התנאים, הסיכויים לכך שהבקשה להיתר תתקבל במתכונתה הנוכחית – נמוכים. כבר בדיון בערר הראשון סברה הוועדה המקומית כי קיימת מניעה תכנונית לאישור הבקשה, אף אלמלא התנאים שנקבעו, כך שביטול התנאים אין משמעותו קבלה אוטומטית של ההיתר המבוקש, וכנראה רחוק מכך. כך למשל, טענה הוועדה המקומית כי היעדר דרך גישה מתאימה לכניסת כלי רכב ורכבי חירום ושירות לשטח המקרקעין, מצדיקה כשלעצמה את דחיית הבקשה להיתר. לפיכך, כפי שקבעה ועדת הערר בהחלטתה השניה: "אין מדובר בבקשה שהייתה קרובה לאישור טרם קביעת התנאים" (פס' 101 להחלטתה).
המשיבות מציינות עוד כי במסגרת הבקשה להיתר התבקשו על-ידי העותרים הקלות, שאינן בגדר זכויות מוקנות, ואף הוגשו לבקשה התנגדויות, כך שגם מטעם זה לא ברור האם הבקשה להיתר בהכרח הייתה מאושרת, גם אלמלא קיומם של התנאים. כל אלה פוגמים בטענת ההסתמכות של העותרים.
המשיבות דוחות לחלוטין את טענות העותרים כי הוועדה המקומית הפרה כביכול את האיזון שנקבע על-ידי ועדת הערר; שהוועדה המחוזית לא בחנה כביכול את אופן קידומה של התכנית; וכי התכנית אינה ישימה ומדובר בפגיעה לא מאוזנת ולא סבירה בזכות לקניין.
בהתייחס לטענת ההסתמכות של העותרים על המידע התכנוני שנמסר להם, המשיבות טוענות כי זו טענה שיש להפנות כנגד הוועדה המקומית, ומכל מקום ברי כי אין בטענת הסתמכות על דברים שנמסרו על-ידי צד שלישי כדי להצדיק ביטול החלטה תכנונית של מוסד תכנון גבוה יותר בהיררכיה. פרט לזאת, אין בטענת ההסתמכות כדי לסייע לעותרים. ראשית, משום שהמידע התכנוני שניתן לעותרים היה נכון למועד בו ניתן, אך בעולם התכנון יכולים להתרחש שינויים בכל עת, והמצב התכנוני המחייב הוא זה שחל במועד הדיון בבקשה להיתר. אף בדף המידע עצמו צוין במפורש: "המידע נכון ליום מסירתו בלבד. ייתכנו שינויים במצב התכנוני בהתאם לפעולות רשויות התכנון השונות ממועד מסירתו ואילך". בדף המידע אף פורט כי עיריית גבעתיים נמצאת בתהליך של הכנת תכנית מתאר כלל עירונית ותכנית לפי סעיף 23 לתמ"א 38. שנית, תקנה 23(ג) לתקנות התכנון והבנייה (רישוי בנייה), התשע"ו-2016 (להלן: "תקנות רישוי בניה"), קובעת כי סעיף 78 לחוק גובר על האפשרות להסתמך על מידע תכנוני שניתן.
טענות הוועדה המקומית
לפי הוועדה המקומית, עיקרן של טענות העתירה הן טענות נגד תכנית צפון מערב עצמה, וטענות השייכות למשפחת הטענות המכונות "לא בחצר האחורית שלי" (NIMBY), קרי, העותרים מבקשים שהאינטרס הציבורי לא ימומש במקרקעין שלהם אלא במגרשים אחרים בשל חוסר הנוחות והפגיעה באינטרסים הפרטיים שלהם. ישנו אינטרס ציבורי חשוב המצדיק את דחיית העתירה, והוא מתן מענה לצרכי הציבור אגב התחדשות עירונית בעיר גבעתיים באופן כללי, והרחבת בית הספר הסמוך באופן ספציפי. העותרים לא הצביעו ולו על טעם אחד המבחין אותם מיתר בעלי הקרקע בתכנית באופן המצדיק את הפלייתם לטובה והפטרתם מההמתנה לאישור התכנית ולהחלת הוראותיה. הוועדה המקומית גם כופרת בטענת העותרים כאילו הם לבדם טרם ניצלו את זכויות הבניה לפי התכניות התקפות.
לטענת הוועדה המקומית, החלטות מוסדות התכנון הן החלטות המאפשרות ומעדיפות את האינטרס הציבורי המהותי של קידום הליכי תכנון על-פני סיכולם, בעוד שהאלטרנטיבות שהציעו העותרים יסכלו את הליכי התכנון.
הוועדה המקומית טוענת גם כי הבשלת הליכי התכנון לכדי תכנית המומלצת להפקדה היא הגשמה של מטרות סעיף 78 לחוק, מה שמהווה חיזוק לכך שאין להתערב בהחלטות מוסדות התכנון.
הוועדה המקומית מוסיפה וטוענת כי אין כל היתכנות תכנונית לבקשה להיתר שהוגשה על-ידי העותרים, אשר נסמכה על הרחבת דרך הגישה למקרקעין של העותרים על חשבון שטח ציבורי בבעלות הרשות המקומית. בנסיבות אלה, בהן בפועל לא תלויה ועומדת כל בקשה להיתר, טענות העותרים צריכות להישמע במסגרת הליך הגשת התנגדות לתכנית עצמה ולא על דרך החרגה מהתנאים על מנת לאפשר הוצאת היתר בהתאם לבקשה שהוגשה. בכך יש אף שימוש לרעה בהליכי משפט על-ידי העותרים, שכן באצטלה של עתירה נגד קביעת תנאים לפי סעיף 78 לחוק נטענות טענות נגד התכנית עצמה, ובכך העותרים מייצרים לעצמם מסלול אלטרנטיבי להליכים הקבועים בחוק לשם הגשת התנגדות לתכנית מופקדת.

דיון והכרעה
לאחר עיון בטיעוני הצדדים, בכתב ובעל-פה, באתי לכלל מסקנה כי דין העתירה להידחות, מן הטעמים שיפורטו להלן.
מטבע הדברים, הדיון יתמקד בבחינת החלטתה של ועדת הערר בערר השני, היא ההחלטה העדכנית והרלבנטית לעתירה המתוקנת דהיום, לאחר שכבר חלפה תקופת תוקפם של התנאים על פי החלטתה הראשונה, שנתקפה במסגרת העתירה המקורית.
ראשית לכול, נקדים ונזכיר כי התערבות של בית המשפט לעניינים מנהליים בהחלטותיהן של רשויות התכנון תיעשה במשורה, ותישמר למקרים חריגים בלבד:
"כלל נקוט הוא בידינו כי בית-המשפט אינו שם עצמו בנעליהן של רשויות התכנון ואין הוא מעמיד את שיקול דעתו שלו תחת שיקול דעתן המקצועי של אותן רשויות. התערבותו של בית-המשפט בהחלטות של רשויות התכנון נעשית במשורה, בעילות מובהקות המצדיקות התערבות במעשה המינהלי, כגון: חריגה מסמכות, חוסר תום-לב או חריגה קיצונית ממתחם הסבירות" (עע"מ 2418/05 מילגרום נ' הוועדה המחוזית לתכנון ובניה, פס' 9 (פורסם בנבו, 24.11.2005).
בית המשפט לעניינים מנהליים איננו יושב כמוסד תכנון עליון, ומכאן שהתערבותו בהחלטותיהם של מוסדות התכנון מוגבלת ומצומצמת מלכתחילה:
"כלל הוא, כי התערבות בית משפט זה במעשה מינהלי בעילה של אי-סבירות מוגבלת למקרים בהם החלטת הרשות לוקה בחוסר סבירות קיצוני, במובן זה שהיא חורגת לחלוטין ממתחם האפשרויות הסבירות שעמדו בפני הרשות בנסיבות אותו ענין. ככלל, בית המשפט נמנע מהתערבות בשיקול דעת הרשות הציבורית, ונטיה זו גוברת ביתר שאת, מקום שבו ההחלטה הנבחנת מצויה בתחום מומחיותה המקצועית של הרשות, או שהיא מהווה בחירה בין מספר עמדות מקצועיות נוגדות; [...] אכן, בית המשפט במהותו לא נועד לשמש מוסד מתכנן, והוא אינו "מוסד תכנון עליון" העומד מעל למוסדות התכנון המנויים בחוק" (בג"ץ 3017/05 חברת הזרע בע"מ נ' המועצה הארצית לתכנון ובניה, משרד הפנים, פס' 38 (פורסם בנבו, 23.3.2011)).
משכך, בית המשפט לעניינים מנהליים איננו מעמיד את שיקול דעתו שלו במקום שיקול דעתו המקצועי של המוסד התכנוני (עע"מ 4875/12 גרומר נ' ועדת הערר המחוזית לתכנון ובניה מחוז תל אביב (פורסם בנבו, 3.11.2013)).
לצד זאת, יש להדגיש כי צמצום המעורבות של בית המשפט נובע ממידת המומחיות של הטריבונל המסויים בשאלה העומדת לדיון. דהיינו, ככל שעומדים לרשותו ידע ומומחיות מיוחדים בשאלה מושא הדיון, כך תקטן הנכונות להתערב בהחלטתו של אותו טריבונל (והשוו: בר"מ 5216/12 הועדה המקומית לתכנון ולבניה פ"ת נ' כנס הבפטיסטים בישראל בע"מ, פס' 27 (פורסם בנבו, 5.1.2014)). לעומת זאת, ככל שהחלטתו של המוסד התכנוני נוגעת לשאלת פירושם של הוראה או מונח בתכנית, וזו הסוגיה העומדת לפתחו של בית המשפט, נדרשת גישה שונה משום שבית המשפט הוא הוא הפרשן המוסמך של הדין, לרבות של תכניות מתאר (ראו: ע"א 8797/99 אנדרמן נ' ועדת הערר המחוזית לפי חוק התכנון והבניה, תשכ"ה-1965, חיפה, פ"ד נו(2) 466, 475-474 (2001); עע"מ 2834/05 לדרר נ' שיכון עובדים בע"מ, פס' 12 (פורסם בנבו, 24.6.2008); עע"מ 8411/07 מעוז דניאל בע"מ נ' אדם טבע ודין - אגודה ישראלית להגנת הסביבה, פס' 16 (פורסם בנבו, 28.1.2010)).
על רקע עקרונות יסוד אלה, נבחן לגופו של ענין האם החלטתה של ועדת הערר חרגה לחלוטין ממתחם האפשרויות הסבירות שעמד בפניה בנסיבות העניין, או שמא נפלה טעות משפטית בהחלטתה.
עיקרה של העתירה דנן הוא מעמדם של תנאים להיתר בניה שקבעו רשויות התכנון מכוח סעיפים 77 ו- 78 לחוק, וזו לשונם:
"77. מי שרשאי להגיש תכנית למוסד תכנון, רשאי לפנות למוסד התכנון המוסמך להפקיד את התכנית, בבקשה לפרסם הודעה בדבר הכנת התכנית; מצא מוסד התכנון לאחר ששקל בענין כי מן הנכון לעשות כן, יפרסם את ההודעה ברשומות, בעתון ובמשרדי הרשויות המקומיות הנוגעות בדבר; ההודעה תפרט את תחום התכנית והשינויים המוצעים; הפרסום בעיתון יהיה כאמור בסעיף 1א; הוצאות הפרסום יחולו על המבקש; אין בהוראות סעיף זה כדי לפגוע בסמכות מוסד תכנון לפרסם הודעה על הכנת תכנית מיוזמתו.
78. (א) פורסמה ברשומות הודעה כאמור בסעיף 77, רשאי מוסד התכנון המוסמך להפקיד את התכנית, לקבוע תנאים שלפיהם יינתנו היתרי בניה, היתרים לשימוש בקרקע או אישור תשריט של חלוקת קרקע בתחום התכנית המוצעת; תוקפם של תנאים אלה יהיה עד להפקדת התכנית, דחייתה או עד שיבוטלו התנאים או שישונו על ידי מי שקבעם, או לפרק זמן שלא יעלה על שלוש שנים, הכל לפי המועד המוקדם יותר; מוסד התכנון רשאי להאריך את תוקפם של התנאים או לשנותם לפרק זמן נוסף שלא יעלה על שלוש שנים מנימוקים מיוחדים שיירשמו; ראה יושב ראש מוסד התכנון כי יש צורך בהארכה נוספת מעבר לשלוש שנים, רשאי הוא לעשות כן, באישור שר הפנים.
(ב) הרואה עצמו נפגע מהחלטת מוסד תכנון לפי סעיף זה רשאי לערור –
(1) כאשר ההחלטה היא של ועדה מחוזית – למועצה הארצית;
(2) כאשר ההחלטה היא של ועדה מקומית – לועדת הערר."
עניינו של סעיף 78 לחוק הוא הסדרת מצב בו חלות על מקרקעין שתי תכניות: הראשונה – התכנית התקפה בפועל, והשנייה – התכנית המוצעת, אשר עתידה לבוא תחת התכנית התקפה. סעיף 78 לחוק מאפשר לקבוע תנאים מגבילים למתן היתרים אשר עלולים לפגוע במימושה של התכנית העתידית. זאת, כדי להגן על התכנית המוצעת מפני סיכול אפשרי שלה עוד לפני שבאה לעולם. מתן היתרים מכוח התכנית התקפה עלול לערום קשיים בדרכה של התכנית המוצעת ואולי אף לסכל כליל את אפשרות קבלתה. עמד על כך השופט (כתוארו אז) מ' חשין:
"בנסיבות אלו, ששטח אדמה מסוים שולט בו משטר-קרקע מסוים – משטרהּ של תכנית תקֵפה – והכול יודעים כי אותו משטר עומד לחלוף מן העולם ומשטר-קרקע אחר אמור לבוא תחתיו, אין צורך בדמיון מפליג כדי להבין כי נדרשים אנו לזהירות יתרה שמלכות לא תבוא ברעותה וכדי מהומה ומבוכה. אכן, היתרים כי יינתנו על-פי התכנית התקפה – לרבות היתרי הקלות והיתרי שימוש חורג – עלולים אותם היתרים לערום קשיים בדרכה של התכנית המוצעת ואולי אף לסכל כליל אפשרות קבלתה תחת התכנית הקיימת. אין פלא בדבר אפוא שחוק התכנון נתן דעתו על תקופה מיוחדת ורגישה זו של בין-מלכויות, ולמניעת היווצרות בוקה ומבוקה טרח לציידנו בהוראות-חוק שייעודן השלטת סדר ומשטר ספציפי בתקופת-ביניים זו. הוראות-חוק אלו מצויות בסעיפים 77 ו-78 לחוק התכנון, והן השליטות על ענייננו. [...] עם פרסומה של הודעה לפי סעיף 77, וכהוראת סעיף 78, רשאי מוסד התכנון המוסמך להפקיד את התכנית, לקבוע תנאים שלפיהם יינתנו היתרי בנייה, היתרים לשימוש בקרקע ועוד. תנאים אלה נועדו, בעיקרם, להגביל הענקת היתרים למיניהם בתחומה של התכנית המוצעת, ועל דרך זה יכול מוסד התכנון שלעניין להגן על התכנית המוצעת מסיכולה קודם שתבוא לאוויר העולם. קרא, למנוע קביעת עובדות אשר תמנענה אפשרות לקבלתה ולביצועה של התכנית המיועדת." (ע"א 8265/00 שופרסל בע"מ נ' הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה, מחוז מרכז, פ"ד נו(5) 885, 896-895 (2002) (להלן: "עניין שופרסל"). ראו גם: ע"א 2599/93 שטבהולץ נ' הועדה המחוזית לתכנון ובניה המרכז, פס' 3 (פורסם בנבו, 19.3.1997); ע"א 3139/05 כלפון נווה ארזים בע"מ נ' הועדה המקומית לתכנון ובניה הרצליה, פס' 36 (פורסם בנבו, 31.1.2008) (להלן: "עניין כלפון"); ע"א 3466/09 משקו שיווק (1995) בע"מ נ' עיריית פתח-תקוה, פס' 8 (פורסם בנבו, 21.2.2011)).
המלומדים דנה וזינגר עמדו על הייחודיות הטמונה בסעיף 78 לחוק ועל המטרות העומדות בבסיסו:
" הסמכות על פי סעיף 78 לחוק חורגת מעקרונות אלה [של הזכות לנצל זכויות בניה לפי תכנית תקפה- ח.ב.], היא מאפשרת כאמור שלילה או הגבלה, ולו לתקופה, של זכות המימוש, כבר בשלב מוקדם בחיי התכנית, טרם הגשתה למוסד התכנון ולעתים גם לפני גיבושה הממשי. המטרה לשמה הוענקה למוסד תכנון סמכות מרחיקת לכת מסוג זה, העלולה לגרום, מניה וביה, לפגיעה בזכות הקניין של בעל הזכויות בקרקע עליה חלים התנאים, היא מתן אפשרות למוסד התכנון לגבש מתווה תכנוני סטטוטורי חדש מבלי ששינוי המצב הפיזי של הקרקע יכביד על הכנתה של התכנית [...] חשיבותו של התכנון הסטטוטורי וחשיבות פעילותם של מוסדות התכנון כמי שאמונים על שמירתו על האינטרס הציבורי ומתן מענה לו במסגרת תכניות המתאר השונות, מצדיקה, לתפיסתו של בית המשפט, פגיעה בזכויות ובאינטרסים לגיטימיים של בעל הזכות בקרקע לממש את מה שהותר לו על פי התכנית התקפה וזאת על מנת לאפשר למוסד התכנון פרק זמן סביר לגיבושו של התכנון החדש" (שרית דנה ושלום זינגר דיני התכנון והבנייה כרך א 376-373 (2015) ( להלן: "דנה וזינגר").
הפסיקה בסוגיה זו לא דרשה כי "הרעיון התכנוני" העומד ביסודה של התכנית המוצעת יהיה מגובש במלואו, ונראה שדי בעקרונות תכנוניים כלליים שלפיהם תוכן התכנית, על מנת שניתן יהיה להחליט על פרסום הודעה בדבר הכנתה ובהתאם לכך גם לקבוע תנאים להיתרים על פיה (דנה וזינגר, עמ' 377). כדבריה של השופטת מ' רובינשטיין: "פרסום המתבצע בהתאם לסעיפים 77 ו- 78 נעשה בשלביה הראשונים של תכנית המתאר, שעה שזו עדיין רחוקה מלהוות מסמך סדור ומגובש, ויתכן אף כי לעיתים הינה בגדר "רעיון או רעיונות" (עמ"נ (מחוזי ת"א) 1047/04 אקספורט הדרי שרון בע"מ נ' ועדת הערר לעררים שליד המועצה הארצית לתכנון ובניה (פורסם בנבו, 27.12.2004)). מובן עם זאת כי משך תקופת תוקפם של התנאים לבניה נגזר ממידת המוחשיות והגיבוש של התכנית שעל הפרק. ככל שמדובר ברעיון מופשט יותר ומגובש פחות, כך ראוי לקבוע הגבלות לתקופה קצרה יותר ולהיפך: ככל שמדובר במתווה מגובש לתכנית, שכבר קרם עור וגידים ואיננו עוד רעיון היולי גרידא, כך ניתן לקבוע תקופת תנאים ארוכה יותר (כמובן, במגבלות אורך התקופה כקבוע בסעיף 78 לחוק).
כאמור, סעיפים 77 ו-78 לחוק מאפשרים להגביל את ניצול זכויות הבניה, וזאת לשם הוצאתו אל הפועל של רעיון תכנוני אשר יבשיל בבוא היום לכדי תכנית של ממש. כפי שנאמר בעניין פרח, שימוש בסמכויות לפי סעיפים אלה לעולם יהיה כרוך, מטבע הדברים, בפגיעה בקניינו של אדם, שהרי שימוש שכזה מונע ממנו לבנות מקום שהמצב התכנוני הנוכחי מתיר בניה. חרף זאת, המחוקק התיר פגיעה שכזו, לשם הגנה על אינטרס ציבורי חיוני של קידום תכניות ומניעת סיכולן. ברם, סמכות לחוד ושיקול דעת לחוד. לאור מעמדה החוקתי הגבוה של זכות הקניין במשפט הישראלי (סעיף 3 לחוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו), מוסדות התכנון להם מסורה הסמכות לפי סעיפים אלה נדרשים לעשות שימוש בסמכות זו לשם השגתה של תכלית ראויה, והם נדרשים להפעילה באופן סביר ומידתי. בהתאם לכך, יש להביא בפני הרשות שמוסמכת לדון בתכנית העתידית רעיון תכנוני בעל מאפיינים מוגדרים קודם שיוחלט על פרסום הודעה לפי סעיף 77 לחוק. הפסיקה שפירשה סמכות זו קבעה כי יש לקבוע תנאים למתן היתרים באופן שיצמצם הפגיעה בזכות הקניין של בעלי הזכויות במקרקעין. כך, אין למנוע באופן טוטלי מתן היתרי בניה ללא פירוט: "הקפאת מתן היתרי בנייה, תוך הכרזה כללית כי לא יינתנו היתרים אלא בהתאם לתכנית החדשה, אינן יכולות להיחשב כעמידה בתנאי סעיף 78" (עניין כלפון, פס' 36). על התנאים לשרת את המטרה שלשמה נערך הפרסום - קידום תכנית עתידית ומניעת סיכולה על-ידי מתן היתרים לבניה או לשימוש בקרקע, או על-ידי תשריטי חלוקה (עניין פרח, פס' 34).
בענייננו, ביסודה של קביעת התנאים עומדת תכלית ראויה ביותר – רצון להוציא אל הפועל תכנית להתחדשות עירונית של אזור צפון-מערב העיר גבעתיים. מוסדות התכנון השונים – הוועדה המקומית, הוועדה המחוזית והרשות הממשלתית להתחדשות עירונית, עמלו ועמלים על תכנית מתאר כוללת שיש בה משום מענה לצרכים החדשים והעדכניים של תושבי העיר גבעתיים. ישנו ציבור רחב המשווע להתחדשות עירונית בעיר גבעתיים, הבנוייה בצפיפות רבה. ומי אם לא מוסדות התכנון הוא שידאג לייצוג האינטרס הציבורי הכולל. יתרה מכך, פרט להיבט המאקרו המתמקד בתכנית בכללותה, יש להתחשב בהיבט המיקרו – המקרקעין המדוברים עצמם. כפי הנטען, נראה שאכן בניה נרחבת בהם כמו שמבקשים העותרים לערוך תסכל את האפשרות להרחיב את בית הספר הסמוך כמתוכנן ותמנע מתן מענה של כיתות לימוד נוספות – משאב ציבורי נדרש וחיוני בגבעתיים. מקובלת עליי טענת המשיבות כי היעדר תוספת נדרשת של שטחי ציבור, וביניהם תוספת כיתות לימוד והרחבת מוסדות לימוד, משמעותה סיכול בפועל של האפשרות לבצע התחדשות עירונית באזור האמור, שכן לא ניתן לבצע התחדשות עירונית ללא תוספת שטחי ציבור נדרשים אשר יתנו מענה לתוספת ביחידות הדיור ולאוכלוסייה המתחדשת. לפיכך, בניה נרחבת במקרקעין כמבוקש על ידי העותרים לא תשפיע רק בפריזמה המצומצמת של המקרקעין הספציפיים, אלא יהיו לה השלכות רוחב על כלל סביבתם, נוכח הסמיכות של המקרקעין לשטח ציבורי חשוב כבית ספר המשרת את תושבי הסביבה. מעגלי הפגיעה הפוטנציאליים במקרה דנן הם רחבים, וכאמור הבניה במקרקעין יכולה להשפיע על התכנית כולה, נתון שיש בו כדי להצדיק פגיעה חריפה יחסית בזכויותיו של הפרט. כך, בית המשפט עמד בעבר על החשיבות שבתכנון איכותי של התחדשות עירונית, כזה הלוקח בחשבון אספקטים חברתיים וסביבתיים ארוכי טווח ובוחן את התשתיות והמרקם הקיימים. על המוסדות האחראים לתכנון שכזה להתחשב בצרכים העתידיים של האוכלוסייה המתחדשת ולהתאים את התכנון לצרכים אלה:
"פעמים רבות אין בתשתיות הקיימות די כדי לתמוך בתכניות של התחדשות עירונית. ... האחריות לפיתוח תשתיות ולאספקת תשתיות מתאימות, לרבות מבני ציבור, מוסדות חינוך, שטחים ירוקים וכיו"ב, מוטלת, בעיקרה, על הרשות המקומית, ונשענת, בעיקרה, על מקורותיה. לכן יש לדאוג ולוודא כי פרויקטים של התחדשות עירונית ייקחו בחשבון עניין זה כך שפרויקטים אלו ילוו בהגדלת התשתיות או תשלום מתאים לרשות המקומית, שתוכל לפתח את התשתיות המתאימות על פי תכנית שתכין" (עת"מ (מינהליים ת"א) 50776-04-15 לזובסקי נ' ועדת ערר מחוזית לתכנון ולבניה מחוז תל אביב, (פורסם בנבו, 21.10.2015), בפס' 4.2(ב)(1)).
במקרה דנן מוסדות התכנון אכן מילאו את תפקידם וצפו כלפי עתיד, קרי לעבר זמן בו יזדקקו תושבי אזור צפון-מערב גבעתיים המתחדש לכיתות לימוד. את מבטם לעבר העתיד הם ביססו על תכנית צפויה, הקורמת עור וגידים, ולא על רעיון תכנוני מופשט וערטילאי אשר נמצא בשלב היולי ושאך עלה במחשבתם של מוסדות התכנון. תכנית צפון מערב אינה עוד בגדר רעיון ערטילאי, בבחינת מחשבה חולפת בנפש איש, אלא להיפך – ניכר שהושקעו ומושקעים בקידומה משאבים רבים, ושהיא אכן נמצאת בתהליכי גיבוש וחידוד לקראת הפקדתה הצפויה. עינינו הרואות – ככל שעובר זמן וההליך התכנוני מתקדם, כך התכנית הולכת ותופסת נפח ומסויימות לקראת הפקדתה הצפוייה. כפי שציינה ועדת הערר בהחלטתה האחרונה, בזמן שחלף מאז החל ההליך חלה התקדמות נוספת בתכנון, והחשש לסיכול התכנון העתידי על ידי החרגת הבקשה להיתר מהתנאים רק התעצם (פס' 102 להחלטה האחרונה). גם אם יעבור זמן עד להפקדה בפועל של התכנית, עדיין ניתן לקבוע שתכנית זו, כבר בעת פרסום התנאים (ולמצער, בעת שהוחלט על הארכת תוקפם), לא הייתה בבחינת רעיון ערטילאי או מופרך החסר כל ביסוס. יודגש, לצורך שימוש בסמכות לפי סעיף 78 לחוק, אין צורך שהרעיון התכנוני יהיה סדור ומגובש לחלוטין. כפי שהפסיקה ציינה בעבר, סעיפים 78-77 לחוק נועדו בדיוק עבור המקרים בהם תכנית היא עדיין בגדר רעיון ולא התפתחה עדיין לכדי חי הנושא את עצמו:
"שלושה פרקי חיים עוקבים יש לה לתכנית תכנון: אחד, שלב ההכנה, שניים, שלב ההפקדה ושלושה, שלב החיים שלאחר האישור. שלב ההכנה הוא השלב הראשון. תחילתו ברעיון להכנתה של תכנית – תכנית תכנון ראשונה או תכנית תכנון לשינוי תכנית בת-תוקף – וסופו בהפקדתה של תכנית. [...] משל למה הדבר דומה (בחלקו)? לעובר-אדם שלימים הופך להיותו חי-הנושא-את-עצמו. צרכיו של העובר שונים מצרכיו של היילוד, וממילא שונה המשטר שהעובר חי בו מהמשטר שהיילוד חי בו. אופיו של המשטר נגזר אפוא מצרכיו של החי – העובר או היילוד – משטר משטר וצורכי החי בו. ולהפך. [...]
השלב הראשון בחייה של תכנית תכנון, שלב ההכנה, חולשות עליו בעיקר הוראות הסעיפים 77 ו-78 לחוק התכנון. בשלב ראשון זה – למצער בתחילתו – תכנית התכנון אינה, בעיקרה, אלא בגדר רעיון או רעיונות, וגם מחולליה אינם יודעים אלא את מגמותיה הכלליות. עם התקדמות שלב ההכנה לובש הרעיון אט-אט לבוש של תכנית: מטרותיה של התכנית מתגבשות יותר בבירור, ונקבעים הסדרים פרטניים שונים כהסדרי בינוי, תחבורה, שטחים ציבוריים וכו', וכך עד לשלב ההפקדה" (עניין שופרסל, פס' 23-21 לפסק-דינו של השופט מ' חשין) (ההדגשה אינה במקור, ח.ב.).
אכן, כפי שנטען על-ידי העותרים, הרעיון התכנוני צריך להיות בעל תוכן מסוים ו צורך תכנוני מבוסס. במקרה דנן, אכן קיימים תוכן וצורך כאלה. מעבר לתוכן ולצורך הכלליים של פיתוח והתחדשות אזור צפון מערב גבעתיים, הרי שבהקשר של מקרקעי העותרים, התוכן הוא הרחבת בית הספר הסמוך למקרקעין, והצורך הוא מתן מענה של כיתות לימוד הנחוצות לאוכלוסייה הקיימת והעתידית של צפון מערב העיר גבעתיים. מדובר באינטרס תכנוני וציבורי ראשון במעלה וסיכולו יפגע כאמור בציבור רחב ביותר.
כפי שציינה ועדת הערר, הבקשה להיתר עלולה להביא לשינוי במצב הפיזי של הקרקע באופן שעלול לסכל את התכנית שבהכנה, שכן המקרקעין מיועדים על-פי התכנון המתגבש להיות מצורפים לשטח הקיים בייעוד מבני ציבור (פס' 103 להחלטתה האחרונה). מדובר בסיכול תכנית מבחינה פיזית פשוטה - לא יהיה ניתן להשתמש במקרקעין הללו כדי להרחיב את בית הספר אם יינתן ההיתר (פרוטוקול הדיון מיום 8.9.2020, בעמ' 24). יתר על כן, מדובר גם בסיכול התכנית מבחינה כלכלית – קרי אם יינתן ההיתר וייבנו הדירות, הריסת 25 יחידות דיור ומתן פיצויים בגינן ייקרו את מימוש התכנית עשרות מונים ויכבידו מאוד על הוצאתה אל הפועל. מכאן שהחשש מסיכול, הן הפיזי והן הכלכלי, הוא ממשי ומצדיק את הגבלת זכות הקניין של העותרים לתקופה קצובה, עד להפקדתה של תכנית צפון מערב. משכך, יש לדחות אף את בקשת העותרים להחרגת המקרקעין שלהם מן התנאים שנקבעו.
באשר לטרוניה של העותרים בדבר ההבחנה שעשתה הוועדה המחוזית במסגרת קביעת התנאים לבניה לפי סעיף 78 לחוק, בין היתרים שכבר אושרו קודם לקביעת התנאים, לעומת היתרים שרק התבקשו וטרם אושרו (כמו בעניינם של העותרים), הרי שדינה להדחות. פשיטא שנעשה כאן נסיון ראוי ומוצדק להבחין בין מי שאינטרס ההסתמכות שלו כבר התגבש במידה רבה (מי שבקשתו להיתר בניה כבר אושרה) לבין מי שאינטרס ההסתמכות שלו מבוסס פחות (מי שרק הגיש בקשה להיתר). בסופו של דבר, את קו הגבול בין מי שיוחרג מהתנאים לבין כל השאר, צריך היה למתוח במקום כלשהו, ולא מצאתי שקן הגבול במקרה דנן נמתח באופן בלתי סביר.
הנה כי כן, הוועדה המחוזית קבעה מהם תנאים שלפיהם יינתנו היתרי בניה בתחומה הצפוי של תכנית צפון מערב. פעולה זו נעשתה בהתאם לסמכותה לפי סעיף 78 לחוק. התנאים נקבעו במקור בהחלטות הוועדה המחוזית מיום 30.10.2017 ומיום 30.4.2018, ותקופתם קוצרה בעקבות החלטתה של ועדת הערר בערר הראשון, ונקבע כי הם יפקעו ביום 8.10.2019. קיצור זה של התקופה לא מנע מן הוועדה המחוזית את האפשרות להאריך את תוקף התנאים, פעולה המצויה בסמכותה, לפרק זמן נוסף. אכן, מוסד התכנון כפוף להוראות ולהגבלות המצויות במפורש בסעיף 78 לחוק (למשל: לאחר חלוף שלוש שנים נדרשים נימוקים מיוחדים שיירשמו כתנאי להארכת תוקפם של התנאים), אך אין לקרוא לתוך החוק מגבלות נוספות שאינן קיימות בו, שעה שההחלטה להאריך את תוקפם של התנאים היתה כורח המציאות ולא נבעה מאוזלת ידה של הוועדה המקומית או ממשיכת זמן בלתי מוצדקת.
כמו כן, לא שוכנעתי כי נפל פגם בתהליך קבלת ההחלטה לקבוע תנאים אלה. מתוך חומרי העתירה עולה כי מוסדות התכנון אכן בחנו בדקדקנות ובקפדנות את כדאיותה ויישומה של התכנית. מוסדות התכנון בחנו את האינטרסים השונים והחלטתם התקבלה כפועל יוצא של איזון בין שיקולים ואינטרסים רלוונטיים שלהם ניתן משקל הולם בנסיבות העניין (עע"מ 662/11 סלע נ' ראש המועצה המקומית כפר ורדים, פס' 22 (פורסם בנבו, 9.9.2014)). ויוזכר שוב כי בית משפט זה אינו יושב כערכאת ערעור על מוסדות התכנון, שהרי מדובר בהחלטה המצוייה בליבת שיקול דעתם המקצועי והתכנוני, שנתקבלה לאחר שיג ושיח ולא כלאחר יד. הגם שההחלטה פוגעת בעותרים, אין המדובר בפגיעה הנובעת משרירות הלב של מוסדות התכנון, אלא בהחלטה סבירה שהתקבלה תוך הליך שלא נפלו בו פגמים מתחומי המשפט המנהלי.
בכל הנוגע לטענת ההסתמכות של העותרים על המידע התכנוני שנמסר להם, מקובלת עליי עמדתן של המשיבות. ראשית, אין די בטענת הסתמכות על דברים שנמסרו על-ידי צד שלישי (במקרה דנן – הוועדה המקומית) כדי להצדיק ביטול החלטה תכנונית של מוסד תכנון גבוה בהיררכיה. שנית, כפי שטענו המשיבות, המידע התכנוני שניתן לעותרים היה נכון למועד בו ניתן, אך בעולם התכנון יכולים להתרחש שינויים בכל עת, והמצב התכנוני המחייב הוא זה שחל במועד הדיון בבקשה להיתר. אף בדף המידע עצמו צוין במפורש: "המידע נכון ליום מסירתו בלבד. ייתכנו שינויים במצב התכנוני בהתאם לפעולות רשויות התכנון השונות ממועד מסירתו ואילך". בדף המידע גם נרשם כי עיריית גבעתיים נמצאת בתהליך של הכנת תכנית מתאר כלל עירונית. שלישית, בלאו הכי, תקנה 23(ג) לתקנות רישוי בניה קובעת:
"(ג) חל שינוי בדין, אושרה או הופקדה תכנית או שנקבעו מגבלות להיתר לפי סעיפים 78 או 98 לחוק בתקופת תוקף המידע להיתר, יחולו הוראות הדין, התכנית שאושרה או הופקדה, והמגבלות האמורות על היתרי בנייה שיינתנו לאחר כניסתן לתוקף של התכנית או ההחלטות, או אחרי הפקדתה של התכנית, לפי העניין, אף שלא פורטו במידע שנמסר" (ההדגשות אינן במקור, ח.ב.).
משמע, מגבלות שנקבעו לפי סעיף 78 לחוק גוברות על האפשרות להסתמך על מידע תכנוני שניתן.
יחד עם זאת, ונוכח חלוף הזמן מאז נקבעו לראשונה התנאים לפי סעיף 78 לחוק, יש לתת את הדעת גם לסוגיית לוחות הזמנים. ביום 30.10.2020 תסתיים תקופה של שלוש שנים מאז נקבעו לראשונה התנאים לפי סעיף 78 לחוק. אם וככל שיוחלט לעשות שימוש בסמכות הוועדה המחוזית ולהאריך את תקופת תוקפם של התנאים מעבר לתקופה האמורה (וככל הנראה, אלה יהיו פני הדברים משום שהכנתה של התכנית טרם הושלמה, ולא בכדי הודיעה ב"כ הוועדה המקומית בעת הדיון כי ניתן לצפות שהתכנית תופקד במהלך שנת 2021), הדבר יצריך נימוקים מיוחדים שיירשמו. משמע, צפוי סבב נוסף של דיונים שמטרתם להאריך את תקופת תוקפם של התנאים מעבר לשלוש השנים הראשונות. ככל שכך הוא הדבר, הוועדה המקומית תידרש להצביע על התקדמות ראויה בהליכי התכנון מאז ההחלטה השניה של הוועדה המחוזית ועל ניצול מיטבי של תקופת הזמן שהועמדה עד כה לרשותה, כדי להצדיק הארכה נוספת. גם אז, יידרשו עדיין נימוקים מיוחדים שיירשמו לשם מתן ארכה שכזו. אמנם, אין להתעלם בהקשר זה ממשבר הקורונה, שגרם עד כה לעיכוב של מספר חודשים בקידום התכנית, אך מנגד, ככל שחולף הזמן והתכנית אינה מופקדת, כך גם תתעצם הביקורת על מידת צדקתה של ארכה נוספת, בין שתהא זו ביקורת של הוועדה המחוזית, בין שתהא זו ביקורת של ועדת הערר ובין שתהא זו ביקורת שיפוטית. גם אם הפגיעה בקניינם של העותרים עד כה הייתה סבירה, מידתית ומוצדקת, אין פירושו של דבר שניתן יהיה להאריכה שוב ושוב בלא להצביע על התקדמות מוחשית בהכנת התכנית ועל ניצול מיטבי של הזמן שהועמד לרשות מוסדות התכנון (בניכוי מגבלות משבר הקורונה). קיימת למעשה מעין "מקבילית כוחות" בין מידת הביקורת השיפוטית על הפעלת הסמכות לפי סעיף 78 לחוק, לבין משך הזמן שבו חלים התנאים. ככל שהזמן יילך ויתארך, כך גם תגבר מידת הביקורת השיפוטית על הפעלת הסמכות ותידרש התקדמות משמעותית ומוחשית יותר בהליכי התכנון. באשר לעותרים, טוב יעשו אם להבא ימצו תחילה את הליכי הערר הקבועים בחוק, ולא יזדרזו ויגישו עתירה מנהלית בטרם עת, מה שבסופו של דבר, רק האריך וסרבל במקרה דנן את ההליך שלא לצורך.
אכן, יש מידה של צדק בטרוניה של העותרים בדבר אותו "מעגל שוטה" שהם לכודים בו, קרי, עד אשר הגיע המועד לבירור העתירה המנהלית, תקופת התנאים לפי סעיף 78 לחוק הסתיימה ממילא (בסיבוב הראשון של העתירה) או קרובה לסיום (בסיבוב הנוכחי) וחוזר חלילה לגבי העתירה החדשה. ברם, תופעה זו התרחשה משום שלא נקבעה התקופה המכסימלית של שלוש שנים המותרת להצבת תנאים, ומכל מקום, ועדת הערר הקפידה לקבוע מועדים קצרים יותר מאלו המותרים בחוק. על כך ראוי דווקא לשבח את מוסדות התכנון, גם אם כפועל יוצא מכך, נגרמת אותה תופעה עליה מלינים העותרים, שהרי קביעת תקופות קצרות יותר מחייבת את הוועדה המקומית לשנס מותניה ולקדם את התכנית בלוחות זמנים קצרים ומוגדרים. וכי עדיף היה מבחינתם של העותרים שהתנאים ייקבעו מראש לתקופה המכסימלית של שלוש שנים, רק כדי שהעתירה המנהלית בעניינם תתברר הרבה לפני מועד פקיעתם?
לבסוף, חלק ניכר מטענותיהם של העותרים במהלך הדיון הוקדש הלכה למעשה לנסיונות לערוך שינויים ושיפורים כאלה ואחרים בתכנית המתגבשת, על מנת לנסות ולהקל במידת מה את הפגיעה הצפוייה בהם, ואולי אף לאיינה כליל. ברם, לא זו המסגרת החוקית הנכונה לבקש שינויים כאלה בתכנית. בבוא העת, אם וכאשר התכנית תופקד לשמיעת התנגדויות, יוכלו העותרים לשטוח את כלל טענותיהם נגד התכנית במסגרת הליך שמיעת ההתנגדויות ולנסות לשנותה בדרך זו. זהו הליך הנבדל במסגרת הנורמטיבית שלו מההליך הקבוע בסעיף 78 לחוק. גם הפיצוי בגין נזקים שייגרמו לעותרים מחמת אותה תכנית, אם בכלל, מקומו להתברר בהליכים אחרים לפי החוק, ולא בעת הנוכחית.
נוכח התוצאה אליה הגעתי, אין צורך לדון בטענות הגנה נוספות של המשיבות, כגון הטענה כי ממילא לא היה בידי העותרים לקבל היתר בניה, וזאת אף אלמלא התנאים שנקבעו לפי סעיף 78 לחוק, וכגון הטענה שבקשת העותרים לקבלת היתר מבוססת על הקלות שאין בידי העותרים זכות מוקנית לקבלן.
סוף דבר, מכל הטעמים שפורטו לעיל, העתירה נדחית.
העותרת תישא בהוצאות המשיבות והוועדה המקומית, בסך של 14,000 ₪ לכל אחת מהן (סך הכל 28,000 ₪).
המזכירות תשלח את פסק הדין לצדדים.

ניתן היום, י"א תשרי תשפ"א, 29 ספטמבר 2020, בהעדר הצדדים.