הדפסה

בית המשפט המחוזי בתל אביב - יפו בשבתו כבית-משפט לעניינים מנהליים עת"מ 46607-07-20

לפני
כבוד ה שופט ה' קירש

העותר

גדעון חבני
ע"י ב"כ עו"ד נסים אדורם כהן

נגד

המשיבה

עיריית תל אביב-יפו
ע"י ב"כ עו"ד דוד ששון

פסק דין

עניין עתירה מינהלית זו הוא חוב ארנונה של העותר כלפי המשיבה. העותר מבקש את ביטול החוב.

חוב הארנונה הוא בסך 1,095,191 ש"ח בג ין התקופה שבין השנים 2002- 2018. המשיבה הגישה בגינו תביעת חוב במסגרת הליכי פשיטת רגל של העותר (עתירה זו הוגשה לאחר קבלת אישור מבית המשפט שדן בהליכי פשיטת הרגל של העותר, וזאת לנוכח הסכמת המנהל המיוחד והכנ"ר לניהול הליכים כנגד המשיבה: ראו החלטת בית המשפט בתיק פש"ר 31774-11-09 מיום 14.8.2019 שצורפה לנספח 5 לכתב התשובה לעתירה). יצוין כי המנהל המיוחד בהליך פשיטת הרגל אישר בהכרעת חוב מיום 12.4.2017 את חוב הארנונה באופן חלקי (המשיבה טוענת כי אין מדובר בהכרעה סופית מפני שהוגשו על ידיה מסמכים נוספים).

חוב הארנונה נובע מנכסים במתחם בשטח של 3,044 מ"ר בשכונת ידידיה בתל אביב (גוש 6139, חלקה 6) אשר מוחזקים על ידי העותר ומשפחתו. זכויות העותר הן בשטח של כ-1,900 מ"ר מתוך כלל המתחם (להלן: "המקרקעין"). העותר מתגורר במבנה מגורים הקיים במקרקעין (שטח מבנה המגורים מהווה שטח קטן יחסית לשטח המקרקעין הכולל). על חלק נוסף של המקרקעין הוצבו מחסנים, שמספרם וגודלם השתנו לאורך השנים, אולם גם המחסנים היוו שטח קטן יחסית מהמקרקעין. לפיכך, קרקע ללא מבנים מהווה את רוב שטח המקרקעין. עם זאת, לפחות בחלק מהקרקע נעשה שימוש, בין היתר, על ידי הצבת לול תרנגולות והחסנת חפצים שונים (כדוגמת ברזלים, מרצפות ובקבוקים).

המשיבה חייבה את העותר בארנונה על בסיס סיווג המקרקעין לארבעה נכסים שונים: מגורים (בשטח של כ-107 מ"ר); שני נכסים המסווגים כ"מחסנים" (בשטח כולל של כ- 36 מ"ר; יצוין כי בעבר היו מצויים במקרקעין מחסנים גדולים יותר בשטח כולל של כ- 283 מ"ר); וכן קרקע בשטח של כ- 1069 מ"ר (שטח הקרקע היה קטן מעט יותר כאשר המחסנים הגדולים הוצבו במקרקעין).

בעתירה מינהלית זו מבקש העותר מבית המשפט להורות כי "דרישת תשלום הארנונה שהשיתה המשיבה על העותר, הינה פסולה, שרירותית ובלתי חוקית, ומשכך בטלה ". לטענת העותר, חוב הארנונה הוחל באופן רטרואקטיבי פסול, ונובע מסיווג מוטעה ומופרך של המקרקעין כ"עסק", בעוד שבפועל המקרקעין משמשים את העותר למגורים (עולה מהמסמכים כי העותר העלה בעבר גם טענה של "אינני מחזיק" כלפי המשיבה, אולם טענה זו לא הועלתה במסגרת העתירה המינהלית). העותר ממשיך וטוען כי לא ברור כיצד חושב סכום הארנונה.

בשנת 2018, בעקבות פניית העותר, שינתה המשיבה את חיוב הארנונה של העותר, משנה זו ואילך, באופן שבוטלו הנכסים בסיווג מחסנים וקרקע בשימוש. העותר טוען כי פעולתה זו של המשיבה מבססת טענת שיהוי, שכן היה על המשיבה לשנות את סיווג הנכסים במקרקעין כבר משנת 2001, כפי שעשתה בשנת 2018, בהתאם לפניותיו החוזרות ונשנות אליה בנושא.

לטענת המשיבה, יש לדחות את העתירה על הסף, משלא ניתן להעלות את הטענות שבבסיסה במסגרת עתירה מינהלית. לדעת המשיבה, מדובר בשומות סופיות שלא ניתן לפתוח ולשנות, וכי העותר, אשר היה מודע לחיובים ולהחלטות המשיבה בזמן אמת, השתהה, ובחר שלא להגיש ערר או ערעור מינהלי בגינם. כן טוענת המשיבה כי חוב הארנונה הנטען נבדק ואושר על ידי המנהל המיוחד בהליך פשיטת הרגל.

יש ממש בטענת המשיבה כי הליך של עתירה מינהלית אינו מתאים לבירור טענותיו של העותר, וכי מטעם זה לבדו יש לדחות את העתירה. סעיף 5(2) לחוק בתי משפט לענינים מינהליים, תש"ס- 2000 ("חוק בתי משפט מינהליים") קובע כי בית משפט מינהלי מוסמך לדון בערעור מינהלי המנוי בתוספת השנייה לחוק, אשר במסגרתה נמנה, בין היתר, ערעור לפי סעיף 6 לחוק הרשויות המקומיות (ערר על קביעת ארנונה כללית), תשל"ו-1976 ("חוק הרשויות המקומיות"). נזכיר כי פלוני שחויב בתשלום ארנונה, רשאי להשיג על החיוב לפני מנהל הארנונה בתוך תשעים ימים וזאת, בין היתר, על יסוד טענה כי נפלה בחיוב טעות " בציון סוג הנכס, גדלו או השימוש בו" (סעיף 3(א)(2) לחוק הרשויות המקומיות). על החלטה זו ניתן, בתוך שלושים ימים, לערור לפני ועדת ערר, ועל החלטת ועדת הערר ניתן לערער לפני בית המשפט לעניינים מינהליים (סעיף 6 לחוק הרשויות המקומיות).

טענות בנוגע לסיווג נכס, אם כן, יש לברר במסלול של השגה, ערר וערעור מינהלי ולא עתירה מינהלית. חוק הרשויות המקומיות אינו מאפשר להעלות טענה הנוגעת לסיווג נכס שלא במסגרת מסלול זה (וזאת בניגוד לטענת "אינני מחזיק" המנויה בסעיף 3(א)(3) לחוק הרשויות המקומיות, לגביה נקבע באופן מפורש כי ניתן להעלותה בכל הליך משפטי ברשות בית המשפט גם ללא הגשת השגה). והנה, ב"כ העותר הבהיר במהלך הדיון לשאלת בית המשפט כי המעשה המינהלי כלפיו מכוונת העתירה הוא הסיווג שנקבע למקרקעין על ידי המשיבה (פרוטוקול הדיון מיום 6.12.2020 בעמוד 6, שורות 16- 17). עתירה מינהלית איננה ה דרך הנכונה לבחינת טענה זו, הכרוכה בבירור עובדתי לגבי מהותו של נכס והשימוש שנעשה בו, ויש בה עקיפה של המסלול המפורש הקבוע בדין. אמנם נקבע כי לבית המשפט סמכות כללית להידרש למחלוקת הנוגעת לארנונה שלא במסגרת ערעור מינהלי, גם במקרים שאינם נובעים מטענת "אינני מחזיק", אולם זאת רק במקרים חריגים, כאשר מדובר בעניין בעל חשיבות ציבורית עקרונית מיוחדת (עע"מ 617/20 מרים ויסולי נ' עיריית חיפה, ניתן ביום 25.1.2021). המקרה דנן אינו נמנה על מקרים חריגים אלה.

יצויין כי אין ממש בהסתמכות העותר על סעיף 5(1) לחוק בתי משפט מינהליים בצירוף סעיף 1(א) לתוספת הראשונה ("ענייני ארנונה לפי כל דין"), הוראות שנועדו לחול על ענייני ארנונה אשר אינם מנויים בסעיף 3(א) לחוק הרשויות המקומיות (ראו בר"מ 7511/14 מנהל הארנונה בעיריית תל אביב - יפו נ' א.ק. יוניברס בע"מ, ניתן ביום 22.11.2016, סעיפים 13 עד סעיף 15).

העותר פנה כמה וכמה פעמים בתקופה הרלבנטית למנהל הארנונה, בטענות שעניינן סוג הנכס, גודלו והשימוש בו (ראו למשל פניות העותר או מי מטעמו בתאריכים 24.5.2007; 8.7.2007; 19.8.2007; 14.6.2011 ו- 14.1.2013, שצורפו בנספחים 3, 4 , 7 ו- 8 לתיק המוצגים שהגישה המשיבה ביום 7.2.2021; להלן: "תיק המוצגים"). המשיבה דחתה פניות אלה בנימוק כי הסיווג תואם את ממצאי הביקורות בשטח (במכתביה מתאריכים 28.7.2011 ו- 7.2.2013 אף הזכירה המשיבה את האפשרות להגשת השגה ו ערר). לא נטען ולא הוכח כי הוגש ערר או ערעור מינהלי לאורך השנים (יצויין כי הפניה שנשלחה ביום 24.5.2007 מכונה "ערעור", אולם מבחינה מהותית מדובר במכתב שנשלח לאגף הארנונה ולמבקרת העיריה ואיננו מהווה ערעור כמשמעותו בחוק הרשויות המקומיות).

טענת העותר לפיה חיוב הארנונה הושת באופן רטרואקטיבי נטענה בעלמא, ואיננה ברורה לאור העובדה שהעותר עצמו פנה במהלך השנים מספר פעמים למשיבה בדרישה לשנות את סיווג הנכס וכן בבקשה להסדיר את החוב (ראו פניית העותר למשיבה מיום 24.5.2007 במסגרתה ציין העותר כי הוא מבקש "מרצון טוב להגיע להסדר תשלום מציאותי ונכון"- נספח 3 לתיק המוצגים).

הייתי דוחה אפוא את העתירה כנקיטת הליך בלתי מתאים, העוקף את מסלול ההשגה, ערר וערעור המותווה בחוק.

גם לגופם של דברים נראה כי אין ממש בטענותיו של העותר.

לאחר מועד הדיון, במסגרתו הועלו שאלות בעניין אופן סיווג המקרקעין והחיוב בארנונה בגינם, הגישה המשיבה מסמכים נוספים והבהרות לעניין חוב הארנונה מושא העתירה. בהתאם לטענת המשיבה בעיקרי הטיעון מטעמה, חוב הארנונה מורכב כדלקמן:
חשבון 10289317: חוב בסך 54,038.99 ש"ח, בגין נכס בסיווג "מגורים", אשר הוחזק בתקופה שבין נובמבר 1992 לבין מרץ 2002 (להלן: "הנכס שהוחזק עד 2002").
חשבון 10308985: חוב בסך 26,048.93 ש"ח, בגין נכס בסיווג "מגורים", המוחזק מאז מרץ 2002 (להלן: "הנכס בסיווג מגורים").
חשבון 10308990: חוב בסך 233,154.64 ש"ח, בגין נכס בסיווג "מחסנים כלליים", המוחזק מאז מרץ 2002; חשבון 10308996: חוב בסך 238,258.68 ₪, בגין נכס נוסף בסיווג "מחסנים כלליים", המוחזק מאז מרץ 2002 (להלן ייקראו שניהם ביחד: "הנכסים בסיווג מחסנים").
חשבון 10309003: חוב בסך 328,674.16 ש"ח, בגין נכס בסיווג "שטח קרקע", המוחזק מאז מרץ 2002 (להלן: "הנכס בסיווג קרקע").

טענות העותר מתמקדות בסיווגן של הנכסים בסיווג מחסנים ובסיווג קרקע. לטענת העותר המשיבה חייבה אותו בסיווג "עסקי" וזאת חרף העובדה שבביקורות מטעמה שבוצעו בנכסים במרוצת השנים, עלה בבירור כי לא היה שימוש עסקי בפועל.

חיוב נכס בארנונה מבוסס על צו ארנונה שנקבע על ידי המשיבה מדי שנה (לפירוט צווי הארנונה ראה באתר המשיבה: tel-aviv.gov.il). צו הארנונה נקבע בהתאם לכללים שנקבעו לעניין זה, לרבות בעניין סיווג נכסים. כך, סעיף 8(א) לחוק ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב), תשנ"ג- 1992 קובע כי "...ארנונה תחושב לפי יחידת שטח בהתאם לסוג הנכס, לשימושו ולמקומו...". "נכס" הינו בניין או קרקע שבתחום העיריה, תפוס או פנוי (סעיף 269 לפקודת העיריות [נוסח חדש] (" פקודת העיריות"); ראה גם סעיף 4 לתקנות הסדרים במשק המדינה (ארנונה כללית ברשויות המקומיות), תשס"ז- 2007 לעניין הטלת ארנונה בגין נכסים שהם "בניין" ו"קרקע תפוסה".

אופן סיווג הנכסים הרלבנטיים לענייננו לא השתנה מבחינה מהותית בצווי הארנונה לאורך השנים ולצורך הנוחות י יבחן צו הארנונה לשנת 2007 של המשיבה ("צו הארנונה 2007"). צו הארנונה 2007 נחלק לחמישה סעיפים: "מבוא" (סעיף 1 לצו הארנונה 2007, במסגרתו מובהר בגין איזה "שטחים" יש לחייב בארנונה); "בניינים המשמשים למגורים" (סעיף 2 לצו הארנונה 2007); "בניינים שאינם משמשים למגורים" (סעיף 3 לצו הארנונה 2007) ; "קרקע תפוסה" (סעיף 4 לצו הארנונה 2007) ו"אדמה חקלאית" (סעיף 5 לצו הארנונה 2007). בצו הארנונה 2007 אין הגדרה של "עסק", ומונח זה אינו משמש לאבחנה בין סוגי הנכסים השונים. יש לציין כי כללי סיווג הנכסים המוסדרים בחקיקה אינם מחייבים אבחנה בין נכס המשמש לעסק ונכס שאינו משמש לעסק. יתרה מכך, כבר נדחתה עתירה שהוגשה כנגד המשיבה בגין היעדר סיווג נפרד בצו הארנונה לנכסים שאין בהם פעילות עסקית (עת"מ 1905/05 החברה להגנת הטבע נ' עיריית תל אביב, ניתן ביום 6.8.2006).

על פי סעיף 269 לפקודת העיריות, המונח "בניין" כולל "כל מבנה שבתחום העירייה.. לרבות שטח הקרקע שעיקר שימושו עם המבנה כחצר או כגינה או לכל צורך אחר של אותו מבנה...". עם זאת, לפי צו הארנונה 2007, חיוב מבנה המשמש למגורים ייעשה אך ורק לפי השטח "שבתוך יחידת הבניין".

צו הארנונה 2007 קובע תעריפים שונים לסוגי הנכסים השונים. בין היתר, בסעיף "בניינים שאינם משמשים למגורים", התעריף של "מחסנים" נקבע לסך של 208.46 ש"ח ביחס ל-100 המטרים הרבועים הראשונים ו- 81.07 ש"ח לכל מ"ר נוסף (סעיפים 3.4.2 ו- 3.3 לצו הארנונה 2007). תעריף של "קרקע" נקבע על סך של 44.80 ש"ח למ"ר ביחס ל- 500 מ"ר הראשונים ו- 25.44 ש"ח לכל מ"ר נוסף (בין אם התעריף הרלבנטי הוא ל"קרקע תפוסה" בסעיף 4.2.1 לצו הארנונה ובין אם ל"שטח קרקע שעיקר שימושו עם המבנה" שבסעיף 3.4.20 , תחת סעיף "בניינים שאינם משמשים למגורים").

המשיבה ביצעה ביקורות לבחינת השימוש שנעשה במקרקעין (בתאריכים 21.11.2007; 22.6.2011; 4.2.2013 ו- 25.2.2018: נספחים 5, 7 ו- 8 לתיק המוצגים ; נספח 8 לכתב התשובה לעתירה). על בסיס ממצאי הביקורות, חייבה המשיבה את העותר בגין שימושים שונים (ראו סעיף 4 לעיל) בשטח כולל עד 1 ,459 מ"ר, כך שיתרת המקרקעין בידי העותר- בהיקף של 440 מ"ר לפחות- לא חוייבה כלל.

לא הוכח כי חיוב המחסנים לאורך השנים על פי סיווג "מחסנים" בסעיף "בניין שאינו משמש למגורים" מהווה החלטה שאינה סבירה. הדברים נכונים במיוחד בין השנים 2001- 2011, בהן הנכסים שסווגו כמחסנים היו בעלי שטח גדול (138 מ"ר ו- 145 מ"ר) שאף עולה על שטח הנכס שסווג למגורים (107 מ"ר).

אשר לשטח הקרקע, יש ארבע אפשרויות חיוב: כקרקע שיש לשייך למבנה המגורים (במקרה זה הקרקע איננה מחוייבת); כקרקע המשמשת מבנה שאינו בניין למגורים (לרבות מחסן) החייבת בארנונה (ראו סעיפים 1.3.1 ט' ו- 3.4.20 לצו הארנונה); כקרקע בשימוש שאינה משמשת מבנה כלשהו ("קרקע תפוסה" בהתאם לסעיף 4.2.1 לצו הארנונה) החייבת בארנונה, וכקרקע שאינה בשימוש (ולכן איננה מחוייבת בארנונה).

העותר לא כפר בנכונות ממצאי ביקורות המשיבה, לפיהם נעשה בפועל שימוש בקרקע , וטענתו כוונה כאמור לכך שהשימוש שנעשה בה היה למגורים ולא לעסק .

החלטתה של המשיבה, לפיה אין לשייך את מלוא שטח הקרקע למבנה המגורים (ולפטור אותו מארנונה כטענת העותר), הינה החלטה סבירה. למשיבה סמכות לסווג באופן שונה חלקים שונים של אותו נכס, וסמכות זו תלויה בנתונים העובדתיים הקונקרטיים של הנכס הרלוונטי (ראו למשל בר"מ 4603/07 פיט סוכניות ק.ד. בע"מ נ' מנהלת הארנונה בעירית חדרה, ניתן ביום 15.7.2007). במקרה דנן, היקף השטח שסווג כקרקע שחוייבה בארנונה עולה על פי 10 משטח מבנה המגורים. על פי הביקורות, הקרקע שימשה לאחסון חפצים שונים והמשיבה בהחלטותיה לאורך השנים התייחסה לכך שהקרקע בשימוש וככל הנראה סיווגה אותה כ"קרקע תפוסה" לפי חלופה בסעיף 4 לצו הארנונה 2007 (ראו למשל החלטת המשיבה מיום 24.12.2007, וכן התייחסותה של המשיבה לסיווג הקרקע כ"שטח תפוס" בפרוטוקול הדיון מיום 6.12.2020 בעמוד 12, שורה 9). כמוסבר לעיל, מבחינת התעריף החל, לא הייתה נפקות לסיווג כ"קרקע תפוסה" לעומת "שטח קרקע שעיקר שימושו עם המבנה".

אכן, המשיבה עצמה התייחסה לשאלת קיום "עסק" לעניין סיווג הנכסים במסגרת ההליך דנן (ראו למשל סעיפים 12 ו- 45 לעיקרי הטיעון מטעמה), וגם המבקרים מטעמה ב מקרקעין, במסגרת הביקורות שבוצעו, התייחסו באופן מפורש לנתון של עסק וציינו כי לא נראית פעילות עסקית במקום (ראו דו"ח ביקורת מיום 22.6.2011 שם צוין כי "לא נראית פעילות עסקית מהמקום", וכן באופן דומה ביקורת מיום 4.2.2013: נספחים 7 ו- 8 לתיק המוצגים). עם זאת, נימוקי המשיבה בהחלטותיה לאורך השנים לעניין סיווג הנכסים במקרקעין לא התבססו על נימוק של פעילות עסקית במקרקעין.

ודוק: החלטותיה של המשיבה, כנגדן הוגשה עתירה זו, התבססו על השימוש שלא למגורים שנעשה בנכסים שסווגו כמחסנים ו כקרקע תפוסה. כך, בדחיית פנייתו של העותר בנוגע לסיווג הנכסים מיום 7.2.2013, נימקה המשיבה את דחייתה באופן הבא: "בביקורת בנכסים שבנדון בתאריך 4.2.2013 נבחנו השימושים הנעשים בפועל. ממצאי הביקורת העלו כי בנכסים אשר מסווגים בשימוש מחסנים לא נעשה שימוש העונה לקריטריונים לסיווג מחסן ביתי. בנוסף, בשטח הקרקע נראה אחסון חפצים רבים דהיינו, הקרקע בשימוש. עוד אוסיף כי הנכסים שבנדון נמצאים במתחם סגור ומגודר. בהתאם לממצאים אלו עולה כי הנכסים מסווגים בהתאם למצב העובדתי בפועל ולפיכך, בקשתך לשינוי סיווג המחסנים וביטול חיוב שטח הקרקע, נדחית" (נספח 8 לתיק המוצגים; באופן דומה ראה נימוקי החלטת המשיבה מיום 24.12.2007, נספח 4 לכתב התשובה, לפיהם סיווג המחסנים והקרקע התפוסה תואם את השימוש בפועל בהתאם לממצאי הביקורת).

לא הונחה תשתית עובדתית כדי להפריך את הקביעה כי לא נעשה שימוש "ביתי" בקרקע התפוסה (או כדי להוכיח שלא נעשה בה שימוש כלל). יוזכר כי קרקע בשטח של למעלה מ-400 מ"ר ממילא לא חוייבה בארנונה.

יצוין כי החלטת המשיבה בשנת 2018 לבטל, מכאן ואילך, את הנכסים שסווגו כמחסנים, מבוססת על שינוי המצב בפועל בו הוסרו המחסנים מהשטח. במסגרת החלטתה זו, ביטלה המשיבה גם את החיוב בגין הנכס בסיווג קרקע. המשיבה לא נימקה את החלטתה לבטל את החיוב בגין הנכס שסווג כקרקע למרות שהביקורות שנעשו במקרקעין אינן מלמדות על שינוי בשימוש. אולם אין בהחלטה חדשה זו, כשלעצמה, להעיד כי חיוב הקרקע עד לאותו מועד, היתה החלטה שגויה החורגת ממתחם הסבירות.

אשר על כן, יש לדחות את העתירה הן כהליך בלתי הולם והן לגופו של עניין (למעלה מן הנדרש).

עם זאת, יש לציין כי במסגרת עיקרי הטיעון כללה המשיבה חוב ארנונה בגין התקופה שבין 1992 לשנת 2001 אשר על פניו, לא אמור להיכלל בחוב הארנונה של העותר (וראו סעיף 14(א) לעיל). ראשית, המשיבה עצמה טענה כי חוב הארנונה של העותר נצבר בתקופה שלאחר שנת 2002 (סעיף 5 לכתב התשובה לעתירה). כמו כן, על פי המסמכים שהגישה המשיבה עצמה, המקרקעין סופחו לשטחה המוניציפלי בשנת 2001 ולא טרם לכך, והיא כבר זיכתה בעבר את העותר בגין התשלומים שנגבו בגין תקופה זו (ראה עמוד שני, נקודות 6 ו-7 להחלטה מיום 20.3.2018 אשר צורפה לנספח 7 לכתב התשובה לעתירה). לפיכך, יש לבטל חיוב זה אשר צוין בסעיף 49.1.1 לעיקרי הטיעון מטעם המשיבה. בנוסף, אינני מוצא מקום לדון בטענה העובדתית שהועלתה על ידי המשיבה בסעיף 49 (1.2) לעיקרי הטיעון מטעמה בעניין תשלום חיוב הארנונה בגין מגורים.

העתירה נדחית. בנסיבות העניין, לרבות קיום הליך פשיטת הרגל ושינוי הסיווג שנעשה בשנת 2018, אינני מוצא לנכון לתת צו להוצאות.

מזכירות בית המשפט תמציא פסק דין זה לב"כ הצדדים.

ניתן היום, ד' תמוז תשפ"א, 14 יוני 2021, בהעדר הצדדים.

ה' קירש, שופט