הדפסה

בית המשפט המחוזי בתל אביב - יפו בשבתו כבית-משפט לעניינים מנהליים עת"מ 38809-10-18

לפני
כבוד ה שופטת עמיתה יהודית שטופמן

עותרים

פאי סיאם תל אביב (2014) בע"מ, ח.פ. 515171445
ע"י ב"כ עו"ד ורד מאירוביץ ו/או רון נבון
ממשרד עורכי הדין ענת בירן
דרך מנחם בגין 7, בניין גיבור ספורט (קומה 14), רמת גן 52521

נגד

משיבים

1.הועדה המחוזית לתכנון ובנייה - מחוז תל אביב
ע"י ב"כ מפרקליטות מחוז תל אביב
רח' הנרייטה סולד 1, תל אביב 64924
טל': 073-XXX222; פקס: 02-XXXX005
2.ועדה מקומית לתכנון ובניה תל אביב
4.עיריית תל אביב יפו
שתיהן ע"י ב"כ עו"ד חגית המאירי-פרלוט ואח'
השרות המשפטי, בנין העירייה
כיכר יצחק רבין, תל אביב
טל: 03-XXXX205; פקס: 03-XXXX113

פסק דין

נושא העתירה:

עתירה כנגד דחיית התנגדות חברת פאי סיאם תל אביב (2014) בע"מ (להלן: "פאי סיאם" או "העותרת") על ידי ועדת משנה ב' להתנגדויות של הוועדה המחוזית לתכנון ובנייה – מחוז תל אביב (להלן: " הוועדה המחוזית" או "המשיבה 1") בדיון מיום 2.7.2 018, ובעקבותיה החלטת הועדה המחוזית לגרוע את תא שטח 305 מתחום התכנית תא/3966 .

העותרת מבקשת כי בית המשפט יבטל את דחיית ההתנגדות וכן, יורה לוועדה המחוזית לאשר את התכנית המקורית, אותה הציעה הוועדה המקומית, לפיה תא השטח 305 י וחזר לעותרת כחלקת השלמה בייעוד "שטחים פתוחים ומבנים ומוסדות ציבור".

העובדות העיקריות הרלוונטיות לעתירה:

העותרת, חברת פאי סיאם, בעלת ז כויות החכירה בחלקה 23 גוש 7003, הנמצא ברחוב המרד 34 בתל אביב יפו.

בשנת 1975, התקבלה תכנית תא/1200, בה נקבע כי יעוד "דרך" לרצועת השטח הצמודה לחזית מגרשה של העותרת, וזאת לצורך הרחבת רח' המרד.

התכנית לא מומשה ובחלוף כ-30 שנים, הועדה המקומית הציעה את תכנית 3966 ("תפרי נווה צדק – צפון מערב", להלן: " התכנית המקורית"). כחלק מתכנית זו, הוצע לשנות את ייעוד אותה רצועה צמודה (שסומנה כשטח 502), מ"דרך" ל"שטחים פתוחים ומבנים ומוסדות ציבור", והיא הוגדרה כחלקת השלמה למגרש התכנוני של העותרת. גבול התוכנית המקורית עבר בתוך חלקת העותרת (כשתא שטח 502 אינו הגבול).

ביום 22.5.2017 דנה הועדה המחוזית בתכנית, והחליטה להפקידה, אך בכפוף לעריכת שינויים (כלשון סעיף 6 להחלטה: "תיאום הוראות התכנית עם יועמ"ש הוועדה המחוזית").

ואכן, לפני הפקדת התכנית, ובהתאם לחוות דעת היועצת המשפטית לוועדה, שסברה כי אין זה נכון לכלול בתכנית שינוי ייעוד והוראות , ביחס לשטח הנמצא מחוץ לתחום התוכנית, בוצעו שינויים בתכנית , כך שייעוד שטח 502 שונה לשצ"פ וכבר לא סומן כחלקת השלמה לחלקת העותרת. במסגרת השינויים קיבל שטח 502 את המספר 305 (להלן: " תא השטח").

בחודש פברואר 2018, הופקדה התכנית (עם השינויים) ופורסמה להתנגדויות. ביום 24.4.2018 הגישה העותרת התנגדות, איתה הוגשו שמונה התנגדויות נוספות. בהתנגדותה ביקשה העותרת כי הוועדה תדחה את התכנית בנוסחה לאחר השינויים, ובפרט כי תבטל את שינוי הייעוד לשצ"פ.

ביום 18.6.2018 דנה ועדת המשנה להתנגדויות של הועדה המחוזית בהתנגדויות, והחליטה לדחות את התנגדות העותרת. בנוסף , וכתגובה להתנגדות העותרת, החליטה הועדה על שינוי ותיקון התכנית, כך שתא השטח לא יכלל בתחום התכנית. כלומר, תא השטח יוותר בייעוד "דרך". ביום 2.7.2018 נתנה הועדה המחוזית תוקף לתכנית בהתאם לשינויים, לרבות גריעת תא השטח מהתכנית.

טענות הצדדים:
העותרת:

העותרת טוענת כי שינוי הייעוד של תא השטח למטרת שצ"פ, כפי שהיה בתכנית שהופקדה, נעשה ללא כל נימוק. בנוסף, טוענת העותרת כי היועצת המשפטית של הועדה המחוזית אינה מוסד תכנון ולכן לא נתונה לה הסמכות לשנות את התכנית המקורית, שהוחלט להפקידה על ידי וועדת התכנון המחוזית.

בהמשך טוענת העותרת, כי לא הוצגה לה חוות דעתה של היועצת המשפטית, ולכן לא יכולה הייתה העותרת ללמוד מהי עמדת היועצת המשפטית ונימוקיה. לדעת העותרת מסיתות המשיבות את הדיון לפן התכנוני, כדי להימנע מדיון בשינויים שנעשו טרם ההפקדה. העותרת טוענת כי על אף שהיועצת המשפטית סברה שלא ניתן לשנות ייעוד של שטח שאינו נכלל בתחום התכנית, הדבר אפשרי, ומפנה למספר תכניות שכללו הוראה שכזו.

עיריית תל אביב היא בעלת הזכויות במגרש הסמוך לחלקת העותרת – חלקה 24 בגוש 7003. לטענת העותרת, מקדמות העירייה והעותרת פרויקט משותף של מבנה דיור מוגן , על שטח העותרת וחלק משטח העירייה. לטענת העותרת בעקבות ביטולו של תא שטח 305 כרצועת השלמה, מצטמצמות זכויותיה ונגרעות ממנה גם זכויות בניה. העותרת טוענת כי רכשה זכויות במקרקעין כשראתה למול עיניה את הפרויקט התכנוני, באופן הכולל את תא השטח.

עוד טוענת העותרת, כי עובר להחלטת הועדה המחוזית על הוצאת תא השטח מהתכנית, לא ניתנה לה זכות טיעון והזדמנות להשמיע טענותיה. זאת על אף שלדידה מדובר בשינוי קריטי, בעל משמעות קניינית-כלכלית. העותרת טוענת כי היה על הוועדה לפרסם מחדש את התכנית ולפתוח אותה להגשת התנגדויות, בהתאם לסעיף 106(ב) לחוק התכנון והבניה. כמו כן, לדעת העותרת , הועדה הפרה את חובת ההנמקה משלא פירטה מדוע בחרה להוציא את תא השטח מהתכנית.

לדעת העותרת הותרת השטח בייעוד "דרך", היא ללא כל צורך תכנוני וציבורי , מאחר שמטרה ציבורית זו נזנחה. העותרת סומכת טענתה על כך שבהמשך הרחוב, השטחים שיועדו לדרך הוחזרו לבעליהם כחלק מהתכנית החדשה. משכך, טוענת העותרת כי החלטת הועדה המחוזית יוצרת אפליה בין בעלי הזכויות בקרקע . כמו כן, טוענת העותרת כי זכות הקניין שרכשה המדינה מותנית בנחיצות הקרקע להגשמת הצורך הציבורי, ולכן משהצורך הציבורי חדל מלהתקיים, יש להחזיר את השטח המופקע לעותרת.

על כל אלה, לדעת העותרת יש לבטל את ההחלטה בדבר גריעת תא שטח 305 מתחום התכנית , וליתן צו המורה להחזיר ולהפקיד את התכנית המקורית. לטענת העותרת, כל שאר השינויים שנעשו לאחר הדיון בתכנית המקורית, נעשו על בסיס טעות וללא סמכות.

המשיבה 1:

המשיבה טוענת כי בתכנית המקורית שיועדה להפקדה, עליה קיימה הוועדה המחוזית את הדיון הראשון, השימוש בשטחים המהווים חלקות השלמה (כמו תא השטח בעניינינו) היה כפוף לאישורו של מהנדס העיר (סעיף 4.5 לתוכנית שהוגשה). לכן, לדעת המשיבה, לא יכולה הייתה העותרת להסתמך על כך שתוכל להגדיל את שטח מגרשה המקורי.

לטענת המשיבה, אין לאדם זכות קנויה להיכלל בתכנית משביחה, ולכן קיומה של פגיעה בבעל זכות בנכס ייקבע בהתייחס למצבו בהתאם למצב התכנוני התקף, ערב הפקדתה של התכנית, ולא למצב שבו עשוי היה להימצא אילו הייתה התכנית המופקדת מאושרת. לפי המשיבה, בסופו של יום, ייעודו הסטטוטורי של תא השטח נשאר "דרך" כפי שהיה, ולכן זכויותיה של העותרת לא נפגעו. מאותו הטעם, טוענת המשיבה, מתייתר הצורך להכריע משפטית, האם ניתן לשנות ייעוד שטח שאינו בתחום התכנית.

עוד טוענת המשיבה, כי בעת ה דיון בעניין התנגדותה, נשאלה העותרת על אפשרות גריעת תא השטח מהתכנית. משכך, לדעת המשיבה, לא נפגעה זכות הטיעון של העותרת. לטענת המשיבה, ההחלטה על גריעת תא השטח מהתכנית נעשתה בעקבות התנגדות העותרת, כאשר אישור חלקי של תכנית מהווה שינוי צפוי ומקובל בעקבות התנגדות. כמו כן, המשיבה טוענת כי שינויים לאחר ההפקדה יכולים להיעשות גם ללא תלות בהתנגדות. המשיבה מפנה לספרם של שרית דנה ושלום זינגר דיני "תכנון ובניה", בו נכתב כי "סמכותו של מוסד התכנון ... להחליט לדחותה, כולה או חלקה, אינה מותנית בהגשתה של התנגדות ממנה נובעים השינויים... הוראותיו של 106(ב) לחוק אינן ממצות את סמכותו וזה מוסמך להחליט על שינויה של התכנית...." (ש' דנה וש' זינגר דיני תכנון ובניה כרך א' עמ' 616 (נבו הוצאה לאור בע"מ, 2015) ).

לדעת המשיבה זכות הטיעון והגשת התנגדות לשינוי שנעשה, אינה מוענקת לזה שהתנגד והשינוי נעשה בעקבות התנגדותו, אלא לאחרים אשר בעקבות שינוי זה עלולים להיפגע. כמו כן, המשיבה טוענת כי במסגרת ההחלטה נתנה דעתה לשימוש הצפוי להיעשות בתא השטח , תוך שהבדילה תכנונית בין צמצום הדרך בחלק האחד של הרחוב, והרחבת הדרך בחלק האחר של הרחוב. לטענת המשיבה עמדה בחובתה ונימקה את החלטתה.

המשיבות 2 ו-3:

טענות המשיבות 2 ו-3 דומות ברובן לטענות המשיבה 1.

המשיבות 2 ו-3 מוסיפות כי העותרת טוענת כנגד שינויים שרובם נעשו עוד טרם הפקדת התכנית. לדעת המשיבות, לנוסח התכנית המקורית טרם ההפקדה אין כל מעמד סטטוטורי. בהתאם, טוענות המשיבות 2 ו-3, כי בשלב מנהלי זה שהינו חלק מההליך התכנוני עובר להפקדה, רשאים מוסדות התכנון לתקן ולשנות את הנוסח המוצע.

עוד מוסיפות ומדגישות המשיבות 2 ו-3, כי תא השטח יועד, בתכנית המקדמית , להיות שטח פתוח ומבנים ומוסדות ציבור, השימוש תחת ייעוד זה יכול ה יה להיות שטחים מרוצפים (מדרכות). בשל כך לא יכולה הייתה העותרת להסתמך על כך שינתנו לה זכויות בניה בתא השטח , אף לא על פי התכנית המקורית.

דיון והכרעה:

זכות הטיעון

לטענת המשיבה 1, מאחר שייעוד תא שטח 305 נשאר כייעודו על פי המצב התכנוני, שהיה תקף ערב הפקדתה של התכנית, אין פגיעה אפשרית המחייבת פרסום ושמיעה של התנגדויות. משכך, לטענתה, זכות הטיעון של העותרת לא נפגעה.

זכות הטיעון הינה מזכויות היסוד המוכרות בשיטת המשפט הישראלית (ראו סעיף 14 לדבריה של כבוד השופטת נילי ארד ב עע (ארצי) 1027/01 גוטרמן נ' מכללה האקדמית עמק יזרעאל פ"ד לח (2003) 448 (2003)). זכות זו מקורה בכללי הצדק הטבעי, והיא נובעת מחובת ההגינות הכללית שרשו יות שלטון מחויבות בה. יש להדגיש כי לא נדרשת הוראת חוק על מנת להכיר בזכות הטיעון, אלא היפוכו של דבר - על מנת לשלול את זכות הטיעון דרושה הוראת חוק ספציפית (ראו סעיף 5 לדבריו של כב' הנשיא אהרן ברק ב בג"ץ 531/79 סיעת הליכוד בעיריית פתח תקווה נ' מועצת עיריית פתח תקווה פ"ד לד(2) 566 (1980) ).

משכך, ולאור מעמדה של זכות הטיעון במשפט המינהלי, נראה לי כי נכון היה לו הייתה מאפשרת הוועדה לעותרת להשמיע את טענותיה , ולהתנגד כראוי לאפשרות גריעת תא השטח. אמנם, העותרת נכחה בדיון כשהועלתה האפשרות להוציא את תא שטח 305 מהתכנית, והתנגדה לכך כבר במעמד הדיון, ברם, במצב דברים זה, לא יכ ולה הייתה העותרת להתכונן להצגת התנגדותה באופן אפקטיבי. כך , למשל, יכ ולה הייתה העותרת לבקש להביא חוות דעת של מומחה מטעמה, או לחלופין לנסות להציע אפשרויות תכנוניות אחרות , מלבד גריעת תא השטח מהתכנית.

עם זאת, במקרה דנן, מעמדה של העותרת אכן לא השתנה מערב כניסת התכנית לתוקף. לפיכך, גם אם הייתה ניתנת לעותרת הזדמנות ראויה יותר להתנגד, ואף אם נניח שהתנגדותה לגריעת תא השטח הייתה מתקבלת, ייעוד תא השטח היה חוזר ליעוד שצ"פ, ולא כחלקת השלמה.
כלומר, קבלת ההתנגדות הייתה מחזירה את העותרת "צעד" תכנוני אחד אחורה, בהתאם לתכנית שהופקדה, ולא שני צעדים תכנוניים אחורה כפי שמבקשת העותרת – היינו, למצב התכנוני בהתאם לתכנית המקורית טרם ההפקדה. זאת מכיוון שלאח ר שהשינויים נעשו בתכנית המקורית, התנגדה להם העותרת, והוועדה לאחר דיון, דחתה את התנגדותה.

לכן, ובהתחשב בכך שבהליך זה זכתה העותרת לשטוח את כלל טענותיה הן בפני המשיבות 1, 2 ו-3 והן בפני בית המשפט, איני מוצאת כי הפגיעה בזכות הטיעון מצדיקה את ביטול החלטת המשיבה 1. לא למותר לציין כי לא כל פגם בהליך מנהלי ( ואפילו פגם חמור), מצדיק תמיד ובהכרח את בטלות ההחלטה בה נפל פגם (ראו ד"ר אורן שבת העתירה המינהלית והסעדים במכרזים ציבוריים: תיאוריה ופרקטיקה, בעמ' 530 (פרלשטין גינוסר, 2017)).

מעמדה של היועצת המשפטית לוועדה המחוזית

בקצרת האומר, אעיר כי היועצת המשפטית אכן אינה מוסד תכנוני, אך מעת שה וועדה המחוזית מאמצת את הנחיותיה ונותנת להן תוקף, המלצו תיה הופכות להחלטת הוועדה לכול דבר ועניין. והדברים ברורים.
טענת האפליה

לטענת העותרת, הרחבת שטח המדרכה בא יזורה מהווה אפליה ביחס לחלקות בהמשך הרחוב, ששטחיהן יוחזרו לבעליהן במסגרת התכנית . אזכיר כי אפליה יכולה להתקיים רק בין שווים ; כדברי כב' הנשיא ש' אגרנט: " עקרון השוויון, אשר אינו אלא הצד השני של מטבע ההפליה ואשר המשפט של כל מדינה דמוקרטית שואף, מטעמים של צדק והגינות, להמחישו, משמעותו, כי יש להתייחס, לצורך המטרה הנדונה, יחס שווה אל בני אדם, אשר לא קיימים ביניהם הבדלים של ממש, שהם רלוונטים לאותה המטרה" (ראו ד"נ 10/69 רחל בורונובסקי נ' הרב הראשי לישראל הרב נסים פ"ד כה(1), בעמ' 36 (1971).

הועדה המחוזית הבהירה כי האזור בו נמצא הנכס של העותרת מיועד לשימושים ציבוריים רבים, בהם בתי ספר ובתי מלון, ומשכך נעשה שימוש אינטנסיבי יותר במדרכה באזור זה. שימוש אשר מצדיק את הרחבת הדרך. לא מן הנמנע כי מטרה ציבורית תהא מחויבת בחלקו האחד של רחוב, ולא לכל אורכו. נראה לי כי המדובר בהחלטה תכנונית ראויה, הנסמכת על אינטרס ציבורי.

אעיר כי לאור התוצאה המשפטית אליה הגעתי, לא אדרש לשאלה האם ניתן לשנות ייעוד של שטח אשר אינו בתחום התכנית, אך ראוי לציין כי אין לעותרת זכות מוקנית להיכלל בתכנית (ראו סעיף 10 לדבריה של כבוד השופטת מרים נאור ב בג"ץ 9402/03 יוסף בוכניק נ' המועצה הארצית לתכנון ובניה )פורסם בנבו, 18.03.2007(.

סוף דבר:

על בית המשפט לבחון האם החלטת הרשות חורגת ממתחם הסבירות, זאת ותו לא. כלו מר, כל עוד מדובר בהחלטה שרשות מנהלית סבירה יכולה הייתה לקבל, לא יתערב בית-המשפט בהחלטה (סעיף 9 לדבריה של כב' השופטת דורית ביניש בבר"מ 3186/03  מדינת ישראל נ' שולמית עין דור פ"ד נח(4) 754 (2004).

איני מוצאת כי נפל פגם בהחלטת ועדה המחוזית, ובוודאי שלא פגם מהותי המצדיק את התערבות בית המשפט. גריעת תא השטח 305 , נוכח הנימוק התכנוני להרחבת הדרך, נרא ית לי סביר ה בנסיבותיה.

על כן, וכמפורט בפסק הדין, העתירה נדחית.

אין צו להוצאות וכל צד יישא בהוצאותיו.
המזכירות תשלח את פסק הדין לצדדים.

ניתן היום, י"ט חשוון תש"פ, 17 נובמבר 2019, בהעדר הצדדים.