הדפסה

בית המשפט המחוזי בתל אביב - יפו בשבתו כבית-משפט לעניינים מנהליים עת"מ 35667-04-17

לפני
כבוד ה שופטת עמיתה יהודית שטופמן

עותרים

יצחק שמוחה
ע"י ב"כ עו"ד דרור אשכנזי

נגד

משיבים

1.עירית חולון
ע"י ב"כ עו"ד עופר צילקר

2.בית כנסת לכל עדות ישראל
3.בית כנסת גן רווה חולון
ע"י ב"כ עו"ד כבירי נבו קידר

פסק דין

נושא העתירה:
עתירה כנגד החלטות המשיבה 1 (להלן " המשיבה 1" או "העירייה") מיום 3.4.2016 ומיום 4.12.2016, להקצות מקרקעין לשם הקמת בית כנסת. במסגרת העתירה מבוקש להורות ביטול הקצאת המקרקעין לטובת המשיבות 2 ו-3 ולהורות על הקצאת חלק מהמקרקעין, באופן התואם את הוראות מנהל התכנון שפורסמו ב"המדריך להקצאת שטחים לצרכי ציבור" (ספטמבר 2016 ) (להלן: " מדריך להקצאת שטחים" או " המדריך").

העובדות העיקריות הדרושות לעתירה כ דלהלן:
ביום 3.4.2016 אישרה העירייה הקצאת מקרקעין לטובת הקמת בית כנסת ברחוב החרצית 5, חולון, הידוע גם כגוש 6869, חלקה 186, מגרש 706 ( להלן – " המקרקעין" או "בית הכנסת").

העותרים המתנגדים להקצאת המקרקעין הם בעלי זכויות בדירות מגורים או בבתים, הסמוכים למקרקעין מושא העתירה.

ביום 7.5.1992 פורסמה למתן תוקף תכנית מתאר ח/1/300/א שבמסגרתה נקבע כי יוקם בית כנסת במגרש שמספרו 79. כמו כן קבעה התכנית כי במגרש שמספרו 73, הכולל גם את שטח המקרקעין הנוכחי, יוקמו שני גני ילדים ומעון בדומה למוקם במגרשים שמספרם 72,74,75.

ביום 30.4.2006 פורסמה למתן תוקף תכנית מתאר ח/3/300/ב/2, אשר שינתה את מספרו של מגרש 79 למגרש 709 , ויעודו שונה לייעוד מיוחד, פרט למגורים. מגרש 73 הפך למגרשים 706 ו-707 וייעודם נשאר למבני ציבור.

במהלך שנת 2006 נודע לעותרים על כוונת המשיבה להעביר את מיקום בית הכנסת ממיקומו המקורי, מגרש 709, למיקומו הנוכחי, מגרש 706. בשל כך, ביום 18.2.2007 פנו העותרים אל המשיבה, באמצעות בא-כוחם, בדרישה לבטל את התכנית להעברת מיקומו של בית הכנסת, וזאת בטענה כי בעת שרכשו את דירותיהם, הסתמכו העותרים על מצגי המשיבה בדבר הקמת מבני ציבור אחרים במגרש. העותרים טענו כי לו ידעו כי עתיד לקום במקום מרכז תורני, לא היו רוכשים את נכסיהם ( נספח 17 לעתירה).

ביום 21.1.2013 פרסמה ועדת הקצאות של העירייה הודעה בעיתונות הקוראת למוסדות ציבור המעוניינים בהקצאת המקרקעין לטובת בית כנסת, להגיש את הצעותיהם.

ביום 6.3.2013 הגישו העותרים את התנגדותם להקצאת המקרקעין, כפי שפורסמה על-ידי ועדת ההקצאות ( נספח 22 לעתירה). ביום 25.5.2014 התקיים הדיון בפני ועדת ההקצאות.

לאחר דיונים רבים, החליטה, ביום 31.1.2016, ועדת ההקצאות של העירייה להעביר לאישור מועצת העיר את הקצאת הקרקע למשיבות 2 ו-3 לטובת בית כנסת משולב. שטח המבנה המבוקש, שהובא לאישור בפני מועצת העיר הוא 1680 מ"ר. ביום 3.4.2016 אישרה מועצת העיר חולון, פה אחד, את הקצאת הקרקע כמבוקש ( נספח 1 לעתירה).

ביום 4.12.2016 אישרה מועצת העיר נוסח חוזה לשימוש המשיבות 2 ו-3 במקרקעין. ביום 14.12.2016 נערך סבב חתימות מטעם הגורמים המקצועיים בעירייה, לפני העברת החוזה לגורמים המוסמכים בעירייה.

ביום 24.4.2017 הוגשה העתירה דנן שבעקבותיה הוצא על-ידי כב' סגן הנשיא ד"ר ורדי, ביום 9.5.2017, צו ביניים לפיו לא ייחתם הסכם ההקצאה עד ההכרעה בעתירה.

ביום 2.10.17 דחתה ועדת הערר לתכנון ובניה למחוז תל-אביב את הערר שהגישו כמה מהעותרים בעתירה דנן, ואישרה הוצאת היתר בניה לבית הכנסת.

טענות הצדדים:
העותרים:
העותרים מבקשים לבטל את הקצאת המקרקעין ולהורות על הקצאת רק חלק מן המקרקעין להקמת בית הכנסת, בהתאם להוראות המדריך להקצאת שטחים. העותרים טוענים כי החלטות העירייה מיום 3.4.2016 ומיום 4.12.2016 דנות רק בשטח המבנה שיבנה ולא בשטח המקרקעין להקצאה, ומשכך נעדרות החלטות אלו כול תוקף ( סעיף 10 לסיכומי העותרים). לטענת העותרים המדריך להקצאת שטחים קיבל מעמד של החלטת ממשלה, ולכן הוא מחייב את העירייה. לפיכך, טוענים העותרים כי על המשיבה 1 לפעול על פי הנחיות שנקבעו במדריך, לפיהן שטחו של מגרש ייעודי לבית כנסת שכונתי יהיה עד 500 מ"ר. טוענים העותרים כי משהחליטה להקצות מגרש ששטחו 1,575 מ"ר לטובת המשיבות 2 ו-3, חרגה העירייה מהוראות המדריך ולכן המדובר בהחלטה בלתי סבירה ( סעיפים 11–13 לסיכומי העותרים).

באשר לגודלו של המבנה המבוקש, טוענים העותרים כי בית הכנסת ישרת רק כ-1,500 תושבים, כפי שכתבה אדריכלית העיר במכתבה, ולא 27,000 תושבים כפי שטוענת העירייה ( סעיפים 14–16 לסיכומי העותרים). העותרים טוענים כי בהתאם להגדרות המדריך להקצאת שטחים, ובהתאם למספר התושבים המנהלים אורך חיים דתי בשכונה, שטחו הבנוי של בית הכנסת צריך להיות 89 מ"ר ברוטו בלבד ( סעיף 20 לסיכומי העותרת). יתרה מזאת, לטענת העותרת, גם אם תתקבל טענת העירייה לפיה ישרת בית הכנסת 27,000 תושבים, אזי היקף השטח הבנוי של בית הכנסת צריך להגיע כדי 800.45 מ"ר ולא 1,651.34 מ"ר, כמבוקש כיום על-ידי המשיבות 2 ו-3 (סעיף 21 לסיכומי העותרים).

העותרים דוחים את טענת המשיבות לפיה אין בתי כנסת באזור ההקצאה. כך, לטענתם, במרחק 750 מטר מן המגרש מושא העתירה נמצאים 13 בתי כנסת שונים. בנוסף לכך, לטענת העותרים, בשכונה עצמה קיימים שלושה בתי כנסת נוספים ( סעיפים 24–25 לסיכומי העותרים).
עוד טוענים העותרים כי העירייה נמנעה מהגשת חו"ד מומחה, והסתפקה בתצהיר של עובדת ציבור שאינה עוסקת בעניינים הרלוונטיים לעתירה ( סעיפים 27–29 לסיכומי העותרים). לטענת העותרים יש לזקוף לחובת העירייה את הימנעותה מהגשת תצהיר מהגורם המומחה בענייני העתירה ( סעיפים 36–37 לסיכומי העותרים).
טענה נוספת שבפי העותרים היא כי למשיבות 2 ו-3 אין יכולת כספית לממן את בניית בית הכנסת, ואינן עומדות בהגדרות ועדת ההקצאות בהתייחס להון עצמי ( סעיפים 38–42 לסיכומי העותרים).

העותרים טוענים כי העירייה אינה מקיימת את נוהל הקצאת מקרקעין לצרכי ציבור (סעיף 45 לסיכומי העותרים). כך, לטענתם, חברי המעוצה לא היו מעורים בפרטי ההקצאה, איש מחברי המועצה לא עשה שימוש בזכותו להגשת שאילתא, וכי בפני חברי המועצה לא היו מצויים כל המסמכים הנוגעים להקצאת המקרקעין ( סעיפים 46–51 לסיכומי העותרים). יתרה מכך, לטענת העותרים הליך ההקצאה " התנהל במחשכים" והעירייה נמנעה מהעברת מסמכים רלוונטיים לעותרים, ומנעה עיון בספר ההקצאות ובמסמכים אחרים ( סעיף 52–55 לסיכומי העותרים).

המשיבים:
עיריית חולון :
לטענת העירייה המחלוקת האמתית בין הצדדים היא על היקף הפרויקט, ולא על הקצאת הקרקע לבית כנסת ( סעיף 3 לסיכומי העירייה). העירייה טוענת כי מסור לה שיקול דעת רחב בהחלטות הנוגעות להקצאת משאבים ציבוריים, ובית המשפט יתערב רק במקרים של חריגה מסמכות, חוסר תום לב או חריגה קיצונית ממתחם הסבירות ( סעיפים 5–6 לסיכומי העירייה).
לטענת העירייה ההחלטות, מושא עתירה זו, התקבלו בסיומו של הליך מנהלי תקין, ואין מקום להתערבות שיפוטית בשיקול דעתה ( סעיפים 7–8 לסיכומי העירייה).
העירייה טוענת כי טענות העותרים לחריגה מהוראות המדריך היא הרחבת חזית אסורה, ולכן יש לדחותה על הסף ( סעיפים 11–12 לסיכומי העירייה). כמו כן, טוענת העירייה, כי יש לדחות טענה זו גם לגופה, שכן הוראות המדריך הן בגדר הנחייה מנהלית, שאינה מחייבת את העירייה ( סעיף 13 לסיכומי העירייה). טוענת העירייה כי במקרה זה עשתה שימוש בשיקול הדעת הנתון לה, מהטעמים המפורטים, ולכן החליטה על הקצאת שטח גדול מהשטח המצוין במדריך ( סעיף 15 לסיכומי העירייה).
בניגוד לטענות העותרים, העירייה טוענת כי נדרש שטח בנוי של 3,240 מ"ר על-מנת לספק את צרכי הדת של 27,000 התושבים בשכונה, וכי החישובים שהציגו העותרים שגויים ( סעיף 18 לסיכומי העירייה).
העירייה טוענת כי אין בשכונה ולו בית כנסת מוסדר אחד, וטענות העותרים בעניין זה אינן נכונות, שכן בתי הכנסת בשכונה הם בתי כנסת שאולתרו על-ידי התושבים, ויש צורך בבית כנסת מתוכנן וראוי, על מנת לספק את צרכי התושבים ( סעיפים 21–23 לסיכומי העירייה).
העירייה דוחה את טענת העותרים בדבר פגמים בתצהיר שהוגש מטעמה. לטענתה תצהיר העותרים חוטא באותם הפגמים שטענו כלפי תצהיר העירייה ( סעיף 25 לסיכומי העירייה). בנוסף, התצהיר הוגש כדין, לאחר בדיקת הנתונים ( סעיף 26 לסיכומי העירייה). העירייה דוחה את טענות העותרים לפגמים בהליך ההקצאה. לטענתה, חברי המועצה היו מעורים בפרטי ההקצאה והליך ההקצאה התבצע בהתאם לנוהל ההקצאות. טענת העותרים להתנהלות העירייה "במחשכים", אינה מתיישבת עם העובדה שהעתירה כוללת מאות עמודים של נספחים ופרוטוקולים , מישיבות העירייה וגורמים מעורבים אחרים.

המשיבות 2-3:
המשיבות 2 ו-3 טוענות כי העתירה לוקה בשיהוי כבד, ולכן יש לדחותה על הסף ( סעיף 23 לסיכומי המשיבות 2 ו-3). המשיבות 2 ו-3 טוענות כי לא נפל כול פגם בהליך הקצאת הקרקע, המצדיק את התערבותו של בית המשפט בהחלטת הרשות ( סעיף 26 לסיכומי המשיבות 2 ו-3).
לטענת המשיבות 2 ו-3 בית הכנסת המיועד הוא בית כנסת " גדול" כהגדרת המדריך, ולא " שכונתי" או " בינוני" כטענת העותרים, ולמעשה מדובר באשכול בתי כנסת ( סעיף 34 לסיכומי המשיבות 2 ו-3). כמו כן, לטענתם, הוראות המדריך להקצאת שטחי ציבור, כפי שניתן לראות מהפסיקה ומהמדריך עצמו, כולל למעשה, הנחיות מנהליות אשר ניתן לסטות מהן במקרים מסוימים ( סעיפים 35–38 לסיכומי המשיבות 2 ו-3).
גם המשיבות 2 ו-3 מתנגדות לחישוב גודל המבנה שהציגו העותרים, וטוענות כי השטח המינימאלי שיש להקצות לטובת בית הכנסת, ביחס למספר תושבי השכונה הוא כ- 1,778.7 מ"ר, שטח הגדול מזה המיועד לבית הכנסת ( סעיפים 44–45 לסיכומי המשיבות 2 ו-3).
המשיבות 2 ו-3 דוחות את הצגת נתוני בתי הכנסת באזור, כפי שהוצגה ע"י העותרים, וטוענות כי יש לזכור שבתי כנסת מסוימים הן של עדות מסוימות ולכן לא ניתן לצפות ממתפללים מעדה אחת להתפלל בבית כנסת של עדה אחרת ( סעיף 49 לסיכומי המשיבות 2 ו-3). כמו כן, מדגישות המשיבות 2 ו-3 את המרחק מהשכונה של בתי הכנסת שהציגו העותרים, ואת העובדה שבתי הכנסת הקיימים בשכונה הן בתי כנסת ארעים אשר אינם מספקים את צרכי השכונה ( סעיפים 51–53 לסיכומי המשיבות 2 ו-3).
המשיבות 2 ו-3 דוחות את טענת העותרים כי אין ברשותן המשאבים הכספיים הנדרשים להקמת בית הכנסת, וטוענות כי בנוסף למשאבים עצמיים, יש בידן גם התחייבות מצד תורמים להקמת בית הכנסת, אשר תרומותיהם יועברו מיד לאחר חתימה סופית על הסכם הקצאת הקרקע ( סעיפים 60–64 לסיכומי המשיבות 2 ו-3).

ד. דיון והכרעה:
בפני עתירה שהעותרים הגדירו את מטרותיה כ"בניית בית כנסת אשר תואם את צורכי האזור" ו"שמירה [ על] עתודות שטח חום ועל משאבי ציבור מוגבלים לצרכים נוספים" (סעיפים 3–4 לסיכומי העותרים). לטענת העותרים, אין הם מתנגדים להקמת בית כנסת במקרקעין מושא העתירה ("... הרצון כן לאפשר ואף לעודד הקמת בית כנסת התואם את צורכי התושבים המצויים והמתגוררים באזור המגרש", סעיף 9 לסיכומי העותרים), אלא עותרים כנגד היקף השטח אשר מוקצה לבית הכנסת, וכנגד גודלו של המבנה שאושר על-ידי העירייה, ובהמשך גם על-ידי ועדת הערר. כן טוענים העותרים לשורה של כשלים בתהליך הקצאת המקרקעין על-ידי העירייה, כשלים אשר, לטענת העותרים, מצדיקים את ביטול הקצאת הקרקע למשיבות 2 ו-3.

סבורה אני כי דין העתירה להידחות וזאת מן הטעמים אשר יפורטו להלן.

התערבות בשיקול הדעת של הרשות

העותרים מבקשים כי בית המשפט יורה על ביטול הקצאת המגרש מושא העתירה, ויורה על הקצאת חלק מן המגרש, באופן התואם את הוראות המדריך להקצאת שטחים לצרכי ציבור. בעניין שטח המקרקעין שיש להקצות לטובת בית הכנסת, טוענים העותרים כי שטח המגרש המוקצה לא יכול לעלות על 500 מ"ר ( סעיף 13 לסיכומי העותרים). העירייה טוענת כי המדובר באשכול בתי כנסת ולכן על פי המדריך לתכנון ניתן להקצות דונם אחד. יחד עם זאת, לאחר הפעלת שיקול דעת, החליטה המשיבה להקצות את מלוא שטח המגרש העומד על 1,575 מ"ר. לטענת העירייה שיקול דעת זה התבסס על נתוני היקף האוכלוסייה בשכונה, כמו גם על העובדה כי אין אפשרות תכנונית, ובהתאם לפרוגראמה, לפצל את המגרש לצרכי ציבור אחרים, בשל ראייה עתידית של גידול האוכלוסייה ושיקולים נוספים ( סעיף 15 לסיכומי העירייה).

מכל האמור, ניתן לראות כי הסכסוך בין הצדדים הוא על היקף ההקצאה ולא על עצם הקצאת השטח. בידוע הוא כי בבחינת החלטה של רשות מנהלית, לא ישים עצמו בית המשפט בנעלי הרשות, וזאת גם אם היה מקבל החלטה אחרת באותן נסיבות. תפקידו של בית המשפט הוא לבקר את תהליך קבלת ההחלטה, ולוודא כי בוצע בהתאם לכללי המשפט המנהלי. רבות נכתב כ בר בעניין זה. ראו, בין היתר:

"נקודת המוצא לדיון היא כי אין תפקידו של בית המשפט לבקר את תבונתה של ההחלטה המנהלית אלא את חוקיותה... בית המשפט אינו מחליף את שיקול דעתה של הרשות בשיקול דעתו שלו; במיוחד כאשר מדובר בהחלטות הקובעות מדיניות כלכלית ערכית וסדרי עדיפויות חברתיים... רק במקרים חריגים, כאשר מדובר בהחלטות בלתי סבירות באופן קיצוני, ולהן השלכות כלכליות-חברתיות הרות גורל, יתערב בית המשפט בהחלטות שכאלו ויפסול מדיניות בלתי נאותה בעליל". (בג"צ 11087/05 חברת העובדים השיתופית הכללית בא"י בע"מ נ' מדינת ישראל ( פורסם בנבו, 21.08.2012)).

באופן ספציפי לעניין הקצאת משאבים ציבוריים ובכללם מקרקעין ציבוריים ראו:

"אכן, "מה שימוש תעשה רשות ציבורית בנכסיה, באיזו מידה תרשה לאזרח את השימוש בהם ובאיזה מידה תסרב, זו היא שאלה אשר אותה רשות גופה, על-ידי נציגיה הנבחרים, מוסמכת להכריע בה" (בג"ץ 262/62 פרץ נ' המועצה המקומית כפר-שמריהו, פ"ד טז 2101, 2114 (1962) (להלן: עניין פרץ)). ככלל, לרשות המקומית נתון שיקול דעת רחב בהחלטות שעניינן הקצאת משאבים ציבוריים. הנחת המוצא היא כי רשות מקומית – שהיא רשות נבחרת שחבריה מייצגים את הציבור שאותו נבחרו לשרת – מצויה בעמדה הטובה ביותר לקבוע מהם סדרי העדיפויות המקדמים את טובת הכלל, ולמצוא את האיזון הראוי בין מילוי צורכי הציבור לבין שמירת המסגרת התקציבית. אשר על כן, בית המשפט לא ימהר להתערב בהחלטות מסוג זה וישמר מלשים עצמו בנעלי הרשות ( בין אם מדובר ברשות מקומית ובין אם מדובר ברשות ממשלתית). בגדרי הביקורת השיפוטית לא תיבחן השאלה אם המשאבים הציבוריים חולקו באופן נבון או אם ניתן היה לחלקם אחרת, אלא אם נפל בהחלטה על הקצאת המשאבים פגם מהותי היורד לשורש העניין, המצדיק את התערבותו של בית המשפט."
(עע"מ 662/11 יהודית סלע נ' ראש המועצה המקומית כפר ורדים, סיון יחיאלי ( פורסם בנבו, 9.9.2014)).

סבורה אני כי אין מדובר בהחלטת רשות שאינה סבירה בעליל, ולכן מצדיקה את התערבות בית המשפט. למרות החריגה מהמדריך להקצאת שטחי ציבור, נימוקי העירייה סבירים ואינם מצדיקים התערבות.

אין בידי גם לקבל את שלל טענותיהם של העותרים, בעניין ניהול הליך לא תקין על ידי המשיבים. כך, הליך ההקצאה פורסם ברבים, וניתנה אפשרות לעותרים להתנגד ולהשמיע את התנגדותם בפני ועדת ההקצאות. יכולתם הפיננסית של המשיבים 2 ו-3 נבדקה גם כן על-ידי ועדת ההקצאות. אמנם ההחלטה הסופית על הקצאת הקרקע התקבלה לאחר זמן רב, אך ניתן לראות כי בוצע הליך תקין על ידי ועדת ההקצאות. המלצת ועדת ההקצאות אושרה פה אחד על ידי מועצת העיר ביום 3.4.2016 ,וגם הסכם ההקצאה אושר על ידי מועצת העיר ביום 4.12.2016.
אין בידי לקבל את טענות העותרים כי חברי מועצת העיר לא היו מעורים בפרטים, עובדה שהעותרים גוזרים אותה מכך שאף לא חבר מועצה אחד העלה שאילתא. כמובן שעובדה זו, כשלעצמה, איננה מלמדת דווקא על כך שחברי המ ועצה לא היו בקיאים בפרטי ההקצאה, ויכולים להיות לכך הסברים רבים. אין בידי לקבוע, איפוא, כי הליך האישור בפני המועצה התנהל בדרך לא תקינה. כמו כן, אין בידי לקבל את טענת העותרים כי הליך ההקצאה " התנהל במחשכים". העותרים ניצלו כול אפשרות ההשגה וההתנגדות, בכול שלבי ההקצאה וגם בהליכי התכנון. קשה לקבל את הטענה שלא ידעו על קבלת ההחלטה, שעה שהתנגדו לה בכל שלב, והתנגדויותיהם נשמעו ונשקלו.
בנוסף לאמור, איני רואה מקום להתערב גם בהחלטת העירייה, באשר לגודלו של המבנה אשר אושר על ידה. הצדדים הציגו נתונים סותרים ונוסחאות סותרות אשר לפיהם הגיע כל צד למסקנה אחרת באשר לגודל המבנה הסביר לדעתם. כאמור לעיל, בית המשפט אינו רשות תכנון ואינו מחליט במקום הרשות המנהלית. משלא מצאתי פגמים בהליך הקצאת הקרקע לטובת הציבו, אין מקום להתערב גם בהחלטת העירייה באשר לגודל המבנה, ובמיוחד כאשר ערעור על החלטת ועדת הערר לדחות את הערר, כנגד מתן היתר בניה למשיבות 2 ו-3, תלוי ועומד בפני מותב אחר.

למעלה מן הצורך, סבורה אני שהמדריך להקצאת שטחים לצרכי ציבור אינו הנחייה מנהלית מחייבת, ומאפשר מרחב שיקול דעת לרשויות, בבואן להקצאות את הקרקעות בפועל. בשונה מהמדריך שפורסם בשנת 2005 אליו התייחס כב' השופט דותן בעת"מ ( מרכז) 44321-10-15‏‏ אורי כשר נ' מועצה מקומית מזכרת בתיה ( פורסם בנבו, 5.5.2016), שקבע אז כי קביעות התדריך אינן כובלות את הרשויות המקומיות, המדריך שפורסם בשנת 2016, ואליו מתייחסים הצדדים בעתירה דנן, כלל אינו מוגדר כהנחיה מנהלית. בפרק המבוא של המדריך מוגדרת מטרתו כך:

"מטרתו העיקרית של המדריך היא לשמש כלי עזר למתכנן ולמוסד התכנון לעת גיבוש תוכנית וקידומה בהליך הסטטוטורי. בנוסף, מיועד המדריך לשמש כלי עזר בידי הרשות המקומית לצורך ניהול שוטף של שטחי הציבור שברשותה, וזאת לעת תכנונם, מימונם והקמתם בפועל."
(עמ' 6 למדריך להקצאת שטחים לצרכי ציבור (ספטמבר 2016)).

אם כן, מטרת המדריך היא לשמש ככלי עזר, בסל שיקוליהם של מוסד התכנון, או על רשות המקומית, עובר לקבלת החלטה על הקצאת מקרקעין לצרכי הציבור. איני סבורה שהחריגה מהוראות המדריך מהוות חריגה מהנחייה מנהלית, ומכול מקום, כפי שנקבע בפסיקה, הנחייה מנהלית אינה מחייבת את הרשות אלא מדריכה אותה במילוי תפקידה ( בג"צ 10907/04 ישראל סולודוך ו-70 אחרים נ' עיריית רחובות, פ''ד סד(1) 331).

סוף דבר:
לא מצאתי בהחלטות המשיבה כול פגם המצדיק התערבות בית המשפט לעניינים מנהליים.

העתירה נדחית.

העירייה רשאית להשלים את חתימת הסכם ההקצאה עם המשיבות 2 ו-3.

אין צו להוצאות וכול צד יישא בהוצאותיו.

המזכירות תשלח את פסק הדין לצדדים.

ניתן היום, י"ט כסלו תשע"ט, 27 נובמבר 2018, בהעדר הצדדים.