הדפסה

בית המשפט המחוזי בתל אביב - יפו בשבתו כבית-משפט לעניינים מנהליים עת"מ 28922-03-17

לפני:
כבוד ה שופטת מיכל אגמון-גונן

העותרת:

דבורה אלבז
ע"י ב"כ עוה"ד דקלה צרפתי דלג'ו, מיה טל ואיילת הלברשטט-עטיאס מהאגף לסיוע משפטי מחוז ת"א והמרכז

נגד

משיבים

משרד הבנוי משרד הבינוי והשיכון
ע"י ב"כ עו"ד תקלה דינקנש, מפרקליטות מחוז ת"א - אזרחי

פסק דין

"בית חם הוא הנפש
מחסה לנשמה
אל תהרוס תן לה לגשת
תן לה כוח בנשמה.."
מתוך השיר " בית חם" של בצלאל אלוני

העותרת, גב' דבורה אלבז, אם חד הורית לשלושה ילדים פנתה לבית המשפט לאחר שמאבקה לקבלת דיור ציבורי הסתיים בהחלטה לקונית של הועדה הציבורית העליונה במשרד השיכון, הדוחה את בקשתה לקורת גג בשש מילים: "למרות הנסיבות לא ניתן להיענות לבקשה" .

עתירה זו מפנה את הזרקור לחסמים הרבים העומדים בפני דבורה אלבז, כמו בפני אנשים אחרים החיים בעוני, למיצוי זכויותיהם, בין היתר בכל הנוגע לדיור הציבורי. הנהלים המסורבלים, חוסר הידע וחוסר הנגישות לרשויות המינהל ולבית המשפט, העומדים בין דבורה אלבז ואחרות במצבה לזכויות המוקנות לה.

עניינה של העתירה במבחנים להוכחת מיצוי כושר השתכרות, כתנאי לקבלת זכאות לשיכון ציבורי, על פי נוהל הקצאת דיור ציבורי של משרד הבינוי והשיכון. אחד התבחינים ( הקריטריונים) לקבלת זכאות לשיכון ציבורי הוא עמידה במבחן תעסוקה הבוחן האם המבקשת ממצה את יכולת או כושר ההשתכרות ועושה מאמץ להתפרנס בכוחות עצמה ( להלן: מבחן מיצוי כושר השתכרות או מבחן מיצוי יכולת השתכרות). על פי הנוהל של משרד השיכון, ניתן להוכיח מיצוי כושר השתכרות אך ורק באמצעות קבלת קצבת הבטחת הכנסה לאורך זמן, במסגרתה בוחן המוסד לביטוח לאומי ( להלן: המל"ל), האם הפונה עומדת במבחן זה. גב' דבורה אלבז לא קיבלה קצבת הבטחת הכנסה, אלא קצבת מזונות מהביטוח הלאומי ( קצבאות זהות בגובהן), ובשל כך נשללה ממנה האפשרות להוכיח מיצוי כושר השתכרות וכפועל יוצא מכך- נשללה ממנה הזכאות לדיור ציבורי.

אומר כבר בפתח הדברים כי גב' דבורה אלבז ( להלן: דבורה אלבז או העותרת), אינה תוקפת את הקצאת התקציבים לדיור הציבורי או את התבחינים לחלוקתו. המציאות בכל הנוגע לדיור ציבורי היא קשה וכואבת, אך המפתח לשינוי מדיניות זו אינו נתון בידי מערכת המשפט ועל כן העותרת אינה מבקשת סעד בהקשר זה מבית המשפט; דבורה אלבז עותרת במטרה שיאפשרו לה להוכיח באופן עצמאי כי היא נכללת במעגל הזכאים על פי התבחינים שנקבעו.

הבטחת הצדק החברתי אינה מותנית רק בקיומן של הזכויות, אלא במימושן והענקתן לזכאים ולזכאיות להן. השאלה המתעוררת כאן נוגעת למיצוי הזכויות, שהמדינה החליטה להעניק עבור דיור ציבורי. במסגרת זו כאמור לעיל על המבקשים לקבל משאבים אלו לעמוד במספר תנאים, ביניהם מיצוי כושר השתכרות; הטענה היא כי משרד השיכון אינו נכון לבדוק האם מי שעומדת ביתר התנאים, עומדת גם במבחן מיצוי כושר השתכרות ( כאשר הפונה מקבלת קצבת מזונות מהביטוח הלאומי), ובכך שולל ממנה מראש וללא אפשרות להוכיח אחרת, את זכותה לדיור ציבורי ולמצער לסיוע בשכר דירה.

1. העותרת: דבורה אלבז
1.א. החשיבות להביא את קולן של העותרת ונשים אחרות במצבה
בפתח הדברים אציג את סיפורה של העותרת – גב' דבורה אלבז. אני סבורה כי כאשר אנו דנים בזכויותיהם של אנשים, בעיקר מאוכלוסיות מוחלשות, ובליבן אמהות חד הוריות החיות בעוני, טרם המעבר לדיון בחוקים בנהלים ובכללים – יש לעמוד על סיפורן האישי. כאמור, הדבר לא נעשה בכדי להדגים עד כמה המצב לגבי הדיור הציבורי חמור, שכן, על אף המצבים הקשים הנגלים מבין שורות הסטטיסטיקה, בית המשפט, מבחינה מוסדית מוגבל בהקשר זה ( לניתוח ראו: שרון אסיסקוביץ', "בקרב עמנו אנו יושבים – ניתוח נאו-מוסדי של בתי משפט כאמצעי העצמה במדינת הרווחה", בתוך: משפט חברה ותרבות: העצמה במשפט, 195, 203 (2008, להלן: אסיסקוביץ, בתי משפט כאמצעי העצמה). עוד ראו: אמיר פז-פוקס, "נגישות יתר ונגישות חסר לזכויות חברתיות וכלכליות", דין ודברים ה', 307, 309 (תש"ע, להלן: פז-פוקס, זכויות חברתיות)).

הכוונה היא לעמוד על סיפורה האישי של דבורה אלבז, כדי להדגיש את הקושי שלה, כמו רבות במצבה, לקבל את הסיוע המגיע לה במסגרת התקציב והקריטריונים שנקבעו; להדגים, באמצעות סיפורה של דבורה אלבז, את הקשיים במיצוי הזכויות הנתונות לזכאים במסגרת מדיניות הרווחה; לגרום לכך שדבורה אלבז ואחרות במצבה ידעו כי יש מי ששומע את קולן, ולהביא לכך שדבורה תדע, ותוכל לומר בלב שלם לילדיה, כי עשתה הכל כדי להשיג להם קורת גג.

מיכל קרומר נבו, בספרה: נשים בעוני: סיפורי חיים, מגדר כאב, התנגדות (2006, להלן: קרומר-נבו, נשים בעוני), מבהירה את החשיבות בהשמעת קולן של הנשים במצבים אלו ( בעמ' 83):
"אני מציעה לראות בכאב הקולקטיבי [ של הנשים בעוני] גם ביטוי של העובדה כי סיפורי הנשים אינם מוכרים בשיח החברתי ואינם נתפסים כבעלי תוקף. השוליות החברתית בה מצויות הנשים, מתבטאת גם בכך שסיפוריהן אינם שייכים לקאנון הסיפורים החברתיים המקובל. מכיוון שכך, הן סובלות מן המצב המסויט של חוסר הכרה וחוסר משמעות. סיפוריהן אינם מוכרים כאופציה תרבותית...קשייהן, התמודדותן, כאביהן, הצלחותיהן וציפיותיהן אינם מאורנים בתבנית סיפורית הזוכה לכבוד או להערכה. לכן הם פחות ברורים לסביבתן וגם להן עצמן".

עוד ראו לעניין זה: מימי איזנשטדט וגיא מונדלק, "העצמה במשפט" בתוך: משפט חברה ותרבות: העצמה במשפט, 9 (2008)

1.ב. סיפורה של דבורה אלבז
העותרת, דבורה אלבז, בת 38, נולדה בצרפת בשנת 1978 ועלתה ארצה בשנת 1995. דבורה אלבז גרושה ואם לשלושה ילדים בגילאי 7, 9 ו-11. דבורה כותבת בעתירתה כי היא מגדלת לבדה את שלושת ילדיה ומתמודדת, כך לדבריה, עם סכנות מבית וקשיים מחוץ. חלק מהילדים סובלים מקשיים שפורטו בפניות למשרד השיכון, ומפאת צנעת הפרט לא ארחיב. דבורה היא ספרית במקצועה ועד חודש פברואר 2017 עבדה שעות מועטות כספרית בביתה והשתכרה בין 400 ל-600 שקלים בחודש.

דבורה התגרשה מבעלה ביום 3.7.12 ובחודש ינואר 2015 החלה לקבל קצבת מזונות בסכום 3,373 ₪ ברוטו לחודש. ביום 1.11.16 החלה דבורה לקבל קצבת הבטחת הכנסה בגובה של 1,419 ₪, ומאז שסגרה את עסק הספרות שלה החלה לקבל, מינואר 2017 קצבת הבטחת הכנסה בגובה 3188 ₪.

דבורה מתקיימת מסכום של 4,919 ₪ הכולל קצבת הבטחת הכנסה ומזונות בסכום של 1,500 ₪ ונזקקת לדיור ציבורי. דבורה מתארת את מצבה האישי והכלכלי הקשה ומספרת בעתירתה כי נאלצה להחליף פעמים רבות דירות עם ילדיה, ללא כל ביטחון ושקט נפשי לה ובעיקר להם.

עניין הדיור הוא שהביא את דבורה אלבז לפנות למשרד השיכון שוב ושוב ושוב. משלא נענתה, כפי שיתואר להלן, פנתה ללשכה לסיוע משפטי, ובעזרת עורכות הדין מטעם הלשכה, פנתה לבית המשפט.

2. הרקע הנורמטיבי ועיקרי העתירה
אני פותחת ברקע הנורמטיבי, ומקדימה אותו לטענות הצדדים, שכן רקע הדברים וטענות הצדדים יהיו ברורים יותר לאור הוראות הנוהל הרלבנטיות.

עיקרה של העתירה בנוהל 08/05 הנוגע להקצאת דירות בשיכון הציבורי, אולם היא מתייחסת גם לנוהל 08/04 – השתתפות בתשלום שכר דירה. להלן אתייחס להוראות הנהלים האמורים וכן לפסק דינו של בית המשפט העליון בעע"מ 4445/16 מעיין רקפת שטיין נ' משרד הבינוי והשיכון המשרד הראשי ( פורסם בנבו, 04.12.2017, להלן עניין שטיין), שדן בעניין קרוב.

2.א. נוהל הקצאת דירות בשכירות בשיכון הציבורי
נוהל מס' 08/05 של משרד השיכון " נוהל הקצאת דירות בשכירות בשיכון הציבורי" (להלן: נוהל 8/05 " או נוהל הקצאת שיכון ציבורי), קובע ( בסעיף 5.1 לנוהל), כי בכדי שתהא אם חד הורית זכאית לדירה בדיור הציבורי היא נדרשת לעמוד, בין היתר, בארבעה תנאים מצטברים: האחד, שהפונה היא חסרת דירה ( סעיף 2.3 לנוהל). אין מחלוקת כי דבורה אלבז עונה על ההגדרה של חסרת דירה; השני, היותה אם לשלושה ילדים לפחות ( סעיף 2.4( ב) לנוהל המגדיר זכאות למשפחה חד הורית יחד עם סעיף 2.5.). אין מחלוקת כי דבורה אלבז עומדת גם בתנאי זה; והשלישי כי היא ממצה כושר השתכרות ( סעיף 2.12 לנוהל). תנאי נוסף, התנאי הרביעי, מהווה למעשה את אופן ההוכחה האפשרי היחיד למיצוי כושר השתכרות והינו כי הפונה מקבלת קצבת הבטחת הכנסה במשך תקופה ( כמפורט בסעיפים 2-1 לנספח א' לנוהל).

מיצוי כושר השתכרות הינו תנאי עצמאי לקבלת זכאות לדיור ציבורי ( תנאי מספר שלוש) וכן הינו אחד התנאים שבוחן המוסד לביטוח לאומי לצורך קבלת קצבת הבטחת הכנסה ( תנאי מספר ארבע). למעשה תנאי מספר ארבע מהווה את אופן ההוכחה לתנאי מספר שלוש. מיצוי כושר השתכרות מוגדר גם הוא בנהלי משרד השיכון הנוגע להקצאת דירה בדיור הציבורי, כפי שאפרט להלן.

סעיף 5.1.2 קובע את תנאי הזכאות למשפחה חד הורית:
" משפחה חד הורית אשר לה 3 ילדים או יותר העונה על הגדרת מיצוי כושר השתכרות ואשר הכנסת המשפחה אינה עולה על ההכנסה המזכה לאכלוס בדירה בשכירות, על פי טבלת הכנסה המתעדכנת מעת לעת ( ראו נספח א', סעיף 3) ".
(הדגשה שלי – מ' א' ג').

המחלוקת בין הצדדים עוסקת בשאלת אופן הוכחת התנאי של מיצוי כושר השתכרות.

תנאי " מיצוי כושר השתכרות" מוגדר בסעיף 2.12 לנוהל ( סעיף ההגדרות), כדלקמן:
"מיצוי כושר השתכרות לצורך הזכאות יוגדר באחד האופנים הבאים:
2.12.1. זוג עם או בלי ילדים:
א. משפחה המקבלת מביטוח לאומי קצבת הבטחת הכנסה במשך שנתיים ברציפות.
ב. משפחה המתקיימת משכר עבודה או מהכנסה אחרת ( פנסיה או גמלה של המוסד לביטוח הלאומי: גמלת נכות מעבודה, גמלת נכות בשיעור של עד 74%, דמי מזונות, קצבת שאירים וכד' ובנוסף מקבלת מהמוסד לביטוח לאומי גמלת השלמת הכנסה במשך 24 חודשים לפחות.
...
2.12.2. משפחה חד הורית:
הורה יחיד עם ילד/ים שמתקיימים לגביו אחד התנאים הקבועים בסעיף 2.12.1".

סעיף 2.12.2 לנוהל מחיל את האמור בסעיף 2.12.1 גם על משפחות חד הוריות כדוגמת העותרת.

בפועל התנאי של קבלת קצבת הבטחת הכנסה, מופיע בסעיף ההגדרות ומהווה, למעשה, את דרך ההוכחה למבחן מיצוי כושר השתכרות. כלומר, לא מדובר בתנאי עצמאי, אלא באופן ההוכחה בו בחר משרד השיכון, כדי להוכיח את התנאי של מיצוי כושר השתכרות ( להלן אתייחס באופן חלופי למונחים " קצבה" ו"גמלה" שכן בנוהל הקצאת דיור ציבורי נעשה שימוש במונח " קצבת הבטחת הכנסה" וגמלה, לגבי גמלאות אחרות של הביטוח הלאומי).

בנספח א' סעיף 1 לנוהל פורטו אישורי ההכנסה בהם על מבקש הסיוע להצטייד. מנספח א' סעיף 1, עולה כי זכאי יכול להציג אישורים על מספר גמלאות שונות ( גמלת הבטחת הכנסה, גמלת השלמת הכנסה, גמלת נכות זמנית או להציג אישור בדבר אי כושר בשיעור 75% ומעלה), כאשר בצד כל סוג של גמלה נקבעה גם תקופה מינימאלית לקבלת הגמלה המהווה תנאי לזכאות. על מי שמתקיימת מקצבת הבטחת הכנסה בלבד, להמציא אישורי הכנסה ל- 24 החודשים שקדמו להגשת הבקשה, ועל מי שמתקיימת מגמלת השלמת הכנסה, להמציא אישורי הכנסה ואישורי המוסד לביטוח לאומי ל- 12 החודשים שקדמו להגשת הבקשה. בנספח א' סעיף 2 לנוהל נקבעו סכומי גמלת הבטחת הכנסה מהביטוח הלאומי המקנים זכאות.

בנספח א, סעיף 3 לנוהל נקבעה ההכנסה המזכה כדלקמן:
"ההכנסה המזכה לקבלת דירה בשכירות מסובסדת בשיכון הציבורי, למי שממצה כושר השתכרות על פי ההגדרות בנוהל זה ובנוסף לתנאים האחרים המוגדרים בנוהל, לזוגות ולמשפחות חד הוריות הינה 4,832 ₪ לתאריך נוהל זה".

הנה כי כן, בהתאם להוראות הנוהל, רק אם חד הורית לשלושה ילדים המקבלת קצבת הבטחת הכנסה במשך 24 חודשים או השלמת הכנסה במשך 12 חודשים תוכל לקבל דירה בדיור הציבורי, ולהבדיל אם חד הורית המקבלת קצבת מזונות מהמוסד לביטוח לאומי- אינה זכאית לדיור ציבורי, רק מהטעם שלא תוכל להוכיח באופן אחר כי היא ממצה את יכולת ההשתכרות. עם זאת, כפי שעולה מהנוהל, התנאי של קבלת קצבת הבטחת הכנסה או השלמת הכנסה, אינו תנאי עצמאי, אלא בא להצביע על קיום התנאי של מיצוי כושר השתכרות. זאת, כיון שטרם קבלת קצבאות אלו מהמל"ל, עורך המל"ל בדיקת מיצוי כושר השתכרות.

2.ב. נוהל 08/04 – השתתפות בתשלום שכר דירה
נוהל השתתפות בשכר דירה מפרט את הזכאות לקבלת השתתפות בתשלום שכר דירה, משך תקופת הסיוע, סכום הסיוע והתנאים לקבלתו. גם על פי נוהל זה, בדומה לנוהל 05/08 - הקצאת שיכון ציבורי, הסיוע ניתן לחסרי דירה. הטיפול בפונים, המבקשים סיוע זה, נעשה על פי הנוהל ( בסעיף 1.3): "באמצעות חברות המספקות שירותי סיוע בשכר דירה למשרד הבינוי והשיכון." בנוהל מצוין כי להגדרות, למונחים ולמושגים, תהיה המשמעות בנהלים אחרים של המשרד ( סעיף 1.4 לנוהל). הגדרות הורה יחיד, ומינימום הזכאות למשפחה חד הורית לפי מספר ילדים זהה לאלו שנקבעו בנוהל 08/05, לרבות לעניין מיצוי כושר השתכרות ולא אחזור עליהן.

סעיף 3.1.3 לנוהל קובע כי משפחות שאינן מתקיימות מקצבת קיום ( קצבאות המל"ל), והכנסתן אינה עולה על ההכנסה המזכה, תהיינה זכאיות לסיוע אם תעמודנה בתנאים שעיקרם מספר הילדים ומיצוי כושר השתכרות. בהמשך נקבעים הקריטריונים למיצוי כושר השתכרות. אולם, בניגוד לנוהל הקצאת שיכון ציבורי, על פי נוהל סיוע בשכר דירה, ניתן להוכיח מיצוי כושר השתכרות באמצעות הגשת מסמכים, ולא באמצעות קבלת קצבת הבטחת הכנסה.

סעיף 5.4.1 לנוהל מפרט מה על הפונים המקבלים קצבאות הבטחת הכנסה מהביטוח הלאומי להגיש, וסעיף 5.4.2 מאפשר לפונים לבקש כי בדיקת מיצוי כושר השתכרות תעשה ע"י החברות, על סמך מסמכים שעליהם להגיש, והמפורטים בנוהל ( גובה ההכנסות ומקורם מפורט בנספח ח'). סעיף 5.5.5 קובע כי הטופס ישלח למחוז הרלבנטי של משרד הבינוי והשיכון וכי במקרים המתאימים רשאי נציג המחוז ליזום חקירה לאימות הנתונים.

2.ג. הליך קודם בעניין נוהל הקצאת שיכון ציבורי – פסק הדין בעניין שטיין
נתון נוסף לעניינו הינו פסק הדין שניתן במהלך ניהול העתירה בעניין שטיין, בו נדחתה עתירה להשוות את מעמדן של נשים חד הוריות המקבלות קצבת מזונות מהמוסד לביטוח לאומי לאלה המקבלות קצבת הבטחת הכנסה מהמוסד לביטוח לאומי. אולם, כפי שיובהר בהרחבה להלן, בעניין שטיין נדונה והוכרעה טענה שונה בתכלית מזו שהעלתה דבורה אלבז לפניי.

לאור רקע נורמטיבי זה, אעבור לבחון את השתלשלות העניינים במקרה של דבורה אלבז.

3. רקע הדברים וההליכים לפניי
בחודש אוגוסט 2012 החלה העותרת לקבל סיוע בשכר דירה בהתאם לנוהל 08/04 " השתתפות בתשלום שכר דירה" (להלן: נוהל 08/04 או נוהל השתתפות בשכר דירה) בסך של 1,700 ₪ לחודש ( ראו העתק אישורי משרד הבינוי והשיכון בדבר השתתפות בשכר דירה אשר צורף כנספח ב' לתגובתו המקדמית של משרד השיכון מיום 1.6.17, להלן: התגובה המקדמית).

בחודש ינואר 2015 החלה העותרת לקבל קצבת מזונות מהמוסד לביטוח לאומי, בסך של 3,373 ₪ ברוטו לחודש ( ראו אישור מהמוסד לביטוח לאומי על קבלת מזונות לשנים 2015-2016- צורף כנספח ג' לעתירה), בהתאם לחוק הבטחת תשלום מזונות, התשל"ב- 1972 (להלן: חוק המזונות). ביום 10.5.15 פנתה העותרת למוסד לביטוח לאומי והגישה תביעה לקבלת קצבת הבטחת הכנסה, אולם בקשתה נדחתה, כפי העולה מאישור המוסד לביטוח לאומי מיום 22.1.17 בו צויין: "הגב' הגישה תביעה ראשונה 10.5.15 ונדחתה ב 17.6.15 על הכנסה ממזונות סך 3,373 ₪ שקיבלה ממחלקת מזונות בסניף שנחשבת מעל סכום הגימלה..." ( האישור צורף כנספח ד' לעתירה).

בשלב זה או אחר, פתח בעלה לשעבר של העותרת בהליכי פשיטת רגל בבית המשפט המחוזי, ועקב כך פנתה העותרת לבית המשפט המחוזי בבקשה לקציבת מזונות לפי סעיף 128 לפקודת פשיטת הרגל [ נוסח חדש], התש"ם- 1980. בהחלטתו מיום 31.7.16 קצב בית המשפט את גובה המזונות עבור הילדים לסך של 1,500 ₪ ( העתק ההחלטה צורף כנספח ה לעתירה).

ביום 15.6.16 הגישה העותרת בקשה לקביעת זכאותה לקבלת דירה בדיור הציבורי. וועדה עליונה אזורית דנה בבקשתה ובהחלטתה מיום 22.6.16 דחתה המבוקש, בנימוק ולפיו העותרת אינה מתקיימת מהבטחת הכנסה במשך 12 חודשים בנוסף להכנסות אחרות ( העתק ההחלטה צורף כנספח ג' לתגובה המקדמית). במכתב מטעם משרד השיכון מיום 22.6.16 אשר נשלח לעותרת בעניין ההחלטה צוין כי " למרות הנסיבות לא ניתן להיענות לבקשה" (העתק המכתב צורף כנספח ד' לתגובה המקדמית).

ביום 15.11.16 הגישה העותרת ערעור על ההחלטה מיום 22.6.16 לוועדה הציבורית לאכלוס. בהחלטת הוועדה הציבורית מיום 6.12.16 נדחה הערעור מהסיבה שהעותרת אינה עונה לדרישות הנוהל שכן אינה מתקיימת מקצבת הבטחת הכנסה במשך 12 חודשים, וצויין שוב כי " למרות הנסיבות לא ניתן להיענות לבקשה" זאת, ללא כל פירוט נוסף. עם זאת, נמצא כי העותרת זכאית לסיוע בשכר דירה, ועל כן הוחלט לשלם לה הפרשי סיוע בשכר דירה החל מחודש ספטמבר 2016 ועד לחודש ינואר 2017 ( השלמה לסך של 2,000 ₪ לחודש), וזאת בהתחשב באופי הכנסתה עד לחודש אוקטובר 2016 ( העתק ההחלטה מיום 6.12.16 והעתק המכתב שנשלח לעותרת ביום 6.12.16 ביחס להחלטה צורפו כנספחים ה, ו' לתגובה המקדמית). החלטה זו מיום 6.12.16 היא נשוא העתירה שבפניי.

ביום 23.11.16 הגישה העותרת בקשה חוזרת למוסד לביטוח לאומי לקבלת קצבת הבטחת הכנסה ובקשתה אושרה, כפי העולה מאישור המוסד לביטוח לאומי מיום 22.1.17 בו צויין לאמור:
"הגב' אלבז הגישה בקשה חוזרת ב- 23.11.16 מכיוון שדמי המזונות הורדו ע"י בית הדין ל-1,500 ש"ח ועובדת כעצמאית שאינה עונה להגדרה מ- 4.4.16. תביעתה אושרה כעובדת בשכר נמוך מ- 1.11.16 עד 1.4.17. מ- 1.5.17 תידרש לפנות לשירות התעסוקה לעמידה במבחן תעסוקה. נלקח בחשבון: 1,500 ₪ דמי מזונות שמקבלת ממחלקת מזונות בסניף ומעבודה עצמאית שאינה עונה להגדרה סך 1,419 ₪ ומקבלת השלמה מ- 11.16 סך 1,419 ₪"
(האישור צורף כנספח ד' לעתירה).

הנה כי כן, בחודש נובמבר 2016 החלה העותרת לקבל קצבת הבטחת הכנסה.

יצוין כי העותרת הגישה בקשות נוספות לקבלת דירה במסגרת הדיור הציבורי, אשר לא אוזכרו בעתירתה, אלא אך בתגובת המדינה ( ראו סעיפים 19-20 לתגובה המקדמית). עם זאת עולה כי מדובר בהנמקה זהה ולקונית לדחיית הבקשה, מה גם שההחלטה הסופית בעניין התקבלה ביום בו הוגשה העתירה. למען שלמות התמונה אעמוד להלן גם על בקשות אלו.

ביום 13.2.17 הגישה העותרת בקשה לדירה בדיור הציבורי וכן בקשה להגדלת הסיוע בשכר דירה. בקשתה נדחתה בהחלטת הוועדה הציבורית מיום 19.2.17, בנימוק ולפיו אינה מתקיימת מקצבת הבטחת הכנסה 12 חודשים ברציפות וכן נדחתה בקשתה לסיוע בנימוק ולפיו העותרת מקבלת סיוע לפי נתוניה ולמרות הנסיבות לא ניתן להיעתר לבקשתה ( העתק ההחלטה מיום 19.2.17 והעתק המכתב שנשלח לעותרת ביחס להחלטה צורפו כנספחים ז', ח' לתגובה המקדמית).

העותרת הגישה ערעור על ההחלטה מיום 19.2.17 וחזרה וביקשה דירה בדיור הציבורי וכן ביקשה הגדלת הסיוע בשכר דירה. בהחלטת הוועדה הציבורית מיום 14.3.17 נדחתה בקשתה לדיור ציבורי מהסיבה שאינה מתקיימת מהשלמת הכנסה במשך 12 חודשים בנוסף להכנסתה. אשר לבקשה לסיוע בשכר דירה - הוועדה הציבורית אישרה לעותרת הפרשי סיוע בשכר דירה בסך של 530 ₪ לחודש החל מחודש פברואר 2017 ועד לחודש דצמבר 2017 ( העתק ההחלטה מיום 14.3.17 והעתק המכתב שנשלח לעותרת ביחס להחלטה צורפו כנספחים ט', י' לתגובה המקדמית).

העתירה הוגשה ביום 14.3.17. ביום 11.6.17 התקיים דיון בעתירה. בהחלטתי בסיום הדיון המלצתי, כי תיקה של העותרת יוחזר לבחינה במשרד השיכון, אשר יבחן באופן פרטני האם העותרת מיצתה את יכולת השתכרותה, וככל שתהא התשובה לכך חיובית - יוענק לעותרת הסיוע המבוקש:
"מתשובתה המקדמית של המדינה לעתירה עולה, כי הצורך בקבלת הבטחת הכנסה כתנאי לקבלת הסיוע, נובע מכך שכאשר ניתנת קצבת הבטחת הכנסה בודק המוסד לביטוח לאומי הן את היכולת הכלכלית של המבקש או המבקשת, הן את מיצוי יכולת ההשתכרות. מיצוי יכולת ההשתכרות מוגדר גם הוא כתנאי לקבלת הסיוע אותו ביקשה העותרת. העותרת מקבלת קצבת מזונות מהביטוח הלאומי שלגביה, כך עולה מתגובת המדינה, אין מחלוקת שהיא עומדת במבחני ההכנסה של הסיוע או יותר נכון היעדר הכנסה. עם זאת, על פי תגובת המדינה, כשמדובר בקצבת המזונות הביטוח הלאומי אינו בוחן יכולת השתכרות.
לאור האמור וכיוון שמיצוי יכולת השתכרות הינו ממילא תנאי עצמאי לקבלת הסיוע אותו מבקשת העותרת, אני סבורה כי ראוי שהמדינה תבחן באופן פרטני, האם העותרת מיצתה את יכולת ההשתכרות ואם כן ולאור דברי המדינה שהענקת קצבת מזונות עונה גם על מבחני ההכנסה, הרי יש להעניק לעותרת את הסיוע על פי הנוהל.
המדינה תודיע בתוך 14 ימים מהיום, האם היא מקבלת את המלצת בית המשפט, ואם כן תערוך לעותרת מבחן יכולת השתכרות ולאחר מכן תקבל החלטה חדשה בעניינה.
יש להדגיש, כי אין די באמירה הכללית כי התקיים עיון ודיון בבקשות העותרת ולא נמצא להם מקום, אלא יש לנמק את ההחלטות ודברים אלה מכוונים לכל החלטה חדשה אם תאמץ המדינה את המלצת בית המשפט".

ביום 10.7.17 הגיש משרד השיכון את עמדתו ביחס להצעת בית המשפט, ולפיה המשרד מסכים להחזיר את עניינה של העותרת לדיון בוועדת חריגים. משרד השיכון ציין בתגובתו כי אין בידיו הכלים לבחינת מיצוי כושר השתכרותה והכנסותיה של העותרת בדומה לבחינה הנערכת במוסד לביטוח לאומי. עוד נאמר כי באפשרות משרד השיכון להסתמך אך ורק על המסמכים אשר תציג העותרת בפני וועדת החריגים, כי אין ביכולתו לאמת הפרטים הנטענים ואין ביכולתו לקבל מידע נוסף אודות העותרת. לפיכך, כך צויין, על העותרת להמציא למשרד השיכון את כלל המסמכים אשר תומכים בטענותיה, ולהציג בפניו תמונה מלאה בדבר מצבה הכלכלי ואפשרויותיה למיצוי כושר השתכרותה.

בתשובת העותרת לעמדת משרד השיכון מיום 12.7.17 ציינה היא לאמור, כי משרד השיכון לא הודיע, כפי שנתבקש ע"י בית המשפט, האם בכוונתו לערוך לעותרת בחינה עצמאית של מיצוי כושר ההשתכרות. עוד צוין כי עניינה של העותרת נדון בעבר בוועדת חריגים אשר בהחלטותיה מיום 22.6.16 ומיום 6.12.16 דחתה על הסף את זכאותה של העותרת לדיור ציבורי. לפיכך, כך נטען, קודם להעברת עניינה של העותרת לוועדת חריגים, על משרד השיכון להבהיר על פי אילו קריטריונים ייבחן עניינה של העותרת בוועדה.

העותרת בתגובתה הדגישה כי לא עתרה לכך שמשרד השיכון יערוך בחינה זהה לבחינה הנערכת במוסד לביטוח לאומי אלא שהוא עצמו יערוך בדיקה עצמאית של מיצוי כושר השתכרותה. עוד טענה כי לא ברורה טענת משרד השיכון ולפיה אין באפשרותו לערוך בדיקת מיצוי כושר השתכרות, שכן קיים במשרד השיכון מנגנון פעיל ומסודר לבדיקת מיצוי כושר השתכרות, כמפורט בסעיפים 3.1.3 ו- 5.4.2 לנוהל 08/04, נוהל הסיוע בשכר דירה. העותרת שבה על טענתה כי מחובתו של משרד השיכון, כרשות מינהלית, להקים מערך בדיקה שיאפשר לו לבחון את הבאים בשעריו ולהפעיל את שיקול דעתו באופן עצמאי, מבלי להסתמך באופן אבסולוטי על מבחני המוסד לביטוח לאומי.

בהחלטה מיום 12.9.17 הוריתי למשרד השיכון להבהיר לפי אילו קריטריונים יבחן את עניינה של העותרת, וכן האם בכוונת המדינה להחיל נוהל דומה במקרים של אימהות חד הוריות באותו המצב.
על אף האמור בהחלטה זו, בתשובתו מיום 15.11.17 לא פירט משרד השיכון את הקריטריונים המנחים, אלא חזר על עמדתו ולפיה אין בידיו הכלים לבחינת כושר השתכרותה והכנסותיה של העותרת, וכן ציין כי הוא מסתמך מזה שנים על הבחינות שמבצע המוסד לביטוח לאומי, אף כאשר מדובר בבחינת בקשה לסיוע בשכר דירה, וזאת בניגוד לנטען ע"י העותרת ( וכפי שיובהר להלן, גם בניגוד לנוהל 08/04 – נוהל סיוע בשכר דירה).

משרד השיכון פירט מהם המסמכים שעל העותרת להמציא לתמיכה בטענותיה בעניין מצבה הכלכלי ואפשרויותיה למיצוי כושר השתכרותה ובפרט: מסמכים רפואיים, תלושי שכר, מסמכים המעידים על קבלת קצבאות מהמוסד לביטוח לאומי וכן מסמכים המעידים על אחוזי נכות רפואית מהמוסד לביטוח לאומי.

עוד ציין משרד השיכון כי כיום עומדת לעותרת ולנשים אחרות במצב דומה אשר יש בידיהן פסק דין למזונות, האפשרות לבחור איזו קצבה לקבל מהמוסד לביטוח לאומי – קצבת מזונות או קצבת הבטחת הכנסה, אפשרות שהועמדה במוסד לביטוח לאומי לאחר פנייה ופעולה משותפת של המדינה מול גורמי המוסד לביטוח לאומי, וזאת לאחר שהסוגייה הועלתה בפני המדינה ועקב הקושי האמיתי שהוצג. כיום, כך נטען, לפי הידוע למדינה, במקרים של אימהות במצבה של דבורה אלבז, שעומדת להן הזכות לבחור במסלול הבטחת הכנסה אף שיש להן פסק דין למזונות, המוסד לביטוח לאומי מיידע אותן אודות אפשרות הבחירה כבר בשלב הגשת התביעה.

ביום 8.12.17 הגיש משרד השיכון הודעת עדכון בה ציין כי ביום 4.12.17 ניתן פסק דין בבית המשפט העליון בעניין שטיין, בו בית המשפט העליון דחה ערעור על פסק דינו של בית המשפט לעניינים מנהליים בחיפה ( עת"מ ( מינהליים חי') 46736-03-15 שטיין נ' משרד הבינוי והשיכון/המשרד הראשי, פורסם בנבו, 16.03.2016, להלן: "פסק הדין המחוזי בעניין שטיין"), בו נדחתה עתירה להשוות את מעמדן של נשים חד הוריות המקבלות קצבת מזונות מהמוסד לביטוח לאומי לאלה המקבלות קצבת הבטחת הכנסה מהמוסד לביטוח לאומי.

לאור זאת, קבעתי בהחלטה מיום 10.12.17 כי " כיוון שבית המשפט העליון דן בטענתה המרכזית של העותרת, אני מאפשרת לעותרת להתייחס לפסק הדין, וכן לתקן את העתירה אם ברצונה בכך, וזאת בתוך 14 ימים מהיום. ככל שהעותרת מבקשת למחוק את העתירה לאור פסק דינו של בית המשפט העליון, העתירה תימחק ללא צו להוצאות...".

ביום 4.1.18 הגישה העותרת תגובה והודעה על דיוק סעדי העתירה. העותרת טענה כי קביעותיו של בית המשפט העליון בעניין שטיין לא מייתרות או מאיינות את טענות העותרת שכן הסעד והטיעון שהוצגו שם שונים מאלה שבמקרה שלפניי. לטענתה, בעניין שטיין נתבקש סעד גורף המורה כי ייקבע שגם אם חד הורית המקבלת קצבת מזונות, ולא קצבת הבטחת הכנסה, תהא זכאית לקבלת דירה בדיור הציבורי, בעוד שבנדון השאלה הינה האם רשאי משרד השיכון לשלול אוטומאטית, על הסף, את זכאותה של אם חד הורית המקבלת קצבת מזונות, כאשר הוא מסרב לערוך לה מבחן מיצוי כושר השתכרות המובחן מקבלת קצבת הבטחת הכנסה.

העותרת ביקשה, למען הזהירות, לדייק את הסעד שנתבקש בסעיף 2 לעתירה ולנסחו כך: "להורות למשיב לבחון את זכאותה של העותרת לדיור ציבורי לרבות מבחן מיצוי כושר השתכרות; זאת רטרואקטיבית מחודש ינואר 2016, שהוא המועד בו צברה המבקשת את תקופת הוותק הנדרשת בת 12 חודשים של קבלת קצבת מזונות" (ראו סעיף 17 להודעה).

בהחלטה מיום 8.2.18 קבעתי כי משרד השיכון רשאי להגיש תגובה מתוקנת לעתירה תוך 30 יום, ובגידרה להתייחס לכלל הטענות שהעלתה העותרת. עוד נקבע כי התשובה תיתמך בתצהיר בהתייחס לעובדות הנטענות בה.

העותרת הגישה בקשה נוספת לקבלת דירה בדיור הציבורי וכן בקשה לסיוע בשכר דירה לאחר הגשת העתירה, ובהחלטת הוועדה מיום 21.3.18 נתקבלה בקשתה לקבלת דירה בדיור הציבורי וכן לקבלת סיוע מוגדל בסך 3,100 ₪ ( העתק ההחלטה מיום 21.3.18 והעתק המכתב נשלח לעותרת בעניין ההחלטה צורפו כנספח י"א לתשובת משרד השיכון מיום 29.3.18).

4. טיעוני הצדדים בתמצית
4.א. טיעוני העותרת
טענתה המרכזית של העותרת הינה כי אחד משלושת התנאים שבנוהל 08/05 הינו עמידה במבחן מיצוי כושר השתכרות ( כאשר אין מחלוקת כי העותרת עומדת בתנאים האחרים). לטענתה, משרד השיכון אינו עורך מבחן זה, וכי על מנת לעמוד במבחן מיצוי כושר השתכרות נדרשת המבקשת לקבל קצבת הבטחת הכנסה למשך תקופה מינימאלית המוגדרת בנוהל, שכתנאי לקבלתה גם כן יש לעמוד בקריטריון של מיצוי כושר השתכרות, כאשר במקרה של קצבת הבטחת הכנסה נבדק קריטריון זה על ידי המוסד לביטוח לאומי. לטענתה, על משרד השיכון, או מי מטעמו, לערוך לעותרת ואחרות במצבה, המקבלות קצבת מזונות, מבחן מיצוי כושר השתכרות, ולא לדחות את בקשתה לסיוע בדיור באופן אוטומטי ללא עריכת בחינה מהותית של מצבן.

לטענת העותרת, משרד השיכון בוחר להתפרק מחובתו הציבורית לערוך מבחן כלכלי הנדרש לצורך קבלת הסיוע, ומתנה את קבלת הסיוע במבחנים שעורך המוסד לביטוח לאומי לצורך קבלת קצבת הכנסה. היינו, מי שאינה מקבלת הבטחת הכנסה לא יכולה להוכיח כי היא עומדת במבחן מיצוי כושר השתכרות. העותרת מוסיפה וטוענת כי משרד השיכון ערוך לבחון מיצוי כושר השתכרות, שכן קיים אצלו מנגנון לבחינת מיצוי כושר השתכרות בו הוא עושה שימוש בעת בחינת זכאות לסיוע בשכר דירה לפי נוהל 08/04 - נוהל סיוע בשכר דירה.

העותרת טוענת כי בבסיס החוקים המעניקים סיוע בתחומי הרווחה, לרבות בנוגע להבטחת הכנסה ולדיור ציבורי, עומדת תכלית זהה: להגן על האוכלוסייה החלשה ביותר במדינת ישראל, הכוללת גם אימהות חד הוריות לילדים קטנים, וזאת על ידי מתן סיוע כזה או אחר שתכליתו לאפשר קיום מינימאלי בכבוד. לטענתה קיים דמיון בין קצבת מזונות, אשר הזכאות לקבלתה קבועה בחוק המזונות ובתקנות המזונות (הבטחת תשלום), התשל"ב- 1972 (להלן: "תקנות המזונות"), לבין קצבת הבטחת הכנסה, אשר התנאים לקבלתה קבועים בחוק הבטחת הכנסה, התשמ"א -1980 (להלן: "חוק הבטחת הכנסה") ובתקנות הבטחת הכנסה, התשמ"ב- 1982 (להלן: "תקנות הבטחת הכנסה"): שיעורן המקסימאלי של שתי הקצבאות הינו בסך 3,373 ₪ (נכון למועד הגשת העתירה), ועל כן, ככל שהעותרת תוכיח כי היא עומדת במבחן מיצוי כושר השתכרות, היא זכאית לסיוע בדיור, גם אם אינה מקבלת קצבת הבטחת הכנסה.

לטענת העותרת, מצב שבו נשים חד הוריות לשלושה ילדים המקבלות קצבת מזונות נפסלות על הסף מלקבל דיור ציבורי ואינן עוברות בחינה מהותית של מיצוי כושר השתכרות - מביא לתוצאה החוטאת לתכלית חוק הבטחת הכנסה וחוק המזונות. לא ייתכן כי מצד אחד יבקש המחוקק להעניק לאותן נשים, באמצעות קצבת מזונות, רשת הגנה כלכלית של קיום מינימאלי בכבוד, ומהצד השני יעקוף משרד השיכון את התכלית האמורה באמצעות נוהל פנימי, ו"יעניש" אותן בדרך של פסילת זכאותן לדיור ציבורי.

העותרת מוסיפה וטוענת כי נוכח הדמיון בין שני סוגי הקצבאות, ונוכח העובדה שבפועל אין הבדל בין מצבן הכלכלי הקשה של נשים חד הוריות המקבלות קצבת הבטחת הכנסה לבין אלה המקבלות קצבת מזונות- האבחנה שיוצר נוהל 08/05 בין שתי הקבוצות, בעטיה אם שמקבלת קצבת מזונות לא תהא זכאית לעולם לדיור ציבורי- גורמת לאי שוויון. הוראות הנוהל הינן אפוא מפלות, מקפחות, שרירותיות ולא סבירות, ויש לבטלן או לשנותן. לטענתה, הזכות לדיור ציבורי הוכרה כזכות חוקתית, וכחלק מהזכות לכבוד המוגנת בחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו. האפליה שנוצרת ע"י משרד השיכון אינה עומדת בתנאי פסקת ההגבלה הקבועה בסעיף 8 לחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו. לפיכך, היא אינה חוקתית ודינה להיפסל, קל וחומר עת עסקינן בנוהל בלבד, המצוי במדרג נורמטיבי נמוך מחקיקה ומתקנות.

לטענתה, השימוש שעושה משרד השיכון במבחן הבטחת הכנסה כחזקה חלוטה לקביעת זכאות לדיור ציבורי אינו סביר ואינו מידתי. מדיניות משרד השיכון בעניין זה אינה עומדת במבחני המשנה של מבחן המידתיות, אינה מהווה אמצעי שפגיעתו פחותה, ואף אינה עומדת במבחן המידתיות הצרה. העותרת הפנתה בעניין זה לפסק הדין בעניין בג"צ 10662/04 סלאח חסן נ' המוסד לביטוח לאומי, פ"ד סה(1) 782 (2012) (להלן: עניין חסן).

העותרת טוענת כי כיוון שהיא מקבלת קצבת מזונות החל מחודש ינואר 2015, לו היה משרד השיכון עורך לה מבחן מיצוי כושר השתכרות, שלדבריה הייתה עומדת בו, ומכיר בתקופה בה קיבלה העותרת את קצבת המזונות כתקופת וותק לצורך קביעת זכאות לדירה, הייתה העותרת יכולה להיכלל ברשימת הזכאים לדיור ציבורי לאחר 12 חודשים שבהם קיבלה קצבת מזונות, כך שהייתה זכאית לקבלת דיור ציבורי החל מינואר 2016. היות והעותרת קיבלה בשנת 2016 קצבת מזונות ולא קצבת הבטחת הכנסה נשללה זכאותה לדיור ציבורי בהחלטה של וועדת משרד השיכון מיום 6.12.16. לטענתה, משרד השיכון התעלם מתקופת וותק זו, ודרש ממנה לצבור תקופת ותק חדשה של קבלת הבטחת הכנסה לצורך הכרה בזכותה לדיור ציבורי.

העותרת טוענת עוד כי על אף שהחל מיום 21.3.18 מאושרת זכאות העותרת לקבלת דירה בדיור הציבורי, העתירה עודנה רלוונטית היות ומתייחסת לזכאותה הרטרואקטיבית של העותרת נכון לחודש ינואר 2016, קרי 12 חודשים מהמועד בו החלה לקבל קצבת מזונות. זאת, לטענתה, שכן כבר במועד זה יכולה הייתה להוכיח כי היא עומדת במבחן מיצוי כושר השתכרות. להכרה בזכאות הרטרואקטיבית שתי משמעויות עיקריות: האחת, קדימות בתור הממתינים לקבלת דיור ציבורי, שכן עקב היות מלאי הדירות מצומצם, הקדימות הינה בעלת משמעות רבה; השנייה, זכאות לסיוע מוגדל בשכר דירה כפי שניתן למי שהוכרה זכאותה לדיור ציבורי.

על כן העותרת מבקשת מבית המשפט כי יורה על בטלות החלטת הועדה מיום 6.12.16 ויקבע כי העותרת זכאית לדיור ציבורי, וזכאית להיכנס לרשימת הממתינים החל מחודש ינואר 2016. עוד מבקשת העותרת כי בית המשפט יקבע כי החל מאותו מועד (ינואר 2016) זכאית העותרת לשכר דירה מוגדל בהתאם לסעיף 10.2 לנוהל סיוע בשכר דירה.

העותרת מוסיפה ומבקשת סעד כללי לנשים אחרות במצבה ולפיו משרד השיכון יבחן, בעצמו, או באמצעות מי מטעמו, את מבחן מיצוי כושר ההשתכרות גם של מי שמקבלת קצבת מזונות, ולא יתנה את הזכאות לדיור ציבורי או סיוע בשכר דירה, בקבלת קצבת הבטחת הכנסה (בהתקיים התנאים האחרים בנוהל).

אשר לטענת משרד השיכון בתגובתו להצעת בית המשפט לפיה נשים במצבה של העותרת רשאיות לקבל קצבת הבטחת הכנסה חלף קצבת מזונות (באותו סכום), טוענת העותרת בראש ובראשונה כי לא נאמר לה בשעתו כי היא זכאית לקבל קצבת הבטחת הכנסה חלף קצבת מזונות, בניגוד לטענת משרד השיכון. העותרת הוסיפה וטענה לעניין זה כי האפשרות שמציע משרד השיכון לנשים לעבור ממסלול קבלת קצבת מזונות למסלול קבלת קצבת הבטחת הכנסה- אינה רצויה ואינה מרפאה את הפגמים עליהם הצביעה העתירה.

העותרת טוענת כי המעבר מקצבת מזונות לקצבת הבטחת הכנסה מסכל אינטרס חברתי חשוב ועמוק העומד ביסוד החובה של אב לזון את ילדיו, ומהווה למעשה מתן פטור לאב מתשלום מזונות ילדיו. העותרת מוסיפה לעניין זה וטוענת כי מעבר כזה יגרע מקופת המדינה, שכן כאשר אישה מקבלת קצבת מזונות מהמוסד לביטוח לאומי, חוזר המוסד לביטוח לאומי ותובע מהאב את הסכום ששולם. מעבר מקצבת מזונות לקצבת הבטחת הכנסה פירושו כי המוסד לביטוח לאומי לא יוכל לגבות את התשלומים שהוא משלם למבוטחת מהאב ותקבולים אלה לא יחזרו לאוצר המדינה.

העותרת מוסיפה וטוענת כי וועדות החריגים של משרד השיכון נעדרות שקיפות: הן אינן כוללות הנמקה מספקת, אין פרסום קריטריונים מנחים לקבלת זכאות בוועדת חריגים, ואין פרסום של החלטות הוועדה המקנות זכאות לפנים משורת הדין.

4.ב. טיעוני משרד השיכון
משרד השיכון טען בתגובה המקדמית לעתירה כי יש לדחות את העתירה מחמת שיהוי, אם כי זנח טענה זו בסיכומים. עוד טען משרד השיכון כי מדובר בעתירה תיאורטית, שכן ביום 21.3.18 הוחלט לאשר את בקשת העותרת לקבלת דירה בדיור הציבורי, העותרת החלה לקבל סיוע מוגדל בשכר דירה ונכנסה לרשימת הממתינים לדיור ציבורי.

משרד השיכון טען כי נהליו הותקנו לאחר מחשבה, תוך יצירת איזונים פנימיים וסדרי עדיפויות לקבל הזכאות. משרד השיכון עמד על כך שהדיור הציבורי הינו משאב מוגבל האמור להתחלק בין מספר רב של מבקשים בעלי נתונים סוציו אקונומיים קשים. היות והביקוש לדיור ציבורי עולה על ההיצע, נקבעו במסגרת נהלי משרד השיכון כללים המגדירים במדוייק ובאופן אחיד מי הם הזכאים להקצאת דירה בדיור הציבורי, כך שסיוע יינתן, במסגרת התקציב, למי שזקוקים לו ביותר. על משרד השיכון מוטלת החובה לפעול בשוויון ובהגינות כלפי האזרחים בהקצאת הדירות. סטייה מכללי הזכאות המוגדרים בנוהל תגרום להעדפת זכאי אחד על פני האחר ועלולה לפגוע בשוויון שבין אוכלוסיית הזכאים אשר עומדים בתנאים הקבועים בנוהל, לבין מי שאינו עומד בתנאי הנוהל.

לטענת משרד השיכון, תכלית הקריטריון של הוכחת זכאות לקבלת קצבת סיוע מהמוסד לביטוח לאומי הינה להוות תחליף לבדיקת הכנסתו ומצבו הכלכלי של מבקש הסיוע בדיור, כאשר ההנחה הינה כי מצבו הכלכלי והכנסתו של המבקש נבחנים על ידי המוסד לביטוח לאומי, ומשזה הכיר בזכות המבקש לקבלת גימלת הבטחת הכנסה - יש בכך להעיד כי מצבו הכלכלי קשה וכי אין ביכולתו לממן דיור בכוחות עצמו.

משרד השיכון עמד על כך שלצורך קבלת קצבת הבטחת הכנסה מבצע המוסד לביטוח לאומי מבחן הכנסה- בדיקת הכנסות המבקש מכל מקורות ההכנסה, לרבות דמי מזונות, וכן מבחן תעסוקה- בחינה האם המבקש ממצה את כושר השתכרותו ועושה מאמץ לפרנס עצמו בכוחות עצמו, בעוד שבעת קביעת הזכאות לקבלת קצבת מזונות התנאים הינם שונים. הזכאות לקבלת קצבת מזונות כוללת גם זכאים נוספים, ואינה מותנית בעמידה במבחן תעסוקתי, כנדרש בחוק הבטחת הכנסה. לטענת משרד השיכון, מאחר ותנאי הזכאות על פי כל נוהל הינם שונים אזי אין מקום לקבל את טענת העותרת בדבר היות הנוהל מפלה, שכן הפליה במתן הטבות תימצא רק אם קיימת זהות בין קבוצות זכאים.

משרד השיכון הוסיף כי היות מבחני הזכאות לקבלת דיור ציבורי כוללים צבירת תקופת וותק בת 24 חודשים של קבלת הבטחת הכנסה או תקופה בת 12 חודשים של קבלת קצבת השלמת הכנסה, והיות והעותרת החלה לקבל קצבת הבטחת הכנסה רק ביום 1.11.16, ההחלטה שהתקבלה בעניינה- התקבלה בהתאם לנהלים. אומנם נכון הוא כי מצבה הסוציו אקונומי של העותרת אינו קל, אולם מצב כלכלי ירוד אינו מהווה עילת זכאות כשלעצמה, ובענייננו, לא נמצאה הצדקה לחריגה מהכללים. לטענת משרד השיכון, הקניית זכאות לעותרת באופן רטרואקטיבי משמעותה סטייה מהנהלים, פגיעה ברורה בשוויון אל מול מבקשים אחרים והפליה פסולה.

עוד טוען משרד השיכון כי יש ליתן משקל לשיקול דעתה המקצועי של הרשות המוסמכת בהפעלת סמכויותיה וליישם את העיקרון כי אין להתערב בהחלטותיה, אלא לפי העילות המוכרות על פי המשפט המינהלי ובמתחם התערבות צר. בהחלטה מיום 6.12.16 אין חריגה מסמכות או כל פגם אחר שיצדיק התערבות בית המשפט בשיקול דעת הוועדה. החלטת הוועדה הינה סבירה וראויה בשים לב למכלול הנסיבות, ונסמכת על שיקולים ענייניים ועל מכלול הנתונים שהובאו בפניה.

אשר לטענה בדבר מיצוי יכולת השתכרות שינה משרד השיכון את טעמו כפי שיפורט בהרחבה בהמשך. בתחילה אמר שאינו ערוך לבדוק מיצוי יכולת השתכרות, לאחר שהוצג לו נוהל אחר מכוחו על משרד השיכון לבדוק מיצוי יכולת השתכרות, וכן הוצג מכרז והסכם עם חברות שאמורות לבצע זאת, חזר בו משרד השיכון מטענתו זו וטען כי אין זה סביר להטיל עליו ביצוע בדיקה זו.

עוד טען משרד השיכון, כי בניגוד לנטען ע"י העותרת, בית המשפט העליון בעניין שטיין בחן את הוראות נוהל הקצאת דירות וקבע כי אימוץ מבחני הבטחת הכנסה בנוהל זה לשם בחינת מיצוי כושר השתכרות נועד להשיג התכלית ולפיה משאב הדיור הציבורי יינתן לאוכלוסיות הנזקקות לכך ביותר, וכן מאפשר למשרד השיכון להעריך באופן אחיד ושוויוני את מצבו הכלכלי של המבקש ואת מיצוי כושר השתכרותו. לפיכך, ההיזקקות למבחני הבטחת הכנסה שמבצעים הגופים המקצועיים המוסמכים הינה סבירה ואף מתבקשת בנסיבות העניין. נטען כי פסק דינו של בית המשפט העליון בעניין שטיין סותם את הגולל על הדיון בעתירה שבנדון.

אשר לסעד המבוקש ולפיו יש להורות למשרד השיכון לבחון בעצמו את מיצוי כושר ההשתכרות של העותרת- הפנה משרד השיכון לקביעות בית המשפט העליון בעניין שטיין שם נקבע כי הוראות הנוהל הינן סבירות.

5. מבנה פסק הדין
לאחר שהבהרתי את רקע הדברים והבסיס הנורמטיבי, דרך הילוכי תהיה כזו. בפרק הששי אדון בזכות לדיור משמעותה ותוקפה הן במישור הבינלאומי הן בישראל. בפרק השביעי אדון בחסמים המונחים לפתחם של אנשים החיים בעוני בניסיון למיצוי הזכויות הנתונות להם. אדון בבירוקרטיה ןהשפעתה הקשה על אנשים החיים בעוני, וכן על תפקיד הסיוע המשפטי בהקשר זה. בפרק השמיני אדון בטענות סף שהעלה משרד השיכון ובהם שיהוי, תאורטיות העתירה ותחולת פסק הדין בעניין שטיין. בפרק התשיעי אדון בהיקף הביקורת השיפוטית בעניין דיור ציבורי.

מכאן אעבור לדון בשתי הטענות המרכזיות של העותרת. הראשונה כי התנאי המחייב הוכחת מיצוי כושר השתכרות רק בקבלת הבטחת הכנסה מפלה נשים המקבלות קצבת מזונות לעומת אלו המקבלות קצבת הבטחת הכנסה ( על אף שהן מוצמדות זו לזו), והשנייה, כי ההחלטות בעניינה לא נומקו. על כן בפרק העשירי אדון בשוויון והפליה, ואבחן האם אכן יש פגיעה בשוויון לאור קבוצת השוויון, ומטרות הדיור הציבורי, וכן בנימוקי משרד השיכון לאופן הוכחת מיצוי כושר השתכרות הקבוע בנוהל. בפרק האחד עשר אדון בחובת ההנמקה, והעדרה במקרה שלפניי.

בפרק השנים עשר אדון בסעדים, הן הסעד הכללי – לעניין נוהל הקצאת שיכון ציבורי, הן הפרטי – לגבי ההחלטה נשוא העתירה.

6. הזכות לדיור ומשמעותה
6.א. על חשיבותה של קורת גג
לא ניתן לדון בעתירה העוסקת בדיור ציבורי מבלי לעמוד על הזכות לדיור. אמנם, כפי שציינתי בפתח הדברים, אין עניינה של עתירה זו בדרישות לתוספות או שינויים תקציביים ואף לא לשינוי התבחינים לחלוקת הקיים. עם זאת, הקשיים לפניהם ניצבה דבורה אלבז, בניסיונה לקבל דיור ציבורי או למצער, סיוע בשכר דירה, מקבלים משנה תוקף ומשמעות לאורה של הזכות לדיור.

כל אדם זקוק למקום מגורים שבו יוכל לקיים את שגרת חייו ולהבטיח לו ולבני משפחתו ביטחון בסיסי, פרטיות ומחסה. דיור הוא צורך קיומי בסיסי להישרדות מאז ומעולם. בהיעדר קורת גג נפגעות גם זכויות אחרות כמו הזכות לשלמות הגוף, לפרטיות, ולעיתים אף לבריאות ולחיים. כדבריו של גור סלומון, "תשתמש בסמים או שתביא עוד ילדים", ארץ אחרת 20 (2004):
"דירה היא לא רק נכס, אלא אמצעי ראשון במעלה לשיקום אישי ובבסיס לחיים נורמטיביים.... העדרו של דיור קבוע ונדודים תכופים מדירה לדירה מובילים לחוסר איזון ובעיקר משפיעים על הילדים".

וכן דבריו של אלון גילדין, בספרו: דיור בר השגה במשפט, 331 (2018, להלן: גילדין, דיור בר השגה):
אי-אפשר להגזים בחשיבות של דירת המגורים לחיים של אדם..... מבחינת חשיבותו הרגשית. הדיור משפיע על דרך חייו של הפרט, על עבודתו, על מסגרת החינוך שבה ילמדו ילדיו, על חיי החברה שיפתח, על עיצוב העצמי ועל הרגשות החיוביים או השליליים שיקננו בו. מחד גיסא, דירת המגורים מהווה חיץ בין האדם לבין העולם ויוצרת לו מרחב אישי שדרכו הוא יכול להגשים את עצמו; מאידך גיסא, דירת המגורים יוצרת לאדם חיבור לחברה באמצעות מיקומה במרחב, דבר המשליך על קשריו החברתיים. השילוב בין שני היבטים אלה של הדיור משפיע על חיי הדיירים, על פיתוח הזהות שלהם ועל אספקטים רבים בחוויות, בזיכרונות ובאפשרויות הפעולה שלהם. שילוב זה דומיננטי במיוחד כשהמקורות החברתיים והכלכליים של הפרט מוגבלים."

ובהמשך, בעמ' 333:
דיור בר-השגה צריך ליצור עבור הפרט הזדמנויות ממשיות ליציאה ממצב של חוסר אונים, ובה בעת לטעת בו תחושה של יכולת ואמונה בעצמו.......יצירת של תחושת בית ולא רק אספקה של מקום מגורים. הבית הוא גם מקום מפלט מהסערות המאיימות של העולם החיצון, וגם חיבור לסביבת מגורים ולחברה המתגוררת בה, המניב לפרט הון חברתי."

במחקר שנערך ( תמר שורץ-זיו, עידית בליט-כהן ומימי איזנשטדט, "התארגנותן של נפגעות מדיניות הדיור הציבורי בישראל: הבחירה במאבק", ביטחון סוציאלי, גליון 106, עמ' 123, 134 (תשע"ט-2019, להלן: שורץ-זיו, בליט-כהן ואיזנשטדט, נפגעות מדיניות הדיור הציבורי)), עומדות המחברות על חשיבות הדיור:
לפי הממצאים להעדר קורת גג השלכות מרחיקות לכת על מילוי צורכיהן הבסיסיים של המרואיינות, כמו גם על מצבן הנפשי ועל תפיסת אימהותן. הבנת המשמעות שהנשים מייחסות לקורת הגג פותחת צוהר לדְחַק ולמועקה הכרוכים בהיעדרה ..... מהממצאים עולה שמשמעות קורת הגג מבחינת המרואיינות היא ביטחון סימבולי, פיסי ונפשי, והן רואות בה שיקוף של תפיסות בדבר טיב האימהות.
המרואיינות ראו בקורת הגג בסיס לחיים ולאנושיות ותשתית לבניית חיים נורמטיביים .... לתפיסתן, ממכלול מצבי הסיכון שהיו שרויות בהם, עלה חסרון הדיור על כולם. מדבריהן עלה שללא קורת גג אין אלה חיים שראוי לחיותם, ולכן הן מוכנות להסתכן ממש כדי להשיג בית.... לצד ההשלכות הפיסיות של חסרון דיור, אמרו כל המרואיינות שקורת הגג מספקת ביטחון רגשי והיעדרה מטלטל נפשית. היבט זה מפנה את הזרקור אל ערעור היציבות ואל תחושות הארעיות, החרדה והפחד, מנת חלקן של נפגעות מדיניות הדיור הציבורי".

אך אולי חשוב ביותר לשמוע את דברי אחת הנשים, החיה בעוני ונזקקת לדיור ציבורי. המחברות מביאות מדברי אחת הנשים, שני, שהייתה במעון לנשים מוכות, ורשויות הרווחה הציעו לה לוותר על חלקה בדירה הציבורית שחלקה עם בן זוגה המכה, כדי לזכות בסיוע בשכר דירה. היא סרבה והבהירה ( הדברים מובאים במאמר מפיה ובלשונה):
"הסכמתי לכל תוכנית טיפול שהם [ העובדים הסוציאליים] רצו, אבל את זה לא הייתי מוכנה. לא הייתי מוכנה להביא את עצמי למצב של מחוסרות דיור עם כמה ילדים. [...] מודעת לכל הבעיות של מצוקת דיור. יודעת שהתהליך הזה הוא לא קל; זה לא שאני אגיש תעודה והנה יהיה לי בית. אני נאלצת לבחור בין המלחמה על החיים לבין המלחמה על הקורת גג שלי. אני מקבלת החלטה שאם למות, אז לפחות תחת הבית שלי, בתוך הבית שלי. [...] כי ממנה אני יכולה לצאת לעבודה, ממנה אני יכולה לצאת לשקם את החיים שלי, ממנה אני יכולה לעשות משהו. היא עוגן של ביטחון. מקום שהוא בטוח."

6.ב. הזכות לדיור במבט משווה
הזכות לדיור נאות הוכרה במספר אמנות ומסמכים בינלאומיים. בהכרזה האוניברסלית בדבר זכויות האדם של האום, מעוגנת זכותו של כל אדם לתנאי מחיה הנחוצים לבריאותו ולרווחתו, לרבות לדיור ( סעיף 25(1) לאמנה האוניברסלית בדבר זכויות האדם, 1948). כך גם באמנה הבינלאומית בדבר זכויות כלכליות, חברתיות ותרבותיות, נקבע כי כל אדם הזכות לתנאי מחיה נאותים ובכלל זה זכות לדיור נאות ( ס' 11(1) לאמנה הבינלאומית בדבר זכויות כלכליות, חברתיות ותרבותיות ( שישראל אשררה בשנת 1991). הזכות לדיור נאות הוכרה גם באג'נדת השיכון ( הצהרת איסטנבול) בשנת 1996 ( לניתוח האמנות והמשמעויות המעשיות שלהן ראו: Anna K. Tibaijuka and Mary Robinson, Housing rights legislation, Review of International and National Legal Instruments (United Nations Human Settlements Program (UN-HABITAT) Office of the High Commissioner for Human Rights (OHCHR), 2002) . עוד ראו: גילדין, דיור בר השגה, עמ' 157; גיל גן-מור, "הזכות לדיור, הזכות לשוויון בדיור וקהילת הלהט"ב, 537, 538, זכויות הקהילה הגאה בישראל: משפט, נטייה מינית וזהות מגדרית (2016). עוד ראו: גיא זיידמן, "זכויות חברתיות: מבט השוואתי להודו ולדרום אפריקה", בתוך: זכויות כלכליות, חברתיות ותרבותיות בישראל, 347, 366, 385 (יורם רבין ויובל שני, עורכים, 2004, להלן: זכויות כלכליות, חברתיות ותרבותיות בישראל). עוד לעניין זכויות חברתיות ראו: Daphne Barak-Erez & Aeyal M Gross, eds., Exploring Social Rights: Between Theory and Practice (2008)

מסמכים בינלאומיים אלו ואחרים, אינם כוללים הגדרה של הזכות לדיור, אך מקובל לכלול בכך את: זכותו של אדם למשאבי דיור נאותים, בסביבה הכוללת נגישות לשירותים חברתיים נאותים, בהתאם למשאביו הכלכליים, ברמה המשקפת קיום בכבוד וביטחון בחברה שבה הוא חי ( גילדין, דיור בר השגה, בעמ' 157). מעבר לבסיס משותף זה, ההתייחסות במדינות השונות הן באשר לתוכן הזכות, ובעיקר באשר לחובת המדינה להעניקה, שונה ממדינה למדינה.

6.ג. הזכות לדיור במשפט הישראלי
הזכות לדיור לא עוגנה, ככזו, בחוקי היסוד, אולם בפסקי דין רבים הוכרה הזכות לדיור כזכות חוקתית, הנגזרת מחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו ומהזכות לקיום אנושי בכבוד ( לראייה אחרת של הזכויות החברתיות ככלי לשינוי מבני בחברה ראו: ריקי שיו, "'עצרו את המהפכה בלעדי': על השמעתו ומשטורו של שיח הצדק החלוקתי והזכויות החברתיות", מעשי משפט ב', 185 (2009) וכן המאמרים בספר צדק חלוקתי בישראל ( מנחם מאוטנר עורך, 2000)..

עיגונה החוקתי של זכות זו הנה במסגרת כבוד האדם, ועל כן, מדובר באמצעים מינימליים ביותר ( לניתוח העיגון החוקתי של זכות הדיור והיקפה ראו: ע"א 3295/94 גיל פרמינגר, הנאמן על נכסי חוה ויוסף מור נ' חוה מור, פ"ד נ(5) 111, 121 (1997); רע"א 4905/98 פרופ' יוסף גמזו נ' נעמה ישעיהו, פ"ד נה(3) 360, פסקה 20 לפסק דינו של הנשיא ברק (2001) ע"א 9136/02 מיסטר מאני ישראל בע"מ נ' שרה רייז, פ"ד נח(3) 934, פסקה 7 לפסק דינו של השופט ( כתוארו אז) ריבלין (2004); עע"מ 3829/04 ישראל טויטו, יו"ר עמותת " מכל הלב" נ' עיריית ירושלים, פ"ד נט(4) 769 (2004), סעיף 16 לפסק דינה של כב' השופטת פרוקצ'יה; בג"ץ 366/03 עמותת מחויבות לשלום וצדק חברתי נ' שר האוצר, פ"ד ס' (3) 464, 484 (2005, להלן: עניין עמותת מחויבות), דברי כב' הנשיא אהרן ברק, שם בעמ' 481 ומנגד דברי השופט אדמונד א' לוי בעמ' 495; בג"ץ 3071/05 גילה לוזון נ' מדינת ישראל ( פורסם בנבו, 2008); עניין חסן, פיסקה 36 לפסק דינה של כב' הנשיאה השופטת ביניש.

לעיגון זכויות חברתיות ( או זכויות רווחה כפי שהעדיפו לקרוא לכך דפנה ברק-ארז ואייל גרוס, "הזכויות החברתיות והמאבק על אזרחות חברתית בישראל: מעבר לזכות בכבוד", בתוך: ספר דליה דורנר, 189, 190, (תשס"ט, להלן: ברק-ארז וגרוס, זכויות חברתיות), בחקיקת יסוד, השלכות משמעותיות ושאלה זו שנויה במחלוקת ( ראו לעניין זה: יורם רבין ויובל שני, "הזכויות החברתיות – רעיון שהגיע זמנו", בתוך: זכויות כלכליות חברתיות ותרבותיות בישראל, שם בעמ' 11; גילדין, דיור בר השגה בעמ' 181-179). לניתוח הזכות לדיור והפסיקה ראו, בין רבים: אהרן ברק, "זכות-הבת למינימום קיום אנושי בכבוד", עבודה, חברה ומשפט יד' 145, 172 (2015); אהרן ברק, כבוד האדם – הזכות החוקתית ובנותיה, בעמ' 566 (2014, להלן: ברק, כבוד האדם); אהרן ברק, "מורשתו של השופט אדמונד לוי והזכות לתנאי מחייה נאותים", בתוך ספר אדמונד לוי, 39 (אוהד גורדון, עורך, 2017: להלן: ספר אדמונד לוי);דפנה ברק-ארז, "זכויות חברתיות במשפט הישראלי: הגנה ישירה, הגנה עקיפה ואתגרים להמשך הדרך", ספר אדמונד לוי 53; ברק מדינה " הזכות לקיום בכבוד: הערכה ביקורתית של הפסיקה" ספר אדמונד לוי 197; יואב דותן, "כבוד האדם, צדק סוציאלי וזכויות חברתיות חוקתיות", עבודה חברה ומשפט יד', 207 (2015); אבישי בניש, מיכל קרמר, "למלא את החלל: מודל לעיצוב הזכות לקיום בכבוד בעקבות המשפט החוקתי הגרמני", עבודה חברה ומשפט יד' 263 (2015) וברק מדינה, "הגנה משפטית על הזכות לקיום אנושי בכבוד: הזכות החוקתית ונעבר לה", עבודה חברה ומשפט יד' 227 (2015).

הכללים הקובעים את זכאותו של אדם לדיור ציבורי, כמו גם את סדר הקדימויות שבין הזכאים השונים, אינם קבועים בחקיקה ראשית או בחקיקה משנית, אלא מוסדרים בנהלים פנימיים של משרד הבינוי והשיכון ( למעט בנוגע לזכויות דיירים בדיור הציבורי באשר למצב הדירות, אפשרות המשך שהייה בהן ורכישתן שעוגנו בחוק זכויות הדייר בדיור הציבורי, התשנ"ח-1998 וחוק הדיור הציבורי זכויות רכישה, התשנ"ט-1998 – שאינם מעניינה של עתירה זו). ראו בהקשר זה: נטע זיו " בין שכירות לבעלות: חוק הדיור הציבורי והעברת הון בין דורית בפרספקטיבה הסטורית", משפט וממשל ט' 411, 434-433 (2006). מצב זה הוא בעייתי, כפי שציין גילדין, דיור בר השגה, בעמ' 183:
"מצב זה [ העדר זכויות לדיור בחקיקה] אינו כובל את המדינה ומאפשר לה לבצע שינויים תכופים במדיניות הדיור, בהתאם לשיקולים תקציבים או מדיניים עתיים. אם כן, הזכות לדיור שונה מזכויות חברתיות אחרות כגון חינוך או ביטחון סוציאלי: גם הן אינן מעוגנות חוקתית או חקיקתית במפורש, אך - בשונה מהזכות לדיור – יש להן ביטויים נרחבים בחקיקה הראשית. בעבר הועלו טענות שהמצב הנורמטיבי האמור מעביר לאזרחים מסר שלפיו אין להם זכות המקנה להם רשת בטחון ודאית, והמתת הממשלתי בתחום הדיור הוא סעד העלול להילקח מהם בכל עת....נוסף על כך, הרשות המבצעת אינה נרתעת מקיצוצים ניכרים ושרירותיים בתכניות דיור, ללא דיון ציבורי, ולעיתים ללא חקיקה מפורשת".

ומוסיף בעמ' 71:
"החלטות ונהלים אלה נוטים להיות מורכבים להבנה וניסוחם מסורבל. בהיעדר כללים ברורים ונגישים הזכאים אינם מצליחים לממש את זכיותיהם, מה גם שחלק מהאנשים שאליהם כללי הסיוע מכוונים הם בעלי השכלה מעטה או שהיכרותם עם השפה העברית אינה מיטבית."

לטענתו, ייתכן שיש בכך אף הפרה של מחויבותה הבינלאומית של ישראל מכוח החתימה על אמנת הזכויות החברתיות ( לעניין זה בהרחבה ראו דיור בר השגה, שם, בעמ' 274-271). עם זאת, נהלים ניתנים לביקורת שיפוטית ביתר קלות.

יש לשוב ולהדגיש כי העותרת אינה תוקפת את ההקצאה התקציבית, לא את השאלה האם די בקצבאות לקיום בכבוד ואף לא את התבחינים לחלוקת התקציב, אלא את השאלה כיצד ניתן להוכיח את התבחינים, ובמקרה שלפניי – מיצוי כושר השתכרות.

קודם שאדון בשאלה זו לגופה, אקדיש פרק לבירוקרטיה בהקשר של אנשים החיים בעוני, שכן לבירוקרטיה בהקשר זה השפעה ניכרת על יכולת, או יותר במדויק חוסר היכולת, של אנשים החיים בעוני למצות את זכויותיהם.

7. חיים בעוני
כל ההחלטות שהתקבלו בעניינה של דבורה אלבז, הן בעניין הקצאת שיכון ציבורי ( או יותר נכון הכרה בזכאות וכניסה לתור הממתינים), הן בעניין סיוע בשכר דירה, נומקו בלקוניות בראש ובראשונה בנימוק כי: "אינה מתקיימת מהבטחת הכנסה במשך 12 ח' בנוסף להכנסות אחרות". היינו, אפילו אין הפניה להוראות הנוהל הרלבנטיות. בוועדת החריגים נוסף לנימוק זה נימוק נוסף ולפיו: "למרות הנסיבות לא ניתן להענות לבקשה". אפתח בקשיים העומדים לפני אנשים החיים בעוני במיצוי זכויותיהם, וכיצד היעדר הנמקה לדחיית הבקשות תורם לעניין זה.

7.1. זכויות היסוד ואוכלוסיות מוחלשות – נשים בעוני
זכות הגישה לערכאות, הזכות למשפט הוגן, והזכות לקניין הוכרו כולן כזכויות חוקתיות, אולם, לגבי אוכלוסיות קשות יום, אוכלוסיות מוחלשות, כמו נשים חד הוריות החיות בעוני, פעמים רבות זכויות אלו הינן תיאורטיות ולא מעשיות ( ראו לעניין זה, בין רבים: גיא מונדלק, "זכויות חברתיות כלכליות בשיח החוקתי החדש: מזכויות חברתיות לממד החברתי של זכויות האדם" בתוך: ספר ברנזון ( חלק ב') בני סברה, 183 (תש"ס-2000), להלן: מונדלק, זכויות חברתיות כלכליות); נטע זיו, "מה בין עריכת דין, צדק חברתי ולימודי משפטים?" עלי משפט ב' 253 (2002); דפנה ברק-ארז, "מדיניות הרווחה בישראל – בין החקיקה לבירוקרטיה, עבודה חברה ומשפט ט', 175 (2002, להלן: ברק-ארז, בירוקרטית רווחה); יובל אלבשן, "נגישות האוכלוסיה המוחלשת למשפט בישראל", עלי משפט ג' 497 (2003); יובל אלבשן, זרים במשפט – נגישות לצדק בישראל (2005); נטע זיו " עריכת דין לשינוי חברתי בישראל: מבט לעתיד לאחר שני עשורי פעילות" מעשי משפט א' 19 (2008); אמיר פז-פוקס, "מדוע זכויות עלי-ספר נשארות עלי-ספר? נגישות לזכויות חברתיות – רקע תיאורטי, בתוך: נגישות לצדק חברתי בישראל, 29 (ג'וני גל ומימי איזנשטדט, עורכים, 2009, להלן: גל ואיזנשטדט, נגישות לצדק חברתי); ליה לוין, "'קואליציה של הדרה': אי-מימוש זכאות לסיוע מצד מערכת הבטחון הסוציאלי בקרב החיים בעוני קיצוני", בתוך: גל ואיזנשטדט, נגישות לצדק חברתי, שם בעמ' 225; עינת אלבין, "על נגישות למשפט ונגישות לצדק", חוקים ח' 14 (2016).

מונדלק, זכויות חברתיות כלכליות אומר לעניין זה ( שם):

"מה מהפכה חוקתית זו טומנת בחובה לעני, לשכיר, לחסר ההשכלה, לחולה לקשיש ולמובטל? יש הסוברים כי המהפכה החוקתית טומנת בחובה מהפכה המוגבלת לעשיר, למעביד, למשקיע האסטרטגי... בהסתמך על ניצנים ראשונים לשיח החוקתי יש מקום לסברה כי עיקרה של המהפכה החוקתית תיתרגם למהפכה בעבור אלה החזקים בחברה.... על מנת להגיע לשינוי חברתי על יוצרי המשפט לפחות לנסות ולכון את השינוי...נדמה כי התמורות החוקתיות של ראשית שנות התשעים בישראל לא הצליחו להעניק לכל אחד תחושת שייכות לתהליכים החברתיים הניזונים מהתמורות החוקתיות ומזינים אותן. התמורות החוקתיות לא העבירו מסר כי ישנם פרטים בחברה, כמו גם קבוצות שלמות, אשר קולם אינו נשמע."

עמדה על כך ברק-ארז, בירוקרטית רווחה, בעמ' 177:
דיון בפועלה של ביורוקרטיית הרווחה בישראל חייב להיעשות על רקע התובנות הקיימות לגבי ביורוקרטיית הרווחה באופן כללי. כפי שצוין, ביורוקרטיית הרווחה אינה תומכת בהכרח במימושן של הזכויות שחקיקת הרווחה מעניקה. דברים אלה נכונים ביחס לשני המודלים המקובלים של חוקי רווחה - הן אלה המעניקים שיקול־דעת נרחב והן אלה המבוססים על קביעה של כללי זכאות מפורטים ביותר ונטולי שיקול-דעת. כאשר החוק כולל מרכיב של שיקול־דעת, היקף הזכאות בפועל נקבע על ידי הפקידות, תוך החלשתן של תחושות הזכאות והוודאות. מצד אחר, כאשר החקיקה כוללת פרטים רבים, יש בה כדי להרתיע את הזכאים מפנייה לנתיב הקשה
והמכביד, שבו כל אי־התאמה קלה לתנאים הסטטוטוריים יכולה להכשיל את הזכאות. נוסף על כך, מחקרים רבים מציינים לשלילה עמדות וגישות שנמצאו בקרב פקידות הרווחה, עד כדי יצירת ניכור בקרב הפונים. גישות אלה מוצאות לעיתים את ביטוין גם בפרקטיקות בלתי־פורמליות המרתיעות את הפונים, כגון המתנה ממושכת, הימנעות ממתן הסברים ועוד.
בעיות אחרות הטבועות במנגנוני הרווחה מתייחסות לסבילות ( פאסיביות) שלהם, דהיינו, ההתבססות על פנייה פעילה של הנזקקים, כזו המצריכה לעיתים אף ייעוץ משפטי...".
(הדגשה שלי – מ' א' ג')

ובמקום אחר הוסיפה: "המבחן המעשי של הזכויות החוקתיות הוא בספירה המנהלית" (דפנה ברק-ארז, "זכויות חברתיות במשפט הישראלי: הגנה ישירה, הגנה עקיפה ואתגרים להמשך הדרך, ספר אדמונד לוי, 53, 70).

ועוד אביא מדברי כב' השופט יצחק זמיר בבגץ 164/97 קונטרם בע"מ נ' משרד האוצר אגף המכס והמע"מ, פ"ד נה (1) 289, 340 (1998, להלן: עניין קונטרם):
"לפיכך אין לומר כי תפקיד השלטון הוא לכבד את זכויות האדם. נקודה. אכן, זהו תפקיד ראשון במעלה. אך זהו רק אחד התפקידים. יש לומר גם, בנשימה אחת, שתפקיד נוסף הוא לקדם את רווחת האדם. כל אדם. ועוד תפקיד הוא לעשות צדק חברתי. צדק לכול. זכויות האדם אינן אמורות להאפיל על רווחת האדם ועל הצדק החברתי. אסור שזכויות האדם ישמשו רק את האדם השבע. צריך שכל אדם יהיה שבע, כדי שיוכל ליהנות, למעשה ולא רק להלכה, מזכויות האדם."
( הדגשה שלי – מ' א' ג').

יובל אלבשן בספרו: זרים במשפט – נגישות לצדק בישראל ( תל-אביב, 2005) מסכם זאת ( בעמ' 131): " כשזכויות חברתיות אינן מוגנות, החוקה נהפכת למכשיר שמשרת את מיעוט בעלי ההון והרכוש במאבק על משאבים מול הרוב שחסר אותם". ד"ר נטע זיו, במאמרה: "משפט ועוני – מה   על סדר היום? הצעה לאג'נדה משפטית לעוסקים בייצוג אוכלוסיות החיות בעוני", עלי משפט ד' (תשס"ה- 2005) 17 (להלן: נטע זיו, משפט ועוני) מציינת כי:
"הדרך שבה חווים אנשים עניים את מערכת המשפט שונה מזו של אוכלוסיות חזקות...אנשים עניים בדרך כלל אינם חווים את המשפט ככלי מעצים המהווה מקור לכוח או לזכויות אלא כמוסד המאיים " לקחת" מהם דבר מה ולהטיל סנקציות."

איל פלג הקדיש את ספרו: אתגר העוני של המשפט המינהלי (2013, להלן: פלג, אתגר העוני), לפיתוח משפט מנהלי בהקשר של אנשים החיים בעוני, ועמד על הקשיים עמם הם מתמודדים. בעמ' 538-537 הוא עומד על תמצית הקשיים:
"נקודת מוצא שאמורה להשפיע על המשפט המינהלי בהקשר דנן היא שהמפגש בין האדם העני ופקידות הרווחה הוא מפגש שלטוני אינטנסיבי ועוצמתי במיוחד.... חלק ניכר מחייהם של אנשים עניים נשלט על ידי רשויות הרווחה. זוהי שליטה רב-זירתית – כלומר של כמה רשויות רווחה – כאשר הקשר עם כל אותן רשויות הוא אינטנסיבי ונמשך. באינטראקציות אלו, הרשות מצוידת בסמכויות שמבססות שליטה ממשית בחייו של הפרט.... לפקידות נתונה הסמכות להכריע ביחס לזכות של אדם עני לתמיכות רווחה, ובהמשך לבחון שוב ושוב האם אותה זכאות עדיין מתקיימת בו ( ובאיזה היקף). האינטראקציה ברווחה היא מיוחדת. גם בהנחה שלרוב יש פערי כוחות בין הרשות המינהלית לפרט המטופל על ידה, הרי שבמפגש בין פקידות רווחה לפרטים עניים מדובר בפערי כוחות עצומים בין אדם חסר אמצעים ומודר ובין פקידות שטח המצוידת בסמכויות מרובות.
מפגש אינטנסיבי זה מתקשר לגישה המתרכזת בהגדרת העוני כחיים במצב של תלות - חוסר שליטה על החיים ותלות באחר. בהקשר דנן, זוהי תלות מתמשכת בכמה רשויות רווחה, וקשורה באופן ישיר לסמכויות המקנות שליטה על עצם מימוש הזכות לקיום מינימלי בכבוד של הפרט ומשפחתו.
תוצר הלוואי של האינטנסיביות השלטונית והתלות הבסיסית ברווחה הוא תחושת פחד מתמשכת שבה לרוב שרויים מטופלים עניים בתחום הרווחה. פחד זה עלול לשתק את הנתמכים ולמנוע מהם לפעול נגד הפקידות, למרות התיעוד הנרחב לקיומן של פרקטיקות מטרטרות ומדירות של שלילת זכאות ביורוקרטית, וזאת בשל חשש מ"'תגמול' עתידי שלילי על הניסיון לעמוד אל מול הרשות ופקידיה ולטעון נגדם...... חשוב להזכיר שהפרט העני לכוד במציאות שלטונית עוצמתית זו: לרוב אין לו אופציה " לצאת החוצה" מן השירות הציבורי..... כמכלול, מפגש שלטוני אינטנסיבי זה מעצים את הפגיעות, שפרטים עניים מגיעים עמה מלכתחילה אל רשויות הרווחה — פגיעות הנובעת מן המצוקה החומרית והנפשית הכרוכה בחיים בעוני, וכן מפערי מידע וידע שבין העני והפקידות.
אין פלא אפוא שמפגש מינהלי טעון זה נחווה רבות כמפגש בעייתי וכמקור סבל עצמאי בתודעתם של אותם מטופלים עניים."

יש להדגיש כי החיים בעוני מחייבים תלות מתמשכת במוסדות שונים, כפי שציין, פלג, אתגר העוני, בעמ' 127-125:
"בבסיס היחסים שבין מינהל הרווחה והעני מצויה " תלות" של העני ברשות..... תלות זו היא בעיקרה תלות ברשויות הרווחה, כלומר במוסדות שהפרט והמשפחה הענייה תלויים בהם לצורך הקיום המינימלי בכבוד. בישראל מדובר, בין השאר, ביחסים מתמשכים עם המוסד לביטוח לאומי לעניין תמיכות קיום; עם המחלקה לשירותים חברתיים ברשות המקומית בעניין סיוע טיפולי וחומרי שבעין; עם משרד השיכון וחברות משכנות בתחום של דיור ציבורי וסיוע בשכר דירה; בחברת החשמל וברשות המקומית ( וחברות עירוניות) לגבי המשך קבלת שירותי חשמל ומים למרות בעיות בתשלום החשבון ועוד. .... התלות הכה בסיסית של עניים במינהל היא בסיס
למרוּת שלטונית אינטנסיבית במיוחד, שאדם מן היישוב שלא חווה אותה לא יבין את פשרה..... אין זו תלות במינהל בעניין מסוים........ אלא תלות בכמה זירות — ביטוח לאומי, רווחה מקומית, רשות דיור, שירות תעסוקה, רשות חשמל/מים — שכל אחת מהן בנפרד משפיעה באופן משמעותי על הקיום בכבוד. לכך שמדובר בכמה תחומים יש השפעה מצטברת על עוצמת התלות במינהל. היסוד המצטבר מבהיר עד כמה " תלות" היא מאפיין מרכזי המגדיר את חייו של העני."

כל אלו עומדים בדרכם של אנשים החיים בעוני למיצוי זכויותיהם, וכפי שמציע פלג, אתגר העוני, יש לתת על כך את הדעת, כאשר דנים בזכויותיהם.

7.2. החסמים למיצוי זכויות של אנשים החיים בעוני
לאנשים החיים בעוני בעיות רבות בהקשר של מיצוי זכויותיהם, אך השתיים המרכזיות שבהן, עליהן אעמוד בהרחבה, הן בראש ובראשונה העדר ידע ומידע בנוגע לזכויות המגיעות להם, והשנייה, נגישות למערכות המינהליות ולבתי המשפט.

7.2.א. מחסום הידע והמידע
אחד החסמים המרכזיים העומדים בפני האוכלוסיות המוחלשות בדרכן למימוש זכויות המוקנות להן, הוא ידע על קיומן של אותן זכויות. המחסום המשותף לשתי בעיות אלו הוא מחסום הידע. כפי שמציינת נטע זיו, משפט ועוני, עמ' 24: "מחסום הידע כולל חוסר מודעות לכך ששיטת המשפט מגדירה מציאות מסויימת כאסורה או כמקנה זכויות" ובלשון אחרת, גילדין, דיור בר השגה, בעמ' 338:
"גורם מרכזי למצבים של היעדר עוצמה הוא חוסר מודעות של פרטים לאפשרויות המוקנות להם במשפט ומחוצה לו. כלכלת השוק המודרנית והרגולציה המופעלת עליה יוצרות מערך מורכב של הסדרים. המידע לגבי הסדרים אלה קשה להכלה בשל היקפו, בשל פיזורו ובשל אי – נגישותו לאוכלוסייה הרלוונטית ובעיקר לאוכלוסייה מוחלשת."

גב' דבורה אלבז, כאנשים אחרים במצבה, אינה מודעת לפרטי הנהלים, שכפי שאבהיר להלן מורכבים ומסובכים מאד להבנה לכשעצמם. אך גם לו הייתה גב' דבורה אלבז יודעת ח"ן ומצויה בנהלי משרד השיכון, הרי שבנוהל השתתפות בשכר דירה נאמר במפורש כי לצורך השתתפות בשכר דירה תיערך בדיקת מיצוי כושר השתכרות. לתמיכה בכך קיים הסכם בו התקשר משרד השיכון עם חברות שהתחייבו לבצע בדיקה זו. למרות זאת כשפנתה גב' דבורה אלבז למשרד השיכון שוב ושוב, היא נדחתה על הסף ובנימוקים לקוניים.

7.2.ב. הנגישות למינהל
אחד הקשיים המרכזיים הוא נגישות למינהל כדי לקבל את הזכויות המגיעות לאוכלוסיות החיות בעוני כמו גם חוסר במשאבים לפנות לרשויות ולבתי המשפט ( ראו לעניין זה נטע זיו, משפט ועוני, שם בעמ' 24; יובל אלבשן, "נגישות האוכלוסיות המוחלשות בישראל   למשפט", עלי משפט ג' (2003)  497).

כפי שציינו ג'וני גל ומימי איזנשטדט במבוא לספר בעריכתם: גל ואיזנשטדט, נגישות לצדק חברתי (בעמ' 14):
נגישות, אם כן, היא הזכות של כל חבר בקהילה ליהנות מאפשרות הגישה אל יעד או אל שירות, אשר פעמים רבות ממוקמים רחוק מהישג היד ולעיתים הם שמורים, הלכה למעשה, רק לקבוצה נפרדת. בבסיס המונח נגישות לצדק נמצאת ההנחה, שבחברה צודקת, המושתתת על ערכי צדק ושוויון, האפשרות לפלס את הדרך ולפסוע בה בביטחה לעבר מערכות השלטון והמערכות הביורוקרטיות, המופקדות על חלוקת משאבים ועל עשיית צדק, צריכה להיות פתוחה בפני הכל. ההנגשה של צדק ומשאבים היא הבסיס להבטחת הגשמת זכויות של יחידים וקבוצות בכל תחומי החיים. הבטחת הנגישות איננה רק עניין משפטי ואיננה טכנית או פיזית-גיאוגרפית אלא כוללת בתוכה גם היבטים מוסריים ואתיים, בהטילה על החברה את החובה לדאוג להבטחת הגישה המלאה ביותר של כל חברי החברה, תוך התאמת הדרך לקבוצות שונות בתוכה.
חוקרים מסכימים, כי במקרים רבים השבילים, המובילים להגשמת הזכויות והשגת הצדק, אינם פתוחים ונגישים לכל חברי החברה באופן צודק ושוווה. ....פעמים רבות הם אף סגורים ונמצאים מחוץ להישג היד של חלק מחברי הקבוצות, הזקוקים להם במיוחד: עניים, עולים חדשים, מיעוטים אתניים ולאומיים וחברי קבוצות אחרות, מודרות ומוחלשות .... במקרים אלו מפוזרים לאורך השבילים חסמים שונים, המונעים מיחידים ומקבוצות את האפשרות לגשת בקלות למקום הממשי או לעיתים למקום הסמלי בו ממוקם הצדק ואתו הזכויות המבטיחות אותו."

עוד עמדו על כך אבישי בניש ולירון דוד, "זכות הגישה למנהל במדינת הרווחה: על ( אי-) מיצוי זכויות חברתיות וחובת ההנגשה של החקיקה החברתית, משפט וממשל יט', 395 (תשע"ח, להלן: בניש ודוד, זכות הגישה למנהל). בעמ' 406 מציינים המחברים:
"הטיפול הבירוקרטי כרוך, בדרך-כלל בצורך להגיע פיזית לסניפים של הרשות המנהלית ( אשר ממוקמים לעיתים במקומות מרוחקים, ופתוחים בשעות לא-נוחות); בצורך למלא טפסים רבים ולהמציא אישורים מגורמים שונים; ולעיתים גם בצורך להגיש את הבקשה מחדש בכל פרק-זמן קצוב... [ולעיתים] דרישות בלתי-פוסקות מצד הרשות המנהלית להמציא טפסים ומסמכים, גם כאשר אלה כבר נשלחו בעבר. מעבר לכך, מכיוון שבדרך-כלל כל רשות ממשלתית מתמקדת אך ורק בתחומי האחריות הישירה שלה, המבנה הבירוקרטי יוצר פעמים רבות פיצול וחוסר תיאום בין גורמים שונים, ומחייב לעיתים את הפרט להגיש בקשות שונות לגורמים שונים בגין אותה בעייה".

עמדו על כך ברק-ארז וגרוס, זכויות חברתיות, בעמ' 211:
"היום יום של אכיפת הזכויות החברתיות....בא לידי ביטוי בהתמודדות עם החלטות של רשויות מינהליות, ובהמשך לכך בהליכים המתקיימים בפני ערכאות שיפוטיות.... ההתמודדות עם הליכים אלו מחייבת ידע, תעצומות נפש וייעוץ משפטי שאינם נמצאים תמיד בהישג ידם של הנוגעים בדבר, הנמנים, על פי רוב, על הקבוצות החלשות והנזקקות ביותר של החברה הישראלית. "

7.2.ג. חסמים נוספים
חסם נוסף הבולט בעניין שלפניי הוא שבעניינים משפטיים הנוגעים לאוכלוסיות אלו החלטת הרשות היא לגביהן, למעשה סוף פסוק. כך במקרה שלפנינו. אנשים החיים בעוני פונים לרשות, זו דוחה אותם, ולרוב, הם נעדרים המשאבים להמשיך ולפנות בעניין ולברר מה מגיע להם, ובהמשך לעמוד על זכויותיהם. כל זאת, כאשר מולם עומדת הרשות שלה הידע והכלים, וכן הייצוג המשפטי, החסר פעמים רבות לאוכלוסיות אלו.

לעניין זה אביא מדבריה של ד"ר אורית קמיר בספרה: כבוד אדם וחווה ( הוצ' כרמל, ירושלים, תשס"ז-2007) בעמ' 46:

"במציאות החברתית הקיימת, לרשותם של פרטים שונים עומדים משאבים שונים למימוש חירויותיהם. נוסחת שיוויון החירות הליברלית מתעלמת מעובדת יסוד זו לחלוטין ומתייחסת אליה כבלתי רלוונטית. התעלמות זו... מנציחה בעצם את המצב החברתי הקיים. התוצאה היא שפרטים שהם בעלי משאבים ובעלי דחף חזק לממש את חירותם באמצעות ניהול החברה או צבירת משאבים, יכולים בחסות נוסחה זה לממש את חירותם כמעט ללא הגבלה על חשבון רווחתם של כל האחרים... גישה כזו יכולה לשרת את מי שהסדר החברתי כבר העניק להם זכויות יתר, אך לא לשפר את מצבם של מי שהסדר החברתי מבנה אותם בתור שייכים למעמדות המשועבדים"

המחברת מציעה לעבור לגזירת זכויות לא משוויון פורמלי והגנה מצומצמת מפני פגיעה בחירות אלא לגזור את זכויותיו של כל פרט ופרט: "מכבודו הסגולי, שהוא הכבוד האנושי הסגולי המשותף לכל בני האדם" (עוד ראו לעניין זה: א' קמיר, שאלה של כבוד: ישראליות וכבוד האדם ( הוצ' כרמל, ירושלים, 2004).

במקרה זה האוכלוסייה אליה משתייכת המערערת, ובשמה פנה הסיוע המשפטי בעתירה זו, מחייבת התייחסות אחרת. כאמור זו אוכלוסייה קשת יום שקשה לה להתמודד עם מערכת בירוקרטית, שאף בתשובה לעתירה בבית המשפט לא התברר האם היא עצמה עומדת בהוראות הנוהל. רשות המכניסה אותה לנתיב ללא מוצא.

7.3. תפקיד הסיוע המשפטי
ולפני סיום פרק זה הערה על חשיבות העתירות המוגשות בשם אולוסיות אלו על ידי הסיוע המשפטי. כאשר הסיוע המשפטי בוחר, כמו במקרה זה, להעלות בעיה שהוא נתקל בה כבעיית רוחב, ולהעלותה באמצעות עתירות פרטניות, יש לברך על כך. זו אחת הדרכים, להתגבר על אותם חסמים ולהביא לפתרון של מקרים רבים.

אסיסקוביץ, בתי משפט כאמצעי העצמה, מציינת כי כדי שבית המשפט יוכל לתרום למיצוי זכויות יש להביא לפניו את הסוגיה על בסיס תשתית חוקית, כך, לדבריה ( בעמ' 206):
"בית המשפט אינו יכול ליצור תכנית רווחה יש מאין. אולם מרגע שתכניות רווחה קיימות והן מוסדרות בכללים חוקיים, יש בידיו את הכלים לבחון עם המדיניות עולה בקנה אחד עם החוק ועם כללי המשפט המנהלי ( כגון דרך הפעלת שיקול הדעת של נותני השירותים, המטרות שראה לנגד עיניו, האיזון בין שיקולים שונים רלוונטיים ולא רלוונטיים וכיוצא בזה)".

לסיוע המשפטי היכולת לעשות זאת. הקושי בביקורת שיפוטית נובע מכך, שככלל, יש קושי לאוכלוסיות החיות בעוני להגיע לבית המשפט. כפי שמציינת ברק-ארז, בירוקרטית הרווחה, בעמ' 185:
"גם כאשר צמצום הזכויות מבוסס על החלטות מנהליות, אין הביקורת השיפוטית מתגלה כיעילה ביותר. במקרה הטיפוסי, אין הנזקק לרווחה מצויד במלוא המידע הדרוש לשם הצלחה בהליכים, וברור שאינו מצויד באמצעים הכספיים הדרושים לצורך ניהולה של התדיינות עד לערכאה הגבוהה ביותר. חשוב לציין עוד שגם במהלך ההתדיינות, ממשיכים נזקקי הרווחה להיות תלויים במידה רבה ברצונה הטוב של הפקידות שההליך השיפוטי מכוון נגדה. למותר להוסיף, כי גורמי הרווחה נהנים מכל היתרונות העומדים לרשותם של ״שחקנים חוזרים״ בהתדיינויות מסוג זה. התוצאה היא שבמקרים לא־מעטים, בתי־המשפט מאמצים את הפרשנויות הדווקניות שלהן נטען מטעמן של הרשויות. לצידם של מקרים אלה, יש גם נצחונות בשדה המערכה השיפוטי, אולם קשה להניח שנצחונות אלה משקפים סיכוי לשינוי מערכתי...... ככלל, ניתן לומר כי מנקודת־מבטן של רשויות הרווחה, ״משתלם״ להמתין לדברו של בית־המשפט: קיימים סיכויים טובים שהנזקק לרווחה יתייאש ממאבקו המשפטי עוד לפני סוף הדרך, ואם יגיע לבית־המשפט, קיים עדיין סיכוי טוב למדי שיפסיד. באותם מקרים שיסתיימו בניצחונו של המבקש, אין צפויה לרשויות סנקציה על שהמתינו להכרעה בבית־המשפט. ....."

הסיוע המשפטי " מנטרל" השפעות שליליות אלו, שכן הסיוע המשפטי, בדומה לרשויות, גם הוא " שחקן-חוזר" המופיע שוב ושוב מול אותן רשויות, ואף מסתכל בהיבט רוחבי על סוגיות המובאות לפתחו, על ידי האוכלוסיות המוחלשות.

על כן טוב יעשו הרשויות אם במקרים כאלו יידברו עם הסיוע המשפטי וינסו למצוא פתרון, עוד טרם הפנייה לבית המשפט.

לעניין זה אביא מדברי כב' המשנה לנשיא, השופט מישאל חשין בעניין קונטרם ( שם, בעמ' 367):
"יתר-על-כן: היחיד והשלטון אין הם שווי-זכויות, אין הם שווי-כוחות ואין הם שווי-מעמד. הם גם אינם ידידים זה לזה. השלטון מחזיק בידו רוב כוח, רוב עוצמה ורוב עושר, עד שהיחיד – יהיו כוחו, עוצמתו ועושרו רבים ככל שיהיו – לא ישווה לו ולא ידמה לו.... התופעה שאנו עדים לה יום-יום, שעה-שעה, שהיחיד עומד בתור לפני דלפק-השלטון, והתור משתרך ומתפתל  עוד ועוד. יש המכנים תופעה זו " ביורוקרטיה" ויש המכנים אותה אחרת. יהא כינויה של התופעה אשר יהא, התופעה ידועה ומוכרת לכולנו, ולא לטוב. מטעם זה אף נחלצו בתי-המשפט בעבר לעזרו של היחיד בעומדו מול אותה מכונת-ענק – נחלצו בעבר, ממשיכים הם להיחלץ כיום וימשיכו להיחלץ בעתיד. מטעם זה אף קבעו בתי-המשפט את עקרון הנאמנות שהשלטון חב ליחיד. מאותו טעם קבעה ההלכה את חובת ההגינות שהשלטון חב ליחיד. עיקרון וחובה אלה מקורם בסמכותה היתרה של הרשות, בכוחה-היתר, ביכולתה למנוע מן היחיד טובה שלולא נאסרה עליו יכול היה ליהנות ממנה...חובת ההגינות שהשלטון חב בה כלפי יחידי החברה נגזרת מהכוח היתר שהשלטון מחזיק בו, מעוצמתו של השלטון כי-רבה. חובת ההגינות נועדה לשמש – בצדם של אמצעים אחרים – בלם לכוח ורסן לעוצמה....הנה הוא גוליבר בארץ הענקים: הענקים מסבים לסעודה וגוליבר עומד על שולחן-האוכל מלוא-קומתו הזעירה וכל עצמותיו רוחפות מיראה. כמִלחיָה היה בעיניהם, כזנב-גזר. נשיפת פה מצויה וגוליבר היה-כלא-היה."
(הדגשה שלי – מ' א' ג')

דימויי זה של גוליבר בארץ הענקים מתאים שבעתיים בענייננו,  בהתייחס לאם חד הורית לשלושה, החיה בעוני ונזקקת למדינה לשם קיום מינימלי ובהתייחס לאוכלוסייה קשת יום, שמכנים אותה " אוכלוסייה מוחלשת" שאין לה המשאבים הנפשיים והכלכליים ואף הידע לפנות לסיוע משפטי, להגיע למוסדות המתאימים ולהעלות טענות מסוג אלו שהתעוררו בעתירה שלפניי. ובמקרה זה אם נאמץ את הדוגמא של השופט חשין: "נשיפת פה מצויה [ של משרד השיכון] וסיוע לעותרת בדיור היה כלא היה".

וכדי להיענות לקריאה זו, יש להקל על הבירוקרטיה בכלל, ולגבי אנשים בעוני בפרט.

וכעת לדיון בעתירה. טרם אכנס לגופם של דברים אדון בטענות סף שהועלו.

8. טענות סף
8.א. שיהוי
בתגובה המקדמית טען משרד השיכון בהרחבה לסילוק העתירה על הסף בשל שיהוי בהגשתה, שכן תקנה 3 לתקנות בתי המשפט לעניינים מנהליים ( סדרי דין), התשס"א- 2001 קובעת כי אם לא נקבע מועד בדין להגשת העתירה, יש להגישה לא יאוחר מ- 45 ימים מיום שההחלטה פורסמה כדין, או מיום שהעותר קיבל הודעה עליה. לטענת משרד השיכון, העותרת טענה בעתירתה כי את ההחלטה מיום 6.12.16 קיבלה לידיה ביום 25.12.16, ואולם העתירה הוגשה בשיהוי רק ביום 14.3.17, וזאת מבלי שביקשה העותרת אורכה להגשת העתירה. אולם, בפועל, כפי שיפורט להלן, ניתנה ארכה להגשת העתירה בהסכמה, וזו הוגשה במועד.

בסיכומים, זנח משרד השיכון טענה זו, ובדין עשה כן לאור ההסכמות בין הצדדים. כך, לכאורה לא היה מקום עוד לדון בטענה זו. אולם, אני סבורה כי יש להביא את הדברים הן בכדי לעמוד על התנהלות משרד השיכון כלפי העותרת הן לעניין העלאת טענת שיהוי בכלל כלפי אנשים החיים בעוני ומנסים לעמוד על זכויותיהם.

אני סבורה כי כרשות מנהלית היה על משרד השיכון לציין במפורש כי שגה בהעלאת טענת השיהוי, ולהתנצל על כך. תחת זאת, כפי שיובהר להלן, הטיל משרד השיכון את האחריות, גם לעניין זה, על העותרת.

על כן אביא את השתלשלות העניינים לעניין הגשת העתירה. מהמסמכים שצורפו עולה כי ביום 6.2.17 הגישה העותרת לבית המשפט המחוזי במחוז מרכז בקשה להארכת מועד להגשת העתירה באמצעות ב"כ עו"ד דקלה צרפתי-דלג'ו מהסיוע המשפטי ( עת"מ 14428-02-17 ). הבקשה נומקה בצורך של הסיוע המשפטי בבחינת המקרה והמסמכים הרלבנטיים. ביום 7.2.17 הורתה כב' השופטת הלית סילש מבית המשפט לעניינים מנהלים בבית המשפט המחוזי מרכז, למשרד השיכון להגיב לבקשה. ביום 23.2.17, עו"ד אורי קידר, מנהל המחלקה לעניינים מנהליים בפרקליטות מחוז מרכז, הודיע לבית המשפט כי משרד השיכון מותיר את הבקשה לשיקול דעת בית המשפט, כן הדגיש כי הסמכות המקומית לדון בעתירה נתונה לבית המשפט לעניינים מנהליים בתל אביב. לאור התגובה האמורה של משרד השיכון באמצעות הפרקליטות, בהחלטת כב' השופטת הלית סילש מיום 24.2.17 נקבע כי המועד להגשת העתירה יוארך עד ליום 12.3.17 ( העתק ההחלטה מיום 24.2.17 צורף כנספח א' לסיכומי העותרת). בהמשך, ביום 9.3.17, הגישו הצדדים בקשה מוסכמת להארכת המועד להגשת העתירה עד ליום 14.3.17 ( היום בו הוגשה בפועל), וכן הסכימו כי נוכח טענות בדבר העדר סמכות מקומית יועבר הדיון בעתירה לבית המשפט לעניינים מנהליים בתל אביב. ביום 9.3.17 ניתן תוקף של החלטה להסכמות הצדדים ( העתק הבקשה המוסכמת וההחלטה מיום 9.3.17 צורפו כנספחים ב, ג, לסיכומי העותרת), ואכן ביום 14.3.17 הוגשה העתירה בנדון.

למרות ההסכמות והחלטות בית המשפט, כאמור, בתגובה המקדמית שהוגשה, לאחר בקשת דחייה, רק ביום 1.6.17, נטענה בהרחבה טענת השיהוי, זאת, על אף הזמן הרב שעמד לרשות ללמוד את הדברים. בנסיבות אלה, כאשר ניתנה הסכמה להארכת מועד להגשת העתירה, לא היה מקום להגשת בקשה לסילוק על הסף של העתירה בשל שיהוי ולו בתגובה המקדמית.

אולם, לו בסיכומים היה נאמר במפורש כי נפלה תקלה וכי הרשות מצרה על כך, לא הייתי עומדת על הדברים. אך, משרד השיכון בסיכומיו כתב כך ( סעיף 86 לסיכומים): "יוער, כי במסגרת סיכומי העותרת, ולא עם הגשת העתירה, העותרת צירפה את הבקשה להארכת מועד להגשת העתירה ואת החלטת בית המשפט לעניינים מנהליים מחוז מרכז". מדברים אלו עולה כי לדעת הרשות, על אף שקיבלה ונענתה לפנייה בעניין הארכת מועד, לא מוטלת עליה האחריות לעקוב אחר ההסכמה שנתנה, והיא מעבירה, גם בעניין זה את הנטל לפתחה של העותרת. על הרשות להימנע מכך ככלל, ובפרט לאור האמור על הבירוקרטיה ועל אנשים החיים בעוני.

אולם, וזה העיקר, גם לו היה איחור, ולא הייתה מתבקשת הארכת מועד, הרי מדובר באיחור של כחודש ימים. לטעמי, אין לדקדק עם אוכלוסיות מוחלשות, ונשים כדוגמת העותרת, בכגון אלו, וגם מסיבה זו עדיף היה לה לטענה זו לולא נטענה. כך ככלל, כך בפרט שפעמים רבות מי שמתמהמה במתן תשובות היא הרשות עצמה.

על כן אני דוחה את טענת השיהוי, הן לאור ההסכמות בין הצדדים, אך גם לגופה.

8.ב. האם העתירה הינה תיאורטית
טענה מקדמית שנייה של משרד השיכון היא, כאמור, כי יש לדחות העתירה, מאחר ובהחלטה מיום 21.3.18 הוקנתה לעותרת זכאות לדיור ציבורי, ולפיכך הפכה העתירה לתיאורטית. איני רואה לנכון לקבל טענה זו. ראשית, העותרת עתרה להורות כי הינה זכאית להיכנס לרשימת הממתינים לדיור הציבורי רטרואקטיבית מחודש ינואר 2016, וזאת על מנת שתזכה לקדימות בתור הממתינים לקבלת דיור ציבורי וכן על מנת שתהא זכאית לסיוע מוגדל בשכר דירה ממועד זה, כפי שניתן למי שהוכרה זכאותה לדיור ציבורי. סעד זה אינו מתייתר בשל העובדה כי לעותרת ניתנה זכאות לדיור ציבורי בהחלטה מיום 21.3.18.

שנית, העותרת עתרה לקבלת סעד כללי ולפיו ייקבע כי הוראות נוהל 08/05 הינן מפלות ובלתי שוויוניות, וכן להורות למשרד השיכון לערוך מבחן מיצוי כושר השתכרות לנשים המקבלות קצבת מזונות. אף סעד זה אינו מתייתר בשל מתן הזכאות לעותרת לדיור ציבורי בהחלטה מיום 21.3.18.

על כן העתירה אינה תיאורטית.

8.ג. האם פסק הדין בעניין שטיין מכריע בעניין שלפניי
טענה מקדמית שלישית שהעלה משרד השיכון היא כי בפסק הדין שניתן בעניין שטיין נדחו הטענות אותן מעלה העותרת בעתירה זו, והילכת שטיין חלה אפוא אף בנדון. כפי שאבהיר להלן, מקובלת עלי עמדת העותרת כי פסק הדין שניתן בעניין שטיין אינו עוסק בסוגיה שבמחלוקת בענייננו, ולפיכך אין בו כשלעצמו כדי להביא לדחיית העתירה.

העתירה שהוגשה בעניין שטיין עסקה בבקשת העותרת שם להשוות בין מעמדן של אמהות חד הוריות המקבלות קצבת הבטחת מזונות לבין אלה המקבלות קצבת הבטחת הכנסה, ולהקנות גם למקבלות קצבת המזונות זכאות לדיור ציבורי באופן אוטומטי ( העתק העתירה צורף כנספח א' להודעה על דיוק סעדי העתירה, סעיף 3).

העותרת באותו מקרה, אם חד הורית לארבעה ילדים, שקיבלה קצבת מזונות מהמוסד לביטוח לאומי, עתרה לביטול החלטת הוועדה הציבורית במשרד השיכון, אשר דחתה את בקשתה להכיר בה זכאית לדיור ציבורי בנימוק ולפיו הכנסתה איננה כוללת רכיב של " השלמת הכנסה", כנדרש בנוהל 08/05.

פסק הדין המחוזי בעניין שטיין הבהיר מהו גדר המחלוקת: "המחלוקת בין הצדדים מתמקדת בשאלה האם מי שמקבל קצבת מזונות מהמל"ל ממלא אחר הקריטריונים לקבלת זכאות לסיוע בדיור וביתר דיוק, האם יש להשוות את מי שמקבלת גמלת מזונות למי שמקבלת קצבת הבטחת הכנסה מהמל"ל".

בית המשפט העליון ( מפי המשנה לנשיאה כב' השופט חנן מלצר ובהסכמת הנשיאה ( בדימ') מרים נאור והשופט יורם דנציגר) - דחה הערעור שהוגש על פסק הדין. דחיית העתירה נומקה בכך שתכלית הקריטריון של הוכחת זכאות לקבלת קצבת סיוע מהמוסד לביטוח לאומי הינה להוות תחליף לבדיקת הכנסתו ומצבו הכלכלי של מבקש הסיוע. הנחת הנוהל הינה כי משהכיר המוסד לביטוח לאומי בזכות המבקש לקבל גמלת הבטחת הכנסה, יש בכך להעיד כי מצבו הכלכלי קשה וכי אין ביכולתו לממן דיור בכוחות עצמו. אימוץ מבחן זה, כך נקבע, אין בו פסול.

בית המשפט עמד על ההבדלים שבין קצבת הבטחת הכנסה לקצבת מזונות, כאשר התנאים לקבלת הזכאות לקצבת הבטחת הכנסה דורשים, בין היתר, מבחן הכנסה ומבחן תעסוקה. שני מבחנים אלה רלבנטיים גם לצורך קביעת הזכאות לסיוע בדיור - ועל כן אימץ הנוהל את החלטות המל"ל, והכיר בכך שקביעת זכאות לקצבת הבטחת הכנסה ממלאת את הדרישה להוכחת הנזקקות לצורך קבלת הסיוע בדיור.

הואיל ומבחני חוק המזונות הינם שונים ( הזכות לקצבת מזונות אינה מיוחדת רק למי שאין לו הכנסה אלא כוללת זכאים נוספים, ואינה מותנית בעמידה במבחן תעסוקתי), נקבע שהכרה בזכאות אישה לקצבת מזונות אינה מלמדת בהכרח כי הינה עומדת גם במבחנים לקבלת הבטחת הכנסה.

ובלשונו של כב' המשנה לנשיאה, השופט חנן מלצר ( סעיפים 35-38 לפסק הדין):
"... אימוץ מבחני הבטחת הכנסה בנוהל המשיב, לשם בחינת מיצוי כושר השתכרות, נועדו להשיג, לשיטתי, את התכלית לפיה משאב הדיור הציבורי ינתן לאוכולוסיות הנזקקות לכך ביותר, ועל כן מדובר בתכלית ראויה לעניין שיקול הדעת של המשיב. 
....
בהקשר זה לא למותר לחזור ולציין כי מבחני הזכאות לגמלת מזונות אינם זהים למבחני הזכאות לקבלת גמלת הבטחת הכנסה. שני החיקוקים נועדו, אמנם, להבטיח קיום מינימאלי ושניהם מיועדים להקניית רשת ביטחון לנזקקים. אולם מדובר בחיקוקים בעלי תכליות שונות, כאמור, וכפועל יוצא, גם מעגל הזכאים לגמלת מזונות איננו זהה למעגל הזכאים לגמלת הבטחת ההכנסה. משכך – הכרה בזכאות מבקשת לגמלת מזונות, איננה מלמדת בהכרח כי היא עומדת גם במבחנים לקבלת גמלת הבטחת הכנסה.
הנה כי כן, אני סבור כי קבלת טענתה של המערערת לפיה יש להעניק זכאות לדיור ציבורי גם לאלו הזכאים לגמלת מזונות ( ולא רק לגמלת הבטחת הכנסה) – עלולה בסופו של יום לפגוע, לכאורה, בשוויון, וזאת בשים לב לכך שההענקה האמורה, תפטור מבקשות הזכאיות לגמלת מזונות מצורך בעמידה במבחן של " מיצוי כושר השתכרות", ובכך תינתן להן, הלכה למעשה, העדפה על פני יתר המבקשים דיור ציבורי...."
(הדגשה שלי – מ' א' ג').

לאור זאת נקבע כי החלטת משרד השיכון הייתה סבירה בנסיבות העניין, כי לא נפל פגם בהליך קבלתה או באופן הפעלת שיקול דעתו של משרד השיכון בגדר ההליך, וכי עקב כך לא קיימת עילה להתערבות שיפוטית בהחלטה זו.

הנה כי כן, העתירה בעניין שטיין עסקה בשאלה האם ניתן להקנות זכאות אוטומטית לדיור ציבורי לנשים המקבלות קצבת מזונות, כאשר הנימוק שעמד בבסיס דחיית העתירה היה כי נשים המקבלות קצבת מזונות אינן נדרשות לעמוד במבחן מיצוי כושר השתכרות.

אין מחלוקת, כפי שנפסק בעניין שטיין, כי מי שמקבלת קצבת הבטחת הכנסה עומדת בקריטריון של מיצוי כושר השתכרות ואין צורך לדרוש ממנה להוכיח זאת בשנית. אולם, בענייננו, בניגוד לעניין שטיין, במקרה שלפניי העותרת מציינת מפורשות כי אינה תוקפת את תנאי הסף של הזכאות לקבלת דיור ציבורי ואינה מבקשת לוותר על איזה מתנאי הזכאות או להקל בהם כלפי מי שאינם עומדים בהם. העותרת הוסיפה וציינה כי אינה חולקת על טענת משרד השיכון כי התנאים לקבלת קצבת הבטחת הכנסה אינם זהים לתנאים לקבלת קצבת מזונות וכי עקב כך היא לא רשאית להסתמך על עצם הזכאות לקבלת קצבת מזונות ככזו היוצרת זכאות לדיור ציבורי. על כן, שלא כבעניין שטיין, העותרת אינה מבקשת להשוות את מעמדן של מקבלות קצבת מזונות לזה של מקבלות קצבת הבטחת הכנסה, ואינה מבקשת להקנות לאימהות חד הוריות לשלושה ילדים המקבלות קצבת מזונות זכאות אוטומאטית לדיור ציבורי, כפי הניתנת לאלה המקבלות קצבת הבטחת הכנסה.

להבדיל מעניין שטיין, העתירה בנדון תוקפת את השימוש במבחן הבטחת ההכנסה כתנאי בילתו אין וכחזקה חלוטה לבחינת מיצוי כושר השתכרות כתנאי לזכאות לדיור ציבורי, מבלי שניתנת לעותרת, אם חד הורית לשלושה ילדים, האפשרות להוכיח כי בפועל היא עומדת בתנאי של מיצוי כושר השתכרות. העותרת מבקשת כי משרד השיכון יערוך בחינה עצמאית לאימהות חד הוריות המתקיימות מקצבת מזונות, לרבות בחינת מיצוי כושר ההשתכרות, כך שרק מי שהוכיחה את שלושת התנאים המצטברים תהא זכאית לקבלת דיור ציבורי. השאלה העולה הינה אפוא האם רשאי משרד השיכון לשלול אוטומאטית, על הסף, זכאות לדיור ציבורי ממי שמקבלות קצבת מזונות, מבלי לבחון את זכאותן המהותית לדיור ציבורי, היינו, מבלי לבחון את מיצוי כושר ההשתכרות שלהן. כפי שציינה ב"כ העותרת, בדיון שהתקיים ביום 11.6.17: " אנחנו לא מבקשים דיור ציבורי לכלל מקבלות המזונות. אנחנו מבקשים שהמשיבה תבחן את העותרת ונשים כמותה באופן פרטני ולא תשלול אותה על הסף" (עמ' 1 לפרוטוקול, שורות 13-15 ).

סוגיה זו - זכאות מי שאינה מקבלת קצבת הבטחת הכנסה לעבור מבחן מיצוי כושר השתכרות - לא נבחנה בפסק הדין בעניין שטיין.

משרד השיכון הפנה לעניין זה לשני פסקי דין שניתנו על ידי כב' השופטת ארנה לוי מבית המשפט לעניינים מנהליים בתל אביב. הראשון, עת"מ ( מנהלי ת"א-יפו) 33245-09-17 חן סגל נ' משרד השיכון ( פסק הדין ניתן בסיום הדיון המקדמי ביום 5.3.18, להלן: עניין חן סגל), והשני עת"מ 31202-10-17 ( מנהלי ת"א-יפו) כוכבה רובין נ' משרד השיכון ( פסק הדין ניתן בסיום הדיון המקדמי מיום 3.4.18, להלן: עניין: כוכבה רובין). לטענת משרד השיכון בשני המקרים נדחו העתירות, בהתבסס על הלכת שטיין.

ובכן, בעניין חן סגל, טענה העותרת את אותה טענה שנטענה בעניין שטיין ולפיה כיון שקצבת הבטחת הכנסה וקצבת מזונות זהות בגובהן, יש להכיר גם במי שמקבלת קצבת מזונות כזכאית לדיור ציבורי. כאמור, בעניין שטיין נדחתה טענה זו. בניגוד לכך, בתיק שלפניי, לאחר שהתקבל פסק הדין בעניין שטיין, במסגרת דיוק סעדי העתירה, הבחין הסיוע המשפטי, המייצג את העותרת, בין הלכת שטיין לשאלה המתעוררת במקרה שלפניי. בתיק שלפניי מתבקש בית המשפט להורות על ביטול המבחן של קבלת הבטחת הכנסה כמבחן היחידי להוכחת מיצוי כושר השתכרות. על כן, אין ללמוד מעניין חן סגל למקרה שלפניי.

אשר לעניין כוכבה רובין, עניין זה מורכב יותר שכן שם ניתנו פסקי דין בעניינה של העותרת, הן בבית הדין לעבודה, הן בבגץ. שם הדגש היה על העובדה שהעותרת באותו עניין לא יכולה הייתה להמיר את קצבת המזונות בקצבת הבטחת הכנסה קודם לשנת 2013, כאשר ההחלטה בעניינה בבית הדין לעבודה ניתנה בשנת 1999. כב' השופטת ארנה לוי מציינת במפורש בפסק הדין כי, בניגוד לעניין שלפניי, בעתירה שם לא נתקפו הוראות הנוהל כלל ועיקר. פסק הדין שם לא התבסס על עניין שטיין והוא אינו נזכר בו. על כן, שני המקרים אליהם הפנה משרד השיכון אינם רלבנטיים למקרה שלפניי.

לאור כל האמור לעיל, אין בעניין שטיין, כשלעצמו, כדי לחסום את העתירה שבנדון.

9. על היקף הביקורת השיפוטית בעניין דיור ציבורי
ולפני שאכנס לגופם של דברים, אעמוד על היקף הביקורת השיפוטית בעניינים אלו. ההחלטה בדבר הזכאות לדיור ציבורי, שמצוי, כאמור, במשורה, הינה החלטה מורכבת המתחשבת במגוון רחב של שיקולים, החייבת להיעשות על פי אמות מידה ענייניות ושוויוניות, וממילא היא כפופה גם למגבלות תקציביות הנקבעות בהתאם לסדרי העדיפויות הכוללים של המדינה. החלטות כגון אלו, שמבוססות על שיקולים חברתיים, כלכליים ומקצועיים מובהקים – נתונות לשיקול דעתם של הגורמים המוסמכים, וככלל בית המשפט איננו נוהג להתערב בשיקול דעתם (לניתוח הטעמים לכך, ראו: משה כהן-אליה, "הכחולים האדומים והשופט בתווך: גישה הליכית לביקורת שיפוטית "עם שיניים" ביחס לזכויות החברתיות", משפט וממשל יב', 407 (תש"ע-2010), כן ראו עניין שטיין, פסקאות 32-33 לפסק הדין).

וועדת האכלוס העליונה במשרד השיכון הינה גוף מנהלי הכפוף לביקורת שיפוטית בהתאם לכללי המשפט המנהלי ( ראו: עע"מ 3351/13 אברהם נתנאל נ' חלמיש חברה ממשלתית עירונית לדיור ולשיקום ולהתחדשות שכונות בת"א בע"מ ( פורסם בנבו, פסקה 6 לפסק דינה של כב' השופטת, לימים הנשיאה, אסתר חיות, 2014, להלן: עניין נתנאל),

הלכה פסוקה וידועה היא כי התערבות בית המשפט בהחלטות של רשויות מינהליות, לרבות בתחום הזכאות לדיור ציבורי, תהא מצומצמת, וכי בית המשפט לא ישים את שיקול דעתו במקום שיקול דעת הרשות, שהרי לוועדות הרלבנטיות ראיה רחבה וכוללת וניסיון בבחינת בקשות בנושא דיור ציבורי וסיוע בשכר דירה. לבית המשפט אין את המידע והכלים לבחון את כל הבקשות התלויות ועומדות לקבלת דיור ציבורי. בית המשפט בוחן אך האם נפל פגם בהליך קבלת ההחלטה כגון חריגה מסמכות או שיקולים זרים, האם ההחלטה סבירה ומידתית והאם הרשות שקלה את כל השיקולים הרלבנטיים ואיזנה ביניהם כדין ( ראו: עע"מ 210/08 פרויס הסגיל והדי נ' משרד הבינוי והשיכון ירושלים ( פורסם בנבו), פסקה 10 לפסק הדין, 24.12.2008).

בעת שנתקפת החלטה של איזו מוועדות משרד השיכון בעניין זכאות לדיור ציבורי, בית המשפט יבחן את חוקיות פעולתה ואת סבירות החלטתה, דהיינו: האם החלטתה של הוועדה, שקבעה כי המערער אינו עונה להגדת " זכאי" לדירה בדיור הציבורי, נופלת במתחם הסבירות ( עניין נתנאל פיסקה 7 לפסק הדין); עע"מ 8025/06 פלוני נ' עמיגור ניהול נכסים בע"מ ( פורסם בנבו), פסקאות 14-15 לפסק הדין), 17.01.2008).

במקרה זה הטענה היא כי אי סבירות ההחלטה נובעת מאי סבירות הנוהל עצמו וההסתמכות עליו, ועל כן יש לבחון את ההוראה הרלבנטית בנוהל עצמו ( ראו, בדומה: עת"מ ( מינהליים ת"א) 47220-12-14 אהוד יאיר נ' משרד הבינוי והשיכון ( פורסם בנבו, 2015), שם ביקש העותר להורות על ביטולו של סעיף 4.13 לנוהל מס' 08/04 של משרד הבינוי והשיכון בנושא השתתפות בתשלום שכר דירה והעניין נבחן לגופו; עת"מ 1036-12-11 ( מנהליים י-ם) איריס שריג נ' משרד הבינוי (פורסם בנבו, 2013, להלן: עניין שריג), שם תקפו העותרות את הוראת סעיף 2.15.2 לנוהל של משרד השיכון בעניין השתתפות בתשלום שכר דירה שמגדיר את היישובים, שניתן לקבל בהם סיוע בשכר דירה, וכב' השופט יגאל מרזל קבע כי יש להורות על בטלות הסעיף הרלבנטי בנוהל. ועת"מ 1083-09-10 ( מנהליים י-ם) ביטון נ' מדינת ישראל, (פורסם בנבו, 2011), שם תקפה העותרת נוהל של משרד השיכון המחייב את המבקש לקבל שכר דירה מוגדל, לוותר על תורו ברשימת הממתינים לשיכון ציבורי והנוהל נבחן לגופו).

היינו יש לבחון תחילה, האם התנאי ולפיו הדרך היחידה בה יכולה מי שמקבלת קצבת מזונות להוכיח מיצוי כושר השתכרות הוא ע"י קבלת קצבת הבטחת הכנסה, הוא תנאי מפלה.

וכעת לגופם של דברים. דבורה אלבז טוענת בראש ובראשונה נגד הוראת נוהל 08/05 – הקצאת שיכון ציבורי, לפיה הדרך היחידה להוכיח מיצוי כושר השתכרות היא קבלת קצבת הבטחת הכנסה. כן טוענת היא להעדר שקיפות ובעיקר להעדר ההנמקה בהחלטות משרד השיכון בעניינה.

את טענות משרד השיכון בעניין התנאי בנוהל, ניתן לחלק לשני ראשים עיקריים. הראשון, כי הדרישה שמיצוי כושר השתכרות יעשה רק על דרך של קבלת קצבת הבטחת הכנסה, אינה מפלה ואינה פוגעת בשוויון. השני, כי אין זה סביר לדרוש ממשרד השיכון שיערוך בעצמו מבחני מיצוי כושר השתכרות, שעה שמבחנים אלו מבוצעים ע"י המל"ל. להלן אבחן טענות אלו.

10. האם התנאי לגבי הוכחת מיצוי כושר השתכרות פוגע בשוויון
10.1 על שוויון והפליה
טענתה המרכזית של העותרת היא בשאלת השוויון. היינו, האם מוצדקת האבחנה לעניין אפשרות הוכחת הזכאות לדיור ציבורי, בין מי שמקבלות קצבת הבטחת הכנסה, לבין אלו המקבלות קצבת מזונות. לטענתה, הוראות נוהל דיור ציבורי 08/05, העורכות אבחנה זו, פוגעות בזכותן לשוויון של נשים חד הוריות המקבלות קצבת מזונות. בפרק זה אדןן תחילה בשאלות השוויון וההפליה, ובמסגרתו אעמוד על ההבחנה בין זכות חוקתית לשוויון לבין זכות מנהלית לשוויון ( פרק 10.1). לאחר מכן אבחן מהי קבוצת השוויון לאור מטרות הדיור הציבורי שבמרכזן הסיוע לאוכלוסיות מוחלשות, כן אעמוד בחלק זה על הנתונים בשטח ( פרקים 10.2 ו-10.3). בהמשך אדון בשאלה מיהי קבוצת השוויון הרלבנטית ( פרק 10.4) ולבסוף, אדון בטיעוני משרד השיכון והנמקותיו שלא לאפשר לעותרת ואחרות במצבה, להוכיח מיצוי כושר השתכרות שלא על דרך של קבלת הבטחת הכנסה, ואבחן, האם נימוקים אלו עולים כדי פגיעה סבירה ומידתית בשוויון ( פרק 10.5).

על כל רשות ציבורית חלה החובה לפעול בשוויון ולא להפלות בהפעלת סמכויותיה בין בני אדם שונים, שלא קיים ביניהם שוני רלוונטי. חובה זו לנהוג בשוויון כוללת גם את חובת הרשות המנהלית לפעול באופן שוויוני בהקצאות ובתמיכות שהיא נותנת לפרט ( ראו לעניין זה: דפנה ברק-ארז, משפט מינהלי כלכלי 359 (2013) ,

הזכות לשוויון הוכרה כזכות חוקתית כחלק מכבוד האדם במסגרת חוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו, על אף שאינה נזכרת מפורשות בלשון החוק ( ראו: בג"ץ 721/94 אל-על נתיבי אויר לישראל בע"מ נ' יונתן דנילוביץ, מח(5) 749 (1994), פיסקה 12 לפסק דינו של כב' המשנה לנשיא ( כתוארו דאז) השופט ברק, להלן: עניין דנילוביץ).

על מנת לבסס טענת הפליה המהווה פגיעה בזכות החוקתית לשוויון, יש להצביע על קיומה של הבחנה בלתי מוצדקת. התייחס לכך כב' המשנה לנשיא ( כתוארו דאז) השופט ברק בעניין דנילוביץ, בעמ' 762:
"דין נתון יוצר הפליה כאשר שני בני אדם, השונים זה מזה ( חוסר שוויון עובדתי), מטופלים על-ידי הדין באופן שונה, בלי שהשוני העובדתי שביניהם יש בו כדי להצדיק טיפול שונה בנסיבות העניין. ביסוד ההפליה מונחים אפוא גורם השרירות, חוסר הצדק וחוסר הסבירות.

הבחנה בין קבוצות המבוססת על שוני רלוונטי אינה מהווה כשלעצמה הפליה ( ראו: בג"ץ 8487/03 ארגון נכי צה"ל נ' שר הבטחון, פ"ד סב(1) 296, פסקה 23 לפסק הדין, (2006); בג"ץ 11956/05 סוהאד בשארה נ' שר הבינוי והשיכון ( פורסם בנבו), פסקה 8 לפסק הדין, 13.12.2006).

אולם, אין הסכמה מהו שוויון ואף לא מהי הגדרה של הפליה או מהי פגיעה בזכות לשוויון. כך נאמר בבג"ץ 1703/92 ק.א.ל קוי אויר למטען בע"מ נ' ראש-הממשלה, פ"ד נב(4) 193, 230 (1998):
"השוויון הוא ערך סבוך. השוויון הוא זכות מורכבת [...] נקודת המוצא הינה כי בני-האדם שונים הם זה מזה. כל אדם הרי הוא עולם בפני עצמו. כל אדם חופשי לפתח את גופו ורוחו על-פי רצונו הוא. משטר דמוקרטי מבוסס על שונות זו ומכבד אותה. והנה, בין בני-אדם שונים אלה מבקש משטר דמוקרטי לקיים שוויון. זהו אפוא שוויון בין שונים. דרישה זו יוצרת, מטבע ברייתה, קושי: אם בני-האדם שונים הם, כיצד זה ניתן לקיים ביניהם שוויון?"

כב' השופט נועם סולברג עמד על כך בבג"ץ 6411/16 הועד הארצי לראשי הרשויות המקומיות נ' כנסת ישראל ( פורסם בנבו, 2018, להלן: עניין הוועד הארצי), בקבעו ( בפסקה 32 לפסק הדין) כי: "עיקרון השוויון עצמו הוא עיקרון מורכב שקשה להגדירו" (לאי-הבהירות הכרוכה במושג השוויון ראו: ראם שגב " שוויון ודברים אחרים" ספר מרדכי ( מוטה) קרמניצר 193 (2017 אריאל בנדור, חאלד גנאים ואילן סבן, עורכים, 2017, להלן: ספר קרמניצר).

10.2 ההבחנה בין הזכות החוקתית לשוויון לזכות המנהלית לשוויון
בתחילת הדרך נערכה הבחנה בין החובה הכללית המוטלת על הרשויות לפעול בשוויון, הנקראת גם הזכות המנהלית לשוויון, לבין החובה המצומצמת יותר בהיקפה לכבד את הזכות החוקתית לשוויון. בשעתו נקבע כי פגיעה חוקתית בזכות לשיוויון נוגעת לתבחינים מסוימים בלבד של הפליה, שעיקרם השתייכות לקבוצות חברתיות מסוימות כמו מגדר, לאום, גזע, מה שנהוג לכנות הפליה חשודה. האיסור על הפליה על בסיס קבוצות כאמור, חל גם אם יש שונות רלבנטית בין הקבוצות. במקרה של הפליה על בסיס שונות כאמור, על הפגיעה לעמוד במבחני פגיעה בזכות חוקתית ( קבועה בחוק, נועדה לקדם אינטרס ציבורי חיוני ומידתית).

פרופ' ברק מדינה, במאמרו: "הזכות החוקתית לשוויון בפסיקת בית המשפט העליון: כבוד האדם, האינטרס הציבורי וצדק חלוקתי", משפט וממשל יז, 63 (תשע"ו-2016, פורסם גם בספר קרמניצר, בעמ' 67, להלן: מדינה, הזכות לשוויון), סבור כי יש להבחין בין שלוש גישות שונות באשר לתכליתה של הזכות לשוויון, ובהתאמה שלוש דוקטרינות משפטיות באשר לתוכנה של חובת הכיבוד של זכות זו. לדבריו ( בעמ' 72):
"גישה אחת, שהיא הגישה המקובלת במשפט החוקתי במדינות רבות, מזהה הפליה עם שימוש בתבחינים מסוימים. הפליה היא מדיניות שמבחינה בין אנשים על בסיס השתייכותם לקבוצה חברתית מובהקת, בנסיבות שבהן מדובר בהבחנה שפוגעת בכבוד האדם. לפי גישה זו, התכלית היסודית של הזכות החוקתית לשוויון היא אכיפת החובה להתייחס לכל בני-האדם כאל שווים. לפי גישה שנייה, הפליה היא העדפת אינטרסים של אנשים מסוימים ( או פגיעה בהם) לשם מטרה אשר על פניה לפחות נראית בלתי מוצדקת. הזכות החוקתית נועדה להבטיח שהרשויות הפוליטיות יכריעו באופן " מעין-שיפוטי", כלומר, יבחנו באופן נטול פניות (impartial), מהו המשקל הראוי של האינטרסים השונים, תוך דחיית העמדה שהכרעה פוליטית צריכה להיות תוצאה של מיקוח בין מייצגי האינטרסים השונים. לבסוף, לפי גישה שלישית, הפליה היא שילוב של מציאות של אי-שוויון כלכלי עם מסחור ההספקה של טובין מסוימים...תכליתה של הזכות החוקתית לשוויון לפי גישה זו היא לקדם מימוש של צדק חלוקתי.... מחייבת את השלטון לצמצם את אי-השוויון בחברה, בעיקר בין מי שנמנים עם קבוצות חברתיות שונות או ביחס לטובין מסוימים".
(הדגשות במקור – מ' א' ג').

במאמרו מציע פרופ' מדינה ביסוס תיאורטי לפסקי הדין על בסיס אחת משלושת הגישות, באופן המאפשר להבחין בין המקרים השונים.

במקרה שלפניי אין מחלוקת כי לא מדובר בהפליה או באבחנה חשודה על פי השתייכות לקבוצה חברתית מובהקת, שכן בשני המקרים מדובר באמהות חד הוריות, היינו נשים, שבמקרה אחד מקבלות קצבת הבטחת הכנסה ובשני קצבת מזונות. אין מחלוקת שכדי לקבל איזו משתי הקצבאות על האישה להיות במצב כלכלי קשה ביותר. נכון הוא, כפי שנקבע בעניין שטיין, כי המבחנים לקבלת כל אחת מהקצבאות שונים, אולם עדיין, אין אנו מצויים בגרעין הקשה של ההפליה החוקתית. אין מדובר גם בקטגוריה השנייה, שכן קשה להצביע על לובי חזק לטובת נשים המקבלות הבטחת הכנסה אל מול נשים המקבלות קצבת מזונות, ולמעשה בין האנשים החיים בעוני.

על פני הדברים ענייננו בקטגוריה השלישית, הנוגעת לצדק חלוקתי, שאומצה בפסיקה, בעיקר בהטלת חובה על רשויות המינהל לפעול על יסוד שיקולים ענייניים ( ראו: בגץ 244/00 עמותת שיח חדש, למען השיח הדמוקרטי נ' שר התשתיות הלאומיות, פ"ד נו (6) 25, 64 (2002) לניתוח פסק הדין ראו: דפנה ברק-ארז, "צדק חלוקתי במקרקעי ישראל: בעקבות בג"ץ הקרקעות החקלאיות", המשפט י' 291 (2005) וכן, מדינה, שוויון חוקתי, בעמ' 132-131). כדבריו, בעמ' 132:
"במקרים מסוימים הוחלה הלכה זו כדי להשיג מצב של שוויון בהקשרים של קבוצות חברתיות מובהקות....אך היא הוחלה גם בהקשרים אחרים. בית המשפט הדגיש בהקשרים אלה כי העיקר אינו בחלוקה שווה של מקורות כספיים, אלא בשאיפה שהתוצאה שתתקבל לאחר ההקצאה תהיה שוויון רב יותר במקורות העומדים לרשות הפרטים הרלוונטיים לשם מימוש צרכים מסוימים. יש לציין עם זאת, כי לעת עתה לפחות, אין מדובר בהכרח בהיקף פרישה רחב של הזכות החוקתית לשוויון, אלא בעיקר בקביעת נורמות מתחום המשפט המנהלי, שלא הוחלו עדייו ביחס לחקיקה"

פגיעות שאינן נובעות מהשתייכות קבוצתית וההתייחסות אליהן אינה בגדר הפליה חשודה, לא הוכרו כפגיעות בזכות החוקתית לשוויון, אלא בזכות המנהלית לשוויון, כפי שציין מדינה, הזכות לשוויון, בעמ' 68:
"הזכות המנהלית מחייבת להתייחס באופן שווה לשווים. לשם הערכה אם מדיניות מסוימת היא מפלה, יש לברר מי נמנה על " קבוצת השוויון", כלומר, מהי קבוצת האנשים אשר לכאורה לפחות יש להתייחס אל כל חבריה באופן שווה. הקביעה מהי " קבוצת השוויון" אינה כללית, אלא תלוית-מקרה, והיא נסמכת על ההערכה אילו תכליות של הפעלת הסמכות השלטונית הן ראויות, ובהתאם לכך אילו תבחינים הם " רציונליים" לשם קידומן של תכליות אלה."

עוד לאבחנה זו ראו: אריאל בנדור "שוויון ושיקול דעת שלטוני – על שוויון חוקתי ושוויון מנהלי" ספר שמגר (מאמרים חלק א', 277; אהרון ברק ואח' עורכים, 2003) וכן יצחק זמיר, "חזקת החוקתיות במשפט המינהלי", ספר אור 741, 743 (בעריכת אהרן ברק, רון סוקול ועודד שחם, 2013, להלן: זמיר, חזקת החוקיות).

בשנים האחרונות, חל מפנה בפסיקה, וכיום ההתייחסות היא לכל פגיעה בשוויון כאל פגיעה בזכות החוקתית לשוויון. היינו, נקבע בשורה של פסקי דין כי נפגעה הזכות החוקתית לשוויון גם כאשר ההבחנה או ההפליה לא היו בין קבוצות חברתיות מובהקות כמו אלו שהוזכרו לעיל. כך, בבגץ 8300/02 גדבאן נסר נ' ממשלת ישראל, (פורסם בנבו, 2012, להלן: עניין נסר), בוטלה הוראה בפקודת מס הכנסה שמכוחה נתנו הטבות מס ליישובים מסוימים ולא לאחרים, כיון שלא נמצאה שונות רלבנטית בין היישובים. כב' הנשיאה דורית בייניש קבעה ( בפסקה 46 לפסק דינה):

"פגיעה בשוויון תעלה כדי פגיעה בכבוד האדם מקום בו נפגעת יכולתו של אדם לנהל את חייו; לפעול באופן אוטונומי, לשמור על שלמותו הפיסית והנפשית; לפתח את אישיותו ולזכות ביחס שאינו מפלה"

כך גם בבגץ 6784/06 רס"ן רונית שליטנר נ' הממונה על תשלום גמלאות ( פורסם בנבו, 2011, להלן: עניין שליטנר), הוכרה פגיעה בזכות החוקתית לשוויון לגבי חקיקה בה נקבע הסדר פנסיה שונה לעובדים הפורשים משירות המדינה, לבין אלו משרתי קבע הפורשים משירות צבאי. בדומה, בבגץ 616/11 התאחדות הסטודנטים בישראל נ' ממשלת ישראל ( פורסם בנבו, 2014) בוטלה החלטת ממשלה להעניק מלגה לתלמידי ישיבה שישתלבו במסגרת של הכשרה תעסוקתית בשל פגיעה בשוויון.

בחלק מהמקרים הדברים נאמרו במפורש. כך קבע כב' המשנה לנשיאה, אליעזר ריבלין בעניין שליטנר ( פסקה 3 לפסק דינו):
"אין מקום לעשות הבחנה בין פגיעה בשוויון ' שיש לה זיקה לכבוד האדם' ופגיעה אחרת בשוויון. כל פגיעה בשוויון גורעת מכבוד האדם; כל אפליה מכל סוג – לאמור, אבחנה מטעמים לא ענייניים – יש בה פגיעה בכבוד האדם ולפיכך יש בה פגיעה בזכות חוקתית"

כך, בעע"ם 343/09 הבית הפתוח בירושלים לגאווה וסובלנות נ' עיריית ירושלים, פ"ד סד (2) 1 (1910), ציינה כב' השופטת, לימים כב' הנשיאה אסתר חיות כי ( פסקה ראשונה בפסק דינה):
"אינני משוכנעת כי בבואנו לבחון את חוקיותה או אי סבירותה של פעולת הרשות מן הראוי להפריד ולבצע בהקשר זה בדיקה מדורגת....בין שיקולים הנוגעים לשוויון באספקלריה חוקתית לשיקולים הנוגים לשיוויון באספקלריה מנהלית. שוויון הוא שוויון ולטעמי לא צריכה להתקיים הפרדה דיכוטומית בין ' שוויון חוקתי' ו'שוויון מנהלי'"

הנימוק המרכזי לתמיכה בעמדה זו הינו שכל הפרה של החובה לנהוג בשוויון פוגעת בזכות האדם.

אולם, לצד פסקי דין אלו, יש אחרים, גם הם מאותן שנים, בהם אומצה ההבחנה המסורתית בין הזכות המנהלית לשוויון לזכות החוקתית לשוויון. באותם מקרים נדחו טענות בדבר פגיעה חוקתית בשוויון במקרים בהם ההבחנה לא הייתה על בסיס השתייכות לקבוצות חברתיות מוגדרות ( הבחנה חשודה). כך, למשל, בבגץ 9863/06 קר"ן – עמותת קטועי רגליים לוחמים נ' שר הבריאות ( פורסם בנבו, 2008) נקבע כי הבחנה בין אנשים עם מוגבלות על בסיס נסיבות פגיעתם, אינה פוגעת בזכות לשוויון. בבגץ 9722/04 פולגת ג'ינס בע"מ נ' ממשלת ישראל ( פורסם בנבו, 2006, פסקה 23) נקבע כי הטלת הגבלות על מתן היתרים לעובדים זרים בתעשיה, אינן פוגעות בשוויון של העוסקים בענפי משק אחרים, וכי לכל היותר מדובר בהפלייה במישור המנהלי ואין בכך היבט חוקתי. כן ראו עניין הוועד הארצי, פסקה 32 לפסק דינו של כב' השופט נועם סולברג.

מהפסיקה עולה בבירור כי הפליה על בסיס השתייכות קבוצתית מובהקת מהווה פגיעה בזכות החוקתית לשוויון. עם זאת, קשה להבחין בין המקרים שאינם מהווים הפליה על בסיס השתייכות חברתית קבוצתית מובהקת, אז לעיתים נקבע כי מדובר גם בפגיעה בזכות החוקתית לשוויון, ובמקרים אחרים נקבע כי מדובר רק בפגיעה בזכות השוויון המנהלית.

מכל מקום, בין אם נראה בחוסר השוויון במקרה זה פגיעה בזכות החוקתית לשוויון, ובין אם נראה בחוסר השוויון פגיעה " רק" בזכות המנהלית לשוויון, יש לבחון האם יש התייחסות שווה לשווים, ובהקשר של העתירה שלפניי, האם סביר לקבוע כי רק מי שמקבלת קצבת הבטחת הכנסה תוכיח מיצוי כושר השתכרות, ואלו מי שמקבלת קצבת מזונות ( באותו סכום בדיוק) לא תוכל להוכיח כי היא עומדת בתנאי של מיצוי יכולת השתכרות.

כדי לבחון האם קיימת פגיעה בשוויון, יש לבחון האם האבחנה בין הקבוצות ( מקבלות קצבת הבטחת הכנסה ומקבלות קצבת מזונות) לבין קבוצת הזכאים להוכיח יכולת השתכרות לעניין דיור ציבורי ( שזו קבוצת השוויון הרלבנטית), היא הבחנה עניינית וסבירה ולא מפלה. לצורך כך יש לעמוד על תכלית הדיור הציבורי, וההבנה בין הקבוצות.

10.3. מטרות הדיור הציבורי – עזרה לאוכלוסיות מוחלשות
10.3.א. מטרות הדיור הציבורי
הקצאת דירות בדיור הציבורי לזכאים לכך נועדה להגשמת תכלית חברתית סוציאלית ולאפשר דיור למי שידו אינה משגת לרכוש או לשכור דירה בתנאי שוק רגילים. עמדה על כך כב' השופטת דפנה ברק-ארז בעע"מ 2414/17 ירדנה קלדרון נ' חלמיש חברה ממשלתית עירונית לדיור לשיקום ולהתחדשות ( פורסם בנבו, 13.02.2018, בפסקה 2 לפסק דינה): "מוסד הדיור הציבורי נועד, כידוע, לתכלית סוציאלית מובהקת – מתן מענה למצוקת הדיור וסיוע למי שידם אינה משגת לרכוש או לשכור דירה בשוק החופשי."

בעניין נתנאל עמדה על כך כב' השופטת, לימים הנשיאה אסתר חיות, בפסקה 6 לפסק דינה:
"חוק הדיור הציבורי משנת 1998 נועד להגשמת תכלית סוציו-אקונומית מובהקת. הדיור הציבורי משמש מכשיר חשוב לצמצום מימדי העוני בישראל, הוא מבקש ליתן מענה למצוקת הדיור ולרכך את הפערים בין בעלי אמצעים כלכליים אשר יש ביכולתם לרכוש דירות בשוק הפתוח, לבין אלו שידם אינה משגת ...."

הדיור הוא כאמור, צורך בסיסי, שהוגדר, בבסיסו, כזכות חוקתית. דיור הינו ככלל ההוצאה הגדולה ביותר של משק בית ממוצע, לא כל שכן של אנשים החיים בעוני. כדי להקל על אנשים החיים בעוני, ולאפשר להם קורת גג שתענה על הזכות לקיום מינימלי בכבוד, הוקצה הדיור הציבורי, וכן תכניות להשתתפות בשכר דירה.

10.3.ב. המצב בפועל
הדיור הציבורי נועד לסיוע בדיור למבקשים בעלי נתונים סוציואקונומיים קשים. אולם, הביקוש לדיור ציבורי עולה לעין ערוך על ההיצע. הדיור הציבורי בישראל הינו משאב ציבורי מוגבל. מספר הדירות העומדות לחלוקה הִנו מצומצם ביותר, ולמולו ניצב תור ארוך של זכאים לדיור, רובם בעלי קשיים כלכליים רציניים ומגבלות רפואיות. בפסיקה צויין, שמלאי הדירות קטן ואילו הזכאים " מייחלים בתור עד בוש" (ראו רע"א 3798/07 משה זריהן נ' עמידר החברה הלאומית לשיכון בישראל בע"מ ( פורסם בנבו, 2008, להלן: עניין זריהן). עוד צויין, שקיימת ירידה מתמדת במספר הדירות הציבוריות העומדות לאכלוס ( ראו עע"ם 1663/09 עזבון המנוחה ביטון סמחה ז"ל נ' מדינת ישראל ( פורסם בנבו, 2010, להלן: עניין ביטון). בימים אלו (28.3.19), פרסם צוות בין־משרדי בראשות מנכ"ל משרד השיכון לשעבר, חגי רזניק, שמונה לגיבוש תוכנית חירום לתחום הדיור הציבורי, דו"ח ולפיו:
"אף על פי ששיערנו כי מצבה של מדינת ישראל בכי רע ביחס לעולם, לא שיערנו עד כמה הוא נורא. ישראל נמצאת בתחתית הסולם ביחס למדינות ה–OECD בהשקעה בדיור הציבורי, ואם לא נפעל במתכונת חירום לפתרון הבעיה, נדרדר לשפל חסר תקדים, ובתוך בפחות משני עשורים יהווה הדיור הציבורי פחות מ–1% מהדירות במשק".

על פי הדו"ח, בישראל ישנם כ–3,500 משקי בית הזכאים לדיור ציבורי, וברשימות הממתינים של משרד הקליטה ישנם עשרות אלפים נוספים ( ראו: https://www.haaretz.co.il/news/education/.premium-1.7063820, לנתונים נוספים ראו: דו"ח ועדת טרטנברג, בעמ' 197; דו"ח מבקר המדינה 65 ג' לשנת 2014, בעמ' 244; גילדין, דיור בר השגה, בעמ' 42). אולם, זהו כמובן עניין לרשויות האחרות לענות בו ( גילדין, דיור בר השגה, בעמ' 213, והאסמכתאות שם, בה"ש 47).

לעניין זה בחרתי להביא דברים שסיפרה אם חד הורית הממתינה לדיור ציבורי, כדי להמשיג את הסטטיסטיקה הקשה ( קרומר נבו, נשים בעוני, עמ' 199):
"אני כרגע ביקשתי מזהבה [ העובדת הסוציאלית] שתרשום לי מכתב למשרד השיכון, אני צריכה להתקשר לראות אם זה הגיע... שלחתי מכתב לקבלת דירה, די, כבר יותר מדי זמן אני מחכה לבית וכבר הבן שלי בן שתים עשרה וחצי. אני שתים עשרה וחצי שנים מחכה לבית... גרתי תמיד בשכירויות. תמיד. אבל אני כבר לא יכולה כל פעם שכירות, שכירות, שכירות, נמאס לי, גם פה נמאס לי כבר כל הזמן שכירות...העובדת הסוציאלית כתבה להם: "עידית שנים מתמודדת מבית לבית, לקחו לה את הילד עקב זה שהיא מנודה מבית לבית, וההורים שלה לא מקבלים אותה. היא כמה פעמים גרה ברחובות, הייתה הולכת לחברות עם הילדים, הייתה נזרקת מחברה לחברה, ולדעתנו היא צריכה מקום קבוע" היא כתבה מכתב מאד חריף... אבל זהו. הנה עד עכשיו לא קיבלתי עוד תשובה ממשרד השיכון, שלחתי את זה לפני שלושה חודשים. תראי כמה זמן לוקח להם להחזיר תשובה"

לעניין זה אין הבדל בין העותרת, לאחרות במצבה המקבלות קצבת הבטחת הכנסה.

10.3.ג. הפתרונות של משרד השיכון
לאור המחסור הכבד בדירות בדיור הציבורי, מפעיל משרד השיכון תכניות סיוע, שמטרתן סיוע בפתרונות דיור, ובמרכזן סיוע בכספי שכר דירה כדי לשכור דירה בשוק החופשי. בפרק זה אבחן האם יש סיבה כלשהי כי נשים במצבה של העותרת, המקבלות קצבת מזונות, לא יזכו להנות מכך.

הזכאות לדיור ציבורי עשויה לצמוח משני מקורות. האחד, זכאות לדיור ציבורי על פי נהלי משרד הבינוי והשיכון, הקובעים תנאים להכרה בזכאות בהתבסס על שיקולים סוציו-אקונומיים. השני, זכאות להמשיך ולהתגורר בדירה הציבורית המוענקת למי שמוגדר כ"דייר ממשיך", בהתקיים תנאים מסוימים הקבועים בחוק הדיור הציבורי. ענייננו כאן במקור הראשון, היינו, הכרה בזכות על בסיס שיקולים סוציו אקונומיים.

בידי הרשות, במקרה זה משרד השיכון, שיקול דעת רחב באשר לאופן בו היא בוחרת להגשים את מדיניות הסיוע בתחום הדיור ומימוש זכות הדיור. אכן, הגשמת תכלית זו נעשית בדרכים שונות ובין היתר בהעמדת דיור ציבורי לזכאים או סיוע בשכר דירה ( ראו: רע"א 357/13 ליחצ'וב אינסה נ' עמידר החברה הלאומית לשיכון עולים בישראל בע"מ, פיסקה ח' לפסק הדין ( פורסם בנבו, 2013) ועניין שטיין, בפסקה 31 לפסק הדין).

זכאות ל"שיכון הציבורי" היא דרך אחת, וסיוע בשכר דירה היא דרך נוספת. בשני המקרים על המדינה לפעול לחלוקת הסיוע באופן שוויוני ועל פי קריטריונים ונהלים קבועים וברורים. כן נקבע כי צדק חלוקתי הינו עקרון החל על פעולותיהן של רשויות השלטון ( ראו לעניין זה: בגץ 244/00 עמותת שיח חדש, למען השיח הדמוקרטי נ' שר התשתיות הלאומיות, פ"ד נו (6) 25, 65-64 (2002)).

וראו הדברים שנאמרו בעניין זריהן, פיסקה ו(3) לפסק דינו של כב' השופט רובינשטיין, 12.05.2008:
"הדיור הציבורי נועד לזכאים לו במכלולם, המוחילים עד בוש בתור. אין " תפוס כפי יכולתך" ברכוש הציבור, ועל הרשויות להקפיד על הצדק החלוקתי, ועל בתי המשפט ליתן יד לכך, כמובן תוך בדיקת כל מקרה לגופו..."

(ראו גם: עניין שמחה ביטון, פסקה י"א לפסק הדין, 25.11.2010; עע"מ 823/12 תמר קליסה נ' יצחק שמעון (פורסם בנבו, 2013, להלן: עניין קליסה), פסקה ב' לפסק דינו של כב' השופט רובינשטיין, 08.08.2013; עע"מ 2851/13 אילן סויסה נ' מדינת ישראל - משרד הבינוי והשיכון (פסקה 17 לפסק דינו של כב' השופט חנן מלצר, פורסם בנבו, 2014) ועניין נתנאל ( שם בפסקה 6 לפסק הדין)).

אמנם, פרשנות נדיבה של תנאי הזכאות, או חריגה לטובת אדם שאינו עומד בהם, בהכרח תבוא על חשבון זכאים אחרים הממתינים זמן רב למימוש זכויותיהם ( ראו: עע"מ 7582/03 מדינת ישראל, משרד הבינוי והשיכון נ' לידיה רבוח, פ"ד נט(4) 481, פסקה 23 לפסק הדין, (2004)). אולם, במקרה שלפניי אין מדובר לא בפרשנות נדיבה של כללי הזכאות ואף לא בהחרגה של מקרה מסוים.

כפי שציינתי בפתח הדברים, אין מדובר בשאלה של הקצאת התקציבים, היינו, האם למי שמקבלת קצבת הבטחת הכנסה, מגיע, מבלי שתוכיח מיצוי כושר השתכרות לקבל דיור ציבורי. שאלה זו נבחנה בעניין שטיין, ונענתה בשלילה.

השאלה שלפניי מצומצמת בהיקפה והיא האם ההבחנה בין מי שמקבלת קצבת מזונות לבין מי שמקבלת קצבת הבטחת הכנסה באשר לאופן הוכחת מיצוי כושר השתכרות היא סבירה. האם סביר להתנות דיור ציבורי בהוכחת מיצוי כושר השתכרות אך ורק ע"י קבלת הבטחת הכנסה, או שיש לאפשר בדיקת מיצוי כושר השתכרות ע"י משרד השיכון עצמו. כלומר האם לאפשר לעותרת להוכיח כי היא עונה על הקריטריונים הקיימים בנוהל כפי שהם.

10.4. האם מקבלות קצבת הבטחת הכנסה וקצבת מזונות מהוות קבוצת שיוויון אם הן עונות על המבחן של מיצוי כושר השתכרות
מצבן הכלכלי של אימהות חד הוריות המקבלות קצבת הבטחת הכנסה בסכום המקסימאלי הינו קשה ודומה למצבן הכלכלי של אימהות חד הוריות המקבלות קצבת מזונות בסכום המקסימאלי; אף סכומי הקצבאות- קצבת מזונות וקצבת הבטחת הכנסה- הינם זהים.

אף על פי כן, לאמהות חד-הוריות, שזכאיות לקצבת מזונות מהמוסד לביטוח לאומי, אין כל אפשרות חוקית לעמוד בקריטריונים שמציב משרד השיכון לצורך קבלת זכאות לדיור ציבורי, שכן משרד השיכון חוסם בפניהן את האפשרות להוכיח באופן שונה כי הן עומדות במבחן מיצוי כושר השתכרות, שלא באמצעות קבלת קצבת הבטחת הכנסה.

משרד השיכון לא טען כי קיים שוני רלבנטי מהותי כלשהו בין הקבוצות, המצדיק הבחנה ביניהן לעניין מבחן מיצוי כושר השתכרות. משרד השיכון אף לא טען כי יש מקום להבחין בין מי שמקבלת קצבת מזונות לבין מי שמקבלת קצבת הבטחת הכנסה ובלבד שבשני המקרים יוכח מיצוי יכולת השתכרות. אין מחלוקת כי מבחן מיצוי יכולת השתכרות מבוצע ע"י המלל כתנאי למתן גמלה של הבטחת הכנסה, אך לא כתנאי למתן קצבת מזונות. אין גם מחלוקת, והדבר נקבע במפורש בעניין שטיין, כי השוני בין הקצבאות אינו מחייב עריכת מבחן מיצוי כושר השתכרות כדי לקבל קצבת מזונות, שכן קצבת מזונות מבוססת על בסיס רעיוני שונה. על כן, מי שמקבלת קצבת הבטחת הכנסה, ממילא עומדת בהוכחת מיצוי כושר השתכרות. אולם, אין כל נימוק להתנות את הזכאות לדיור ציבורי בהוכחת מיצוי כושר השתכרות רק באופן זה ( ראו באופן דומה את עניין חסן, שם נקבע כי עצם ההחזקה ברכב אינה מצדיקה שלילת קצבת הבטחת הכנסה).

הנה כי כן, המסקנה העולה היא כי אין מקום להבחין בין מי שמקבלת קצבת מזונות, למי שמקבלת קצבת הבטחת הכנסה, ובלבד, שבשני המקרים יוכח התבחין של מיצוי יכולת השתכרות.

כעת אעבור לבחון את טעמי משרד השיכון לשלילת האפשרות להוכחת מיצוי כושר השתכרות שלא באמצעות קבלת קצבת הבטחת הכנסה, כדי לראות האם יש טעם מידתי וסביר לפגוע בשוויון במקרה זה.

10.5. טיעוני משרד השיכון להבחנה בתוך קבוצת השוויון
משרד השיכון העלה שורה של טענות ( חלקן סותרות) באשר לטעמים בשלהם אין מקום כי נשים שמקבלות קצבת מזונות יוכלו להוכיח מיצוי כושר השתכרות, למעט על דרך של קבלת קצבת הבטחת הכנסה. תחילה אסקור את התפתחות הטיעונים של משרד השיכון בהקשר זה לאורך ההליך, ולאחר מכן אבהיר מדוע הטעמים שהועלו אינם מהווים טעם סביר ומידתי לפגיעה בשוויון.

10.5.א. טיעוני משרד השיכון לאורך ההליך
משרד השיכון שינה את טעמו באשר לשאלה מדוע לא יבחן את מיצוי כושר ההשתכרות של העותרת, בין במישרין ובין ע"י מי מטעמו. ההסברים מדגימים אולי יותר מכל את דרך החתחתים שעל אנשים החיים בעוני לעבור כדי לקבל את הקצבאות שהוענקו להן בדין.

בתגובה המקדמית לעתירה הפנה משרד השיכון לפסק הדין בעניין שטיין במחוזי והבהיר כי אין דין קצבת מזונות כדין קצבת הבטחת הכנסה. בדיון, כאמור, הבהירה ב"כ העותרת כי אין עניינה של העתירה במתן דיור ציבורי או סיוע בשכר דירה לכלל הנשים המקבלות קצבת מזונות, אלא שמשרד השיכון יבחן את מיצוי כושר ההשתכרות של העותרת ואחרות במצבה בטרם יתן החלטה בעניינן. בעקבות הדיון, הצעתי למשרד השיכון לבחון את יכולת ההשתכרות של העותרת, וככל שהיא עומדת במבחנים להעניק לה דיור ציבורי או סיוע בשכר דירה. בתגובת משרד השיכון להצעת בית המשפט ( מיום 10.7.17) טען משרד השיכון כך ( סעיף 6 לתגובה):
"יודגש, כי למשיבה [ מדינת ישראל – הכוונה למשרד השיכון] אין את הכלים לבחון את מיצוי כושר השתכרותה והכנסותיה של העותרת בדומה לבחינה הנערכת במסגרת בחינת המוסד לביטוח לאומי. באפשרות המשיבה להסתמך אך ורק על המסמכים אשר תציג העותרת בפני וועדת החריגים, אין ביכולתה לאמת את הפרטים הנטענים, ואין בידי המשיבה [ מדינת ישראל] את המשאבים הדרושים לקבלת מידע נוסף אודות העותרת".
(הדגשה שלי – מ' א' ג').

היינו, מדובר בבעיה תקציבית. יש להדגיש כי לתגובה לא צורף תצהיר.

בתגובה לתשובת משרד השיכון התייחסה ב"כ העותרת לדברים אלו וציינה כי דברים אלו מוקשים בעיניה שכן במסגרת נוהל 08/04 – השתתפות בשכר דירה, נבחנת הזכאות להשתתפות בשכר דירה בין היתר לאור עמידה במבחן מיצוי כושר השתכרות ( סעיף 3.1.3 לנוהל). ובלשונה ( בסעיפים 6-5 לתגובת העותרת מיום 26.7.17):
"הנה כי כן לאור קיומו של נוהל השתתפות בתשלום שכ"ד והמנגנון לבדיקת הכנסות, תמוהה הודעת המשיב [ משרד השיכון] בעמדתו כי אין באפשרותו לערוך לעותרת ונשים אחרות במצבה בדיקת מיצוי כושר השתכרות. ממילא המשיב לא תמך טענה עובדתית זו בתצהיר של הגורם הרלבנטי המוסמך במשרד השיכון.
כל עוד המשיב לא מפרט אחר הקשיים בבדיקת מיצוי כושר ההשתכרות לעותרת ונשים אחרות במצבה ולא תמך טענותיו אף בתצהיר, הרי שמדובר בהצהרה סתמית שאינה עולה בקנה אחד עם המנגנון הקיים אצלו כאמור".

בעקבות זאת הוריתי למשרד השיכון להבהיר על פי אילו קריטריונים יבחן עניינה של העותרת בשנית, והאם בכוונת משרד השיכון להחיל נוהל דומה לגבי נשים אחרות במצבה של העותרת ( החלטתי מיום 12.9.17).

בתגובת משרד השיכון מיום 15.11.17 חזר משרד השיכון בסעיף 3 לתגובה מילה במילה על האמור בתגובתו הקודמת:
"בתגובה....תבהיר המשיבה [ משרד השיכון] כי אין בידה את הכלים לבחון את מיצוי כושר השתכרותה והכנסותיה של העותרת בדומה לבחינה הנערכת במסגרת המוסד לביטוח לאומי. באפשרות המשיבה להסתמך אך ורק על מסמכים אשר תציג העותרת בפני וועדת החריגים, אין ביכולתה לאמת את הפרטים הנטענים, ואין בפני המשיבה [ מדינת ישראל באמצעות משרד השיכון] המשאבים הדרושים לקבלת מידע נוסף אודות העותרת.

בסעיף 4 לתגובה הוסיף משרד השיכון כי:
"יובהר בעניין זה כי המשיבה מסתמכת מזה שנים על הבחינות שמבצע הביטוח הלאומי, וזאת אף כאשר מדובר בבחינת בקשה לסיוע בשכר דירה – וזאת בניגוד לנטען בתגובת העותרת".

היינו, משרד השיכון מודיע לבית המשפט כי הוא פועל בניגוד לנוהל שלו עצמו.

עוד הוסיף משרד השיכון כי קיימת אפשרות לנשים במצבה של העותרת לבחור להמיר את קצבת המזונות בקצבת הבטחת הכנסה ( שהן באותו סכום) וכי הדבר נמסר לעותרת ( דבר המוכחש על ידה). גם לתגובה זו לא צורף תצהיר.

העותרת הגיבה לכך ( תגובה מיום 4.1.18) וחזרה על טענתה לפיה מכוח נוהל סיוע בשכר דירה מבצע משרד השיכון בחינת מיצוי כושר השתכרות. בסעיף 32.3 לתגובה מציינת ב"כ העותרת:
"המשיב [ משרד השיכון] לא מבהיר מדוע בחינת מיצוי כושר השתכרות היא בחינה כה מורכבת שאין בידו לבצעה. לפי נהלים אחרים של משרד השיכון, כמו נוהל השתתפות בתשלום שכר דירה, הוראה 8/04, מבצע המשיב או מי מטעמו הלכה למעשה, בדיקות מיצוי כושר השתכרות.
הבדיקות האמורות מבוצעות על ידי החברות מטעם משרד השיכון כעניין שבשיגרה וכחלק מהסכם השירותים שבין משרד השיכון לבין אותן חברות. כך בהסכם שצורף כנספח ב' למכרז 9/2014 " טיפול בבקשות לסיוע בדיור, עולה כי החברות מחויבות לבצע, בין השאר: ""ביצוע בדיקות עמידה בכללי " מיצוי כושר השתכרות""....
לאור האמור לא ברורה טענת משרד השיכון בתגובות שהוגשו מטעמו כי אין בידו לבחון מיצוי כושר השתכרות ולערוך בדיקה ואימות של המסמכים שהוגשו. יצוין כי בהסכם השירותים האמור, מחויבות החברות להפעיל גם חקירות לצורך אימות המסמכים הכלכליים שהוגשו ( ראי למשל סעיף 0.4 לנספח ב4 וסעיף 7.4 לפרק 6 להסכם [ שצורף לתגובה]".

יודגש, ב"כ העותרת צירפו מכרז והסכם, בו התחייבו החברות שזכו במכרז, כנגד תשלום ממשרד השיכון לערוך בחינת מיצוי יכולת השתכרות. כלומר, ככל שמשרד השיכון אינו מבצע מבחן עצמאי למיצוי כושר השתכרות, גם כתנאי למתן סיוע בשכר דירה, הרי הוא עושה כן לא רק בניגוד לנוהל שלו עצמו, אלא גם בניגוד למכרז ולהסכמים שנחתמו מכוחו.

בהחלטתי מיום 8.2.18, הוריתי למשרד השיכון להגיש תגובה מתוקנת לעתירה ובה להתייחס לכל טענות העותרת ובפרט לטענות בסעיף האמור לעיל, בעניין המכרז בו נכלל השירות של בחינת יכולת השתכרות. עוד הוריתי כי התגובה תהא נתמכת בתצהיר.

ביום 29.3.18 הגיש משרד השיכון תשובה לעתירה. אשר לטענת העותרת כי על משרד השיכון לערוך בחינת מיצוי כושר השתכרות למי שמקבלת קצבת מזונות, וכן באשר לטענתה לגבי מיצוי הבחינה ע"י אחת החברות שנשכרו לשם כך, נאמרו הדברים הבאים ( סעיפים 76-77 לתשובת משרד השיכון):
" בהתייחס לסעד המבוקש לפיו יש להורות למשיב [ משרד השיכון] לבחון בעצמו את מיצוי כושר ההשתכרות של העותרת לצורך בדיקת זכאותה לדיור ציבורי, יצוין כי מיצוי כושר ההשתכרות נבחן במסגרת חוק הבטחת הכנסה...
כך יש גם לדחות את טענת העותרת בעניין בקשתה לקיום בחינה של מיצוי כושר השתכרות על ידי משרד הבינוי והשיכון. מעבר לכל האמור, הרי שאין זה סביר לדרוש כי משרד הבינוי והשכון יקיים מערך שלם ונפרד לבדיקת מיצוי כושר השתכרות כאשר הדבר קיים במוסד לביטוח לאומי המתמחה בעניין בהתאם לדין".
(הדגשה שלי – מ' א' ג').

משרד השיכון, על אף החלטתי המפורשת כי עליו להתייחס לעניין המכרז וההסכם לפיו על החברות שנבחרו לבחון מיצוי כושר השתכרות של הפונים, לא עשה כן ולו בחצי מילה. היינו, אין תצהיר של מי מעובדי משרד השיכון החוזר על הדברים. הדבר אומר דרשני. ככל הנראה משרד השיכון, כפי שטען, אינו עומד בהוראות הנוהל, ועל אף שחברות שזכו במכרז התחייבו, כנגד תשלום, לערוך בחינת מיצוי כושר השתכרות, הם אינן עושות כן.

בעקבות התשובה הוריתי לצדדים להגיש סיכומים בעתירה לגופה. העותרת בסיכומיה הדגישה ( סעיפים 46-44 לסיכומיה) שמשרד השיכון זנח את הטענה שבה דבק לאורך ההליך כי אינו מסוגל לבחון מיצוי כושר השתכרות וכן חזרה ( בסעיפים 53-52 לסיכומים) על העובדה שחברות שזכו במכרז מטעם משרד השיכון התחייבו לבצע בדיקות מיצוי כושר השתכרות, ולטענתה אף מבצעות בדיקות אלו בפועל. בסיכומי משרד השיכון לא התייחס משרד השיכון לטענה זו כלל ועיקר, אולם, חזר על טענתו הסתמית ( גם הפעם ללא תצהיר), לפיה אין בידיו כלים לבחון את השתכרותה והכנסותיה של העותרת ( סעיף 78 לסיכומי משרד השיכון).

משרד השיכון חוזר שוב ושוב על כך שדיור ציבורי הוא משאב מוגבל, עובדה שאין עליה כל מחלוקת, אך אין לו תשובה לטענת העותרת לעניין האפשרות להוכיח מיצוי כושר השתכרות שלא באמצעות קבלת קצבת הבטחת הכנסה. משרד השיכון נמנע מלהתייחס לטענת העותרת לפיה קיים מערך, עבורו משרד השיכון משלם מתקציבו, לבחון עניין זה, כפי שקבוע בנוהל השתתפות בשכר דירה.

10.5.ב. העדר נתונים – חוסר סבירות ומידתיות
הטענות שהועלו על ידי משרד השיכון לאורך ההליך, הן הטענה בדבר היעדר מסוגלות של משרד השיכון לבצע בדיקת מיצוי כושר השתכרות והן הטענה בדבר היעדר סבירות להטיל על המשרד משימה זו נטענו כלאחר יד, לא פורטו, לא נומקו ולא הובהר. משרד השיכון לא הציג נתונים כלשהם מהם ניתן ללמוד כי בחינת מיצוי כושר השתכרות דורשת מומחיות ספציפית ומהי אותה מומחיות, וכי בחינה זו אפשרית לביצוע רק ע"י גורמים במוסד לביטוח לאומי, וכן לא הציג נתונים אודות העלויות המוערכות של הקמת מנגנון שכזה במשרד השיכון. משרד השיכון גם לא הבהיר מדוע המוסד לביטוח לאומי לא יוכל לערוך מבחן זה עבור משרד השיכון, ומהי ההשלכה התקציבית של הליך כזה, אם בכלל. טענות משרד השיכון לא נתמכו אפוא בתשתית עובדתית ולו מינימאלית.

בעניין חסן נקבע כי הפגיעה המגולמת בסעיף 9 א(ב) לחוק הבטחת הכנסה לפיו מי שמחזיק ברכב יש לגביו חזקה חלוטה כי אינו זכאי לקצבת הבטחת הכנסה, איננה מידתית, שכן אינה עומדת במבחן האמצעי שפגיעתו בזכות פחותה. זאת משום שניתן להצביע על מספר אפשרויות סבירות שיש ביכולתן להגשים את התכלית החקיקתית העומדת ביסוד הוראת סעיף 9 א(ב) תוך פגיעה מועטה יותר, ואף העדר פגיעה כלל, בזכות החוקתית לקיום מינימאלי בכבוד. כך, נקבע, ניתן לקבוע חזקה שאינה חלוטה, כך שיתאפשר למבקש הגמלה המחזיק או משתמש ברכב הזדמנות להוכיח כי בעלותו ברכב או השימוש בו אינם מעידים כי יש לו הכנסה אחרת. לחילופין, לקבוע מדרג המביא בחשבון את שווי הרכב, כך שהגמלה תישלל רק ממי ששווי רכבו עולה על שיעור מסוים, שיחד עם הוצאות התחזוקה השוטפות יש בו כדי לשקף את מצבו הכלכלי של מקבל הגמלה. כב' הנשיאה, השופטת דורית ביניש, קבעה לעניין זה ( פסקאות 63-64 לפסק דינה): 
"לעניין זה רואה אני לתת משקל לכך שהמדינה נמנעה מהצגת נתונים, סטטיסטיים או אחרים, שיעידו כי דרכי בחינה, אומדן וכימות אחרות אינן אפשריות ואינן יכולות לבוא תחת החזקה החלוטה. כך, לא הוצג בפנינו מידע אודות עלויותיו המוערכות של הסדר בדיקה פרטני, או טיעונים אודות הסדרים אחרים שנבחנו ונשללו בשל מגרעות כאלו או אחרות. כל שנטען הוא כי אין ביכולתה של המדינה לפקח על היקף השימוש האינדיבידואלי הנעשה ברכב – בה בשעה שנעשה כיום שימוש נרחב בחוקרים פרטיים, המפקחים, הלכה למעשה, על היקף השימוש ברכב"

והוסיפה ( בפסקה 66 לפסק דינה):
"המקרה שלפנינו מוסיף וממחיש את הקושי הגלום בהחלת הסדרים גורפים במקרים בהם נשללת זכאות לסיוע מדינתי כלשהו. הסדרים גורפים, מעצם טיבם, אינם מתחשבים במצבו הפרטני של כל אדם ואדם. הם מבוססים על מבחנים סטטיסטיים ועל הערכה שמוחלת באופן אחיד וללא הבחנה. קיימת בהם בעייתיות טבועה בשל נכונותם להתעלם מנסיבות של מקרים קונקרטיים. .... המחוקק, בחוק הבטחת הכנסה, היה ער לחשיבות בקביעת מנגנון בירור פרטני ואינדיבידואלי. דרך זו הולמת את חשיבות הזכות העומדת על הפרק, ומרכזיותה של גמלת הבטחת ההכנסה בהגנה על הזכות ... ואכן, מנגנון בחינת ההכנסות הקבוע בחוק מבטיח כי תתבצע בדיקה פרטנית מדוקדקת לכל אדם התובע גמלת הבטחת הכנסה. ומשכך נקבע, ובדיקה פרטנית מתבצעת ממילא לצורך בדיקת יתר מרכיבי ההכנסה של האדם, לא שוכנעתי כי ישנה הצדקה לעבור להסדר גורף דווקא ביחס לבעלות או לשימוש ברכב".

דברים אלו יפים מקל וחומר לעניין שלפניי, בו אין מדובר בהוראות חוק, ואף לא בתקנות, אלא בהוראות נוהל של משרד בשיכון.

אף בעניין שריג נקבע כי משרד הבינוי לא הביא נתונים מספקים ותשתית עובדתית ראויה לתבחינים שנקבעו בנוהל, וכי קביעה של תבחינים בלא ביסוס מספיק עלולה להביא לשרירות, ומכל מקום אין בה כדי לקיים את דרישת המידתיות. נקבע אפוא כי הפגיעה הטמונה בהוראה זו בזכות לשוויון, גם אם הינה לתכלית ראויה, הינה בלתי מידתית בהינתן התשתית העובדתית הלקויה, ולפיכך אין מנוס מלקבוע שדין ההוראה להתבטל.

ובלשונו של בית המשפט ( כב' השופט יגאל מרזל, בפסקה 42):
"קביעה של תבחינים בלא ביסוס מספיק – עלולה להביא לשרירות; ומכל מקום אין בה כדי לקיים את דרישת המידתיות. גם אם התכלית של הקריטריונים היא ראויה, באשר היא מבקשת לוודא אפקטיביות של הסיוע בשכר הדירה, עזרה לשוכרים ולא למשכירים ומניעת חוזים פיקטיביים – הרי שהפגיעה בנסיבות המקרה בזכאי הסיוע לשכר דירה באותם יישובים " קטנים" וזכויותיהם המוכרות על ידי המשיב עצמו אינה מידתית בהינתן התשתית העובדתית הנטענת. כך הדבר, אם בשל היעדר ביסוס מספיק של הקשר הרציונאלי בין התכלית לאמצעי שננקט; ואם בשל קיומו של אמצעי פוגע פחות וזאת על דרך של בדיקה יסודית יותר של הנתונים והעובדות או קביעה של קריטריונים שיביאו בחשבון שיקולים נוספים כפי האמור לעיל ... בנוסף, ובמונחי מידתיות " במובן הצר", ניתן לומר שלנוכח הקושי בנתונים ובקריטריונים של המשיב בסעיף 2.15.2 לנוהל, הרי שה"תוספת השולית" לתכליות שמבקש הנוהל להשיג אינה מבוססת דיה ומכאן שאין היא ביחס ראוי ל"נזק השולי" – הוודאי וממשי – שהוא מסב לזכאי סיוע המבקשים להתגורר ביישובים "קטנים", ובהינתן האפשרות של המשיב לבסס את החלטתו על תשתית נתונים ראויה ומדויקת יותר ..... כך הדבר, במיוחד בהינתן הפגיעה הקשה באוכלוסיית הזכאים המודרת כליל מן האפשרות לקבל את הסיוע לפי הנוהל; והכל – בשל מקום המגורים שהם מבקשים לגור בו"

והוסיף בפסקה 45:
"הוראת סעיף 2.15.2 לנוהל השתתפות בשכר דירה היא הוראה מפלה שאינה יכולה לעמוד על כנה. מדובר גם בהוראה בלתי סבירה, נוכח היעדר תשתית עובדתית ראויה לה. הפגיעה הטמונה בהוראה זו בזכות לשוויון לפחות – גם אם היא לתכלית ראויה – היא בלתי מידתית לעת הזו ובהינתן התשתית העובדתית הלקויה. נוכח חומרת הפגם ותוצאתו, אין מנוס מלקבוע שדין ההוראה להתבטל"

כך גם במקרה שלפניי. בהיעדר נתונים כלשהם לעניין בחינת מיצוי כושר השתכרות, ובעיקר לאור המכרז והחוזים מהם עולה כי על החברות שהתקשרו עם משרד השיכון לבצע מבחן זה, קשה לקבל כי למשרד השיכון אין משאבים לבדוק מיצוי כושר השתכרות של גב' דבורה אלבז, המצויה כבר במערכת הרווחה.

10.5.ג. חוסר תאימות בין הנהלים
בנוסף, דברי משרד השיכון סותרים מפורשות את הקבוע בנוהל 04/08 – סיוע בשכר דירה. עיון בנוהל 08/04 " נוהל השתתפות בתשלום שכר דירה לזכאים", מלמד כי בסעיף 3.1.3.2 נקבעו מבחנים ברורים ומפורטים לבדיקת מבחן מיצוי השתכרות, אשר אינם תלויים בכך שהמבקש יקבל קצבת הבטחת הכנסה:
"הזכאות תינתן רק למשפחה הממצה כושר השתכרות. משפחות העונות על אחד מהתנאים המפורטים לעיל, יענו על הגדרת מיצוי כושר השתכרות ( הגדרות בסעיפים 3.1.3.2.1 ו- 3.1.3.2.2 אינן חלות על משפחות חד הוריות(:
3.1.3.2.1 . ....
3.1.3.2.2 . ....
3.1.3.2.3. משפחה חד הורית תחשב כממצה כושר השתכרות גם אם עובדת במשרה חלקית או הכנסתה היא ממזונות בן זוג לשעבר בלבד.
הערה לסעיף3.1.3.2 למתקיימים מקצבת האבטלה מהמוסד לביטוח הלאומי, בדיקת היקף המשרה ומיצוי כושר השתכרות ייעשה ע"ס אישור הכנסה האחרון במקום העבודה האחרון בטרם הפיטורין.
3.1.3.3 . היקף המשרה יקבע על פי אישור המעסיק. אם היקף המשרה אינו מצוין באחוזים אלא בשעות, יחשב כעובד במשרה מלאה מי שעובד 165 שעות או יותר בחודש.
3.1.3.4 . הכנסה ברוטו של המשפחה אינה עולה על הסכומים המצוינים בטבלה שבנספח ח'.
3.1.3.5 . דרגת הסיוע תקבע על פי הכנסות המשפחה ומספר הנפשות בה ביחס לסכום הכנסה מזכה המתעדכן מעת לעת ע"י אגף אכלוס....."

סעיף 1.3 לנוהל 08/04 קובע כי: "הטיפול בזכאים נעשה באמצעות חברות המספקות שירותי סיוע בשכר דירה למשרד הבינוי והשיכון".

דהיינו, בדיקת מיצוי כושר ההשתכרות כמפורט בסעיף 3.1.3.2 לנוהל 08/04 אמורה להתבצע ע"י החברות עמן התקשר משרד השיכון בדיוק למטרה זו.

כאמור, בתגובת משרד השיכון מיום 15.11.17 ( פסקאות 3-4) ציין משרד השיכון כי הינו מסתמך מזה שנים על הבחינות שמבצע המוסד לביטוח לאומי בנוגע למבחן מיצוי כושר השתכרות, אף כאשר מדובר בבחינת זכאות לסיוע בשכר דירה ( אם כי טענה זו לא נתמכה בתצהיר כנדרש). טענה זו של משרד השיכון, לפיה אף בבקשות לסיוע בשכר דירה ( הנדונות על פי נוהל 08/04) הוא מסתמך על הבחינות שמבצע המוסד לביטוח לאומי אינה ברורה, שכן משמעותה שמשרד השיכון אינו פועל על פי הנוהל, ואף בניגוד למכרז ולהסכמים עליהם הוא חתום.

10.5.ד. נימוקי יעילות ונימוקים תקציביים
חלק מהנמקת משרד השיכון הייתה כי אין זה יעיל לערוך מבחן נפרד למיצוי כושר השתכרות, כאשר המל"ל עורך מבחן כאמור לתורך מתן קצבת הבטחת הכנסה. בדומה, בעניין חסן, טענה המדינה כי חזקות מסוג זה גורמות ליתר יעילות של המנהל. כב' הנשיאה, השופטת דורית ביניש דחתה טענה זו וקבעה ( בפסקה 69 לפסק דינה):
"בנסיבות המקרה שלפנינו, המדינה טוענת לתועלת ציבורית המופקת מחיסכון במשאבי המדינה, באמצעות פישוט עבודתם של מוסדות הרווחה ומניעת כספי הציבור ממי שאינם זקוקים לגמלה ומבקשים להונות את מוסדות הרווחה. מנגד עומד הנזק הנגרם לכל אלה הזקוקים לגמלת הבטחת הכנסה לצורך הגשמת זכותם לקיום מינימאלי בכבוד, ואינם מקבלים אותה בשל החזקה החלוטה. המדובר בפגיעה קשה ביותר, הנגרמת לליבת הזכות של מי שממילא מצוי בתחתית הסולם החברתי-כלכלי ונזקק לגמלה כרשת מגן אחרונה מפני רעב ועוני. בנסיבות אלה, יקשה לקבל כי החיסכון לבדו – שהינו בחלקו בר השגה באמצעים פוגעניים פחות – עולה על הנזק הנגרם לפרטים שזכותם לחיות במינימום של כבוד אנושי נפגעת. אמנם, אין להתכחש לכך שאמצעי זה הופך את עבודת שירותי הרווחה ליעילה יותר – הסדרים גורפים תמיד נוטים להיות פשוטים להחלה וליישום בהשוואה לכללי בחינה פרטנית. אולם, המטרה אינה מקדשת את האמצעים......'יעילות' (יהא מובנו של מושג זה אשר יהא) אינה בבחינת ערך עליון, כאשר עסקינן בפגיעה בזכויות האדם הבסיסיות והחשובות ביותר שהמדינה מופקדת עליהן".
(הדגשה שלי – מ' א' ג').

דברים דומים כתב פלג, אתגר העוני, שם בעמ' 577:
יש לחזור ולהזכיר ש"הגנה על זכויות אדם עולה כסף, וחברה המכבדת זכויות אדם צריכה להיות נכונה לשאת במעמסה הכספית"", .... וש"חברה האמונה על ברכי כבוד האדם, החירות והשוויון מוכנה לשלם את המחיר הנדרש" להגשמת זכויות אלו. ... כבר נפסק ששיקולי יעילות ונוחות מינהלית, לרבות שיקולי תקציבי, אין בהם להצדיק כשלעצמם פגיעה בזכות יסוד .... אכן, דברי אזהרה ביחס לעלויות ולסרבול ההליך " הם במקומם, אך אין להפריז בהערכת משקלם"..... במובן זה, "נוחות מינהלית או חסכון כספי אינם לכשעצמם, יעדים חברתיים המצדיקים הגבלה או פגיעה בזכות אדם". ... לדידי, אם יש מקרה מובהק שבו תפיסה זו של " זכויות עולות כסף" ראויה להפנמה ולמימוש ברמת השטח המינהלי, זהו המקרה של הליכים המתקיימים בהקשר הרווחה של העוני..."
(הדגשה שלי – מ' א' ג')

מעבר לעובדה שבמקרה שלפניי, כאמור לעיל, לא הונח הבסיס העובדתי לטענות אלו, הרי שגם מבחן המידתיות אינו מתקיים בהקשר זה שכן היעילות לא הוכחה במלואה, ומנגד הפגיעה בעותרת ואחרות במצבה היא עצומה ( ראו לעניין זה: אהרן ברק, מידתיות במשפט 525 (2010). דפנה ברק-ארז, משפט מנהלי, 771, פסקה 21.1 ( כרך ב', התש"ע-2010), ציינה לעניין זה:
"עילת המידתיות מהווה המשך רעיוני ישיר של עילת הסבירות... עילת הסבירות מתמקדת באיזון בין השיקולים שביסוד ההחלטה המינהלית. בהמשך לכך, עילת המידתיות מתייחסת באופן ספציפי יותר לאחד האיזונים שצריך להיות מונח ביסוד ההחלטה: האיזון בין המטרה לבין האמצעי המשמש להשגתה. השאלה בהקשר זה היא: האם היה סביר לעשות שימוש באמצעי שנבחר לשם השגת המטרה שהרשות חותרת אליה, או שמא אמצעי חריף מדי, בהתחשב בחלופות קיימות אחרות ובחשיבותה היחסית של המטרה. "

והוסיפה, בעמוד 780, בנוגע להיבט התקציבי בהקשר לעילת המידתיות:
"הפסיקה הכירה בכך שהתחשבות באילוצים תקציביים היא אחת מאמות המידה שמותר לרשות להביאן בחשבון. ניתן איפוא לקבוע כי מבחן האמצעי שפגיעתו פחותה אמור להיות מיושם ביחס לבחירה בין חלופות שעלויותיהן דומות... גישה זו מאפשרת להעדיף דרך פעולה יקרה במידת מה ולהתייחס אליה כאל חלופה לכל דבר ועניין, גם אם קיימת שונות תקציבית בינה לבין ההחלטה המקורית, אם חלופה זו פוגעת פחות בזכויות אדם".

דברים אלו יפים גם לטיעון היעילות, לפיו אין להטיל על משרד השיכון לבחון האם הפונים ממצים כושר השתכרות, כשהמל"ל ממילא בוחן את הדברים. זאת, בעיקר לאור העובדה שלא הוצגו נתונים בדבר הקושי התקציבי או המורכבות המנהלית בבירור קיום המבחן. בנוסף, לא הובהר מדוע המל"ל לא יוכל לבצע בדיקה זו למי שמקבלת קצבת מזונות, לא כתנאי לקבלת הקצבה אלא לעניין הזכאות לדיור, שאז גם האחידות לא תפגע.

10.5.ה. אפשרות להמיר קצבת מזונות בקצבת הבטחת הכנסה
משרד השיכון טען, בין אם כחלק מטיעוניו לעניין היעילות, בין אם כטיעון עצמאי, כי ניתן כיום להמיר קצבת מזונות לקצבת הבטחת הכנסה, ובכך יבוא העניין על פתרונו, אולם אין בידי לקבל טענה זו. ראשית, דבורה אלבז הצהירה כי המידע לפיו היא יכולה להמיר את קצבת המזונות בקצבת הבטחת הכנסה, לא הובא לידיעתה. לאור האמור לעיל בפרק על מיצוי זכויות של אנשים החיים בעוני, יש חשש כי אחרות במצבה גם הן לא יהיו מודעות לאפשרות זו, ולא ימצו את זכויותיהן לדיור ציבורי.

שנית ובעיקר, דבורה אלבז מעוניינת להמשיך ולקבל קצבת מזונות, שכן במקרה של תשלום קצבת מזונות, זו משולמת במקום המזונות שחייב בהם האב, כאשר למל"ל יש זכות לחזור לאביהם של הילדים. מעבר מקבלת קצבת מזונות לקבלת קצבת הבטחת הכנסה תפטור את האב מחובת מזונות ילדיו, והעותרת רשאית לבחור ולעמוד על כך שהוא יעמוד בחובתו זו (לעניין חופש הבחירה במסגרת ההליך המנהלי ראו: דפנה ברק ארז, לשים את האדם במרכז, עיוני משפט לט, 5, 30 (תשע"ו-2016))

בנוסף, קצבת המזונות אינה משולמת באופן בלעדי מקופת המדינה, שכן למדינה יש אפשרות לחזור על משלם המזונות. היינו, הדבר אף יביא לחסכון בכספי ציבור, במקרים בהם יצליח המל"ל לגבות את החוב מהאב.

במאמרה של לוסי א' ווייט ( בתרגום זהר כוכבי), "הכפפה, כישורי הישרדות רטוריים ונעלי יום ראשון: הערות על השימוע בעניינה של גב' ג'", מעשי משפט ב' 119 (2009) (המאמר המקורי: Lucie E. White, "Subordination, Rhetorical Survival Skills, and Sunday Shoes, Notes on the (Hearing of Mrs. G." 38 Buffalo L. Rev. 1 (1990) , מבהירה המחברת את חשיבות יכולת הבחירה של אנשים החיים בעוני, גם אם, לאור מצבם, מדובר באפשרות בחירה מצומצמת, שזה הרי הגרעין של כבוד האדם.

עמד על כך כב' השופט אדמונד א' לוי בבגץ 6427/02 התנועה לאיכות השלטון בישראל נ' הכנסת, פ"ד סא (1) 619(פסקה 2 לפסק דינו של כב' השופט אדמונד א' לוי):
"עקרון האוטונומיה מיוסד על ההכרה בקיומה של יכולת בחירה חופשית, בכושרו של אדם לטוות את סיפור חייו על-פי השקפותיו ואמונתו, בכוחו להכריע בין חלופותיו על פי העדפותיו, ובאפשרותו להביא הכרעה זו לכלל מימוש....דמותו של אדם כישות אוטונומית לא תוכל להתקיים בהיעדרה של...תחושתו כי פעולותיו הרציונאליות מניבות תוצאות נטולות שרירות, ובבטחונו, כי אין ערכו של כוח ההגשמה האישית המסור לו נופל מזה של רעהו".

גם אם מדובר באותו גובה קצבה, יש לאפשר גם לדבורה אלבז להחליט באיזו קצבה היא מעוניינת, בהנחה שעל פי הנהלים היא זכאית לאחת משתי הקצבאות. כיון שדבורה אלבז סבורה כי יש לחייב את אביהם של ילדיה בתשלום מזונותיהם, אין לחייב אותה לעבור ולקבל קצבת הבטחת הכנסה, רק בכדי שלא תפגע בזכותה לקבל שיכון ציבורי או סיוע בשכר דירה.

גם אם מטרתו של משרד השיכון אינה הפליית נשים חד-הוריות, מאחר והתוצאה של הנוהל היא כזו אשר אינה מוצדקת על ידי השוני שבין הקבוצות- מדובר בהפליה פסולה ( לעניין אפלייה תוצאתית ראו: בג"ץ 11163/03 ועדת המעקב העליונה לענייני הערבים בישראל נ' ראש ממשלת ישראל ( פורסם בנבו, 2006, להלן: עניין וועדת המעקב), וכן משה כהן-אליה, "על היסוד הנפשי שבבסיס איסור ההפליה בפסיקת בית המשפט העליון: כוונה? תוצאה? אדישות?" בתוך: ספר קרמניצר, בעמ' 149.

10.6 לסיכום – הנוהל פוגע בשויון
לאור כל האמור לעיל, הרי גם אם נראה בזכות לשוויון במקרה זה כזכות מנהלית בלבד ולא כזכות חוקתית, המעוגנת בחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו, הרי שמשרד השיכון לא עמד בנטל המוטל עליו להראות, לאור הפגיעה בשוויון, שאכן מדובר בשוני רלבנטי (ראו: זמיר, חזקת החוקיות במשפט המינהלי,  שם, בעמ 761). על כן יש בהוראת הנוהל לעניין הוכחת מיצוי כושר השתכרות משום פגיעה בשוויון.

מצבן הכלכלי של אימהות חד הוריות המקבלות קצבת הבטחת הכנסה בסכום המקסימאלי הינו קשה ודומה למצבן הכלכלי של אימהות חד הוריות המקבלות קצבת מזונות בסכום המקסימאלי; אף סכומי הקצבאות- קצבת מזונות וקצבת הבטחת הכנסה- הינם זהים.

לסיכום, הנוהל אינו שוויוני במובן זה, שהוא אינו מאפשר למי שמקבלת קצבת מזונות להוכיח מיצוי יכולת השתכרות. כלומר, יש לשנות את הנוהל כך שמי שמקבלת קצבת מזונות, תוכל להוכיח מיצוי כושר השתכרות באופן עצמאי, וללא תלות בקבלת קצבת הבטחת הכנסה.

בנסיבות אלה מסקנתי הינה, כי נוהל 08/05 השולל באופן גורף זכאות האמהות החד-הוריות לעבור מבחן מיצוי כושר השתכרות ובכך שולל זכאותן לדיור ציבורי, הינו נוהל מפלה.

לכאורה היה ניתן לסיים כאן את פסק הדין, ולהורות למשרד השיכון לדאוג להסרת ההפליה, במובן זה שיסיר את הדרישה הבלעדית להוכחת מיצוי כושר השתכרות של מי שמקבלת קצבת מזונות, באמצעות קבלת קצבת הבטחת הכנסה.

אולם, עצם העובדה כי ההנמקות הלקוניות ניתנו בכל ההחלטות בעניינה של העותרת, ולאור העובדה שמהפסיקה עולה כי הנמקות אלו ניתנות כדבר שבשגרה, מצאתי לנכון לעמוד גם על הדברים הללו. לכך אפנה עתה.

11. ההנמקה בעניינה של העותרת
כזכור, משרד השיכון נימק את דחיית בקשת העותרת הן להקצאת דיור ציבורי, הן לסיוע מוגדל בשכר דירה, בכך שלא קיבלה קצבת הבטחת הכנסה בתקופה הרלבנטית. כפי שפרטתי כל ההחלטות בעניינה של העותרת היו לקוניות ביותר. אעמוד להלן על הנהלים בעניין הוועדות השונות, סמכויותיהם והיקף שיקול דעתן.

11.1. הועדות השונות, היקף שיקול דעתן ואופן ההנמקה
חובתה של רשות מנהלית לפעול על פי תבחינים אחידים ככל שניתן ולנמק את החלטותיה. אלו מושכלת יסוד במשפט המנהלי ( ראו לעניין זה, בין רבים, יואב דותן, "חובת ההנמקה של רשויות מינהל וגופים נבחרים", מחקרי משפט כט' 5 (תשס"ב-תשס"ג). כך ככלל, כך במקרה של ועדות משרד השיכון.

משרד השיכון קבע בנהלים וועדות שונות שהוסמכו לבחון בקשות של מבקשי סיוע בדיור הציבורי. בקשות של מבקשי סיוע מופנות לוועדות המחוזיות, המהוות את " הערכאה הראשונה" הדנה בבקשות מבקשי הסיוע. במקרים בהם לא מתקיימים הקריטריונים הקבועים בנהלים לצורך הזכאות מועבר הדיון לוועדת חריגים (ראו סעיף 8 לנוהל 08/05).

11.1.א. ועדת אכלוס עליונה
מבקש שבקשתו לסיוע בדיור נדחתה ע"י הועדה של "הערכאה הראשונה" רשאי לערער על אותה החלטה (ראו סעיף 8 לנוהל 08/05 הדן בוועדת החריגים). הערעור יוגש ל"ועדת אכלוס עליונה", וזאת בהתאם להוראת נוהל מס' 08/13 של משרד השיכון (להלן: ועדת אכלוס עליונה), המכונה "נוהל וועדת אכלוס עליונה" (להלן: נוהל 08/13 ועדת אכלוס עליונה).

בס"ק 2.1 לנוהל 08/13, הוגדרה תכלית הועדה העליונה, כדלהלן:
"2.1 הועדה דנה ומחליטה בערעורים של מבקשי סיוע בדיור שבקשותיהם נדונו ונדחו בועדות האחרות של משרד הבינוי והשיכון, למעט הועדה הציבורית לאכלוס, או במקרים שאין בסמכות הועדה לדון בהם".

נוהל 08/13 הדן כאמור בוועדת איכלוס עליונה הינו בתוקף מיום 21.10.18, ( קודם לכן לפני כן היה בתוקף נוהל מיום 28.5.03 שבוטל עם פרסום נוהל חדש זה). בנוהל המעודכן התווסף סעיף 3, בו נקבעו השיקולים ( תבחינים) שתבחן הוועדה בעת דיון בבקשה:
"התבחינים אותם בוחנת הוועדה בבואה לקבל החלטה:
תבחינים הנוגעים לכל סוגי הבקשות:
מצב כלכלי- הכנסות, מקורות הכנסה, כושר השתכרות, פוטנציאל השתכרות.
גודל משפחה- מספר נפשות, גילאי הילדים.
נכות- נכות למי מבני המשפחה, לרבות תמהיל נכויות במשפחה וסוג הנכות.
תפקוד.
רקע בריאותי- בעיות רפואיות של כל אחד מבני המשפחה.
סטטוס משפחתי- הורה עצמאי, עורף משפחתי.
רקע סוציאלי- בהתבסס על דו"ח סוציאלי.
...
בקשות לסיוע בדיור ציבורי:
נוסף על תבחנים 1-7 שלעיל, הוועדה תביא בחשבון תבחינים נוספים, כדלקמן:
מלאי הדירות המתפנות ביישוב.
מספר הזכאים הממתינים בתור".

אשר לתבחינים, עד לתיקון הנוהל כמפורט, לא היו כלל תבחינים לוועדות. עם תיקון נוהל התווספו תבחינים, אולם מדובר בכלל התבחינים הרלוונטיים, וללא קביעת סדרי עדיפויות כלשהם, קשה לטעון כי במצב דברים זה יש בסיס אחיד לקבלת ההחלטות, המתחייב במקרים מסוג זה. במאמר מוסגר אציין כי איני סבורה שהוספת התבחינים המנחים בנוהל המעודכן מעלה או מורידה לעניין ההחלטות בוועדה, שכן, תבחינים אלה ממילא נשקלו ע"י וועדת החריגים עוד בטרם תיקון הנוהל, וכאשר אין בנמצא מדרוג או משקלות המשקפים את משקלו של כל תבחין בהחלטת הוועדה. מכל מקום, יש לציין כי בין התבחינים מופיע גם מיצוי כושר השתכרות.

עם זאת, כיון שבמקרה שלפניי השאלה אינה באילו מקרים יש לחרוג מהנוהל לאור נסיבות המבקשת, אלא שהנוהל עצמו אינו ראוי בשל הבעיתיות והפגיעה בשוויון, לא ארחיב עוד בעניין זה. אומר רק, מעבר לנדרש, כי יפה ייעשה משרד השיכון אם ייתן לכך את הדעת.

11.1.ב. הועדה הציבורית לערעורים
מעל וועדת האיכלוס העליונה מצויה "הועדה הציבורית לערעורים בנושאי אכלוס" (להלן: "הועדה הציבורית"), אשר פועלת מכח הוראת נוהל מס' 08/17 של משרד השיכון, שכותרתו: "נוהל הוועדה הציבורית לערעורים בנושאי אכלוס" (להלן: נוהל 08/17 או נוהל הועדה הציבורית לערעורים).

סמכות הוועדה הציבורית קבועה בס"ק 2.1 לנוהל כדלהלן: "הועדה דנה ומחליטה בערעורים של מבקשי סיוע בדיור שבקשותיהם נדונו ונדחו בועדות איכלוס עליונה..."

סעיף 2.4 לנוהל, קובע כי:
"הוועדה תפעל במגמה לתת מענה לבעיות חריגות של משפחות ויחידים להם לא נמצא מענה במסגרת הכללים והקריטריונים של המשרד".

נוהל זה אינו כולל כל התייחסות לקריטריונים להפעלת שיקול דעת הוועדה ומתן זכאות בשל נסיבות חריגות. העדר קריטריונים אינו מאפשר לדעת מראש מתי ניתן לפנות לוועדת החריגים, מתי תינתן זכאות בשל נסיבות חריגות וכן לא מאפשר לבקר את החלטותיה של הוועדה.

11.2. נוהל הקצאת שיכון ציבורי
דבורה אלבז ערערה על החלטת הועדה המחוזית מכוח נוהל 08/05 - נוהל הקצאת שכון ציבורי. הנוהל מגדיר בסעיף 2.9 מהי ועדת חריגים: "הועדה המחוזית, ועדת אכלוס עליונה, ועדה לעובדי מערכת וועדה ציבורית לאכלוס". כלומר שתי הועדות, ועדת אכלוס עליונה והועדה הציבורית לערעורים בנושאי אכלוס, על אף שהן היררכית אחת מעל השניה, נכללות שתיהן תחת הגדרת וועדת חריגים.

סעיף 8 לנוהל הקצאת שיכון ציבורי מאפשר לפנות לועדת חריגים. סעיף 8.1 מאפשר לערער במקרים מסוימים ל"ועדת חריגים עליונה" אך זו אינה מוגדרת בנוהל. סעיף 8.7 מאפשר לערער על החלטת ועדת חריגים, כאשר נקבע כי: "עובד האכלוס במחוז ינתב הערעור לועדה המתאימה".

ובכן, גם בחינה מעמיקה של הנוהל, לא מעלה בבירור מתי מערערים ולאיזו וועדה. אולם, בעיקר, גם בנוהל זה, הפרק על הערעור הוא טכני – מי מעביר למי ובאיזה אופן – ואינו כולל קריטריונים לעבודת וועדת החריגים.

כל הנהלים לענין עבודת הועדות חסרים קריטריונים, החלטות הועדות נעדרות הנמקה, מה שפוגם בהחלטות שהתקבלו.

11.3 העדר הנמקה והשלכותיה
אשר לחובת ההנמקה - במקרה של הוועדה העליונה, הדבר נקבע במפורש בסעיף 2.5 לנוהל הוועדה העליונה ( הוראה 3/13 מיום 25.6.2003), ולפיו החלטות הוועדה תהיינה מנומקות. בעת"מ ( מנהליים ב"ש) 317/09 עמותת איתך מעכי – משפטניות למען צדק חברתי נ' מדינת ישראל- משרד הבינוי והשיכון‏, פורסם בנבו,2009), פנתה העמותה לבית המשפט לעניינים מנהליים בעתירה כי וועדות משרד השיכון ינמקו את החלטותיהם. משמשרד השיכון לא חלק על חובת הוועדות לעשות כן, ומסיבה זו נדחתה העתירה (בכפוף להתחייבות משרד השיכון להוסיף לנוהל הבהרה לעניין חובת ההנמקה).

במקרה שלפניי, החלטת הועדה נשוא העתירה אינה מנומקת. הועדה העליונה האזורית קבעה כי (נספח ג' לתגובה המקדמית):
""החלטה: דחיית הבקשה מהסיבה אינה מתקיימת מהשלמת הכנסה במשך 12 חודשים נוספים בנוסף להכנסתה.
נימוקי הבקשה: למרות הנסיבות לא ניתן להיענות לבקשה".
(הדגשה שלי – מ' א' ג')

ועדת חריגים, המכונה ועדה ציבורית (ראו ההחלטה בנספח ה' לתגובה המקדמית) קבעה כי:
"דחיית הבקשה – סיבת הדחייה: אינה מתקיימת מהשלמת הכנסה במשך 12 חודשים נוספים בנוסף להכנסתה, מותר לערער לציבורית: לא, נימוקי ההחלטה: למרות הנסיבות לא ניתן להענות לבקשה"
(הדגשה שלי – מ' א' ג')

הא ותו לא. הנמקה זו לאו הנמקה היא (יש לציין כי גם בקשות נוספות שהוגשו על ידה נדחו באותו אופן). ראשית, רק החלק המודגש מהווה את ההנמקה (אמנם בהחלטה הראשונה כתוב נימוקי הבקשה, אך כיון שהנימוקים של דבורה אלבז אינם מופיעים במסמך, היה צריך לכתוב: "נימוקי ההחלטה". בהחלטה השני כבר מצוין כי מדובר בנימוקי ההחלטה). שנית, לא ברור לאילו נסיבות התייחסה הועדה, והאם התייחסה לכלל הנימוקים שהעלה העותרת בערעור. וארחיב.

בתי המשפט עמדו שוב ושוב על הבעייתיות בהנמקת חסר של החלטות המנהל ככלל, כן עמדו על הבעייתיות בהעדר הנמקה בוועדת חריגים של משרד השיכון, ויש שהביא הדבר לביטול החלטת הוועדה. כך לדוגמא נקבע בעניין קליסה, בפסקה 28 לפסק דינה של כב' השופטת דפנה ברק ארז:
"על הרשות המינהלית לנמק את החלטותיה באופן סדור שאינו משתמע לשני פנים. חשיבותה של בהירות ההנמקה היא ברורה. הנמקה בהירה ומסודרת מסייעת לרשות לקבל החלטה רציונאלית ולא שרירותית. הנמקה כזו מאפשרת להבין את משמעות ההחלטה ואת השלכותיה התקדימיות לגבי מקרים אחרים. כמו כן, היא מאפשרת לתקוף את ההחלטה תוך התייחסות מושכלת לטעמים העומדים בבסיסה. הנמקה ראויה אף מבטאת יחס מכבד לפרט שההחלטה עוסקת בו, מפחיתה את החשש שההחלטה התקבלה משיקולים לא ענייניים, מחזקת את האמון שרוחש האזרח לרשות ותומכת גם במראית פני הצדק ... בענייננו גם סביר להניח כי הנמקה סדורה וברורה הייתה מבהירה לצדדים את השיקולים שעמדו בבסיס ההחלטה ומונעת תחושות של קיפוח, שרירותיות ואי צדק, במיוחד על רקע הסכסוך המשפחתי שברקע הדברים. מטעמים אלה, ראוי שמקרה זה ישמש תמרור אזהרה באשר לחשיבות הנודעת להנמקה מסודרת וקוהרנטית, אשר יכולה לחסוך בעיות רבות בהמשך".

כך היה גם בעת"מ (מנהליים חיפה) 680/08 מלמד יעקב נ' משרד הבינוי והשיכון (פורסם בנבו, 2009). שם, בפסק דין קודם בעניינו של העותר, הוחזר הדיון לוועדה בהעדר נימוקים לעניין מיצוי כושר השתכרות, בפסק דין זה שב בית המשפט והחזיר את הדיון לועדה שכן על אף שאישרה לעותר באותו עניין סיוע בשכר דירה בשיעור חלקי ו"לפנים משורת הדין" לא נמקה את החלטתה (כן ראו: עת"מ ( מינהליים ב"ש) 7123-09-12 לבנה אוזן נ' משרד הבינוי והשיכון ( פורסם בנבו, 2013), שם נקבע כי בהיעדר הנמקה לא ניתן לבחון את סבירות ההחלטה ולכן הורה בית המשפט לוועדה לבחון מחדש עמדתה ולנמק אותה בפירוט.

בעניינה של דבורה אלבז קבעה הועדה המחוזית כי העותרת אינה עומדת בקריטריונים של מיצוי כושר השתכרות כיון שאינה מקבלת קצבת הבטחת הכנסה. וועדת הערר חזרה בדיוק על הדברים, לא הוסיפה דבר מטעמה, למעט משפט לקוני לפיו: "למרות הנסיבות לא ניתן להיענות לבקשה". אני סבורה כי אין די בכך כדי לענות על דרישת ההנמקה. כאשר הועדה המחוזית מפנה לקריטריונים או לחריגה מהם, כנימוק לדחיית הבקשה, הרי היא חוטאת לעצם מטרתה. שהרי כל מטרתה של וועדת חריגים הוא לבחון, כפי שמורה אותנו שמה, האם מדובר בעניין חריג המחייב סטייה מסוימת מהנהלים ( ראו: דפנה ברק ארז, "כללים, חריגים ושיקול דעת במשפט" בתוך: ספר דורית בייניש, 111 (בעריכת קרן אזולאי, איתי בר-סימן-טוב, אהרן ברק ושחר ליפשיץ, 2018). בנוסף, כאמור, סעיף 2.4 לנוהל הקצאת שיכון ציבורי העוסק בועדה זו עצמה, קובע כי מטרתה לתת פתרון למקרים שלא נמצא להם מענה " במסגרת הכללים והקריטריונים של המשרד". הפנייה לאותם קריטריונים חוטא לתפקיד הוועדה.

על כן עצם החזרה על כך שהפונה אינה עומדת בנהלים, לא מוסיפה דבר על החלטת הועדה המחוזית העליונה. וועדת החריגים אמורה לבחון את כלל הנסיבות, ואין די באמירה סתמית ( החוזרת, כפי שעולה מהפסיקה, ברבות מהחלטות הועדה), לפיה הועדה לא מצאה מקום, בנסיבות העניין, להיעתר לבקשה.

על וועדת הערר להתייחס באופן פרטני לטענות העותרת. כך ניתן יהיה לוודא שהוועדה אכן דנה בנסיבות הרלבנטיות כמו גם בטענות העותרת, ולהבין האם השיקולים שלקחה בחשבון עונים על דרישת הסבירות. ההנמקה בהחלטת הועדה לפיה: "למרות הנסיבות לא ניתן להיענות לבקשה" הינה הנמקת חסר, לאקונית ביותר, וללא כל פירוט ממשי, שאינה משקפת את נסיבותיה האישיות של העותרת, אינה מפרטת את המסמכים שעמדו בפני הוועדה ואינה מפרטת מהן אותן נסיבות שעל אף ולמרות קיומן סירבה הוועדה להיעתר למבוקש. לא ניתן לדעת מה עומד בבסיס ההחלטה, מה השיקולים שנשקלו, ומה השיקול שניתן לכל קריטריון שנשקל.

אציין כי לא נעלמה מעיני טענת משרד השיכון בסעיף 55 לסיכומיו, ולפיה בכל מקרה של בקשה לדיור ציבורי הוא בוחן הן את העמידה בקריטריונים והן את האפשרות לחרוג מן הנהלים לאור נסיבותיו הפרטניות של המקרה, וכי כך נעשה אף בעניינה של העותרת. דא עקא, אין די בהעדת משרד השיכון על עצמו. כל מטרת חובת ההנמקה היא שניתן יהיה לבחון כי אכן כך נעשה בפועל. מעבר לכך, טענה זו נטענה בעלמא, כאשר ההחלטה נשוא עתירה זו נעדרת הנמקה מספקת ואינה משקפת כלל כי אכן כך נבחנו הדברים במקרה הקונקרטי.

בהעדר כל הנמקה שתתייחס לטענותיה הספציפיות של דבורה אלבז ( למעט הפנייה לקונית להוראות הנוהל, ואמירה לקונית לפיה אין די בנסיבות כדי להביא לחריגה מהנוהל), אין לביהמ"ש דרך להתחקות אחר השיקולים שגרמו לדחיית הערעור, ואין אפשרות ולבחון את סבירות ההחלטה שהתקבלה. יתרה מכך, אין אפשרות אפילו לדעת אם חברי הועדה היו מודעים לטענות הספציפיות שהעלתה העותרת.

אדגיש, כפי שנאמר בעניין קליסה ( פסקה 29 לפסק דינה של כב' השופטת דפנה ברק ארז): "בדיעבד, הנמקה פגומה אינה יורדת בהכרח לשורש החלטתה של הרשות, ולכן אינה מהווה עילה אוטומאטית לביטולה של ההחלטה".

על כן, כפי שאפרט להלן, יוחזר עניינה של העותרת לדיון במשרד השיכון.

לאור הדברים הללו אעבור לבחון את הסעדים המתבקשים בעתירה.

12. התוצאה והסעדים
העותרת ביקשה סעד כללי, שעיקרו שינוי הנוהל, ועד ספציפי לפיה זכותה לדיור ציבורי תוכר מהמועד בו השלימה את תקופת הזמן הנדרשת לקבלת קצבת מזונות. אדון בשני סעדים אלו בנפרד.

12.1.הסעד לעניין הנוהל
מכל הטעמים שפורטו בהרחבה לעיל, ובהינתן הבעייתיות בתשתית הראייתית, הוראת סעיף 2.12 לנוהל הקצאת שיכון ציבורי ( בצירוף ההוראות הרלבנטיות מנספח א' לנוהל), לפיה הוכחת מיצוי כושר השתכרות תיעשה באופן בלעדי ע"י קבלת קצבאות קיום מהמל"ל ובמרכזן קצבת הבטחת הכנסה, הינה הוראה מפלה, הפוגעת בשוויון. בנוסף, הוראה זו גם אינה סבירה ואינה מידתית, בהעדר תשתית עובדתית נדרשת. הוראה זו אינה יכולה לעמוד על כנה, ועל כן אני מורה על ביטולה.

סעד זה נגזר מהצורך בביקורת שיפוטית אפקטיבית על פעולות המינהל ( ראו לעניין זה: לירון דוד, החיפוש אחר ' סעדים חברתיים', מעשי משפט ד', 109 (2011). עוד ראו: מיכל לופט, "'חבר'ה קצת הגזמתם, לא? – לאן נעלמה הביקורת השיפוטית של בתי המשפט הישראליים על מעשי המינהל" מבזקי הארות פסיקה 29, עמ' 25 (2014).

כפי שציינה ברק-ארז, בירוקרטית רווחה, בעמ' 188:
"טעם נוסף ליעילות החסרה של נתיב ההתדיינות הוא שבמקרים רבים, הפרשנות הניתנת לפסקי־הדין מצומצמת לנסיבותיו של המקרה, ואינה משפיעה על הפרקטיקה במקרים אחרים.... תוצאה זו של הגבלת הניצחון למקרה הקונקרטי נובעת, בחלקה, גם מכך שהעותר נעדר ראייה מערכתית וממקד את טיעוניו בהתייחס למערכת הנסיבות המוכרת לו בלבד."

במקרה שלפניי, העותרת יוצגה ע"י הסיוע המשפטי שהשכיל להביא לפני בית המשפט את התמונה במלואה על הראייה המערכתית. על כן ביקורת שיפוטית ראויה מחייבת להביא לשינוי התניה ולא להתמקד במקרה הספציפי של העותרת לעניין זה.

12.1.א. אופן תיקון הנוהל
שאלה אחרת היא כיצד יש לשנות את הנוהל. ובכן, אני סבורה כי הן נוהל הקצאת שיכון ציבורי, הן נוהל השתתפות בשכר דירה מסורבלים ומורכבים, וראוי כי משרד השיכון ישקוד על תיקונם, לרבות התאמת המצב בשטח, כפי שטוען לו משרד השיכון, לנוהל.

על הצורך בהנגשת המידע, פישוטו, ותיאומו בין רשויות שונות נכתב רבות. כך, למשל, בדו"ח מבקר המדינה - דו"ח שנתי 65 ג' "אי-מיצוי של זכויות חברתיות", 3 (2015), נכתב בפתח הדו"ח:
"גופים ציבוריים רבים מעניקים זכויות מגוונות מתוקף חוקים או תקנות. מורכבותן של כמה מן הזכויות הללו מקשה על אזרח מן השורה להכיר את כל זכויותיו ואת התנאים לקבלתן. על הרשות הציבורית חלה חובה לממש את הזכות ולתת אותה לזכאים לה, וכנאמן הציבור ראוי שהיא תספק לציבור לכל הפחות מידע על עצם קיום הזכות ועל התנאים לקבלתה באופן מלא ושקוף. לשם כך ראוי שהרשות הציבורית תנקוט פעולות שמטרתן הסרת חסמים העומדים בפני הזכאי כדי שיוכל לממש את זכויותיו. אולם בכך לא סגי, ראוי שרשות ציבורית שיש ברשותה מידע על זכות שנוצרה לזכאי ברשות אחרת, פעמים כיוון שזכות שנותנת רשות ציבורית אחת כרוכה בזכות שנותנת רשות ציבורית אחרת, תנקוט פעולות כדי ליידע את הזכאי על כך. מן הראוי גם שהמדינה תפעל בשיטתיות להנגשת מידע על זכויותיהם של אזרחיה כדי שהזכאים יהיו מודעים לזכויותיהם ויוכלו לפנות לרשויות המעניקות אותן כדי לממשן. הדברים מקבלים משנה חשיבות בכל הנוגע לקצבאות קיום, אשר נועדו לסייע להבטחת קיומו הבסיסי של הזכאי ומימוש זכותו החוקתית לחיים בכבוד."
(הדגשה שלי – מ' א' ג')

עמדו על כך גם בניש ודוד, זכות הגישה למנהל, בעמ' 420, כשהמליצו, מכוח שלטון החוק או עקרון השוויון לאתר דרכים להעניק זכויות, ולהביא למיצוי זכויותיהם גם של אלו שלא יודעים לבקש אותן:
"מרכיב נוסף של זכות הגישה למינהל הוא ההתמודדות עם חסמי הסבך הבירוקרטי. בהקשר זה נדרשים מהלכים של עיצוב מחדש של המערך המנהלי באופן שיהפוך את המנהל לנגיש לכלל האוכלוסייה, ובמיוחד לאוכלוסיות מודרות, אשר סובלות באופן רחב יותר מקשיי נגישות... כד להתמודד עם בעיית הפיצול הבירוקרטי, תכלול ההנגשה גם שיפור של התיאום בין גורמי המינהל, הן בין סניפים ואגפים של אותה רשות מנהלית והן בין רשויות מינהליות נפרדות, וזאת, למשל, באמצעות יצירה של מרכזי שירות משולבים (one-stop centers)....יש לעצב את השירות באופן שמעביר את נטל התיאום אל כתפי הרשויות, כך שמנקודת=מבטו של מקבל השירות הטיפול במצבי חיים שונים יהיה מול גורם אחד בלבד. מבחינה זו, העיקרון המנחה של מנהל נגיש הוא שהמנהל הוא שצריך להתאים עצמו לפונה, ולא הפונה הוא שצריך להתאים את עצמו למבנה הבירוקרטי"."

וכן גילדין, דיור בר השגה, מציין לעניין זה ( שם, בעמ' 338):
חלק מהמידע חיוני להעצמת הפרטים הנוגעים בדבר, ובהיעדר מידע הפרט הוא חסר אונים בהתמודדות עם המציאות המודרנית ועם הצורך לבצע בה פעולות. הנגשה של המידע עשויה לספק לפרט כלים ליציאה ממצב זה חוסר אונים ועל כן להעצימו...... מערכת של דיור בר-השגה במדינה היא מערכת מורכבת, ובמדינות הפועלות באמצעות מגוון של מודלים ובהשתתפות של מגוון שחקנים המערכת נעשית מורכבת יותר. במערכת מורכבת כל כך יש כמות גדולה מאוד של מידע רלוונטי לדייר. על כן, השלב הראשוני בהעצמת הדיירים בדיור בר – השגה הוא הנגשה של המידע באופן שיאפשר להם לפעול"
(הדגשה שלי – מ' א' ג').

אחד הפתרונות הוא פישוט ההליכים, שקיפות, הנגשת מידע והנחלת גישה מודעת עוני לעוסקים בתחום. כפי שמציינות שורץ-זיו, בליט-כהן ואיזנשטדט, נפגעות מדיניות הדיור הציבורי, שם, בעמ' 145:
"ממצאי המחקר העלו גם המלצות למדיניות ולפרקטיקה. ראשית, המחקר מצביע על התנהלות שיטתית קשה של החברות המשכנות כלפי נשים הזקוקות לדיור ציבורי. אנו סבורות שחובתן של חברות אלה לאמץ פרקטיקות ארגוניות המבוססות על שקיפות ועל הנגשת מידע, כמו גם לצמצם ולפשט את ההליך הבירוקרטי, כדי להקל על הזקוקות לדיור ציבורי לממש את זכותן לקורת גג. לאור הממצא ולפיו מחוסרות דיור חוות מפגש מזלזל, משפיל ופוגעני עם סוכני מדינת הרווחה, אנו ממליצות להנחיל אצל אלה האחרונים גישה מודעת-עוני. כלומר: יש לחייב את סוכני מדינת הרווחה בכלל ואת נציגי החברות המשכנות בפרט להשתתף בתוכניות ובקורסי הכשרה שיעסקו בסוגיות מקרו-חברתיות, כגון עוני וחסרון דיור, בחוויה הרב ממדית של העוני, בהכרה בחוויותיהן ובמצוקתן של הזקוקות לדיור ציבורי ובמתן יחס מיטיב ומכבד ללקוחותיהם....... חווייתן המורכבת של אימהות מחוסרות דיור בשירותי הרווחה והפחד המלווה אותן מדגישים את הצורך להבנות ולהטמיע כלים מותאמים ורגישים לעבודה עמן. אלה יסייעו לתפוס את הנשים כדמויות רב ממדיות, הפועלות בהקשר חברתי-כלכלי ולהתוות גישה טיפולית המבוססת על שותפות".
(הדגשה שלי – מ' א' ג').

הבאתי את כל אלו, כדי שאולי תנוצל ההזדמנות לבחינה כוללת של הנהלים.

לאור האמור, אני סבורה כי על משרד השיכון לבחון את הנהלים, ולהקל על האוכלוסיות החיות בעוני. אין הכוונה להקל בתנאים למתן הקצבה. התנאים והכללים הם עניין של סדרי עדיפויות שבסמכות הרשות המבצעת לקבוע ( אם כי, כאמור יתכן ויש מקום כי המחוקק יתייחס לכך בחקיקה ראשית או למצער בתקנות בפיקוח הכנסת). אולם, מרגע שנקבעו כללים, יש לפשט ולהנגיש אותם ( ראו לעניין זה: יניב רוזנאי ונדיב מרדכי, "על נגישותה של החקיקה", משפט וממשל יט', 429 (2018). כן יש לשקול לאחד את כל המבחנים לאנשים החיים בעוני, כך שלא יאלצו לעבור מרשות לרשות, ומעניין לעניין ששוב ושוב הם צריכים להוכיח את מצבם הקשה, כל פעם באופן אחר, תוך מילוי טפסים שונים במקומות שונים.

עם זאת, בעניין זה יש להשאיר שיקול דעת למשרד השיכון, ובלבד שדרישת ההוכחה הבלעדית ע"י קבלת קצבת הכנסה תבוטל. ניתן לעשות זאת באופנים שונים, על פי שיקול דעת המשרד. כך, למשל, ניתו לקבוע ( בתיאום עם המל"ל), כי המל"ל יבחן מיצוי יכולת השתכרות גם של נשים המקבלות קצבת מזונות, לא כתנאי לקבלת הקצבה, אלא לצורך הגשת בקשה לדיור הציבורי. אפשרות אחרת היא לבצע זאת באמצעות אותן חברות שמשרד השיכון התקשר עמן, או בכל דרך אחרת, ובלבד שדבורה אלבז ואחרות במצבה יוכלו להוכיח מיצוי יכולת השתכרות גם מבלי להמיר את קצבת המזונות בקצבת הבטחת הכנסה.

כיון שהעתירה שלפניי מתמקדת אך באופן הוכחת התנאי של מיצוי כושר השתכרות, הרי די בתיקון נוהל הקצאת שיכון ציבורי באופן מינורי. על כן אני מורה על תיקונו של סעיף 5.1 של הנוהל כך שהתנאי השלישי במסגרת התנאים לקבלת דיור ציבורי, הקבוע בסעיף 2.12 ומפנה לנספח לנוהל, המחייב קבלת קצבת הבטחת הכנסה כתנאי בלעד יו אין למיצוי כושר השתכרות - יבוטל. מיצוי כושר השתכרות יוכח או ע"י קבלת הקצבאות כקבוע כיום, או באופן אחר שיותאם גם למי שמקבלת קצבת מזונות.

12.1.ב. מועד הבטלות
נוהל הקצאת דיור בשיכון הציבורי בתוקף משנת 2007. לאור זאת, האוכלוסייה הנזקקת לדיור ציבורי נסמכת על הוראות הנוהל שנים ארוכות, כמו גם משרד השיכון (הן במקרה של אישור זכאות, הן במקרה של דחית הבקשה), הבנסיבות אלו אין מקום להורות על כניסה מיידית לתוקף של הצהרת הבטלות. במקרה זה, כדי לאפשר למשרד השיכון לערוך בחינה מעמיקה של הנהלים, מוצדק לעשות שימוש בדוקטרינת "השעיית הכרזת הבטלות", שלפיה בית המשפט מוסמך להורות שהכרזת הבטלות תיכנס לתוקף בשלב מאוחר יותר.

אך תוך השעיית הכרזת הבטלות, הצעה שהעלה יגאל מרזל במאמרו: "השעיית הכרזת הבטלות", משפט וממשל ט' 39, 94 (2006) ולפיה:
"באותם המקרים שבהם בחר בית המשפט בפתרון של בטלות יחסית כדי למנוע נזק לא מוצדק לאינטרסים חשובים אחרים בעקבות ביטול מעשה הרשות, יכול הוא לשקול שימוש בהשעיית הכרזת הבטלות כתחליף לשימוש בתורת התוצאה היחסית. בכך ישיג שמירה על האינטרסים הציבוריים שבגינם לא ראוי לבטל מיד את מעשה הרשות, אך בה בעת יועבר מסר ברור וצלול שמעשה הרשות היה שלא כדין והסעד בגין פגם זה הוא בטלות מלאה של פעולת הרשות. תוצאה זו מחייבת גם יותר את הרשות, באותם מקרים שבהם היא תיאלץ בתוך פרק זמן מוגדר ותחום לקבוע נורמה חדשה וחוקית. בתורת התוצאה היחסית, לעומת זאת, אם בית המשפט מוצא כי אין זה ראוי לבטל את הנורמה בשל הפגם – יחסיות הביטול – אין הרשות נדרשת לשום פעולה מתקנת. גם משום כך עדיף לעיתים לעשות השימוש בכלי של השעיית הכרזת הבטלות"

כב' השופט ח' מלצר קבע כי כך יש לפעול בעע"מ 7666/14 אדם טבע ודין נ' ועדת הערר לתכנון ובנייה מחוז מרכז (פורסם בנבו, 2017), במקרה בו ניתן היתר בנייה שלא כדין (שם, בפסקה 42 לפסק דינו, כן ראו: עניין וועדת המעקב).

השעיית הכרזת הבטלות תאפשר למשרד השיכון, ורשויות הרווחה האחרות פרק זמן הולם לגיבוש מדיניות באשר לאופן הוכחת התנאי של מיצוי יכולת השתכרות. בשים לב לכלל נסיבות העניין, הצהרת הבטלות תיכנס לתוקפה בתום 12 חודשים מהיום.

12.2.הסעד הפרטני
כעת יש לבחון את הסעד שיש ליתן לעותרת, דבורה אלבז. העותרת ביקשה כי זכאותה לשיכון ציבורי תמנה מחודש ינואר 2016 כן ביקשה כי מאותו מועד תקבל סיוע מוגדל בשכר דירה ( שניתן לה עד שתקבל שיכון ציבורי). כיון שמדובר במקרה בודד, אני סבורה כי יש להחיל עליה את הנוהל ללא ההוראה המפלה.

סעד זה, המכונה " פטור חוקתי" מתחולת הסעיף הרלבנטי בתקופת השעייה, ניתן במישור החוקתי במשפט ההשוואתי בהתייחס להשעיית בטלות של דבר חקיקה, אולם אין מניעה להחילו, ואף ראוי יותר לעשות כן כשמדובר בביטול הוראה בנוהל של הרשות המנהלית שאינו בגדר חקיקה ראשית ( ראו בהרחבה אהרן ברק, פרשנות במשפט – פרשנות חוקתית 743 (1994); עמנואל גרוס, "תרופות חוקתיות", משפט וממשל ד 433, 449 (1997); אמנון רייכמן, "גשרון צר מאוד: חוקה, צדק, יושר וסעד", משפטים לז 701, 741 (2007)).

בנוסף, מתן סעד לדבורה אלבז נדרש כדי לתמרץ מתדיינים, במקרים מסוימים, להגיש עתירות מוצדקות נגד הרשות כאשר היא פועלת שלא כדין. ראו לענייין זה עע"מ 7335/10 קצין התגמולים - משרד הבטחון נ' משה לופו ( פורסם בנבו, 2013), שם בוטל נוהל של משרד הביטחון ונקבע כי העותר באותו עניין יקבל את ההטבות, שנשללו ממנו בנוהל שבוטל. כב' השופט אליקים רובינשטיין קבע ( בפסקה סה' לפסק דינו):
"באשר למשיב 1 אישית, איננו רואים לגרוע מאשר פסק לו בית המשפט קמא רטרואקטיבית, הטעם הוא " הטעם הכללי של הצורך במתן תמריץ למתדיין, במקרים הראויים לכך, לפעול לשינוי ההלכה הקיימת" (ראו ע"א 4243/08 פקיד שומה גוש דן נ' פרי, [פורסם בנבו] פסקה 35 לחוות דעתו של המשנה לנשיאה ( כתארו אז) ריבלין (2009)). לגביו אישית איננו נעתרים איפוא לערעור."

אחרת, אם הסעד שיקבלו עותרים, שהשיגו את מטרת העתירה והביאו לשינוי נוהל או תקנה , תמיד יצפה פני עתיד, ולא יגע בעניינם שלהם, לא יפנו עותרים כדוגמת דבורה אלבז לקבלת סעד ( השוו למקרים אחרים בהם נפסק כך בבית המשפט העליון: בג"ץ 3514/07 מבטחים מוסד לביטוח סוציאלי של העובדים בע"מ נ' מרק פיורסט, פסקה 59 לפסק הדין ( פורסם בנבו, 2012); בג"ץ 10076/02 ד"ר יורי רוזנבאום נ' נציב שירות בתי הסוהר, פ"ד סא(3) 857 (2006); ע"א 4243/08 פקיד שומה גוש דן נ' ורד פרי, פסקה 35 לפסק דינו של כב' המשנה לנשיאה, השופט א' ריבלין ( פורסם בנבו, 2009). כן ראו פסיקה דומה בבית המשפט לעניינים מנהלים בעניין שריג).

לאור האמור יש לקבל את בקשתה של דבורה אלבז כפי שנוסחה בבקשה לדיוק סעדי העתירה ( ס' 17 להודעה), ועל כן אני מורה למשרד השיכון לבחון את עמידתה של דבורה במבחן מיצוי כושר השתכרות, רטרואקטיבית מחודש ינואר 2016, הוא המועד בו צברה העותרת את תקופת הוותק הנדרשת בת 12 חודשים של קבלת קצבת מזונות.

ככל שמשרד השיכון ישתכנע כי במועד זה דבורה אלבז עמדה במבחן מיצוי כושר השתכרות כנדרש, יוכר מועד זה כמועד זכאותה לדיור ציבורי על כל המשתמע מכך.

לעניין זה יש להדגיש כי בנובמבר 2016 הוכרה זכאות העותרת לקבלת קצבת הבטחת הכנסה, ומכך עולה כי לפחות ממועד זה העותרת נבדקה ע"י המוסד לביטוח לאומי ונמצא כי הינה ממצה את כושר השתכרותה, כך שלכל הפחות תעודכן הזכאות ממועד זה.

13. סוף דבר
סעיף 2.12 לנוהל 08/05 יבוטל, כך שהמבקשים דיור ציבורי, לרבות נשים המקבלות קצבת מזונות, יוכלו להוכיח מיצוי יכולת השתכרות שלא רק באמצעות קבלת קצבת הבטחת הכנסה. התנאים הקבועים היום בסעיף זה, לרבות קבלת קצבת הכנסה כאמור בנוהל, יהוו את אחת הדרכים להוכחת מיצוי כושר השתכרות אך לא הדרך הבלעדית. ביטול הסעיף יכנס לתוקף בתוך שנה מהיום.

אשר לעותרת, החלטת הוועדה הציבורית בעניינה מיום 6.12.16, תבוטל ועניינה יוחזר לבחינת משרד השיכון ( שיבחר בוועדה הרלבנטית לצורך כך לפי שיקול דעתו).

כמו כן, משרד השיכון יישא בהוצאות משפט ושכר טרחה של העותרת בסכום של 25,000 שקלים. אני ערה לכך שמדובר בהוצאות המועברות לסיוע המשפטי,, אולם, גם בהטלת הוצאות אלו יש לעודד עותרים להגיש עתירות מסוג זה. סכום זה ישא הפרשי הצמדה וריבית כחוק, מהיום ועד התשלום המלא בפועל.

לסיום, בחרתי להביא מדבריו של גיא מונדלק, זכויות חברתיות כלכליות, ספר ברנזון, שבסיכום ( עמ' 280) מדגיש ומזהיר:
"על העושים במהפכות חוקתיות לזכור כי אין תועלת ברשימת הזכויות עלי ספר, אם אלה אינן מצליחות לשנות את החוויה הבסיסית שאליה מתעורר אדם מדי בוקר. אם הבוקר של היום דומה לזה של אתמול, ואין לאדם להאמין כי כך יהיה גם בכל בוקר מעתה ועד עולם, וכי ספרו כתוב, ולא נותר אלא להפוך דף על-מנת לגלות כי ההמשך ידוע מראש, דומה לעבר ואולי אף רע יותר, הרי שכל שנותר זה אותו טעם מר של תסכול, מיאוס, ציניות ואפאתיות אשר מגלים את הפגיעה הקשה בזכויות האדם".

אני תקווה כי בעקבות פסק הדין יתוקנו כלל הנהלים, כך שדבורה אלבז וילדיה, יחד עם נשים אחרות במצבה, יתעוררו לבוקר חדש עם תחושה חדשה.

ניתן והודע לצדדים, היום, כ"ה אדר ב' תשע"ט, 01 אפריל 2019.