הדפסה

בית המשפט המחוזי בתל אביב - יפו בשבתו כבית-משפט לעניינים מנהליים עת"מ 24962-09-16

לפני
כבוד ה שופטת עמיתה יהודית שטופמן

העותרת

בית כנסת נחלת אבות-אגודה עות'מנית 109/99
ע"י ב"כ עו"ד צבי פשדצקי

נגד

המשיבים

1. עיריית תל אביב
ע"י ב"כ עו"ד אןרנה אלרק-פרלוק ואח'
2. מאמי אשירה שמיים ע.ר. 5805135
ע"י ב"כ עו"ד רחלי אוטמזגין

פסק דין

נושא העתירה:
עתירה זו מוגשת כנגד החלטתה של עיריית תל אביב יפו (להלן – "העירייה") לפעול בהתאם לנוהל משרד הפנים 2001\5 שעניינו "נוהל הקצאת מקרקעין ומבנים ללא תמורה או בתמורה סמלית", ולהסדיר מחדש את הקצאת הקרקע הציבורית עליה בנוי בית הכנסת "נחלת אבות" , מאז שנת 1934 (להלן – " בית הכנסת" או "העותרת").

העובדות העיקריות הרלוונטיות לעתירה הן כדלהלן :
ביום 9.11.1933 החליטה הנהלת עיריית תל אביב להקצות לאגודת בית הכנסת שטח של "ארבע מאות אמה" ברחוב בורוכוב 24 בתל-אביב, לשם הקמת בית כנסת, שאכן הוקם לאחר כשנה. בית הכנסת פעל במקום שנים רבות.
בשנים האחרונות פחת מספר המתפללים ותדירות הפעילות ירדה, אך בית הכנסת המשיך לפעול כסדרו בשבתות. בשנה שקדמה להגשת העתירה, הגביר בית הכנסת את פעילותו בשבתות ובימות החול, כך לטענת העותרת.
בשל העובדה שמספר המתפללים פחת כאמור, השכיר ועד בית הכנסת הנוכחי חלק מהמבנה לגן ילדים פרטי, וביום 15.3.2012 חתמה העותרת על הסכם שכירות עם עמותת "מאמי אשירה שמים" (להלן – "העמותה"או "המשיבה 2"), אשר קיבלה, מכוח ההסכם , זכות שימוש בקומת עזרת הנשים ובגג בית הכנסת, אך זאת בימי החול, ולמעט שבתות וחגים. במועד כלשהו הפסיקה העמותה לשלם דמי שכירות, ולטענת העותרת השתלטה על שטחים במבנה בית הכנסת שלא נכללו בהסכם השכירות. משכך פתחה העותרת בהליכים משפטיים כנגדה. ב- 16.10.2015 ניתן בבית משפט השלום בתל אביב פסק דין פינוי כנגד העמותה. עם זאת, איפשר בית המשפט לעמותה, לאחר שהצהירה כי קיבלה אישור מעיריית תל אביב להימצא במקרקעין, לכרות "הסכם בר תוקף המאשר את החזקתה במושכר או בחלקו" (עמ' 2 לפסק הדין).
במסגרת המחלוקת שהתגלעה בין העמותה לבין העותרת, פנתה העמותה למועצה הדתית, והעירייה ביקשה מהמועצה הדתית לפעול לבדיקת התלונות.
במכתבים מיום 1.7.2015 ומיום 26.10.2015 הבהירה העירייה לעותרת, כי מ אחר שהמדובר בקרקע עירונית, חובת העירייה לבדוק אם מתקיימת בה פעילות התואמת את ההרשאה שניתנה לבית הכנסת, וכן ברצונה לוודא כי אכן המבנה משמש כבית תפילה.
במהלך שנת 2016 נפגשו הצדדים והוחלפו תכתובות רבות. העירייה שלחה לעותרת דרישה לפינוי גן הילדים, עקב שימוש בלתי מאושר במבנה בית הכנסת, וזאת לא יאוחר מיום 31.7.2017.
ביום 31.7.2016 התקיימה פגישה במשרדו של מנהל אגף נכסי העירייה, בנוכחות ב"כ העותרת . ב פגישה נמסר לב"כ העותרת כי בכוונת העירייה להסדיר את החזקת מבנה בית הכנסת , בהתאם לנוהל ההקצאות של משרד הפנים, ובהתאם לנוהל ההקצאות העירוני. כנגד החלטה זו הוגשה העתירה. במקביל הגישה העמותה לעירייה בקשה להקצאת מקרקעין, בשטח נשוא העתירה.
בין לבין, דחה בית משפט השלום את בקשת העמותה לעיכוב ביצוע פסק דינו, לפינוי העמותה מבית הכנסת, בשל הימשכות ההליך דנן. משכך, ביום 3.1.2017 דיווחה העמותה לראש הוצל"פ כי היא פינתה את השטח שהחזיקה בו בבית הכנסת.
ביום 3.8.2017 דחיתי את בקשת לסילוק על הסף של העתירה, והתרתי את צירופה של העמותה כמשיבה 2 בעתירה.

טענות הצדדים:
העותרת:
לטענת העותרת המקרקעין הוקצו לה על-ידי העירייה וההקצאה מומשה (סעיף 4 לסיכומי העותרת). כמו כן, לטענת ה, לא נדרשת כל תוספת להקצאת הקרקע , והיא שרירה וקיימת (סעיף 5 לסיכומי העותרת). העותרת טוענת כי העירייה לא הוכיחה כי במועד ההקצאה נדרש אקט נוסף להשלמת הקצאת המקרקעין , מעבר להחלטה עצמה , וכי היא מסתמכת על הנהלים הקבועים כיום ולא על הנהלים שנהגו בשנות השלושים של המאה הקודמת ( סעיפים 9–10 לסיכומי העותרת). לטענת העותרת נוהל משרד הפנים שהוצא בעקבות בג"ץ בלומנטל, כפי שיפורט להלן, אינו חל על העותרת מאחר שהקצאת הקרקע הסתיימה טרם כניסת הנוהל לתוקפו, כפי שנקבע בהוראות המעבר של נוהל משרד הפנים (סעיף 17 לסיכומי העותרת). העותרת אינה כופרת בזכות הקניין של העירייה במקרקעין (סעיף 18 לסיכומי העותרת).
עוד טוענת העותרת כי מהמסמך המפרט את היסטורית ההקצאות של בתי כנסת בעיר (הודעה מס' 38) עולה כי חלק ניכר מהקצאות הקרקע לבתי הכנסת בוצעו באו פן בו בוצעה הקצאת הקרקע לעותרת (סעיף 12(ד)א. לסיכומי העותר ת). יתרה מכך, לטענת העותרת, קיימים בתי כנסת רבים שלהם זכויות דומות לזכויות העותרת, ואף פחות, ובכל זאת לא ננקטו כנגדם הליכים. לטענת העותרת, נמצא רק מקרה חריג אחד שבו העירייה לא הסתפקה בהקצאה בלבד , ואף חתמה על חוזה עם בית הכנסת (סעיף 12(ד) לסיכומי העותרת). כמו כן, טוענת העותרת, כי מ מועד הקצאת המקרקעין ועד לשנת 2016 , לא נקטה העירייה כל צעד כנגד העותרת, לא דרשה ממנה לחתום על חוזה, או להסדיר את הקצאת הקרקע , לאחר פרסום נוהל הה קצאות של משרד הפנים בשנת 2001. גם במהלך "העימות" שהיה לעותרת עם העירייה, החל משנת 2014 , לא טענה העירייה כי העותרת נמצאת במקום שלא כדין (סעיף 13 לסיכומי העותרת).

העותרת טוענת כי התנהלות העירייה כלפיה מהווה אפליה פסולה (סעיף 20 לסיכומי העותרת). אפליה זו באה לידי ביטוי , לטענת העותרת , בכך שמכל בתי הכנסת ומוסדות התרבות והחינוך בתחומי העיר, העירייה דורשת רק מהעותרת להסדיר את הקצאת הקרקע בחוזה, ועליה להתמודד מחדש על ההקצאה. יתרה מכך, גם במקרים של הקצאת קרקע לאחר קום המדינה , ו משנמצא פגם בהתקשרות, לא דרשה העירייה את "הסתלקות" המחזיק המקורי (סעיפים 21–24 לסיכומי העותרת). עוד טוענת העותרת כי החלטת העירייה להודיע לעותרת "על אובדן זכויותיה במקום" התקבלה על סמך טענות שווא ללא בדיקה, וכי העירייה פועלת ממניעים פסולים (סעיפים 25–26 לסיכומי העותרת).

העירייה:
לטענת העירייה אין בהחלטת מועצת העיר מהשנים 1933 ו-1934 "כדי לכונן הקצאה במקרקעין", ובוודאי שלא הקצאה לצמיתות (סעיף 4 לסיכומי העירייה). יתרה מכך, לטענת העירייה, נתון לה כרשות מנהלית , שיקול דעת רחב בהתייחס להקצאת משאבים ציבוריים, ועליה להפעילו בשיקול דעת ובהגינות בכל מקרה ומקרה (סעיף 5 לסיכומי העירייה). העירייה טוענת כי החלטת המוע צה משנת 1933 היא החלטה עקרונית, לא מסוימת, החסרה פירוט כנדרש, אשר העניקה לעותרת רשות שימוש במקרקעין (סעיף 18 לסיכומי העותרת). העירייה מבססת טענה זו על הפרשנות הלשונית של המילה "לקבוע" שבה נעשה שימוש במכתב העירייה , וכן על כך שבמכתב עצמו "הבהירה כי מדובר במתן רשות שימוש, ולא הקצאה כמשאלת העותרת". (סעיף 19 לסיכומי העותרת). לטענת העירייה אין די בהחלטת המועצה על מנת לגבש הקצאה, וקבלת עמדה זו תרוקן מתוכן את פקודת העיריות (סעיף 20 לסיכומי העותרת).

לטענת העירייה, גם אם יקבע בית המשפט כי נעשתה הקצאה, אין יסוד לקביעה כי המדובר בהקצאה לצמיתות. כך ניתן לראות כי על פי נוהל ההקצאות של העירייה הקצאה מוגבלת לתקופה של 25 שנים, עם אפשרות להארכה ב-10 שנים נוספות (סעיף 32 לסיכומי העירייה). העירייה טוענת כי מרשימת בתי הכנסת שהגישה, במהלך הדיון בעתירה, ניתן לראות כי 18 בתי כנסת הועברו לניהול המועצה הדתית , לתק ופות קצובות (סעיף 33 לסיכומי העירייה). עוד טוענת העירייה כי היא מחויבת לבחון, מ עת לעת, את צרכי הציבור המשתנים, על מנת לוודא כי ההקצאה ממשיכה לשרת את צרכי הציבור שלמענו בוצעה ההקצאה . משכך לא תיתכן הקצאה לצמיתות (סעיף 35 לסיכומי העירייה). העירייה טוענת כי הקצאה לצמיתות "תפקיע" , למעשה, את המקרקעין הציבוריים מידי העירייה (סעיף 36 לסיכומי העירייה).

כמו כן, טוענת העירייה כי מאחר שלא התגבשה הקצאה בהחלטת מועצת העיר משנת 1933, אזי נוהל משרד הפנים משנת 2001 חל גם על העותרת, ועליה לפעול לפיו (סעיף 41– 45 לסיכומי העירייה). יתרה מכך, לטענת העירייה, גם אם לא חל הנוהל, יש להחיל כללי מנהל תקין , כמפורט בנוהל המעבר של משרד הפנים (סעיף 46 לסיכומי העירייה). בנוסף, העירייה טוענת, כי חלה עליה החובה לפעול לפי כללי שוויון ותקינות מנהלית לבחינת ההקצאה (סעיף 48 לסיכומי העירייה).
העירייה דוחה את טענת העותרת לאפליה. לטענת העירייה היא פועלת בהתאם לכללי מנהל תקין (סעיף 54 לסיכומי העירייה) וכי הדרישה להסדרת מעמדה של העותרת במקרקעין אינה מופנה רק כלפיה, אלא לכל בתי הכנסת בעיר (סעיף 55 לסיכומי העירייה).

המשיבה 2:
המשיבה 2, עמותת "מאמי שמים אשירה", טוענת כי לעותרת אין מעמד בעתירה, שכן העותרת ביקש ה ל פעול כאגודה עות'מאנית, אך אינ ה עומדת בתנאים הנדרשים להסדר ת מעמד ה כעמותה רשומה , כפי שנדרש ממנה בהחלטת בית המשפט שדן בהחייאת האגודה העות'מאנית, לאחר שנמחקה (סעיף 15 לסיכומי המשיבה 2). המשיבה 2 טוענת כי העותרת אינה עומדת בתנאים הנדרשים להפיכת האגודה לעמותה, כגון פעילות רצופה של לפח ות שניים מחברי האגודה שנמחקה , והצגת דוחות כספיים מיום שנמחקה האגודה (סעיף 18 לסיכומי המשיבה 2). עוד טוענת המשיבה 2 כי העותרת לא פרטה מי הם העותרים שמאחורי העותרת עצמה, וכי הם לא הגישו תצהיר המעיד כי הם רשאים לכהן כחברי האגודה העות'מאנית (סעיף 28 לסיכומי המשיבה 2).
אציין מיד, כי לאור התוצאה אליה הגעתי, לא מצאתי לדון בטענות אלה של המשיבה 2, וטענות העותרת כנגדן.
דיון והכרעה:
בפני עתירה המבקשת להכיר בהקצאת קרקע שבוצעה לפני כ-86 שנים לטובת העותרת, ולקבוע כי עיריית תל-אביב, המשיבה 1, מנועה מלבטל הקצאה זו. המד ובר בסוגיה לא פשוטה שכן, מחד גיסא, לא ניתן להתעלם מהצורך בהסדרה ובמנהל תקין , גם אם בעבר הקצאה קרקע ציבורית בסטנדרטים שאינם מתאימים לימינו, ומנגד לא ניתן להתעלם מהעובדה שבית הכנסת קיים במקום כבר 86 שנים .

העותרת מבקשת כי בית המשפט יכיר בהקצאת הקרקע שבוצעה, לטענת ה, בשנת 1933 וכי י יקבע כי ההקצאה היא לצמיתות. העירייה טוענת מנגד, כי אין מדובר בהקצאה כלל , אלא בהיתר לשימוש בקרקע, וגם אם יכיר בית המשפט בהקצאה , לא ניתן להקצות קרקע לצמיתות. בקשת העירייה היא לאפשר לה להפעיל את סמכויות פיקוח ובקרה הנתונות לה , ולהסדיר את זהות המחזיק בקרקע הציבורית , כמו גם את הפעלת בית כנסת , בהתאם לנהלי הקצאת קרקע ציבורית שיושמו החל משנת 2001.

אדון , איפוא, ב סוגית ההקצאה והאם המדובר בהקצאה לצמיתות.

הקצאה
כיום, לאחר בג"צ 3638/99 אמנון בלומנטל נ' עיריית רחובות, פ"ד נד(4) 220 (2000), (להלן: " בג"ץ בלומנטל") מגדיר סעיף 188 לפקודת העיריות [נוסח חדש] את תנאי היסוד שבהם צריכה עירייה לעמוד בכל עסקת מקרקעין, וזו לשונו:
"(א) עיריה לא תהיה רשאית למכור מקרקעין, להחליפם או למשכנם אלא על פי החלטת המועצה ברוב חבריה ובאישור השר או מי שהוא הסמיך לכך.מיום 26.1.1967 (א) עיריה לא תהיה רשאית למכור מקרקעין או להחליפם עיריה לא תהיה רשאית למכור מקרקעין, להחליפם או למשכנם אלא על פי החלטת המועצה ברוב חבריה ובאישור השר או מי שהוא הסמיך לכך.
(ב) עיריה רשאית להשכיר מקרקעין או להרשות שימוש במקרקעין שאין בו משום שכירות, אולם השכרת מקרקעין לתקופה העולה על חמש שנים והשכרת נכס שחוק הגנת הדייר [נוסח משולב], תשל"ב-1972, חל על שכירותו, טעונות החלטה ואישור כאמור בסעיף קטן (א)."

יחד עם זאת, בענייננו עסקינן בעסקת מקרקעין שבוצעה עוד בשנת 1933 , וזו לשון מכתבו של סגן יושב ראש מועצת העיר תל-אביב לעותרת , מיום 28.11.1933:
"בכדי לאפשר לכם, בכל זאת, להשיג את מבוקשכם להקמת בית כנסת, החליטה הנהלת העירייה להרשות לכם להשתמש בשטח של 400 אמה מהמגרש הצבורי הזה לשם הקמת בית כנסת..." (נספח 1 לכתב התגובה לעתירה).

וכך נקבע בפרוטוקול ישיבת הנהל ת העיריה מיום 9.11.1933:
"מחליטים לקבע 400 אמה מהמגרש הצבורי לבכ"נ..." (נספח 1 לסיכומי העותר).

אגב, באותו מונח – "לקבע" – השתמשה הנהלת העירייה בהתייחס לקרקע להקמת מבנה תיאטרון הבימה:
"מחליטים להסכים להצעת האדריכל קופמן מברלין לקבע מקום לבניין התיאטרון "הבימה" בחלק הצפוני של המגרש האזרחי..."

ואכן משנת 1934 ועד היום בנוי על המקרקעין , נשוא העתירה, מבנה המשמש כבית כנסת. העירייה, כבעלת הנכס, אף ביקשה במהלך השנים מספר פעמים היתרים שונים להכנסת שינויים בנכס. בכל שנות הדור שעברו מאז, לא מצאה העירייה לנכון לבטל את הקצאת המקרקעין, להסדיר את החזקת הנכס , או לדרוש מהעותרת לחתום על חוזה. בנוסף, אין לקבל את טענת העירייה כי מדובר ב 'זכות שימוש' בלבד , ולא הקצאה , שכן הקצאת מקרקעין ציבוריים היא מתן זכות שימוש במקרקעין , וזאת לשימוש שאושר מראש. כך אף נקבע בנוהל העיריה שעניינו "תבחינים להקצאת מקרקעין בעיר תל-אביב-יפו, ללא תמורה או בתמורה סמלית" :
"'הקצאת מקרקעין'" – מתן זכות שימוש במקרקעין עירוניים או חלק מהם לגופים הפועלים בתחום העיר תל-אביב-יפו בנושאים המפורטים בפרק ג' להלן ." (הדגשה שלי י.ש.; שם, סעיף א).

לטענת העירייה, גם אם אכן הייתה הקצאה של המקרקעין לטובת העותרת, אזי שהקצאה זו לא הושלמה, משלא נחתם חוזה בין הצדדים, בסמוך להקצאה המקורית. לטענתה , "אין די בהחלטת המועצה כדי לגבש את זכותה להקצאת מקרקעין לצמיתות" (סעיף 20 לסיכומי המשיבה 1). בשאלת משך ההקצאה אדון בהמשך. אך, ייאמר מיד, כי אין בידי לקבל טענה זו של המשיבה, שכן היא מבססת את טענותיה על הדין הקיים כיום , ולא על הדין אשר היה קיים במועד ההקצאה , ומנגד לא הביאה כל ראיה לביסוס טענותיה בעניין הנהלים שנהגו באותה העת.

לפיכך, משאין ולא יכולה להיות מחלוקת כי המקרקעין הוקצו לעותרת, לטובת בית כנסת , סבורה אני כי המקרקעין הוקצו לעותרת כדין , וכנהוג במועד ההקצאה .

משך ההקצאה
משקבעתי כי המקרקעין הוקצו לעותרת לשם הקמת בית הכנסת , יש לבחון את משך ההקצאה. העותרת טוענת כי ההקצאה היא לצמיתות, בעוד שהעירייה מתנגדת לכך. סבורה אני כי בעניין זה יש לקבל את עמדת העירייה.

ברי כי הקצאת קרקע ציבורית אינה משנה את הזכויות הקנייניות בנכס, אלא מקנה זכויות החזקה ושימוש במקרקעין. יתרה מכך, כ פי שנקבע בבג"ץ בלומנטל, תפקידה של העירייה הוא להשתמש במשאבים ציבוריים לצרכי הציבור המתאימים, ולשם כך עליה לוודא מהם הצרכים הנדרשים:
"הקצאת משאבי ציבור לצורכי ציבור נועדה לקדם פעילות לטובת הציבור, ועל הרשות לבדוק את צורכי הציבור בטרם מוקצים על-ידיה משאבים לגופים אלה או אחרים (בג"ץ 175/71 פסטיבל למוסיקה אבו-גוש קרית-יערים נ' שר החינוך והתרבות [13], בעמ' 829-830). כך בדרך-כלל, וכך – מקל וחומר – לעניין הקצאת קרקע לצורכי ציבור על-ידי העירייה לגוף פרטי ללא מכרז וללא תמורה. ברי, כי על הרשות לברר מה הם צורכי הציבור באזור שבו מצויה הקרקע להקצאה ולבחור בגוף המתאים ביותר למילוי הצרכים הציבוריים על הצד הטוב ביותר." (שם, פסקה 10).

קביעה כי הקצאת קרקע ציבורית היא לצמיתות תבטל, למעשה, את סמכותה המנהלית של העירייה לבקר ולפקח על השימוש הנעשה בקרקע ציבורית , וכן תבטל למעשה את זכויות העיריה במקרקעין, מתוקף זכויות הבעלות שלה בנכס.

בחוזר מנכ"ל משרד הפנים (5/2001), "נוהל הקצאת קרקעות ומבנים ללא תמורה או בתמורה סמלית" (להלן – "הנוהל"), סעיף 5.ה. נקבע כי הקצאת קרקע "לא תעלה על 25 שנה + אפשרות הארכה בתקופות נוספות שלא יעלו על 10 שנים כל אחת". כך גם נקבע בסעיף ב.1. ל"תבחינים להקצאת מקרקעין בעיר תל-אביב-יפו ללא תמורה או בתמורה סמלית".

לפיכך, הקצאת הקרקע שבוצעה לטובת העותרים אינה יכולה להיות הקצאה לצמיתות, ולעירייה החובה , כרשות מנהלית וכבעלת הנכס , לבקר ולפקח כי במקום נעשה שימוש התואם להקצאה, ובהתאם לכללים שנקבעו על ידי העיריה.

חובה לפעול על פי עקרונות ומנהל תקין:

למרות שסבורה אני כי המקרקעין הוקצו כדין בעת ההקצאה, אין חולק כי ההקצאה לא הוסדרה חוזית, ולא נכרת חוזה בין הצדדים. כמו כן, במהלך השנים שחלפו מאז ההקצאה לעותרת, נ קבעו נהלים ותבחינים ברורים להקצאות קרקע על ידי העירייה. כידוע, בית המשפט ימעט להתערב בשאלת הקצאות הקרקע, הציבורית שכן לרשות המקומית שיקול דעת נרחב בסוגיה זו. בעניין זה נקבע על ידי כב' השופט עוזי פוגלמן:
"'מה שימוש תעשה רשות ציבורית בנכסיה, באיזו מידה תרשה לאזרח את השימוש בהם ובאיזה מידה תסרב, זו היא שאלה אשר אותה רשות גופה, על-ידי נציגיה הנבחרים, מוסמכת להכריע בה' (בג"ץ 262/62 פרץ נ' המועצה המקומית כפר-שמריהו, פ"ד טז 2101, 2114 (1962)). ככלל, לרשות המקומית נתון שיקול דעת רחב בהחלטות שעניינן הקצאת משאבים ציבוריים. הנחת המוצא היא כי רשות מקומית – שהיא רשות נבחרת שחבריה מייצגים את הציבור שאותו נבחרו לשרת – מצויה בעמדה הטובה ביותר לקבוע מהם סדרי העדיפויות המקדמים את טובת הכלל, ולמצוא את האיזון הראוי בין מילוי צורכי הציבור לבין שמירת המסגרת התקציבית." (עע"מ 662/11 יהודית סלע נ' ראש המועצה המקומית כפר ורדים, סיון יחיאלי (פורסם בנבו, 9.9.2014)).

כאמור לעיל, לאחר בג"ץ בלומנטל נקבעו נהלי הקצאת מקרקעין במשרד הפנים וברשויות המקומיות. המדובר בהנחיות מנהלי ות שבגינן נקבע כי:
"הנחיות מינהליות הן כללים מנחים אשר המינהל הציבורי קובע לעצמו, ככיווני דרך להדריכו במילוי תפקידיו ובהפעלת סמכויותיו. שלא בדומה לחוקים או לתקנות, ההנחיות המינהליות אינן מחייבות את הרשות, אלא מנחות אותה בהפעלת שיקול דעתה, בהתאם לנסיבותיו של כל מקרה ומקרה (יצחק זמיר הסמכות המינהלית כרך ב 773, 784-787 (1996). הן מתוות את דרכי הפעלת שיקול הדעת המינהלי ונועדו להבטיח אחידות, שוויוניות, ענייניות וסבירות בהפעלת מדיניות הרשות המינהלית. הן מהוות אמצעי שבעזרתו יכול הציבור לבקר את שיקול הדעת המינהלי, הן במישור המדיניות הכוללת והן בדרך יישומה במקרה הפרטני. אשר למשמעות הסטייה מההנחיות המינהליות, כבר נקבע כי "ההנחה היא שהרשות תפעל לפי ההנחיות, והנחה זאת יוצרת ציפייה מוצדקת שכך תפעל הרשות... על כן, אין הרשות רשאית לסטות מההנחיות בלא הצדקה, אלא על הסטיה מההנחיות להיעשות רק מקום בו קיימים שיקולים ענייניים המצדיקים אותה... סטיה מההנחיות המינהליות מעוררת, על פני הדברים, חשש כי היא נובעת לכאורה מקיומם של שיקולים זרים, אשר השפיעו על החלטת הרשות... בשל כך נקבע, כי הסטיה מההנחיות מעבירה לרשות את הנטל להצביע על הסיבות שבגינן מוצדקת אותה הסטיה... סטיה מההנחיות ללא צידוק סביר עשויה להוות עילה לביטול ההחלטה" (עע"מ 9156/05 גרידינר נ' ראפ, פיסקה 10 ([פורסם בנבו], 10.6.08)"' (בג"צ 10907/04 ישראל סולודוך ו-70 אחרים נ' עיריית רחובות, סד(1) 331, פסקה 25 (2010)).

משקבעה העירייה הנחיות מנהליות בדבר הקצעת מקרקעין בשטחה, תידרש היא לטעמים מיוחדים על מנת להצדיק סטייה מהנחיות אלה. טענת העירייה היא שבכל בקשה של הקצאת קרקע, מודרך המבקש לפעול לפי נוהל הקצאת הקרקע , אשר מבטיח עמידה בתנאי ם בסיס יים, פרסום לציבור ומתן אפשרות להתנגדויות, כמו גם בחינת הבקשה בדרך סדורה. גם במקרה ז ה טוענת העיריה כי על העותרת לפעול כך.

לא מצאתי טעמים המצדיקים סטייה מנוהל ההקצאה במקרה זה.

יחד עם זאת, חזקה על העירייה כי בע ת קבלת ההחלטה על-פי נוהל הקצאה, תפעל בהגינות ושוויון ותימנע משיקולים זרים , ( בג"ץ סולדוך , פסקה 65) , ובין היתר תישקל גם העובדה כי בית הכנסת בנוי במקום , מזה למעלה מ-85 שנים.

סוף דבר:
העתירה נדחית.
על העותרת להגיש בקשת להקצאה, בהתאם לנוהל הקצאת המקרקעין , על פי הנחיות המשיבה.
אין צו להוצאות וכול צד ישא בהוצאותיו.
המזכירות תשלח את פסק הדין לצדדים.
ניתן היום, ל' אדר א' תשע"ט, 07 מרץ 2019, בהעדר הצדדים.