הדפסה

בית המשפט המחוזי בתל אביב - יפו בשבתו כבית-משפט לעניינים מנהליים עת"מ 24734-05-15

לפני
כבוד השופט הבכיר אליהו בכר

עותרים

1.צ'ק פוינט טכנולוגיות תוכנה בע"מ
ע"י ב"כ עו"ד דוד שמעונו ב ואח'
ממשרד עו"ד פלג, כהן דויטש

2. כץ גבע איצקוביץ (KGI) בע"מ ו-15 אחרים
ע"י ב"כ עו"ד מוטי איצקוביץ ואח'

3. פנרמה אחזקה (1999) בע"מ
ע"י ב"כ עו"ד דרור יצחקי

4. מקורות חברת מים בע"מ בע"מ
ע"י ב"כ עו"ד מוטי איצקוביץ ואח'
ממשרד עו"ד כץ, גבע, איצקוביץ (KGI)

5. לשכת המסחר תל אביב והמרכז ו-4 אחרים
ע"י ב"כ עו"ד שלומי לויה

נגד

משיבה

עיריית תל אביב- יפו
ע"י ב"כ עו"ד דנה רייס ו/או ויוי משולם קור ואח' מהשירות המשפטי של עיריית ת"א

פסק דין

האם נפל פגם בשינוי שביצעה העירייה בצו הארנונה שלה לתעריף "חניון ללא תשלום" במבנה שאינו משמש למגורים.
לפניי חמש עתירות מאוחדות שהוגשו כנגד המשיבה, עיריית ת"א-יפו (להלן גם: "העירייה"), העוסקות בשאלות דומות. עניינן של העתירות בהחלטת העירייה מיום 23.2.2015 להעלות את תעריפי הארנונה לנכס מסוג "בניין המשמש לחניית רכב ללא תשלום (סמל 765) ו המוחזק ביחד עם בנין שאינו משמש למגורים" (ס' 3.3.15 לצו הארנונה של העיירה) (להלן גם: " החניונים"). השינוי נעשה ע"י הצמדת תעריף החניונים בצו לתעריף המינימום הקבוע בתקנות ההסדרים במשק המדינה (ארנונה כללית ברשויות המקומיות), התשס"ז – 2007 (להלן: " תקנות ההסדרים") לנכס מסוג "משרד, שירותים ומסחר". העירייה ביצעה את השינוי ללא אישור השרים, ולאחר שבקשה לאישור חריג שהגישה בעניין נדחה.
לטענת העותרים, העלאת התעריף לאחר כ-30 שנים נעשתה שלא כדין, בניגוד לדיני ההקפאה ולהחלטת השרים ובהתעלמות מאינטרס ההסתמכות של העותרות. כן נטען, כי הסיווג הנכון לחניונים, המשרתים נכסים וקהלים שונים, הוא "נכס אחר" ;
לטענת המשיבה , מדובר בתיקון טעות שנעשה כדין במסגרת סמכותה וללא צורך באישור השרים , מאחר וחניונים הם בגדר "מתן שירות לציבור" ומשכך הסיווג החוקי שלהם הוא תחת "משרד, שירותים ומסחר" (להלן גם: " שירותים"); להשלמת התמונה יצוין כי תלויה ועומדת בנשוא המחלוקת גם בקשה לאישור תובענה כייצוגית (ת"צ 18274-07-16), המעוכבת עד מתן פסק הדין בעתירות .
רקע
משנת 1985 קיים בצו הארנונה של העירייה סיווג לנכס מסוג "בניין המשמש לחניית רכב ללא תשלום והמוחזק ביחד עם בניין שאינו משמש למגורים" (ס' 3.3.15 לצו הארנונה) (להלן גם: " הסיווג הספציפי לחניונים "). סוג נכס זה חויב בתעריף של 36 ₪ עד 43 ₪ למ"ר, תלוי באזור בו ממוקם הנכס.
בינואר 2014, לקראת הטלת הארנונה לאותה שנת מס , ה חליטה העירייה, בין היתר, לשנות את ה תעריף ל סיווג הספציפי לחניונים מאחר ומצאה שהם נכללים בקטגוריית "משרד, שירותים ומסחר" , ואילו התעריף הקבוע בסיווג הספציפי לחניונים (36-43 ₪ למ"ר) היה נמוך מהתעריף המינימלי לקטגוריית "משרד , שירותים ומסחר" (64.35 ₪ למ"ר) . השינוי העמיד את תעריף החניונים על התעריף המינימלי הקבוע לשירותים בסך 64.35 ₪ למ"ר . ביום 27.1.2014 אישרה מועצת העיר את השינוי. ביום 23.2.2014 הגישה העירייה בקשה לשרים לאישור חריג במספר עניינים, ובין היתר התבקש אישור לשינוי תעריף החניונים, הודעה על הפנייה לשרים נשלחה לתושבים. בבקשה לשרים נטען, כי חניונים שא ינם בתשלום נכללים בקטגורית "משרד, שירותים ומסחר" ולכן לא ניתן לחייבם בתעריף נמוך מהתעריף המינימלי לקטגוריה זו. משמעות השינוי, כעולה מהבקשה , היא הגדלת החיוב בשיעור של כ-52% ל-2,455 חשבונות והגדלה בחיוב בשיעור של 78% ל-352 חשבונות, סה"כ כ-16.5 מיליון ₪ בגין ההגדלה בחיוב. ביום 30.10.2014 השרים דחו ל אקונית את הבקשה בכל הנוגע להעלאת התעריף לחניונים . ביום 31.12.2014 ניתנה החלטת שרים מתוקנת בקשר למספר עניינים , שהותירה על כנה את הדחייה הלאקונית בעניין החניונים כדלקמן: " לדחות את החלטת המועצה/העירייה לשינוי סיווג/ תת סיווג/ העלאה חריגה/ הפחתה בארנונה לכל הנכסים שלא פורטו בסעיף 1 ועד 5 לעיל" (החניונים לא פורטו בסעיפים 1-5 ומכאן שההחלטה בעניינם נדחתה). לטענת העירייה, בימים 6.6.2014 ו-30.11.2014 התקיימו ישיבות עם נציגי משרד הפנים, בהן נמסר לעירייה מפורשות שאין צורך בקבלת אישור השרים מקום בו עסקינן בתיקון תעריף הנובע מהצורך להתאים את התעריף לתעריף -החוקי, ולכן לא ניכלל השינוי באישור החריג. הובהר לעירייה כי הבקשה לא נדח תה לגופה.
ביום 9.12.2015 התקבל בידי העירייה מכתב מאת גליה כהן, מנהלת תחום (בקרה תקצוב ופיתוח ברשומ"ק) ממשרד הפנים, הנושא תאריך 18.12.2014. על פי המכתב, הבקשה לאישור חריג בנוגע לחניונים נדחתה, והוסף כי "אין באמור בכדי לקבוע עמדה בשאלה האם נדרש אישור השרים בנסיבות העניין ובשים לב לטענה כי המדובר בתעריף הנמוך מתעריף המינימלי הקבוע בתקנות ועל הרשות המקומית לבחון את הסוגיה בהתייעצות עם יועציה המשפטיים. אם לדעת הרשות, התעריף הינו מתחת למינימום אין צורך באישור השרים".
בין לבין, ביום 16.6.2014 אישרה מועצת העירייה את צו הארנונה לשנת 2015, שכלל את השינוי המבוקש. כעולה מטענות העותרים, בתחילה פורסמה טיוטה של הצו לשנת 2015 ללא השינוי (כך שהתעריפים נותרו בגובה של 36-43 ₪ למ"ר), ובהתאם לכך נגבתה הארנונה. עם זאת, ביום 23.2.2015 הודיעה העירייה לנישומים הרלוונטיים כי החל מיום 1.3.2015 יועלו תעריפי הארנונה של החניונים לתעריף המינימום של "משרד, שירותים ומסחר" ו במועד כלשהו אף עדכנה את הצו לשנת 2015 באתר האינטרנט ובצו המעודכן הופיע התעריף החדש. בהתאם, החל ממרץ 2015 העירייה גבתה מהנישומים – ובכללם העותרים – את התערי ף החדש , שהוביל לעלייה משמעותית בחיוב לחניונים. מכאן העתירות.
טענות העותרים
עתירת לשכת המסחר (עת"מ 22366-04-15). נטען שלשכת המסחר היא ארגון עסקים ומעסיקים המנהלת מאבק ארוך בנוגע לנטל תשלומי ארנונה המוטלים על המגזר העסקי. לעתירה צורפו ארבע עותרות נוספות שהן עסקים החברים בלשכת המסחר. קבוצת י.י. שטיר בע"מ היא עסק לארגון תערוכות המחזיקה בנכס ריק ובחניון בשטח של 36 מ"ר. חברת קולנוע חדש בע"מ היא עסק לממכר נעליים המחזיקה נכס וחניון בשטח של 60 מ"ר. חברת רנבי השקעות בע"מ היא עסק לייבוא ושיווק בדים המחזיקה נכס ריק וחניון בשטח 28 מ"ר. חברת דנגוט מחשבים בע"מ היא עסק ליבוא מוצרי מחשב המחזיקה בנכס ריק ובחניון בשטח 391 מ"ר.
העותרות טענו, כי העלאת הארנונה , שמשמעותה האמתית היא שינוי הסיווג מ"נכס אחר" ל"משרד , שירותים ומסחר" ללא אישור השרים , נעשתה בניגוד לדין וזאת במיוחד לאחר שבקשת העירייה לאישור השרים להעלאה נדחתה , תוך זלזול בהחלטת הגורמים המוסמכים והחשיבות של פיקוח השלטון המרכזי על גביית הארנונה. נטען , כי גם תיקון טעות של סיווג נכס שלא השתנה השימוש בו דורש את אישור השרים, העירייה פעלה בחוסר הגינות ולא הציגה לשרים את מלוא העובדות הרלוונטיות; עוד נטען, שהסיווג הנכון הוא סיווג שיורי של "נכס אחר" , בהעדר סיווג מתאים אחר בתקנות ההסדרים, וכי פרשנות לשונית ותכליתית לא יכולה להוביל לסיווג חניון ללא תשלום כ"משרד, שירותים ומסחר". בהקשר זה הוסף כי יש לתת משקל למשך הזמן (כ-30 שנים) שהעירייה גבתה לפי תעריף "נכס אחר" ולאינטרס ההסתמכות הלגיטימי של הנישומים על תעריף זה , ההופך אותו לתעריף הנכון; כן נטען, כי ככל שיקבע שמעשי העירייה – שהגדילה את נטל המס בעשרות אחוזים – נעשו כדין , תהיה לכך השפעה רוחבית ליתר הרשויות המקומיות בישראל, שתוביל לייקור הארנונה לעסקים ופגיעה במשק הישראלי. העותרים ציינו שברשויות אחרות התעריף בעניין חניונים ללא תשלום הוא נמוך משמעותית, ונטען כי מדובר בהתנהלות שערורייתית של העירייה שמכבידה את נטל הארנונה בעיר, ובמיוחד ל עסקים שגם ככה כורעים תחת הנטל; בית המשפט התבקש להורות על בטלות החלטת המשיבה להעלאת התעריף ולהורות על השבת הכספים שנגבו ביתר.
עתירת מקורות (עת"מ 25338-04-15). נטען, כי מקורות מחזיקה בשטח חניון ברח' לי נקולן 9 בת"א. מקורות העלאתה טענות דומות לטענות לשכת המסחר ובכלל זה נטען כי העירייה ביקשה לערוך שינוי בסוג הנכס, לאחר 30 שנה, תוך עשיית דין עצמי, ללא אישור השרים, וכאשר התעריף הנכון הוא לא "משרד, שירותים ומסחר" אלא "נכס אחר" ; עוד נטען שהעירייה שינתה את צו הארנונה לאחר המועד שנקבע לפרסומו (16.7.2014) לפי תקנה 277(א) לתקנות העיריות, ללא החלטת מועצה כדין, וכי לא ניתן לשנות תעריף באמצע השנה.
עתירת פנרמה אחזקה ( עת"מ 32366-04-15). נטען, כי פנרמה אחזקה מתחזקת עבור כלל הדייר ים שטחים ציבוריים של מבנה תעשייתי בדרך בן צבי 84א בת"א, ובין היתר שטח חניה גדול של כ-10,971 מ"ר המצוי במבנה ופתוח לכל באי המבנה ללא תשלום. במבנה פועלים כ-200 עסקים, ובכללם מפעלי תעשיה ובתי מלאכה, המחויבים בארנונה ישירות ע"י העירייה. פנרמה הלינה על ההתראה הקצרה בהגדלת התעריף – חיוב הארנונה שלה גדל בכ-311,000 ₪, שלא אפשרה לה לכלכל את צעדיה. כן נטענו טענות דומות לעתירות הנוספות, ובכלל זה שהעירייה חרגה מחוקי ההקפאה, ב יצעה את השינוי ללא אישור השרים לאחר שהם דחו את בקשתה, בניגוד לקווים המנחים לאישור בקשה חריגה. העותרת טענה, כי החניון שלה לא נופל להגדרה של "משרד, שירותים ומסחר" וכי הגדרת חניון בנוי יכולה להשתייך לכל אחר מסוגי הנכסים בתקנות ההסדרים, למעט קרקע, שכן חניה יכולה להיות צמודה למפעל תעשייתי, בית מלאכה וכיו"ב, ובעניינה של העותרת הבניין משמש ברובו לבתי מלאכה ותעשיה זעירה.
עתירת צ'ק פוינט (עת"מ 24734-05-15). צ'ק פוינט היא בית תוכנה העושה שימוש בנכס שבחזקתה לתעשייה עתירת ידע, ומחזיקה בחניון המשרת את עובדיה. העותרת טענה טענות דומות לנטען בעתירות האחרות, ובכלל זה שלא ניתן לתקן צו ארנונה במהלך השנה וכי אין בסיס לתיקון צו הארנונה ללא אישור השרים, בהיות השינוי משפיע על סכום הארנונה המוטל וזאת מבלי שבוצע שינוי בשימוש בנכס. נטען, כי הבקשה לאישור חריג היא הוד את בעל דין מטעם העירייה שנדרש אישור, ולא ניתן להתעלם מהחלטת הדחייה של השרים, כן נטען שההעלאה מנוגדת להנחיות השרים. עוד נטען כי כאשר אין ספק כיצד יש לחייב את הנכס אמנם לא נדרש אישור שרים, אולם כאשר יש ספק – כפי ענייננו – יש צורך באישור השרים, וכי יש לפרש את חקיקת ההקפאה מתוך נטייה לפיקוח מוגבר על הרשות המקומית והגבלת שיקול הדעת שלה.
לעניין הסיווג הראוי נטען, כי העירייה ראתה לאורך שנים את סוג הנכס כ"נכס אחר", בהתאם לסמכותה שבדין לשייך נכסים שונים לסוג נכס זה, ובפועל זה הסיווג המתאים שכן לכל סוג נכס (לדג' – תעשיה, בנק וכו'), יכולה להתלוות חנייה ללא תשלום , והעירייה בחרה לראות בחניון המשרת עסקים שונים כסוג נכס אחד . נטען , כי סיווג המאחד את כל השימושים של חניונים המשרתים נכסים בעלי שימושים שונים ועבור גורמים שונים (תעשייה, עסקים, בנקים, ספקים, לקוחות, עובדים, מבקרים וכו') יכול לה יכלל בתקנות ההסדרים אך ורק תחת הסיווג של "נכס אחר". נ טען, שבמידה ואין סיווג מתאים בצו הארנונה הנכס יסווג כחלק מהנכס העיקרי, ואילו בענייננו יש סיווג מתאים. כמו כן נטען, כי אם מתאימים את הסיווג לנכס העיקרי, על העירייה להיות נאמנה לשיטתה ולחייב בתעריף המינימלי לאותו סיווג.
מעבר לאמור נטען, כי בשנת 2007 השרים אישרו לעיריית רמת גן סיווג לחניה המשמשת את העסק בתעריף הנמוך מהתעריף המינימלי ל"משרד, שי רותים ומסחר", ללמדך שהסיווג שהעירייה מציעה בעניינו שגוי והשרים לא ראו בחניונים "שירותי חנייה" אלא "נכס אחר" . כן נטען שרוב הרשויות המקומיות מסווגות חניה שלא בתשלום בתעריף נמוך מהתעריף המזערי ל"משרד , שירותים ומסחר". נטען , שהחניון קרוב יותר במאפייניו ל"נכס אחר" מאשר ל"מ סחר", כיוון שמדובר במבנה עזר, ב נכס המשתרע על פני שטחים נרחבים, רווחיות השימוש שלו אינה גבוהה והוא אינו מרכזי. עוד נטען , שגם אם היה ניתן לחייב את החניון בהתאם לחיוב הנכס העיקרי ולא כ"נכס אחר" - על אף שיש סיווג ספציפי בצו הארנונה, בעניינה של צ'ק פוינט חיוב החניון ביחד עם הנכס העיקרי מוביל לחיוב כ"תעשייה" שהוא נמוך משמעותית מהחיוב כ"משרד, שירותים ומסחר". עוד נטען , שהשינוי הוא בלתי סביר ביחס לאופן בו מרבית הרשויות המקומיות מחייבות חניונים דומים, וכי יש להכיר באינטרס ההסתמכות של העותרת ביחס לתעריפים שהיו נהוגים עד שנת 2015.
עתירת כץ גבע איצקוביץ ו -17 אח' (עת"מ 19868-12-15). העותרים השונים בעתירה זו הם בין היתר, העותרת 1 – חברה המחזיקה בניין משרדים ובו גם משרד עוה"ד המייצג בעתירה, וכן בנקים, חברות השקעות ונדל"ן, חברות ביטוח ועוד. העותרים טענו טענות דומות לטענות בעתירות הקודמות, ובכלל זה שהשינוי שעשתה העירייה ללא אישור השרים חורג מדיני ההקפאה, שלא ניתן לבצע את השינוי באמצע שנת המס וכי בפועל שונה סיווג הנכס תוך ניסיון הסתרה והטעייה של העירייה. עוד נטען, ללא פירוט, כי לגבי חלק מהעותרים, מדובר בשטחי חניה מושכרים שאינם בבעלותם ולפי כך נכנסים תחת הגדרת "חניון" בתקנות ההסדרים.
טענות המשיבה
אשר לשינוי – לטענת המשיבה, בעבר התייחסה העירייה גם לחניונים ללא תשלום כ"חניון" ומכאן התעריף הנמוך שהיה נהוג עד התיקון, וזאת על אף שחניון ללא תשלום לא נכנס להגדרת "חניון" . לשיטתה, חניון ללא תשלום משתייך ל"משרד שירותים ומסחר" כיוון שמדובר במתן שירות , ולכן גם נקבע תעריף אחיד לכל החניונים – ללא קשר לסוג הפעילות בנכס אותו משרתים שטחי החניה.
נטען, כי רק לקראת הטלת הארנונה ל שנת 2014 גילתה העירייה את הטעות. ההחלטה על תיקון הצו התקבלה כדין על ידי מועצת העיר, ביום 27.1.2014 בהחלטה על הטלת ארנונה לשנת 2014 (ההחלטה התקבלה בינואר לאור הבחירות לרשויות המקומיות באוקטובר 2013) , והנוסח אושר שוב במסגרת הטלת הארנונה לשנת 2015 בישיבת המועצה מיום 16.6.2014, כשיישום ההחלטה לפי התעריף המתוקן החל רק ביום 1.3.2015 – למעלה משנה לאחר ההחלטה על התיקון, באופן המיטיב עם הנישומים.
נטען, כי מעת שמתגלית טעות אין להנציחה אלא לתקנה, וכי במצב זה, בו הותאם תעריף החניונים לתעריף החוקי המינימלי ל"שירותים", אין צורך באישור השרים ואף לא באישור המועצה. עוד נטען , כי כיוון שמדובר בתיקון טעות בלבד לא היה צורך בפרסום ומכל מקום התוכן הובא לידיעת הנישומים קודם ליישום התיקון, הן בעקבות פרסום החלטות המועצה מינואר ויוני 2014, הן בהודעה לתושבים מתחילת שנת 2014 על הפניה לשרים והן במכתב עדכון לנישומים מפברואר 2015. נטען, כי עד התיקון, הנישומים המחזיקים בחניונים נהנו שלא כדין מתעריף נמוך משמעותית, וללא התיקון הייתה מונצחת הטעות ואי השוויון – ולכך אין מקום . כן נטען, כי אין מקום לקבוע את החיוב על פי הדרך בה נוהגות רוב הרשויות המקומיות, אלא על פי הדין , וכך נהגה העירייה . העירייה הוסיפה ש כדי להיטיב עם הנישומים נבחר תעריף המינימום.
עוד נטען, כי בתקנות ההסדרים המתייחסות לארנונה כללית לשנת 1993 הופ יעו רק 6 סוגי נכסים – בנקים; תעשייה; בתי מלון, בתי הארחה ובתי אבות; מבנה מגורים; קרקע תפוסה במפעל עתיר שטח; ונכסים אחרים. בתקנות ההסדרים המתייחסות לארנונה כללית לשנת 1994 התווספו 5 סוגי נכסים נוספים, ובכלל זה "משרד, שירותים ומסחר" ו-"חניון". נטען , כי החל משנה זו , ולמצער משנת 1997 אז נקבעה חובה להתאים שיעור הארנונה לתעריף המינימלי, היה על המשיבה להתאים את תעריף "חניון לא בתשלום" לתעריף המזערי לשירותים , ואין לה שיקול דעת בעניין זה.
אשר לפנייה לשרים נטען, שמכיוון שצו הארנונה לשנת 2014 כלל שינויים שחלקם מותנה באישור השרים, נשלחה הודעה מתאימה לתושבים ונעשתה פניה לשרים. נטען , כי מלכתחילה בדברי ההסבר לחברי המועצה הובהר כי מהות התיקון היא התאמת התעריף לתערי ף החוקי ו כי ההעלאה תיושם במלואה בשנת 2014. נטען, כי בשיחות ופגישות עם משרד הפנים, האחרון הבהיר לעירייה כי מאחר שמדובר בתיקון לתעריף החוקי אין צורך באישור השרים, וכי השרים לא דחו את הבקשה אלא סברו שאין צורך באישורם. לעניין זה צורף מכתב משרד הפנים מיום 18.12.2014. עוד נטען, כי לא ניתן ללמוד מעצם הפניה על חובה לקבל את אישור השרים, שכן בין אם הפנייה נעשתה מחמת טעות, למען הזהירות או מכל סיבה אחרת, אין בה ליצור חובה שאינה קיימת. מכל מקום, גם אם השרים סירבו לשינוי, סירוב זה אינו מהווה היתר לרשות לגבות ארנונה שלא בהתאם להוראות הדין.
אשר לסיווג המתאים לחניונים, כאמור לעיל, לתפיסת העירייה "חניה הינה מתן שירות" ולפיכך היא משתייכת לסוג הנכס "משרד, שירותים ומסחר". בהקשר זה נטען, כי נקבע תעריף אחד ויחיד לכל החניונים ללא קשר לסוג הפעילות בנכס אותו משרתים שטחי החניה, וכי אם החניונים היו מסווגים בהתאם לשימוש בנכס העיקרי, ה ם היו מחויבים בהתאם לתעריפים הקיימים בצו הארנונה עבור הנכס העיקרי , כשעל פי הטבלה שצורפה על ידי המשיבה עולה כי מדובר בתעריפים גבוהים מהתעריף שנקבע לחניונים, ומכאן שסיווג על פי השימוש בנכס העיקרי תביא על פניו להעלאה משמעותית בחיוב הארנונה.
העירייה טענה, כי בהתאם לפסיקה, ככל שאין הצדקה לסווג את החניון בהתאם לסיווג השטח העיקרי אותו הוא מלווה, אזי החניון נכנס תחת ס' 3.2 לצו הארנונה הוא הסעיף השיורי של "עסקים אחרים" ובו נכללים כל ה"בניינים שאינם משמשים למגורים בעיר, לרבות משרדים שירותים ומסחר", והתעריפים הקבועים בו תואמים את טווח התעריפים שנקבע בתקנות ההסדרים ל"משרד, שירותים ומסחר". עוד נטען, שפרשנות זו תואמת הן את לשון התקנות והן תכליתית. מבחינה לשונית – "נכס אחר" מוגדר באופן שיורי ומצמצם וכולל רק נכס שלא נכלל באף אחד מסוגי הנכסים בתקנות ההסדרים, בעוד "משרד, שירותים ומסחר" מוגדר באופן רחב, כרשימה לא סגורה של נכסים שונים בהם ניתן שירות לציבור – לרבות מתקן חשמל, תחנת אוטובוס וכיו"ב , כשאין מדובר דווקא בנכסים "עסקיים" ואין חובה כי השירות י ינתן תמורת תשלום. נטען, כי כל סו גי השירותים הניתנים לציבור שאין להם הגדרה נפרדת בתקנות ההסדרים נכללים תחת "משרד, שירותים ומסחר". כמו כן נטען, כי בענייננו מדובר בחניות המשרתות את תושבי העיר ועסקיה, עובדים, לקוחות ספקים וכיו"ב ולכן נכללות בהגדרת "מתן שירות לציבור". בנוסף נטען כי מבחינה תכליתית – יש להימנע מפרשנות רחבה להגדרת "נכס אחר" שתוביל לכך ששטחי חניה עצומים ביש ראל ימוסו ללא פיקוח ובשונות גבוהה – וזאת בניגוד למטרת המחוקק בדיני ההקפאה שביקש לעגן טווח תעריפים הרמטי לכל נכס וליצור ודאות. לבסוף נטען, כי פרשנות העותרים לפיה יש לסווג את החניונים כ"נכס אחר", גם מאפשרת לרשויות מקומיות להמשיך ולחייב חניונים בסכומי גבוהים – כיוון שלסוג נכס זה אין תעריפי מינימום ומקסימום אלא רק הגבלה על אחוזי העלאת התעריף שהיה קיים בשנת 1993.
מאחר וסברתי כי יש ל דון בטענות העותרים המשותפות לכולם לגופן, לא מצאתי להרחיב בטענות הספציפיות הנוגעות לכל עתירה בנפרד, ובכלל זה טענות שיהוי, אי הגשת תצהירים, אי התאמה של הנכסים בהם מחזיקים העותרים לחניונים מושא העתירה וכיו"ב.
עמדת היועמ"ש
לאור סוגיות הרוחב שהועלו בעתירות – ובכלל זה הדרישה לאישור השרים והסיווג הראוי לחניונים ללא תשלום המצויים במבנה, הגיש היועמ"ש את עמדתו.
לעמדת היועמ"ש, חניונים שאינם בתשלום לא נכללים תחת הסיווג "חניון" כהגדרתו בתקנות ההסדרים, ומכאן השאלה היא כיצד יסווגו – כנכס נפרד או בהתאם לסיווג הנכס העיקרי אותו הם משרתים. היועמ"ש סקר את הפסיקה הרלוונטית, ו הגיע למסקנה כי סיווג חניון ללא תשלום יעשה בהתאם למבחני הפסיקה – ככל שמדובר בשטח נלווה לנכס העיקרי והשימוש בו מהווה חלק בלתי נפרד מהשימוש בנכס העיקרי, החניון יסווג בהתאם לסיווג הנכס העיקרי; ככל שמדובר ביחידה נפרדת ועצמאית המהווה חלק ממתקן רב תכליתי, הנכס יסווג לפי הסיווג המתאים בצו הארנונה של הרשות המקומית. לטענת העותרים לפיה יש לסווג את החניון כ"נכס אחר" , לעמדת היועמ"ש מדובר בסיווג שיורי שיעשה במצב נדיר וכמוצא אחרון, במקרה שבו הנכס אינו נופל לאף אחד מהסיווגים האחרים בצו הארנונה, וככלל יש להעדיף קטגוריה פוזיטיבית וספציפית.
היועמ"ש הוסיף כי לעמדתו, מכיוון שבהתאם לפסיקה ולהגדרת "חניון" בתקנות ההסדרים, חניון ללא תשלום אינו נכנס תחת הסיווג "חניון", ולפיכך סיווג זה הוא סיווג מוטעה שאינו תואם את הדין, העירייה אינה זקוקה לאישור השרים כדי לפעול לשינויו ולמציאת סיווג מתאים בגין שטח החניונים. עוד ציין היועמ"ש, כי ככל שמדובר בנכס נלווה והסיווג הוא כסיווג הנכס העיקרי, לא נדרש אישור שרים לשינוי הסיווג. ככל שמדובר בסיווג כיחידה נפרדת, נזקק היועמ"ש לזמן נוסף לליבון סוגיה זו, ולצורך כך הוגשה עמדה משלימה. במסגרת העמדה המשלימה, נטען, כי לאחר בירור הסוגיה מול עיריית תל אביב, התברר כי אין בתחומה מבנים המשמשים כחניונים ללא תשלום כיחידה עצמאית, ומבנים אלו תמיד נלווים לנכסים אחרים. נוכח מצב עובדתי זה, עמדת היועמ"ש הייתה כי התייתרה השאלה בדבר הצורך באישור השרים לקביעת סיווגם של נכסי חניון ללא תשלום המהווים יחידה עצמאית.
היועמ"ש הוסיף כי "צעד זה שבו נקטה עיריית תל אביב לא רק שהינו בסמכותה, אלא שהינו בגדר חובתה כרשות מנהלית אשר הבחינה שהיא פועלת להטלת מס שלא כדין ונדרשת להבטיח את ת קינות פעולתה. זאת ועוד, הליכה בדרך זו נגזרת אף מעיקרון השוויון ומהעובדה כי הקלה שלא כדין לאחד, משמעותה הכבדה על הציבור הרחב אשר יידרש לשאת בעלות מתן הנחה שלא כדין".
תגובות הצדדים לעמדת היועמ"ש
פנרמה טענ ה, כי היועמ"ש הסתמך על טענת שגויה של העירייה לפיה לא קיים בתחומה חניון לא בתשלום העומד בפני עצמו. נטען, כי שטחי החניה של העותרת זוכים לחשבון ארנונה נפרד – מה שמע יד כי מדובר ביחידה עצמאית ונבדלת. כן נטען, ש עצם הייחוד בצו הארנונה של סעיף נפרד לחניון שאינו בתשלום, מעיד על כוונה לפצל בין יחידת החניה ליחידות האחרות, וכי נקבע לחניון תעריף ייחודי גם כשהוא צמוד ובלתי נפרד מהנכס העיקרי. פנרמה הוסיפה וטענה, כי היא מחזיקה חניון עצמאי, כ-400 מקומות חניה במבנה תעשייה גדול. החניון מצוי בקומה נפרדת וברובו אינו צמוד לעסקים. נטען , כי החניון פתוח לקהל הרחב בין אם הוא פוקד את העסקים במבנה ובין אם לאו וככזה מקל על מצוקת החניה וכי החניון הוא העסק העיקרי של העותרת, והיא המחזיקה בו (ולא העסקים אחרים שבמבנה).
צ'ק פוינט טענה , כי השימוש שהיא עושה בנכס הוא שימוש תעשייתי, וכי לא הייתה התייחסות מצד היועמ"ש לטענתה כי לא ניתן לשנות את הסיווג לחניון המשמש לתעשייה לפי תערי ף לעסקים. צ'ק פוינט שבה וטענה כי בהתאם לפסיקה, הסיווג לפי הנכס העיקרי יעשה רק כאשר אין בצו הארנונה סיווג ספציפי מתאים – ובענייננו קיים סיווג כאמור. עוד נטען, כי העירייה היא שהכלילה את כל שימושי החניה ללא תשלום תחת סיווג אחד, כך שנכס זה יכול להיכלל רק תחת "נכס אחר" , וכך גם בפועל מסווגות מרבית הרשויות האחריות. עוד נטען , כי "נכס אחר" אינו סעיף סל לשימושים שאינם משתייכים לסוגי הנכסים האחרים בתקנות ההסדרים, אלא סיווג המאפשר לעירייה לקבוע לנכס ייחודי תעריף מתאים, כי העירייה – שהיא רשות מקצועית ורצינית – בחרה לסווג כך את החניונים לפני כ-30 שנה, ואין מדובר בטעות הדורשת תיקון. עוד נטען , כי בניגוד לעמדת היועמ"ש, גם אם מדובר בתיקון טעות, יש צורך באישור השרים לאור הסימטריה המינימלית הנדרשת בעקבות פסיקת בית המשפט העליון בעניין אי.בי.סי – משלא ני תן לתקוף חריגות עתיקות, הרי שגם לא ניתן לתקן אותן ללא אישור השרים, ולאור אינטרס ההסתמכות של הנישומים.
לשכת המסחר טענה שעמדת היועמ"ש לא התייחסה לטענות הצדדים בהליך. נטען, כי בענייננו קיים בצו הארנונה של העירייה סיווג ספציפי לחניונים, ולכן השאלה לא הייתה מהו הסיווג המתאים, אולם זו השאלה אליה התייחס היועמ"ש – והתשובה שנתן היא שאם מדובר בנכס נלווה יש לסווגו בהתאם לנכס העיקרי, ואם מדובר בנכס שאינו נלווה מדובר בשאלה "מורכבת" שאינה רלוונטית לדיון כאן לאור עמדת העירייה שלא קיימים חניונים שאינם נלווים. נטען, כי ככל שעמדת היועמ"ש היא שלא ניתן לקבוע בצו הארנונה סיווג ספציפי לנכס הטפל לנכס העיקרי, מדובר בעמדה חדשנית ומהפכנית שכן ברשויות מקומיות רבות נקבעו סיווגים ספציפי ים לשטחים נלווים כמו שטחי חניה, מחסנים, סככות וכו'. נטען , שאם נקבע בצו הארנונה סיווג ספציפי – כך יש להתייחס לנכס, בין אם מדובר בשימוש נלווה ובין אם מדובר בשימוש עצמאי, ואין מקום לבחון את הנכס לפי מבחני הפסיקה בעניין מתקן רב תכליתי. עוד נטען, כי אין לקבל את טענות העירייה לפיה ן לא קיימים חניונים המהווים יחידה עצמאית, וכי בפועל קיימים חניונים המשמשים מרכז מסחרי (בו לדוגמה חנויות, קופ"ח ובנק) או מבנה המשלב שימושים שונים (לדוגמה משרדים, חנויות ומלון), ולא ניתן לייחס להם שימוש נלווה. עוד נטען , כי לגבי הסיווג הספציפי, העותרות הסבירו מדוע יש לסווג את החניונים כ"נכס אחר", אולם היועמ"ש לא התייחס לכך. לשכת המסחר הוסיפה וטענה שאין לקבל את עמדת היועמ"ש כי טענת השיהוי שהתקבלה בעניין אי.בי.סי עומדת לעירייה בלבד, ולגישתה יש להכיר גם באינטרס ההסתמכות של האזרח.
העירייה טענה כי עמדת היועמ"ש תומכת בעמדתה לפיה תוצאת העתירות היא שסעיף 3.3.15 לצו הארנונה (הסיווג הספציפי לחניונים) יבוטל, והחניונים יחויבו בתעריפי השטחים העיקריים – ללא צורך באישור השרים. אשר לסיווג חניונים המהווים יחידה עצמאית, נטען שאין חניונים כאמור במסגרת ההליכים דנן, וכי ס' 3.3.15 לצו הארנונה עוסק רק בחניון ללא תשלום " המוחזק ביחד עם בנין שאינו משמש למגורים". כמו כן התייחסה העירייה לחזקת השיהוי בעניין אי.בי.סי שפועלת כמגן בלבד, ולעקרון שנקבע בפסיקה לפיו הפרט אינו רשאי להסתמך על כך שרשות לא תתקן פגמים, וכי לא ניתן להנציח טעויות לעד.
דיון והכרעה
כבר נקבע כי "חקיקת ההקפאה מורכבת ממערך סבוך ומסועף של חוקים ותקנות המתעדכנים מעת לעת. מתווה חקיקתי זה יצר עמימות משפטית רבה. מחלוקות ענייניות הנוגעות בין היתר לגדרי הסמכויות המוקנות לרשויות בכל שאמור בקביעת תעריפים, מתן הנחות, תיקון טעויות בסיווג ושינוי של שיטת החישוב נדונו – ועודן נדונות – חדשות לבקרים בערכאות השיפוט" (עע"ם 867/11 עיריית תל אביב-יפו נ' אי.בי.סי ניהול ואחזקה בע"מ, פס' 43 (28.12.2014) [לעיל ו להלן: "עניין אי.בי.סי"]). העניין דנן אינו שונה, ושוב נדרש בית המשפט למחלוקות הנוגעות לסמכויות המוקנות לרשות המקומית לתיקון טעויות הסיווג וקביעת תעריפים.
אלו הן השאלות המרכזיות הדורשות הכרעה, אדון בהן כסדרן:
האם בהינתן סיווג ספציפי יכולה העירייה לחייב את החניונים לפי הנכס העיקרי;
האם העירייה נדרשה לאישור השרים לתיקון התעריף ומה משמעות הפנייה לשרים ודחיית הבקשה;
האם חזקת השיהוי שנקבע בעניין אי.בי.סי היא "סימטרית" כלפי הרשות והנישום, והרשות אינה רשאית לתקן "פגם נושן";
מה הסיווג הראוי של החניונים – "נכס אחר" או "שירותים" .
האם בהינתן סיווג ספציפי יכולה העירייה לחייב את החניונים לפי החיוב של הנכס העיקרי
כאמור, לעמדת היועמ"ש ובהתאם למבחני הפסיקה, מקום בו נמצא שהחניונים הם "נכס נלווה" לנכס העיקרי, יש לחייבם לפי הנכס העיקרי; העירייה תומכת בעמדת היועמ"ש ולגישתה פועל יוצא מכך הוא שיש לבטל את הסיווג הספציפי לחניונים ולחייב את כל החניונים לפי השטח העיקרי, כיוון שכולם מוחזקים ביחד עם הנכס העיקרי ; לעומת זאת לשיטת העותרים, מקום שבו נקבע סיווג ספציפי בצו הארנונה כמו בענייננו , יש חובה לפצל את הנכס ולחייב את היחידה הנלווית לפי הסיווג הספציפי, וזאת בהתעלמות ממבחני הפסיקה בנושא שימוש נלווה ומתקן רב תכליתי.
כפי שיפורט להלן, עמדת היועמ"ש מקובלת עלי. בהתאם לפסיקה, גם בהינתן סיווג ספציפי יש לבחון האם יש מקום לפצל את הסיווג ולחייב את החניונים בנפרד מהנכס העיקרי, או שמא לחייבם ביחד עם הנכס העיקרי בהיות נכס נלווה בלבד.
כידוע, סיווג הנכס נעשה לפי השימוש שנעשה בו. שאלת פיצול הסיווג בין חלקים שונים של אותו נכס נדונה לא אחת בפסיקה, ונקבע כי "כאשר מדובר ב'מתקן רב-תכליתי' בעל שימושים מגוונים, שניתן להפריד בין מתקניו השונים, ייעשה הסיווג לפי השימוש והתכלית של כל חלק בנפרד ואילו כאשר הפעילויות המבוצעות בחלקים השונים משולבות זו בזו ותכליתן אחת, אין מקום לפצל את הסיווג" (ע"א 8838/02 אבי גולדהמר ושות' נ' עיריית חיפה, פס' 5 לחוו"ד כב' השופטת נאור (20.9.2006) [להלן: " עניין גולדהמר"]).
גם כשקיים סיווג ספציפי, בית המשפט העליון קבע במפורש כי "מקום בו מדובר ב'מתקן רב תכליתי' בו הפעילויות השונות משולבות זו בזו ותכליתן אחת – אין מקום לפצלן לצורך הסיווג לנתחים קטנים וטפלים למהות העיקרית " (עע"מ 803/15 עיריית פתח תקווה נ' קונטאל אוטומציה ובקרה בע"מ, פס' 32-33 (13. 9.2017) [להלן: " עניין קונטאל"], באותו עניין היה קיים סיווג ספציפי למשרדי תעשייה, ובית המשפט העליון קבע כי יש לבחון האם המשרדים מושא המחלוקת הם נכס נלווה או עצמאי).
מעניין קונטאל נלמד , כי גם בהינתן סיווג ספציפי, על הרשות המקומית לבחון האם ענייננו בנכס נלווה או עצמאי. ככל שמדובר בנכס נלווה – לא יפוצל החיוב והנכס הנלווה יחויב לפי הנכס העיקרי ; ככל שמדובר ביחידה עצמאית – יש לבחון האם קיים סיווג מתאים בצו הארנונה, וככל שכן – יחו יב הנכס הנוסף על פי הסיווג הספציפי (שם, בפס' 33-34). אם כן, בניגוד לטענות העותרים, קיומו של סיווג ספציפי אינו מכניס אוטומטית את כלל הנכסים מאותו סוג לסיווג הספציפי ואינו מאיין את הצורך לבחון האם מדובר בנכס נלווה או עצמאי. הסיווג הספציפי יחול רק לאחר שבבדיקה פרטנית נמצא כי מדובר בנכס עצמאי שניתן להפרידו . בהתאם יובהר, ושוב בניגוד לעמדת העותרים, כי הבחינה האם מדובר בנכס טפל או עצמאי לא מאיינת את הסיווג הספציפי ו לא תוביל למחיקת סיווגים ספציפיים מצווי הארנונה של הרשויות השונות, כיוון שהסיווג הספציפי נותר רלוונטי לנכסים עצמאיים.
יצוין, כי שינוי חיוב החניונים כך שיעשה לפי חיוב הנכס העיקרי, ככל שתואם מבחני הפסיקה, לא מצריך שינוי של צו הארנונה ולא את אישור השרים. כבר נקבע כי " מנהל הארנונה העומד על שינוי סיווג של נכס ספציפי מסיווג אחד לסיווג אחר הקיים בצו הארנונה, גם אם בפועל לא השתנה השימוש בנכס הספציפי, רק מבקש להגשים את שנקבע להבנתו בצו הארנונה ולמעשה לתקן טעות שנעשתה לתפיסתו בעבר" (עע"מ 4068/10 עיריית חולון נ' קר פרי בע"מ, פס' 10-14 (20.12.2011) [ להלן: "עניין קר פרי"], ושם בפס' 25: " תקנה 5 לתקנות... אין היא מונעת מפקידי העירייה לשנות סיווג של נכס ספציפי מסיווג אחד לסיווג אחר הקיים בצו הארנונה"; ר' גם רע"א 2453/13 עמר נ' עיריית חדרה, פס' 22 (14. 4.2015) [להלן: " עניין עמר"]).
כך לדוגמה, בעניין עע"מ 6626/11 עיריית פתח תקווה נ' קשת היפרטוי ש.מ (31.10.2012) , החליטה עיריית פ"ת על שינוי מדיניות בכל הנוגע לחיוב מחסנים המוחזקים עם עסקים, ושינתה את סיווג השטחים בהם החזיקו העותרים מ"מחסנים" ל"עסקים ומסחר". בית המשפט העליון קבע, כי אין צורך באישור השרים לשינוי ו"אף אם מדובר בשינוי של מדיניות אין המערערת מנועה מלשנות מדיניותה כאשר מדובר בטעות בהתנהלותה בשנים עברו. במלים אחרות, אם הפיצול שנעשה בעבר בנכס אחד בין המחסן לבין החלק האחר היה מוטעה, רשאית המערערת לתקן את טעותה. כפי שנאמר בעבר, אין מטרתם של חוקי ההקפאה להנציח או להקפיא טעויות של הרשויות המקומיות. אם אומנם מדובר בטעות, אין ספק שהרשות המקומית רשאית לתקנה. זאת, בין אם מדובר בטעות הנוגעת לנכס קונקרטי ובין אם מדובר בטעות בעלת נפקות לגבי נכסים רבים". (ר' גם בר"מ 1280/13 חברת רבוע כחול ישראל בע"מ נ' מנהל הארנונה של עיריית אילת (11.04.2013) ).
וזאת לדעת: איני קובע כי את החניונים מושא העתירה יש לחייב לפי הנכס העיקרי. מדובר בשאלות עובדתיות בדבר השימוש הנעשה בחניונים ובנכס העיקרי, והזיקה בין החלקים השונים, ואין מקום להכריע בהן במסגרת העתירות דנן. כל שקבעתי הוא שבסמכות העירייה לבחון את השימושים שנעשים ב נכסים, וככל שהיא סבורה בהתאם למבחני הפסיקה כי יש לחייב את החניונים בשטחה – כולם או חלקם – על פי השטח העיקרי, היא רשאית לעשות כן ללא צורך באישור השרים. ככל שהיא מוצאת כי החניונים – כולם או חלקם – הם נכס עצמאי, היא תמשיך לחייבם בהתאם לסיווג המתאים בצו הארנונה, כשבענייננו אין מחלוקת כי מדובר בס' 3.3.15 לצו (הסיווג הספציפי לחניונים) ; (לדיון בשאלת סיווג חניון המוחזק ביחד עם משרדים ר' עניין גולדהמר בס' 14 לחוו"ד כב' השופטת ארבל (בדעת מיעו ט) וס' 5 לחוו"ד כב' השופטת נאור; בר"מ 5299/05 עיריית רמת גן נ' אורי חן, משרד עו"ד , פס' 11 – בו סווגו חניות המשמשות בבלעדיות את המשרד ועובדיו כ"משרדים" (2.11.2006)).
בהקשר זה, העותרים הביעו חשש שקבלת העמדה לפי ה גם כשקיים סיווג ספציפי יש לבחון האם מדובר בנכס טפל, "תשנה סדרי עולם" ו תביא לחיוב של נכסים שונים שקודם לכן לא חויבו כלל או חויבו בתעריף נמוך מהתעריף לנכס העיקרי. ברם, אין בידי בית משפט זה אפשרות להכריע על פי טענות תיאורטיות אלה. הקביעה כי גם במקרה של סיווג ספציפי יש לבחון האם מדובר בנכס טפל או עצמאי, כפי עמדת היועמ"ש, נסמכת על הלכות ברורות של בית המשפט העליון ופסק דין זה מיישם הלכות אלו.
אשר לבקשת העותרים כי ככל שתמצא העירייה כי יש לחייב את החניונים ביחד עם הנכס העיקרי, הרי שיש להעמיד את התעריף לחניון על התעריף המינימלי לסוג הנכס העיקרי (לדוגמה, ככל שימצא שהחניון נלווה למבנה תעשייה, יש לחייב את החניון בנפרד לפי התעריף המינימלי לתעשייה, גם אם הנכס העיקרי מחו יב בתעריף גבוה יותר), מדובר בסוגיות הנמצאות במסגרת שיקול הדעת של העירייה שאין בית המשפט ממהר להתערב בו (ר' עניין עמר), והבקשה חורגת מגדרי ההכרעה בעתירות דנן. מעבר לכך, ומבלי להביע כל עמדה , שאלה היא האם הסיווגים המבוקשים חוקיים – קרי לצורך הדוגמה האם תת הסיווג "חניונים לתעשייה" מצוי תחת הסיווג "תעשייה" (ר' עניין קונטאל בפס' 39-40, שם לא הוכרעה השאלה מה התעריף הנכון ל"משרדים בתעשייה" – האם לפי "משרדים" או "תעשייה", והותר התעריף בהתאם לסיוג "משרדים" לאור חזקת השיהוי בעניין אי.בי.סי).
לכאורה ניתן היה לסיים את הדיון כאן, שכן לטענת העירייה יש לחייב את כלל החניונים בשטחה בהתאם לנכס העיקרי, ולאור טענה זו , היועמ"ש כלל לא הביע את עמדתו בשאלות הנוגעות לחוקיות השינוי שביצעה העירייה. עם זאת, בפועל, יש להמשיך ולדון בשאלת חוקיות השינוי. על אף טענות העירייה בתגובה לעמדת היועמ"ש כי בעקבות העמדה יש לבטל את הסיווג הספציפי לחניונים , בפועל בצו הארנונה קיים הסיווג – וכך גם חויבו החניונים מושא העתירות, ו בדיון שקדם להגשת תגובתה, אף טענה העירייה כי היא עומדת מאחורי סעיף זה (ר' עמ' 15 ש' 10-14 לפרוטוקול מיום 9.11.2017). כמו כן, טענות העירייה בדבר חיוב כל החניונים שבתחומה על פי הנכס העיקרי נטענו בעלמא ולא הוצגה כל בחינה שבוצעה לעניין זה, אף לא לנכסים הספציפיים מושא העתירות. בהקשר זה טענות פנרמה כי היא מחזיקה בחניון בלבד , המשרת מגוון של נכסים ומדובר לפיכך בנכס עצמאי שאין מקום לפצלו נותרו ללא מענה (ר' עמ' 13 לפרוטוקול מיום 9.11.2017 ; השוו עניין גולדהמר בפס' 9 לחוו"ד של כב' השופטת נאור ). מבלי לקבוע מסמרות, לא מן הנמנע כי קיימים בתחומי העירייה חניונים שהשימוש בהם הוא עצמאי והם נכנסים תחת הסיווג הספציפי. מכלל הטעמים לעיל מצאתי כי בניגוד לעמדת היועמ"ש, נדרשת הכרעה בחזית המחלוקת בנוגעת לחוקיות התעריף לסיווג הספציפי ואדון בכך להלן .
לא נפל פגם בעצם השינוי ללא אישור השרים
החל משנת 1985 הגביל המחוקק את כוחן של הרשויות המקומיות לשנות את תעריפי הארנונה (דיני ההקפאה). עד אותה שנה היו רשאיות הרשויות המקומיות לקבוע את תעריפי הארנונה בתחומן ללא הגבלה. במסגרת חוק ההסדרים שנכנס לתוקפו בשנת 1993, והתקנות מכוחו ובפרט תקנות ההסדרים משנת 2007, נקבעו שורת הסדרים הנוגעים להטלת הארנונה. כך לדוגמה, סעיפים 8-9 לחוק ההסדרים מסמיכים את שר הפנים ושר האוצר (לעיל ולהלן: "השרים"), לקבוע בתקנות, בין היתר, את "סוגי הנכסים וכן כללים בדבר אופן חישוב שטחו של נכס, קביעת שימושו, מקומו וסיווגו", וכן לקבוע סכומים מרביים ומזעריים על כל אחד מסוגי הנכסים. בהתאם, בתקנות ההסדרים נקבעה רשימה של 15 סוגי נכסים (נכון להיום), ובכלל זה " משרד שירותים ומסחר", "תעשיה", "בית מלאכה", "חניון" וכיו"ב, ותעריפי מינימום ומקסימום שמתעדכנים כל שנה עבור כל סוג נכס. כן קיים בתקנות ההסדרים סיווג של "נכס אחר", לגביו לא נקבעו סכומי מינימום ומקסימום, אלא התקבע התעריף בו חויב סוג נכס זה קודם להגבלות, ונקבע שניתן לחייבו לפי "הסכום שהגיע כדין בתוספת שיעור העדכון". תקנות ההסדרים מגדירות ומתמודדות עם הדרכים לשינוי סכומי הארנונה, תוך הבחנה בין שלושה סוגי שינויים (ר' בג"ץ 8680/13 אגו מודיעין בע"מ נ' עיריית מודיעין, פס' 3 ( 2.8.2015)). בין היתר, תקנה 10(א)(2) לתקנות ההסדרים קובעת שנדרש אישור חריג של השרים כאשר מבקשת המועצה: "לשנות סוג, סיווג או תת-סיווג של נכס שלא כאמור בתקנה 5"; תקנה 5(א) שכותרתה "שינוי סיווג" קובעת: "מועצה לא תשנה בשנת כספים מסוימת סוג, סיווג או תת-סיווג של נכס, באופן המשפיע על סכום הארנונה שרשאית הרשות המקומית להטיל לפי תקנות אלה, ולפי החוק, ואולם רשאית היא לשנות סיווג נכס אם בפועל השתנה השימוש בו".
יצוין, כי לרשות המקומית אפשרות לקבוע בצו הארנונה סיווגים ותתי סיווגים בכפוף לתקנות ההסדרים, וכך לדוגמה קיימים בצו הארנונה של עיריית ת"א סיווגים ל"בתי קולנוע", "אולמות המשמשים לריקודים", "בריכות שחיה" וכיו"ב תתי סיווגים שלא קיימים בתקנות ההסדרים , כשלכל תת סיווג תעריף שונה. באמצעות תתי סיווגים יכולה העירייה לייצר שונות בתעריפים בין נכסים הכלולים תחת אותו סיווג עיקרי , וזאת בתנאי שהתעריף לכל תת סיווג אינו חורג מתעריפי המינימום והמקסימום שנקבע ו לסיווג העיקרי . על פי צו הארנונה של עיריית ת"א, לגבי בניינים שאינם משמשים למגורים, לרבות משרדים שירותים ומסחר, ככל שלא נקבע תת סיווג ספציפי, חל ס' 3.2 לצו הקובע תעריף אחיד של 260-380 ₪ למ"ר (בהתאם לאזור בו ממוקם הנכס). בענייננו נקבע לחניונים תת סיווג ספציפי, והתעריף הקבוע לתת סיווג זה ה ועמד על כ-64 ₪ למ"ר – פחות מהתעריף הכללי לסיווג "שירותים". (להרחבה אודות דיני ההקפאה ר' עניין קונטאל פס' 4-6 , ופס' 29 וההפניות שם; עע"מ 7904/16 עיריית תל אביב יפו נ' חרחס ( 1.11.2018) [להלן : "עניין חרחס"] וההפניות שם ).
כאמור לעיל, לטענת העותרים, לאור דיני ההקפאה נדרש אישור השרים לשינוי שביצעה העירייה; לטענת העירייה לא נדרש אישור כיוון שמדובר בהתאמת תעריף המינימום לתעריף החוקי; לעמדת היועמ"ש ככל שבעבר סווגו החניונים כ"חניון", מדובר בסיווג מוטעה שאינו תואם את הדין ועל העירייה לפעולת לתיקון ומציאת סיווג מתאים בהתאם לתקנות, ותיקון זה אינו דורש את אישור השרים. בעמדתו המשלימה נמנע היועמ"ש מהתייחסות לסוגיה זו, לאור עמדת העירייה שאין בתחומה חניונים המהווים יחידה נפרדת ; עמדת השרים, כמשתקפ ת ממכתב משרד הפנים לעירייה מיום 18.12.2014 תואמת את עמדת העירייה לפיה אם מדובר בהתאמת תעריף המינימום לתעריף החוקי, לא נדרש אישור השרים.
כבר נפסק כי "התכלית המרכזית שאותה נועדו דיני ההקפאה להגשים היא הגבלת שיקול דעתן של הרשויות המקומיות בקביעת תעריפי הארנונה ובשינויָם, ישירות או בעקיפין, באמצעות שינוי סיווגים ושיטות חישוב שטח. מטרתם להביא ל'קביעת קריטריונים אחידים וברורים לשם מניעת שרירות ויצירת אחידות, ודאות, שוויון בין שווים והבחנה ראויה בין שונים'", וכי "במגבלות דיני ההקפאה, מתחם שיקול הדעת של הרשות המקומית בתחום הארנונה רחב, ובית המשפט ימעט להתערב בו" (עניין עמר, פס' 21).
לכאורה, מתקנות ההסדרים, כמו גם מהפסיקה בתחום, עולה כי כש מדובר בשינויים בצו הארנונה, אכן נדרש אישור השרים (ר' לדג' עניין עמר בס' 22 "נתונה לרשות המקומית הסמכות לשנות סיווג של נכס ספציפי בתחומה, אך לא הסמכות לשנות את הסיווגים המוכרים בצו הארנונה שלה בלא לקבל את אישור שר הפנים ושר האוצר"; עניין קר פרי; עע"מ 6186/17 ברקוביץ נ' המועצה המקומית מבשרת ציון, פס' 22-23 (25.11.2018) [להלן: "עניין ברקוביץ"]: "דיני ההקפאה אינם שוללים כליל את האפשרות לתקן את שיעורי הארנונה, ובפרט לא כאשר הם נגועים על פני הדברים בפגם. הם רק מחייבים הליך סדור המחייב את קבלת אישור השרים לכך").
עם זאת, עיון מעמיק בפסיקה מלמד על מגמה המאפשרת תיקון טעויות בצו הארנונה ללא אישור השרים, כך לדוגמה בעניין עמר בכל הנוגע לצורך באישור השרים לתיקון שיטת החיוב (חיוב השטח המדויק) נקבע כי " חקיקת ההקפאה לא נועדה "להקפיא טעויות" (עניין משואה, פיסקה 7 לחוות דעתי), ו'אין זה מתקבל על הדעת שטעות או מחדל יונצחו עקב דיני ההקפאה של הארנונה' (עע"ם 104/03 קפלן נ' עיריית רמת גן, פ"ד נח(3) 769, 773 (המשנה לנשיא ת' אור) (2004)). על אותו משקל, ובשינויים המחויבים, נאמר כי אין בדיני ההקפאה כדי להנציח פרשנות שגויה של הדין" (שם, פס' 36; עניין חרחס, בחוות דעתו של כב' השופט הנדל, אליה הצטרפה כב' השופטת וילנר).
יתרה מכך, בענייננו נדרש תיקון הטעות לאור תקנות ההסדרים עצמן – כדי לא לחרוג מתעריפי המינימום שנקבעו לסיווג הרלוונטי . לתיקון מסוג זה התייחס בית המשפט העליון במפורש וקבע, כי לא נדרש אישור השרים (זאת, לעומת תיקונים אחרים, כגון ביטול הפליה הנדון בעניין ברקוביץ).
בעע"מ 1214/06 המועצה האזורית דרום השרון נ' מחצבות חצץ ואבן טייבה (13. 1.2008) [להלן: " עניין מחצבות חצץ"], שינתה העירייה את הסיווג למחצבות כך שיתאים לתעריפי המינימום והמקסימום שנקבעו בתקנות ההסדרים לתעשייה , וזאת מספר שנים לאחר שתקנות ההסדרים קבעו שמחצבה נכנסת בגדרי הסיווג לתעשייה. בית המשפט העליון עמד על כך כי " בענייננו קיימת, לפחות לכאורה, התנגשות בין ההוראה המחייבת את המועצה לקבוע שיעור הארנונה שיהיה בטווח הקבוע בתקנות ההסדרים לבין ההוראה האוסרת על שינוי סיווג של נכס... השאלה המתעוררת היא האם שינוי הסיווגים והתעריפים בהתאם לקבוע בתקנות ההסדרים מהווה שינוי סיווג האסור לפי תקנות ההסדרים". נפסק כדלקמן (ההדגשות אינם במקור – א.ב.) :
"בענין דנן מוצא אני כי מהלכיה של המועצה עלו בקנה אחד עם תכלית זו של ריסון הרשויות המקומיות. בתקנות ההסדרים נקבע תעריף מינימום ומקסימום שיחול על נכסים מסוג "תעשיה", ומחצבות בכלל זה, ובפעולותיה התאימה המועצה את צו המיסים לטווח זה. לפיכך, המועצה לא ביקשה לקבוע בעצמה תעריף גבוה למחצבות, אלא פעלה בהתאם למצוות המחוקק ומחוקק המשנה.
מכאן שהתאמת צו הארנונה של המועצה לתקנות ההסדרים אינה מהווה שינוי סיווג אסור. אדרבא, על המועצה היתה מוטלת החובה מכוח תקנות הארנונה לעשות כן, ולתקן בכך את טעויותיה בשנים הקודמות בהן קבעה את חיובי הארנונה שלא כדין וכנדרש ממנה. לעני ין זה אין חשיבות לעובדה שהמועצה ביצעה את ההתאמה של צו המיסים רק בשנת 1998, ולא בשנת 1994 – שנת שינוי התקנות. הן בשנת 1994 והן בשנת 1998 מתקיימת אותה תכלית מרכזית, והיא קביעת תעריף הארנונה בהתאם לתקנות הארנונה, תוך עמידה בכללים שקבע השלטון המרכזי. לא יתכן, כי בשל הטעות שבפעולתה של המועצה ימנעו הוראות ההקפאה את התיקון בהתאם לתקנות ההסדרים".
כפי שיפורט להלן, מצאתי כי הסיווג הנכון לחניונים הוא "שירותים". משאלו פני הדברים, לא יכולה להיות מחלוקת כי התעריף שהיה קבוע בצו הארנונה לחניונים קודם לתיקון מושא העתירה, נמוך מהתעריף המינימלי הקבוע בתקנות ההסדרים לנכסים מסוג "שירותים". מדובר בפגם מהותי של אי חוקיות הנובע מתוך תקנות ההסדרים עצמן. בנסיבות אלו, ובשים לב לפסק הדין בעניין מחצבות חצץ והנימוקים שם, ניתן לתקן את הטעות ללא צורך ב אישור השרים וזאת כדי שחקיקת ההקפאה לא "תקפיא טעויות" והחיוב יעשה על פי החוק . מסקנה זו מקבלת משנה תוקף לאור עמדת משרד הפנים בנוגע לבקשת העירייה לאישור חריג, במכתב מיום 18.12.2014. במכתב מצוין במפורש כי "אם לדעת הרשות, התעריף הוא מתחת למינימום אין צורך באישור השרים". אם כן – לא רק שעמדתו של משרד הפנים תואמת לעמדת הפסיקה בעניין מחצבות חצץ ולגישתי לעיל , אלא שבפועל לאור עמדה זו גם נדחתה הבקשה לאישור חריג. בנסיבות אלו, קביעה שהעירייה לא יכולה לתקן את הסיווג השגוי ללא אישור השרים, עלולה להעמיד את העירייה מול שוקת שבורה ( או למצער בהתנגשות חזיתית מול השרים – ר' לעניין זה עמדת כב' השופט שינמן להלן) ולמצב בו הטעות תונצח עקב דיני ההקפאה, וזאת בניגוד למגמת בית המשפט העליון. גם מטעם זה יש לדידי לקבל את הגישה הרואה בהתאמת תעריפים לתעריפים שנקבעו בתקנות כתיקון שאינו מצריך את אישור השרים.
יצוין, כי מסקנתי זו תואמת גם את עמדת היועמ"ש שהוגשה לבית המשפט העליון במסגרת עע"מ 9662/16 התיאטרון הלאומי הבימה בע"מ נ' עיריית תל אביב-יפו (להלן: " עניין הבימה"), וצורפה לתיק ע"י המשיבה במהלך כתיבת פסק הדין. באותו מקרה, בדומה לענייננו , העירייה העלתה את התעריף של תת הסיווג "אולמות המשמשים להצגות תיאטרון, מחול וקונצרטים", לתעריפים התואמים לסיווג "שירותים", בקשתה לאישור חריג לא התקבלה והשינוי בוצע ללא אישור השרים. בי ת המשפט לעניינים מנהליים קבע כי לא נדרש אישור השרים לתיקון הטעות, ולכך גם הצטרף היועמ"ש בעמדתו לבית המשפט העליון.
זאת ועוד, אף בגישה מחמירה יותר לפיה יש צורך באישור השרים, נפסק לאחרונה כי בסמכות העירייה לחייב על פי תעריפי המינימום גם בטרם ניתן אישור השרים, כדי שהגבייה תהיה בהתאם לדין ( ר' עת"מ (מינהליים מרכז) 43016-10-16 עזריאל קרייטר חברה לייבוא וסחר עצים בע"מ נ' מועצה אזורית לב השרון ( 4.9.2018)). באותו עניין גילתה הרשות המקומית כי התעריפים הקבועים לנכס מסוג "מחסנים לתעשייה/מלאכה" נמוכים מתעריפי המינימום ל סיווגים של תעשייה ומלאכה. לאחר שגילתה זאת, ביטלה העירייה את הסיווג בצו הארנונה , ובהמשך ביקשה את אישור השרים לביטול הסיווג או להעלאת התעריף בשל אי החוקיות הנטענת, וקיבלה תשובה לקונית הדוחה את הבקשה – בדומה לענייננו. על אף תשובת השרים, ביטול הסיווג נותר בעינו. בשונה מגישתי לעיל, בית המשפט שם ( חברי כב' סגן הנשיא שינמן) קבע כי העירייה לא יכלה לשנות את התעריף או לבטל את הסיווג ללא אישור השרים, וכי משעה שאלו נתנו מענה לאקוני הדוחה את הבקשה, היה על העירייה למצות הליכים מול השרים כדי לפתור את אי החוקיות בצו, לרבות פניה לבג"ץ ככל שעולה הצורך. עם זאת נקבע כי "משקיים בצו הארנונה תת סיווג אך תעריפו בטל בשל אי חוקיות... עד שיקבלו אישור אחר מהשרים... הרשות מוסמכת לגבות ארנונה ... בהתאם לתעריף המינימאלי החוקי בלבד . התעריף המינימאלי, כשמו כן הוא, תעריף שאין סמכות לאיש לגבות פחות מן הקבוע בו, ולפיכך, סמכות גבייתו טבועה בעצם קביעתו בתקנות. לעומת זה, גביית מס בשיעור גבוה יותר, זקוקה לאישור השרים וכל עוד אין בנמצא אישור כזה, אין למשיבים סמכות לגבות סכום גבוה מן התעריף המינימאלי" (שם, פס' 34 ; ההדגשה שלי – א.ב. ). בענייננו, העירייה גובה את התעריף המינימלי ל"שירותים", ומכאן גם על פי הגישה המחמירה היא נהגה כדין.
משמעות הפנייה לשרים ודחיית הבקשה לאישור חריג
לטענת העותרים, העובדה שהעירייה פנתה לשרים מהווה מעין "הודאת בעל דין" מטעם העירייה כי נדרש אישור השרים וכי מעת שהוגשה בקשה לאישור חריג וזו נדחתה, לא ניתן להתעלם מסירוב השרים ולבצע את השינוי. לא מצאתי ממש בטענות אלו.
אישור השרים נדרש על פי הוראות הדין ואינו נוצר על ידי פניית העירייה. כפי שהעדר פנייה מצד העירייה לא היה מאיין את החובה לפנות ככל שזו קיימת, הרי שקיומה של פנייה אינה מקימה חובה ככל שזו אינה קיימת. כפי שפירטתי לעיל, בענייננו לא היה צורך באישור השרים לאור מהות התיקון. בעניין עע"מ 7518/09 משואה למלונאות ונופש בע"מ נ' עיריית ירושלים (20.11.2011) [להלן: "עניין משואה"], העירייה פנתה לשרים לקבלת אישור חריג, בקשתה לא התקבלה אולם העירייה שינתה את הסיווג כפי שהתבקש ובהתעלם מתשובת השרים . בית המשפט מצא כי מלכתחילה הייתה העירייה רשאית לסווג את האזור כפי שעשתה ללא צורך באישור השרים ונדונה השאלה מה משמעות הפנייה לשרים. נפסק שם (ברוב דעות) כי פניית העירייה לשרים נעשתה מטעמי זהירות וכי בנוסח האישור נפלה טעות סופר שהובילה למה שנחזה כדחיית הבקשה, וכי במצב דברים זה הפנייה אל השרים והתשובה שניתנה אינה חוסמת את העירייה מלקיים את הסיווג. אמנם בענייננו לא ניכר שהפנייה נעשתה למען הזהירות בלבד, אולם בהינתן תשובת משרד הפנים במכתב מיום 18.12.2014 לפיו אין צורך באישור שרים ככל שהתעריף הוא מתחת למינימום , וטענות העירייה כי בפגישות שהתקיימו עם משרד הפנים נציגיו טענו שהבקשה לא נדחית אלא שאין צורך באישור, מצאתי שגם בענייננו אין לראות בעצם הפנייה ובתשובה שניתנה ככאלו החוסמות את העירייה מתיקון הטעות.
משמעות הסיווג הקודם – "חניון" או "נכס אחר"
הצדדים הרחיבו בטענות אודות המקור לסיווג ההיסטורי, לטענת העותרים הסיווג היה "נכס אחר" ולטענת העירייה הסיווג היה "חניון", כאשר לגישת היועמ"ש ככל שהסיווג היה חניון – אין צורך באישור השרים לשינוי. התלבטתי האם יש מקום בענייננו לערוך "חפירה ארכיאולוגית" בשאלת מקור הסיווג הקודם, אולם מצאתי שאין בכך צורך וכי השאלה המ כרעת היא מהו הסיווג הנכון להיום.
בעניין אי.בי.סי, נקבע כי כאשר מוגשת עתירה על פגם נטען בצו הארנונה שמקורו "עתיק", קיימים שיקולים כבדי משקל בדחיית העתירה בשל שיהוי אובייקטיבי (להלן גם: " חזקת השיהוי"). בהקשר זה הסתייג בית המשפט "מעריכת 'חפירות ארכיאולוגיות וחשיפת פגמים עתיקים בצווי ארנונה שנחקקו בעבר הרחוק והעלאתם לעין השמש כעשרים שנה בדרך של שרשור עד למועד הגשת התביעה'" (שם, בפס' 40-39; ר' גם בפס' ז לחוו"ד כב' השופט רובינשטיין). דברים אלו יפים גם לענייננו, ו מובן הוא שיש קושי ראייתי לא מבוטל הכרוך בניסיון להתחקות אחר טיב ותכלית של צווי ארנונה מן העבר הרחוק. אין מחלוקת כי סיווג החניונים המקורי נעשה עוד בשנת 1985, ועריכת "חפירה ארכיאולוגית" בעת הזו בניסיון לאתר את מקור הסיווג ( האם "חניון" או "נכס אחר") היא קשה עד בלתי אפשרית ולא בכדי הצדדים לא עמדו בה . כך, על אף שמדובר ב-5 עתירות שונות, אף אחד מהעותרים השונים לא סיפק הסבר משכנע היוצא מגדר השערות בלבד, מדוע לשיטתם החניונים סווגו בעבר כ"נכס אחר". מנגד, גם טענות העירייה אינן משכנעות, לשון המעטה – כשמצד אחד נטען שה עירייה חייבה לפי "חניון" ולתמיכה בטענותיה ציינה רק כי תעריף החיוב היה מ צוי בין התעריף המזערי לתעריף המרבי הקבועים בתקנות הסדרים ל"חניון" (ר' לדג' ס' 72 לכתב התגובה בעניין צ'ק פוינט), ומצד שני טענה בהמשך כי " בהעדר סוג נכס מתאים ברשימת הנכסים בתקנות ההסדרים שפורסמו בשנת 1993... התעריף החוקי שהיה על המשיבה לקבוע.... [היה] ל'נכסים אחרים' " (שם, בס' 85). העירייה הוסיפה כי רק בתקנות ההסדרים לארנונה לשנת 1994 הופיעו נכסים מסוג "משרדים" ו"חניונים", וכי מאותה עת הייתה העירייה מחויבת להתאים את התעריף לתעריף "משרדים". המשיבה לא הבהירה כיצד טענותיה בס' 72 ו-85 מתיישבות זו עם זו. אם כן, אף אחד מהצדדים לא הביא נימוקים משכנעים לעמדתו . בנסיבות אלו הקושי עליו עמד בית המשפט באיתור המקור ההיסטורי הפך בענייננו ממשי , ולא מצאתי שיש מקום להשקעת משאבים שיפוטיים בבירור.
מכל מקום, מעבר לקושי בבירור מקור הסיווג ההיסטורי, כאמור לעיל גם אין בכך טעם ענייני. כבר מצאתי לעיל כי מכל מקום לא נדרש אישור השרים כאשר תוקן התעריף כך שיתאים לסיווג הראוי – בענייננו "שירותים". לפיכך, השאלה אם הסיווג ההיסטורי הוא "חניון" או "נכס אחר" אינה רלוונטית, והשאלה הרלוונטית היא מהו הסיווג הנכון לחניונים – האם "נכס אחר" או "שירותים" .
האם יש לחסום את התיקון מחמת שיהוי
העותרים ביקשו להסתמך על חזקת השיהוי שנקבעה בעניין אי.בי.סי בטענותיהם להסתמכות ולשיהוי בפעולות העירייה, כך שיקבע שלא היה מקום לשינוי מושא העתירה לאור חלוף הזמן. בהקשר זה נטען על ידם כי החזקה צריכה לחול באופן סימטרי על העירייה ועל הנישומים; לעמדת היועמ"ש ולגישת העירייה, לא ניתן להחיל את החזקה בענייננו – שכן חזקת השיהוי היא טענה דיונית העומדת לרשות בעתירות התוקפות את צווי הארנונה, מתוך הבנת האינטרסים של הרשות, ולא טענה המקימה זכות מהותית והגנה עתידית לנישומים מפני תיקון טעויות בצווי הארנונה .
בעניין זה, מקובלות עלי עמדת היועמ"ש וטענות העירייה, כי השימוש הראוי לחזקת השיהוי היא כ"מגן" מטעם הרשות בעת תקיפת פגם עתיק משורשר, ולא כ"חרב" מטעם הפרט בעת תקיפת פגם שתוקן. הדברים עולים מהנימוקים לחזקת השיהוי בעניין אי.בי.סי, ובכלל זה הפגיעה הפוטנציאלית של העתירה ברשות המקומית וכפועל יוצא באינטרס הציבורי– בשל סיכוני ההשבה של גביית העבר וחוסר היכולת להסדיר מקור הכנסה חלופי לעתיד , והקביעה המפורשת כי "הלכה זו תחול הן ביחס לעתירות התוקפות בתקיפה ישירה צווים שנפלו בהם פגמים משורשרים, הן ביחס לתביעות אזרחיות להשבה של סכומים שנגבו שלא כדין מחמת פגם משורשר" (עניין אי.בי.סי, פס' 49-50). יצוין בהקשר זה, כי בקשה לדיון נוסף בה נטען בין היתר שפסק הדין בעניין אי.בי.סי העניק " הגנה רחבה מידי לרשויות המקומיות" נדחתה (דנ"מ 116/15 אי.בי.סי ניהול ואחזקה בע"מ נ' עיריית תל אביב ( 9.2.2015)). מעבר לכך כבר נקבע בפסיקה כי לפחות בכל הנוגע לחיובי עתיד (כפי ענייננו), אין לפרט אינטרס הסתמכות בר הגנה והרשות רשאית לתקן טעותה ו לגבות מס אמת (עע"ם 8329/14 עיריית קרית אתא נ' קורן, פס' 21-23 (31.5.2016) [להלן: " עניין קורן"], באותו עניין דובר על הליכי גבייה מנהליים שחל עליהם שיהוי, אולם הקביעות העקרוניות הנוגעות לאפשרות הרשות לתקן טעויות הנוגעות לגבייה במבט צופה פני עתיד מתאימות לענייננו). זאת ועוד, טענות העותרים, המבקשים לשלול את סמכות הרשות לתיקון הפגם , אף פוגעות בעיקרון השוויון. בעניין קורן נפסק כי "קביעה שלפיה תחסם דרכה של הרשות מגביית חובותיה אלה מטעמי שיהוי גורמת נזק לקופה הציבורית. היא מובילה לחלוקה בלתי שוויונית של הנטל המימוני המוטל על תושביה". וכבר נקבע כי עמדת העותרים, לפיה " אין למעשה לדבר עוד על סיווג על פי שימוש אלא רק על סיווג על פי העבר. זוהי עמדה מוקשית. היא חותרת כאמור תחת אחד מעקרונות דיני הארנונה" (עניין קר פרי, פס' 13 ). כידוע, "על הרשות המנהלית חלה חובה מתמדת ומתמשכת להפעיל שיקול דעת" (עניין ברקוביץ, בפס' 20). בנסיבות, מקום בו העירייה תיקנה את הטעות במבט צופה פני עתיד, לא מצאתי כי עומדות לעותרים טענות שיהוי או הסתמכות.
בהקשר זה יובהר, כי לא מצאתי פגם מהותי המצדיק התערבות בכל הנוגע למועד ההודעה לנישומים ותחילת הגבייה (בסוף חודש פברואר – לאחר שכבר התחילה הגבייה לשנת 2015 על פי התעריפים הקודמים ). מטענות העירייה והמסמכים שצורפו על ידה עולה, כי הכוונה לבצע את השינוי הייתה ידועה זה מכבר ונדונה ב-2 ישיבות מועצה (לאישור צו ארנונה לשנת 2014 ולאישור צו הארנונה לשנת 2015), וכן נשלחה הודעה על הפנייה לשרים בנוגע לתיקון . לאחר שהתיקון קיבל את אישור המועצה והובהר על ידי משרד הפנים שאין צורך באישור השרים, החלה העירייה ביישום התיקון. מדובר בהחלטה סבירה הנמצאת במתחם שיקול הדעת של הרשות, וגם אם ניתן היה לפעול אחרת בנסיבות ולתת לנישומים זמן התארגנות ארוך יותר , אין הצדקה להתערבות בית המשפט.
לא התעלמתי מהפניית העותרים לפסק הדין בעת"מ 59073-12-15 לוי נ' מנהלת הארנונה בעיריית אור יהודה (27.3.2016) , אשר קבע ש" בנסיבות המיוחדות" של התיק שם ובהינתן הפסיקה בעניין אי.בי.סי קיימת מניעות מסוג "השתק" כלפי הרשות מתיקון טעות נטענת בצו. בכלל זה באותו עניין במשך 10 שנים העירייה שקטה על שמריה והתעלמה מעמדת השרים, ורק כעבור 10 שנים כפרה בטע נותיה שלה וביקשה לשנות את הצו. כמו כן תחולת הפגם הנדון שם הייתה " מצומצמת ביותר". כידוע, הכרעה של מותב אחר מבית משפט לעניינים מנהליים אינה מחייבת את מותב זה (ס' 20(א) לחוק יסוד השפיטה) ומהנימוקים שפורטו לעיל, לגישתי חזקת השיהוי שנקבעה בעניין אי.בי.סי אינה חלה על תקיפה של תיקון פגם משורשר. מכל מקום ולמעלה מן הצורך , לא מתקיימות בענייננו הנסיבות המיוחדות שהתקיימו בעניין לוי, והעותרים כלל לא טענו אחרת.
מבין אני ללב העותרים כי התוצאה לכאורה אינה מאוזנת – מצד אח ד כאשר הנישום מבקש לתקן "פגם נושן" בצו הארנונה - הרשות יכולה לטעון לשיהוי ולהביא לדחיית העתירה לתיקון , ומצד שני כאשר הרשות מבקשת לתקן "פגם נושן" בצו הארנונה – היא י כולה לתקנו בכל שלב והנישום לא יוכל לטעון לשיהוי והסתמכות. אולם, אין בחוסר איזון זה כדי להצדיק שימוש בחזקת השיהוי כטענה נגד תיקון טעויות בצו הארנונה. ראשית, חזקת השיהוי לטובת הרשות אינה "סוף פ סוק" – היא ניתנת לסתירה, ובמקרים מתאימים כאשר אי החוקיות מצדיקה זו – העתירה תידון לגופה (ר' עניין אי.בי.סי בפס' 48; חוות דעתו של כב' השופט הנדל בעניין חרחס; ר' גם עניין ברקוביץ בפס' 18, לעניין פגמים שאינם "פגם נושן" אלא שהקושי בהם מוסיף להתקיים בכל שנה ושנה ); שנית, אין סימטריה מלאה בין הרשות ובין הפרט כפועל יוצא מ אופיים השונה והמטרות השונות אותן הם מבקשים להגשים. כך, בעוד שבענייני ארנונה מטרת הרשות היא לגבות מס אמת לצרכי ציבור, מטרת הנישום הספציפי היא להביא להפחתת חיובו. בהתאם, לעיתים הדין מעניק לרשות "הקלות" בהיותה נאמן הציבור, ולעיתים הדין דווקא "מחמיר" עמה מאותה סיבה (ר' לדוגמה, "מקובלנו מקדמת דנא, כי בעוד שלפרט מותר כל מה שלא נאסר, לרשות המינהלית אסור מה שלא הותר" (עע"מ 7878/10 עיריית רעננה נ' ישמיע, בפסקה י"ח (31. 1.2012); כן ר' לדוגמה ההקלות הניתנות לרשות בתובענה ייצוגית לרבות "הגנת התקציב", האפשרות להגיש הודעת חדילה והגבלת תקופת ההשבה ל-24 חודשים (עניין אי.בי.סי בפס' 45) , ו מצד שני ההקפדה על חובת ההגינות המוגברת המוטלת על הרשות (עניין קורן בפס' 26)).
מכל הטעמים לעיל אני דוחה את טענת ההסתמכות של העותרים ואת השימוש שביקשו לעשות בחזקת השיהוי שנפסקה בעניין אי.בי.סי כטענת "חרב" נגד התיקון.
הסיווג הראוי לחניונים "שירותים" או "נכס אחר"
כאמור, לטענת העותרים הסיווג הראוי לחניונים הוא "נכס אחר". את עמדתם הם מבססים על מספר אדנים. האחד, שהחניונים יכולים להיות צמודים לנכסים מסוגים שונים (תעשייה, מסחר, משרדים וכו') ולפיכך רק "נכס אחר" מתאים בענייננו; השני, כי רשויות אחרות מסווגות חניון ללא תשלום בתעריפים הנמוכים מתעריף המינימום ל"שירותים", באישור השרים – שלא היו מאשרים את התעריף אם הסיווג הראוי היה "שירותים"; השלישי, שמדובר בשטחים גדולים עם רווחיות נמוכה מהרווחיות למטרות מסחר המצדיקים תעריף מופחת, מעין "מבני עזר" ללא פעילות מסחרית.
לעומת זאת טענה העירייה כי הסיווג המתאים הוא "שירותים", על פי פסק הדין בעניין גולדהמר. עוד טענה, כי "נכס אחר" הוא סיווג שיורי הכולל רק נכסים שלא נכללו באף אחד מסוגי הנכסים אחרים בתקנות, בעוד "משרד, שירותים ומסחר" מוגדר באופן רחב – כשאין מדובר רק בעסקים אלא בכל סוגי השירותים הניתנים לציבור, גם ללא תשלום. נטען, כי בהתאם להגדרה המילונית של שירות, מדובר בפעולות עזר – הגדרה התואמת לתכלית של מתן מקומות חניה לעובדים, לקוחות, ספקים וכיו"ב. כן נטען שיש להימנע מפרשנות רחב להגדרת "נכס אחר" – סיווג שאין עליו פיקוח ושונות התעריפים בו בין הרשויות המקומיות היא שונה.
היועמ"ש לא הביע את עמדתו בסוגיה זו לאור טענת העירייה שאין בשטחה חניונים המהווים "נכס עצמאי" שיש לסווגו בנפרד מהנכס העיקרי.
אדון להלן בטענות הצדדים, תוך שאקדים מסקנה לניתוח ואציין כי מצאתי שהסיווג המתאים לחניונים הוא "שירותים". יצוין, כי אין מחלוקת שהחניונים דנן אינם נכללים במסגרת הגדרת "חניון" בתקנות ההסדרים.
"נכס אחר" מוגדר בתקנה 1 לתקנות ההסדרים כסיווג שיורי "נכסים מסוגים שלא פורטו בתקנה 6(1) עד (12ג)"; "משרד, שירותים ומסחר" מוגדר בתקנה 1 לתקנות ההסדרים כדלקמן: "לרבות מיתקן חשמל, תחנת אוטובוס, מסעדה, בית קולנוע, תחנת דלק, חנות, רשת שיווק, דוכן, מרכול, בית מרקחת, סניף דואר וסוכנות דואר, שבהם ניתן שירות לציבור ולמעט בנק וחברת ביטוח " (ההדגשה שלי – א.ב.). כבר נקבע כי "אין מדובר בהגדרות של ממש שכן אלה אינן כוללות הגדרה עניינית-אנליטית" אלא ב"פירוט דוגמאות אחדות", ולפיכך מלאכת הסיווג מוטלת לא אחת על בית המשפט (עע"מ 2503/13 זהר נ' עיריית ירושלים, פסקה 17 (4.2.2015)). בית המשפט העליון עמד על כך שמלאכת הסיווג נעשית בין היתר על פי המשמעות הלשונית של המונח ועל פי תכלית דיני הארנונה ( בר"מ 1676/15 ברודקאסט וידאו ש.ב בע"מ נ' מנהל הארנונה בתל אביב-יפו, פס' 23 (9.6.2016) [להלן: " עניין ברודקאסט"]).
טענתם המרכזים של העותרים לסיווג הכנס כ"נכס אחר" הייתה השונות הגדולה בנכסים "הצמודים" לחניון. אולם בניגוד לטענת העותרים, "הצמדת" החניונים לנכסים אחרים אינה מעלה ואינה מורידה לעניין הגדרת החניונים – שכן ככל שהשימוש בחניון נעשה כשימוש נלווה לנכס העיקרי – הוא יחו יב על פי הנכס העיקרי כמפורט לעיל. ככל שהשימוש בחניון הוא עצמאי ועומד בפני עצמו, הרי שהשימוש בו נבחן במנותק מהנכס אליו הוא "מוצמד ", ובחינת השימוש העצמאי בחניונים מושא העתירה מלמדת כי הסיווג הראוי הוא "שירותים".
על פי ההגדרה בתקנות ההסדרים, נכסים מסוג "שירותים", הם כאלה הניתן בהם שירות לציבור. כשאחת מהדוגמאות המובאות בתקנות היא "תחנת אוטובוס", וכאמור אין מדובר ברשימה סגורה. משאלו פני הדברים, מקובלת עלי טענת העירייה כי ההגדרה ל"שירותים" רחבה וכוללת בחובה שירותים שונים לציבור, ולא רק עסקים, וכי אין חובה ששירותים אלו יינתנו תמורת תשלום. בענייננו נדמה כי חניונים המספקים חניה ללא תשלום למגוון אנשים (עובדים, ספקים, לקוחות וכו') נכנסים להגדרה זו, ובמיוחד לאור ההגדרה המילונית של "שירות" כ"פעולת עזר", כנטען על ידי העירייה. לכך מצטרפת גם קביעת בית המשפט העליון בעניין גולדהמר שקבע , כי ככל שהחניונים שם אינם מסווגים עם הנכס העיקרי, יש לראותם כ"עסקים אחרים".
דברים אלו מקבלים משנה תוקף לאור עמדת היועמ"ש, המקובלת עלי, לפיה "סיווגו של נכס כ-'נכס אחר' הינו סיווג שיורי שאינו נופל לאף-אחד מן הסיווגים האחרים בארנונה, ובפועל מדובר במצב נדיר. סיווג נכס תחת הסיווג השיורי בצו המיסים ('נכס אחר') יעשה רק כמוצא אחרון, כאשר אין כל סיווג מתאים אחר", ולאור הפסיקה שקבעה כי "יש להעדיף סיווג ספציפי על-פני סיווג שיורי. אחת הסיבות לכך היא שסיווג שיורי נועד, בין היתר, למנוע מצב שבו לא ניתן יהיה להטיל ארנונה בגין שימוש מסוים שלא פורט בתקנות ההסדרים, אך הוא לא נועד 'למשוך' לתוכו נכסים אשר יכולים לחסות תחת קטגוריות ספציפיות אחרות " (עניין ברודקאסט, פס' 44; ההדגשות אינן במקור). בענייננו יש הגדרה מתאימה לחניונים מסוג "שירותים", ואין מקום לפנות להגדרה השיורית של "נכס אחר". כמו כן, יש לקחת בחשבון בהקשר זה כי לגבי "נכס אחר" לא נקבעו תעריפי מינימום ומקסימום אלא רק הגבלות להעלאת התעריף, ובהתאם סיווג החניונים כ"נכס אחר", תואם פחות את דיני ההקפאה שביקשו ליצור אחידות, ומאפשר שונות לא רלוונטית בין הרשויות השונות.
אשר לטענות העותרים כי רשויות אחרות מסווגות חניונים בתעריף נמוך יותר מהתעריף המינימלי ל"שירותים", מעת שהגיעה הסוגיה בעניין הסיווג הראוי לפתחי, לא מצאתי שיש בסיווגים ברשויות האחרות כדי להכריע את הכף ולהורות על סיווג החניונים כ"נכס אחר", שלדידי אינו סיווג מתאים מהטעמים שפורטו לעיל. יצוין כי גם בעניין עמר הייתה שונות באופן בו חישבו הרשויות את שטח הנכסים לחיוב בארנונה, ובית המשפט באותו עניין פירש את החוק על פי סמכותו ותפקידו, ולא לפי הדרך בה פעלו רוב הרשויות, הגם שפרקטיקה זו יכולה להוות חיזוק לפרשנות הראויה.
אשר לטענות העותרים כי מדובר ב"מבנה עזר" שלא ראוי לחייב בתעריף גבוה, מבלי להביע עמדה לגופה של הטענה, הרי שהעירייה קבעה לסיווג חניונים תעריף נמוך – התעריף המיני מלי ל"שירותים", ומשכך אין בידי לקבל את הטענה כי מדובר בתעריף שאינו סביר לאור השימושים הנעשים בחניונים.
סוף דבר
העתירות נדחות. לא נפל פגם בתיקון שביצעה העירייה לצו הארנונה ללא אישור השרים, כך ש הסיווג "בניין המשמש לחניית רכב ללא תשלום (סמל 765) והמוחזק ביחד עם בנין שאינו משמש למגורים" בס' 3.3.15 לצו הארנונה יעמוד על התעריף המינימלי הקבוע בתקנות ההסדרים לסיווג " משרד, שירותים ומסחר".
לאור איחוד העתירות, מצאתי לחייב בהוצאות על הצד הנמוך, כך שהעותרים בכל עתירה יישאו בהוצאות המשיבה בסך 5,000 ₪ לעתירה (סה"כ 25,000 ₪).

ניתן היום, כ' אדר ב' תשע"ט, 27 מרץ 2019, בהעדר הצדדים.