הדפסה

בית המשפט המחוזי בתל אביב - יפו בשבתו כבית-משפט לעניינים מנהליים עת"מ 19398-06-19

לפני
כב' השופטת צילה צפת, סגנית נשיא

עותרים

  1. נציגות בעלי הדירות בפרויקט "השוק הסיטונאי"
  2. אלן ברגז
  3. מולי גורן
  4. שירלי באום
  5. יהונתן צברי
  6. רונן זלאיט

ע"י ב"כ עו"ד גיורא בן-טל ואח'

נגד

משיבה
עירית תל-אביב-יפו
ע"י ב"כ עו"ד אורנה אחרק-פרלוק ואח'

החלטה

החלטה זו עניינה בשאלת הסמכות העניינית של בית המשפט לעניינים מנהליים לדון בעתירה המנהלית דנן, העוסקת באחריות ובעלויות תחזוקת 'שטח ציבורי פתוח' בשטח של 9 דונם (להלן: " השצ"פ"), המצוי במתחם הידוע כמתחם השוק הסיטונאי, במשולש הרחובות קרליבך, החשמונאים ודרך מנחם בגין בתל-אביב – יפו (להלן: "הפרויקט").

העותרים הם רוכשי דירות בפרויקט, אשר נטלו על עצמם את ההתחייבויות החוזיות של קבלני הפרוייקט בכל הנוגע לתחזוקת השצ"פ בפרויקט.

במסגרת העתירה מבוקשים הסעדים הבאים: לחייב את עיריית תל אביב – יפו (להלן: " העיריה" או "המשיבה") באחריות לתחזוקת השצ"פ בפרויקט החל ממועד הגשת העתירה; לחייב את העיריה לשאת בכל תשלום והוצאה בקשר עם תחזוקת השצ"פ מיום הגשת העתירה; לחלופין, לקבוע את המועד ממנו והלאה תחויב העיריה לשאת באחריות בקשר לשצ"פ ובעלויות תחזוקתו.
יצוין, כי העתירה כוללת בקשה להחיל את הסעדים הנ"ל גם על שטח פרטי פתוח (שפ"פ) בפרויקט, אולם בסיכומיהם לעניין שאלת הסמכות העניינית, דומה כי זנחו טענותיהם בעניין זה, ועל כן בעתירה דנן – כמו גם בהחלטה זו – תידון רק סוגיית השצ"פ.

רקע בתמצית

העיריה הינה הבעלים הרשום של המקרקעין שהיו ידועים כחלקות 92, 93, 94, 95, 98, 99, 114 ו-242 בגוש 7104, שהיוו בעבר את "מתחם השוק הסיטונאי" (להלן: "המתחם").

ביום 29.9.2005 פורסמה למתן תוקף תכנית מפורטת שמספרה תא/3001 – "כיכר השוק", שתכליתה העיקרית הייתה פינוי המתחם והקמת פרויקט מגורים, מסחר, שטחים פרטיים פתוחים, שטחים ציבוריים פתוחים ומבני ציבור תחתיו. ביום 3.6.2010 נחתם בין העיריה לבין חברת "מגדלי לב תל אביב בע"מ" וחברת "קניון העיר תל אביב בע"מ" (להלן: "החברות הקבלניות") הסכם חכירה ביחס לחלק מהמתחם להקמת הפרויקט (להלן: "הסכם החכירה"), ואלו נרשמו כחוכרות בחלק מהחלקות החדשות (289 ו-291 בגוש 7104).

בהסכם החכירה, נקבע כי על החברות הקבלניות להקים ולפתח את השצ"פ. לשון סעיף 7.3 להסכם החכירה הרלוונטי לענייננו קובע כדלקמן:

"חברת המגורים [חברת "מגדלי לב תל אביב בע"מ" – צ.צ.] מתחייבת לפתח ולהקים את השצ"פ (המסומן בצבע ירוק בתשריטי החכירה ואשר [...] אינו חלק מהממכר ויוותר בבעלותה ובחזקתה הבלעדית של העיריה) [...], על חשבונה והוצאותיה הבלעדיות, בהתאם להוראות סעיף 9.6 לתכנית תא/3001. כן מתחייבת חברת המגורים כי התחזוקה השוטפת של השצ"פ תבוצע באמצעות חברת ניהול מטעמה או מטעם דיירי המבנים שיוקמו על ידי הרוכשת או מטעם נציגות בתים משותפים (להלן: "חברת הניהול"), כאשר תחזוקה כאמור תהא, על חשבונה או על חשבון חברת הניהול, ברמה נאותה ועל פי הסטנדרט הנוהג בשצ"פ מסוג זה.
מוסכם כי עסקה ו/או עסקאות שתבוצענה מעת לעת, ככל ותבוצענה, במקרקעי יתרת הפרוייקט תכלולנה הוראות אשר תחייבנה רוכש/ים של מקרקעי יתרת הפרוייקט או כל חלק מהם, לשאת בחלקם היחסי בעלויות תחזוקת השצ"פ [...].
עוד מוסכם כי לא תחויב העירייה (להבדיל מרוכשי זכויות מהעיריה במקרקעי יתרת הפרויקט שכן יידרשו) בתשלום מכל מין וסוג שהוא לרוכשת ו/או לחברת הניהול ו/או לרוכשי הדירות ו/או לנציגות הבתים המשותפים ו/או לכל גוף אחר בגין ניהולם ותחזקותם של שטחי השצ"פ [...]. הרוכשת מתחייבת לכלול בחוזי המכר בינה לבין צדדים שלישיים (לרבות הסכמי המכר עם רוכשי הדירות) הוראה כאמור.
במקרה בו תחזוקת השצ"פ לא תבוצע באופן האמור לעיל, תהיה העירייה רשאית (אך לא חייבת), לאחר מתן התראה 45 יום מראש ובכתב והזדמנות לתקן את ההפרה, לבצע את תחזוקת השצ"פ בעצמה ולחייב את חברת המגורים את חברת הניהול או את נציגות הבית או הבתים המשותפים (וככל שלא הוקמה נציגות כאמור, אזי את הדיירים) בתעריפים שינהגו באותה עת בהתאם לתוצאות בפועל של מכרזי העירייה לתחזוקת שצ"פים כדוגמת השצ"פ הנ"ל. [...]
מובהר כי במקרה בו הקימה חברת המגורים את חברת הניהול, כהגדרתה לעיל, וחייבה את רוכשי הדירות (לבדם או ביחד עם דיירי שטחי המסחר) לשאת בחלקם היחסי בעלויות תחזוקת השצ"פ כאמור לעיל, לא תהא עוד חברת המגורים מחויבת כלפי העירייה בקשר עם תחזוקת השצ"פ".
(ההדגשות שלי – צ.צ.)

ביום 1.1.2017 נחתם הסכם בין העיריה לבין החברות הקבלניות להקמה ותחזוקה של השצ"פ בפרויקט, בהמשך להתחייבותן על פי סעיף 7.3 להסכם החכירה (להלן: "הסכם התחזוקה").

העותרים רוכשי דירות בפרויקט, חתמו על הסכמי רכישה עם החברות הקבלניות בגדרם התחייבו ליטול על עצמם את התחייבות החברות הקבלניות כלפי העיריה בנוגע לשצ"פ כמפורט לעיל.

תמצית טענות הצדדים

בקליפת האגוז, טענתם המרכזית של העותרים בעתירה הינה כי העיריה התנהלה בצורה בלתי חוקית ובלתי סבירה באופן קיצוני עת הסירה מעליה את האחריות והעלויות בדבר תחזוקת השצ"פ, והעבירה אותן במסגרת מכרז שערכה לרכישת המקרקעין מושא הפרויקט, ולבסוף הסכם החכירה, בדרך שהתגלגלה לפתחם של בעלי הזכויות בדירות בפרויקט.
לטענתם, השצ"פ – הכולל, יחד עם השפ"פ, גינת משחקים, פארק חבלים, מדשאות, ספסלים, עמודי תאורה, מזרקה, מעליות לקניון, שבילי גישה לבית הספר, לגני הילדים ולמשרדי העירייה, פתוחים כולם לשימושו ולרווחתו של הציבור הרחב – הינו שטח באחריות העיריה, והטלת האחריות לנשיאה בעלויות תחזוקתו השוטפת על כתפי בעלי הדירות נעשתה ללא הסמכה חוקית , דינה בטלות. במילים אחרות, טוענים העותרים, כי החלטת העיריה להטיל על בעלי הדירות חיובים כספיים לשם תחזוקת השצ"פ אינה נכנסת בגדרי סמכויות הרשות המקומית להטלת תשלומי חובה על תושבים ואזרחים, ולכן גביית התשלום בדרך זו, המהווה לשיטתם מס, נעשית אף היא בחוסר סמכות. זאת ועוד, העותרים טוענים שנוהל משרד הפנים קובע כי "מקור המימון לפעולות התחזוקה והשיפור של שצ"פ צריך לבוא מתוך תשלום הארנונה או ממקורות מימון אחרים העומדים לרשות המקומית לעניין זה".
בנוסף, הטלת תשלום זה אף מהווה, לשיטתם, כפל מס, שכן התשלומים מצטרפים לתשלומי הארנונה המשולמים על ידם במקביל, שמטרתם בין היתר תחזוקת שטחים ציבוריים הפתוחים לציבור, כמו גם אפליה נגדם ביחס לתושבים אחרים בעיר. בשל כל אלו, העותרים טוענים כי ההחלטה גם בלתי סבירה באופן קיצוני.

בכתב התשובה טוענת המשיבה, כי יש לסלק את העתירה על הסף מפאת חוסר סמכות עניינית, זאת שכן לשיטתה אין מדובר ב"החלטה של רשות" ולכן העניין שבפנינו לא נכנס בגדרי סעיף 5(1) לחוק בתי משפט לעניינים מנהליים, תש"ס-2000 (להלן: " החוק"), שכן "לא יכולה להיות מחלוקת שאין כל החלטה עירונית שהתקבלה על ידי מועצת העירייה, או גוף מוסמך אחר ". עוד טוענת המשיבה, כי אין בבסיס העתירה עילה מנהלית אמ יתית, אלא עניינה המחלוקת קנייני ת-חוזית-כספית, המצויה המישור היחסים החוזיים בין העירייה לבין החברות הקבלניות בלבד או במישור היחסים החוזיים שבין הדיירים לבין החברות בנוגע לאחריות תחזוקת השצ"פ . בדומה, העיריה טוענת כי הסעד הכספי המבוקש אינו בסמכות בית המשפט הנכבד ולכן דינו להימחק.
בסיכומיה הוסיפה העיריה, כי היא לא הטילה את חובת תחזוקת השטחים על העותרים. החברות הקבלניות נטלו על עצמן את ההתחייבויות החוזיות הללו במסגרת הסכמים שנחתמו בינן לבין העיריה, כשהעותרים אינם צד להם. לפיכך טענה המשיבה, כי יש לדחות את ניסיון העותרים להקנות להתחייבויות החוזיות שנטלו על עצמם אל מול החברות הקבלניות סממנים מנהליים המקנים להם עילה מנהלית כלפי העירייה.
המשיבה טוענת, כי לא מתקיימים מבחני הפסיקה (מבחן הסעד ומבחן היסוד הדומיננטי) המקנים סמכות עניינית לבית משפט זה, שכן מדובר בסעד שמהותו כספי. לגישת המשיבה, מטרת התובענה היא תקיפה עקיפה של התחייבויות חוזיות וכספיות שנחתמו בין החברות הקבלניות לבין העיריה. לפיכך, האכסניה המתאימה לבירור הטענות שהועלו בעתירה היא בית המשפט המוסמך לברר תובענות אזרחיות. כן טוענת המשיבה , כי ב עתירה זו נדרש בירור עובדתי המתאפשר רק בבית המשפט האזרחי, שהרי סעיף 13(2) לחוק ולשון תקנה 15(א) לתקנות בתי משפט לעניינים מנהליים, התש"א-2000 (להלן: " התקנות"), מבטאים העדפה של סדר הדין המנהלי לפיה המחלוקת תתברר על בסיס תצהירי הצדדים בלבד.
להשלמת התמונה אציין, כי המשיבה טוענת גם לגופו של עניין, לרבות כי הסכם החכירה שנח תם בינה לבין החברות הקבלניות מצוי בתחום המשפט הפרט י ובמסגרת פעולת העיריה כבעלת המתחם המוחכר ולא כרשות שלטונית, וכן כי הקמת השצ"פ הינה חובה שהוטלה על פי התב"ע על מבקש ההיתר, קרי, החברות הקבלניות, והוא מהווה חלק בלתי נפרד מהפרויקט כולו באופן שלא ניתן להפרידו מיתר חלקי הפרויקט.

בסיכומי העותרים לעניין הסמכות העניינית נטען, כי בהתאם לסעיף 2 לחוק, "החלטה של רשות" כוללת גם מעשה או מחדל של הרשות, כך שלא נדרשת קיומה של החלטה כדי להיכנס לכתלי בית המשפט לעניינים מנהליים. מעבר לכך, בהתאם לפסיקה, החלטת הרשות נבחנת על-פי מהות התנהלות הרשות. לכן, בענייננו, נטען כי המשיבה נמנעה מלמלא את חובתה מן הדין לתחזק את השצ"פ, הסירה אחריות זו מעל מכ תפיה והעבירה אותה לכתפי העותרים. מחדל זה נכנס בגדר סעיף 8(א) לתוספת הראשונה לחוק להלן: "התוספת"). למעלה מן הצורך נטען כי החלטה של רשות יכולה להיות גם עמדת הרשות כפי שעולה ממכתב של העירייה, ובענייננו מנוסח המכתב אשר שנשלח לעותרים ביום 16.4.19.
עוד לגישתם של העותרים, עסקינן בתביעה שמהותה ועניינה מנהליים. לטענתם, הסעד העיקרי המבוקש בתביעה הינו חיוב המשיבה ליטול על עצמה אחריות לתחזוקת השצ"פ ואילו הסעד המשני הוא כספי. כך, בהתאם למבחן הסעד הבוחן את העילה המהותית העומדת במרכז התביעה, לבית משפט זה הסמכות לדון בעתירה. יתר על כן, בהתאם לפסיקה בעניין הסמכות העניינית, הדגש הוא על מהות העניין שבתביעה ולאו דווקא על הסעד המבוקש, כאשר בענייננו מדובר ברשות מנהלית הכפופה לדין המנהלי בפעולות המשפיעות על העותרים, ואותו היא מפרה במחדל מתמשך.
זאת ועוד, לטענת העותרים מדובר בתקיפה ישירה של החלטת הרשות המנהלית, שהרי מדובר בהסרת אחריות של עירייה מקיום חובה ציבורית הקבועה בדין, דהיינו תחזוקת השצ"פ.
מעבר לכך, לגישת העותרים ובהתאם לפסיקה, הסמכות העניינית נתונה לבית משפט לענייניים מנהליים במקרים בהם נחתם הסכם בין הרשות לצד שלישי שמהותו בפעולה ציבורית שהרשות מחויבת לבצעה במסגרת תפקידה הציבורי. מכאן הם מסיקים, מקל וחומר, מקום בו לא נחתם הסכם כלשהו בין העותרים למשיבה, אין חולק כי הסמכות העניינית לדון בתביעה היא של בית המשפט לענייניים מנהליים ושל של בית משפט אזרחי אחר.

דיון והכרעה

החלטה זו מתמקדת כאמור בשאלה האם קנויה לבית משפט זה הסמכות העניינית לדון בתובענה דנן, או שמא האכסניה היא בית המשפט האזרחי. לאחר עיון בטענות הצדדים ובהלכה הפסוקה, מצאתי כי הסמכות העניינית לדון בעתירה היא לבית המשפט לעניינים מנהליים.

סעיף 5(1) לחוק קובע כי בתי המשפט לעניינים מנהליים מוסמכים לדון בעתירות מנהליות המכוונות כלפי החלטה של רשויות מנהליות שונות המנויות בתוספת ובעניינים המנויים בתוספת, למעט עתירות שעניינן התקנת תקנות, ביטול תקנות וכיוצא בזאת. פרט 8(א) לתוספת, הקובע כדלקמן:

"8. רשויות מקומיות –
החלטה של רשות מקומית או של נושא משרה או תפקיד בה, למעט החלטה הטעונה אישור של שר הפנים לפי דין, שעניינה העיקרי של העתירה הוא החלטת שר הפנים".
(ההדגשות שלי – צ.צ.)

סעיף 2 לחוק מגדיר את התיבה "החלטה של רשות" ככזו הטומנת בחובה גם "החלטה של רשות במילוי תפקיד ציבורי על פי דין, לרבות העדר החלטה וכן מעשה או מחדל".

על כן, הלכה למעשה סעיף 5 לחוק מציב מבחן כפול, של שני תנאים מצטברים, לשם קביעת סמכותו העניינית של בית המשפט לעניינים מנהליים לדון בעתירות מנהליות: הראשון הוא מבחן "מיהות הגורם" שנתן את ההחלטה, כאשר יש לבחון האם מדובר בהחלטת רשות או גוף המנוי בתוספת; השני הוא מבחן "מהות העניין", כלומר יש לבחון האם מדובר בעניין המנוי בתוספת, כאשר במוקד הבחינה יוצב העניין עצמו ולא הסעד, אולם האחרון עשוי לסייע בהכרעה (ראו: רע"א 3062/16 יהושוע קלמן נ' מועצה אזורית דרום השרון, פסקה 2 (פורסם במאגרים המשפטיים, 21.4.2016); עע"מ 7832/08 כפר הנוער דרך תקוה נ' משרד הרווחה, פסקה 6 (פורסם במאגרים המשפטיים, 19.10.2009)).

לעניין המבחן הראשון, אין חולק לתחולת החוק, שכן מדובר ברשות מקומית הנכללת בגדרי סעיף 8(א) לתוספת.

נקודת המחלוקת בין הצדדים, אם כן, היא לעניין המבחן השני, הוא מהות העניין. כאמור, לטענת העותרים, מדובר בהחלטת רשות בדמות מחדל של העיריה, שנמנעה מלקיים חובה הקבועה בדין בקשר לתחזוקת השצ"פ ובאופן המטיל עליהם מס שלא כדין, ומנגד, העיריה טוענת כי מדובר בפעולה אזרחית שנעשתה במסגרת הסכמים שהחברה חתמה עליהם כבעלי מקרקעין עם החברות הקבלניות ובסכסוך שמהותו אזרחי.

העותרים טוענים כי העיריה מוסמכת להקים ולקיים שטחים ציבוריים פתוחים, וכן חייבת לתחזק את אותם שטחים ציבוריים פתוחים ממקורות מימון שאין מקורם בהיטל.

סעיף 249(8) לפקודת העיריות [נוסח חדש] (להלן: "הפקודה"), לעיריה הסמכות לתחזק ולהשתתף בהוצאות קיומם של מקומות לשימוש הציבור, ובלשון הסעיף:

"לספק, להתקין, להתוות, לתכנן, לשפר, לקיים, להסדיר גנים וגינות ומקומות מרגוע או נופש אחרים לשימוש הציבור, ולפקח עליהם, ולהשתתף בהוצאות קיומם של מקומות כאמור שהתקינם אדם לשימוש הציבור...". (הדגשות שלי צ.צ)

סעיף 2(2) לנוהל משרד הפנים מבחין בין מקורות מימון לשצ"פ חדש, בגינו ניתן להטיל היטל על תושבי הרשות הקומית להבדיל משצ"פ קיים, שהמקורות למימונו צריכים לבא מתשלומי ארנונה:

"ההיטל נועד לשמש מקור מימון לפיתוח שטחים ציבוריים חדשים ואינו מיועד לשמש כמקור מימון לתחזוקה או שיפור שצפ"ים קיימים. מקור המימון לפעולות התחזוקה והשיפור, צריך לבוא מתוך תשלום הארנונה או ממקורות מימון אחרים העומדים לרשות המקומית לעניין זה".
(ההדגשות שלי – צ.צ.)

למעשה ניתן היה לומר, כי מהות העתירה בעצם ההחלטה שנתקבלה על ידי העיריה, אשר באה לידי ביטוי בעת ניסוח סעיף 7.3 להסכם וחתימתו, באופן המטיל את האחריות והחובה לתשלום בגין תחזוקת השצ"פ על החברות הקבלניות ומשם בשרשור על בעלי הזכויות ב פרויקט. אלא שמעשה זה התרחש לפני שנים רבות. על כן טענת העותרים, מתמקדת במחדל העיריה אשר מפירה את חובתה לשאת בתשלום האמור ממקורות מימון אחרים, באופן המטיל מס שלא כדין. בירור עניין זה מקומו בגדרי המשפט המנהלי ולא האזרחי. טענת המשמעות של "גלגול" התשלום בדרך של חוזה אינה נוגעת לסמכו ת העניינית אלא טענה לגוף העתירה, כך גם טענות העיריה לשיהוי, השתק ומניעות נוגעות לגוף העניין ולא לסמכות עניינית.
סעיף 7.3 להסכם מלמד כי העיריה מנהלת מכרזים לתחזוקת שצ"פים, כך שהיא עצמה רואה בתחזוקת השצ"פים חלק מתחומי אחריותה, ועל כן השאלה האם היא מוסמכת להעביר סמכות זו, אם לאו, היא שאלה מינהלית מובהקת.

לפיכך, לא ניתן לקבל את טענת המשיבה לפיה העתירה עוסקת כולה בנושא קנייני/חוזי, שכן טענת העותרים מתמקדת בשאלת העברת האחריות לתחזוק השצ"פ, מקומה בהליך המינהלי ולא בהליך האזרחי, במיוחד כאשר מדובר בתקיפה ישירה ש אינה נלווית לטענות קנייניות או חוזיות אחרות.

זאת ועוד, העיריה טוענת כי הטילה את החובה לתחזק את השצ"פ מכוח היותה בעלת הקרקע, ולא בכובעה כרשות שלטונית. ספק אם ניתן לקבל טענה זו, שכן אין בכוחו של אדם פרטי בעל קרקע להטיל חובה שכזו. העובדה שהעיריה הינה בעלת הקרקע היא זו שאפשרה לקבל את ההחלטה המ נהלית במסגרת הפעולה החוזית, כאשר הראשונה היא זו אשר מצויה במוקד העתירה, לא האחרונה.

אין לקבל את טענת העיריה כי היסוד הדומיננטי הוא סעד כספי. העותרים לא עתרו להשבת כספים בגין הוצאותיהם עד הגשת העתירה או לפיצוי כזה או אחר. העתירה מתמקדת בסעד להשבת האחריות המתמשכת לתחזוק השצ"פ, והיא בלבד, לכתפי העיריה, זאת מיום הגשת העתירה או ממועד מאוחר יותר לפי שיקול דעת בית המשפט. נהפוך הוא, מבחן הסעד, שיש בו כדי לסייע כאמור למבחן מהות העניין, מחזק את המסקנה כי העתירה הוגשה לערכאה המתאימה.

בסיכומיהם טענו העותרים כי הסעד המשני בעתירתם הוא כספי, אולם סעד שכזה לא נתבקש בעתירה. להבנתי כוונת העותרים היא שיש לסעדים בעתירה משמעות כספית עבורם, ותו לא, ולכן אין באמירה זו כדי לשנות ממסקנתי. בהקשר זה אינני מקבלת את טענת העיריה לפיה ההליך מחייב בירור עובדתי ממצה, שכן מדובר בשאלה משפטית בעיקרה.

סוף דבר

לאור כל האמור, העתירה תידון בפני בית המשפט לעניינים מינהליים.
למען הסר ספק יובהר, כי אין באמור בהחלטה זו כדי לקבוע עמדה ביחס לטענות הצדדים לגופו של עניין.

אני סבורה שיש לצרף לעתירה כמשיבות את החברות הקבלניות שעלולות להיפגע בין במישרין או בין בעקיפין. העותרים יצרפו לפיכך את החברות הקבלניות לעתירה כמשיבות. החברות הקבלניות יגישו תשובתם לעתירה תוך 30 יום ממועד ההמצאה.

נקבע דין בעתירה ביום 18.1.21 שעה 9:30.

ניתנה היום, י"ד חשוון תשפ"א, 01 נובמבר 2020, בהעדר הצדדים.