הדפסה

בית המשפט המחוזי בתל אביב - יפו בשבתו כבית-משפט לעניינים מנהליים לפני כבוד השופטת הבכירה רחל ברקאי 27

העותרת

אאורה השקעות בע"מ
ע"י ב"כ עו"ד גלית שיצר
משרד עוה"ד עמית, פולק מטלון ושות'

נגד

המשיבים

1.עירית רמת השרון
2.מועצת העיריה רמת השרון
3.ועדה מקומית לתכנון רמת השרון
4.רימונים - חברה לפיתוח רמת השרון בע"מ
ע"י ב"כ עו"ד בראף
משרד עוה"ד הררי, טויסטר ושות'

פסק דין

בפני סיבוב שני של התדיינות אותו מנהלת העותרת כנגד המשיבות סביב החלטת המשיבות בעניין ביטול מתן פטור לעותרת מהיטל השבחה, שניתן לה בשנת 2014, סביב פרויקט פינוי בינוי אותו היא מבצעת באחת משכונות העיר רמת השרון.
במסגרת הסיבוב הראשון, ב עתירה קודמת שהגישה העותרת, אשר נדונה במסגרת עת"מ 72328-10-18 בפני כב' סגן הנשיא השופט שוחט, קבע בית המשפט כי ביטול החלטה קודמת של מועצת העירייה המעניקה פטור לעותרת מתשלום היטל השבחה יכול שתעשה אך על ידי אותו גוף שקיבל ההחלטה, היינו על ידי המשיבה 2 (להלן: "מועצת העיריה").
בעקבות קביעה זו, התכנסה מועצת העיריה וקיבלה החלטה, ביום 7.4.2019, לבטל את החלטת הפטור מתשלום היטל השבחה, שניתנה לעותרת בהתאם להחלטת מועצת העיריה משנת 2014.
עניינה של עתירה זו, כעת, היא תקיפת החלטת המשיבה 1 - עירית רמת השרון, באמצעות מועצת העיריה רמת השרון, מיום 7.4.2019, המבטלת את החלטת מועצת העיריה מיום 6.4.14 (להלן: "ההחלטה משנת 2014"), ועל פיה תחויב העותרת בהיטל השבחה בגין פרויקט התחדשות עירונית ב"מתחם אילת" בעיר רמת השרון .

העובדות שאינן שנויות במחלוקת
בחודש ינואר 2013 פרסמה חברת יסודות פיתוח ותכנון עירוני (2011) בע"מ (להלן: "חברת יסודות"), אשר זכתה במכרז שפרסמו המשיבות ל"מתן שירותי תכנון, תאום, ניהול ופיקוח עליון" לביצוע פרויקט "פינוי בינוי" במתחם "אילת", שכונת מורשה, בעיר רמת השרון, הזמנה להציע הצעות לבחירת יזם אשר יבצע את הפרויקט, וכל זאת בכפוף לאישור תכנית מפורטת, שבאותה עת טרם הוגשה לוועדה המקומית לתכנון ולבניה.
העותרת, חברה מסחרית בתחום הנדל"ן הגישה הצעתה וזכתה בעבודות ביצוע הפרויקט.

מסמכי המכרז כללו מצגים שונים, לפיהם, בכפוף לאישור מועצת העיריה, ינתן לזוכה במכרז פטור מתשלום היטל השבחה בגין ביצוע הפרויקט, וכן הוקנתה במסגרתם האפשרות לבטל את ההתקשרות, ככל ולא יינתן פטור משתלום היטל השבחה כאמור.

ביום 6.4.14, כ- 3 שנים לפני אישורה של התכנית ופרסום התכנית למתן תוקף, החליטה מועצת העיריה על מתן פטור מלא מתשלום היטל השבחה עקב אישורה העתידי של התכנית. בעקבות זאת, החלה העותרת לקדם את הליכי התכנון של הפרויקט.

ביום 5.5.17, כ- 3 שנים לאחר קבלת החלטת מועצת העיריה פורסמה תכנית 553-0175711 למתן תוקף. התב"ע פורסמה לא לפני שהונחה בפני ועדת המשנה להתנגדויות של הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה תל אביב ( להלן: " הוועדה המחוזית"), חוות דעת של השמאי, היועץ לוועדה, אשר ערך בדיקה כלכלית מקיפה של עלויות הפרויקט, בעקבותיה הופחת מספר יחידות הדיור לבניה בפרויקט מ- 720 יחידות דיור ל- 687 יחידות דיור.

בהמשך להחלטת הוועדה המחוזית ולפרסום התב"ע, ובהתאם להחלטת הפטור מתשלום היטל השבחה, ביום 20.6.17, שלח מהנדס העיר לגב' עינת גנון, סמנכ"לית הרשות להתחדשות עירונית, מכתב בקשה למתן פטור מלא לעותרת מתשלום היטל השבחה לפרויקט, לו צורף, בין היתר, תסקיר כלכלי , החלטת הפטור וכן שומה מיום 2.3.15 מטעם שמאי העותרת. (נספח 12 לעתירה). במכתב המליץ מהנדס העיר על מתן פטור מלא מהיטל השבחה ותמך המלצתו בתחשיבים המתאימים, לרבות השומה מטעם העותרת בה נקבע כי ללא הפטור המבוקש הפרויקט לא יהיה כלכלי לביצוע.

ביום 22.8.17 השיבה הגב' גנון לפנייתו של מהנדס העיר ואולם, תשובתה מוענה לראש העיר המכהן. במכתבה ציינה, כי לצורך הדיון בוועדה להתחדשות עירונית והמלצתה לשרי הבינוי והשיכון והפנים על מתן פטור, המתחייב על פי דין לצורך מתן הפטור, נדרשת החלטת מועצת עיר עדכנית, שחייבת להתייחס לבחינה של הכדאיות הכלכלית במתחם על פי התכנית שאושרה, לכלול אומדן היטל ההשבחה עליו מתכוונת העיריה לוותר, בהינתן האפשריות השונות: ללא פטור, פטור ממחצית ההיטל, פטור מלא.
עוד ציינה כי במסלול מיסוי, פטור מהיטל השבחה ניתן במצב של העדר כדאיות כלכלית ללא הפטור וכי על פי בדיקה שנערכה ברשות להתחדשות עירונית, ובהתאם לפרמטרים שצוינו, שיעור הרווח היזמי בפרויקט ללא היטל השבחה הינו 31%, עם מחצית ההיטל 22%, ובתשלום היטל השבחה מלא 15%.

במקביל, באותו יום, שגרה הגב' גונן מכתב למנכ"ל העותרת, בו פרטה את התנאים הדרושים לצורך המלצה על הפטור, תוך שהיא מציינת כי : " בהתאם לבדיקות מקדמיות שערכנו ובהסתמך על הנחות שמאי הוועדה המחוזית ועל מחיר מכירה של 22,000 ₪ למטר (שיתכן ויתעדכן) נמצא, כי ניתן להמליץ על מחצית ההיטל בלבד." (הדגשה שלי ר.ב.)

בעקבות זאת, ובהתאם להוראת הרשות להתחדשות עירונית, הזמינה העיריה חוות דעת שמאית שתבחן הן את שיעור היטל ההשבחה המגיע עקב אישורה של התכנית והן את הכדאיות הכלכלית.

ביום 24.6.18 התקבלה חוות הדעת של השמאי מר טל נייר (נספח 23 לעתירה), מטעם המשיבים, על פיה מגיע שיעור היטל ההשבחה מכוח תכנית 553-0175711 נכון למועד הקובע (22.5.17), לסך של כ- 60 מיליון ₪. כמו כן, קבע כי בחינת הכדאיות הכלכלית של הפרויקט, על פי תקן 21, ועל פי הכללים שהותוו על ידי הרשות להתחדשות עירונית, מעלה כי שיעור הרווח באחוזים מהעלויות עומד על 19.9%, וזאת גם בהנחה כי ישולם מלוא היטל ההשבחה בהתאם לשומה הנ"ל; פטור מלא מהיטל השבחה מעלה את שיעור הרווח ל – 28.6% ופטור ממחצית היטל ההשבחה יעמיד את שיעור הרווח על 24.1%.
לציין, כי בשומת היטל ההשבחה שהוכנה נקבע מפורשות, כי ככל שיוטלו על היז ם מטלות ציבוריות, העתקות מבני ציבור וכיוב', הן יקוזזו מהיטל ההשבחה.

בעקבות קבלת חוות הדעת של השמאי טל נייר, נדון נושא הפטור בישיבות מועצת העיריה מיום 1.7.18 ומיום 5.8.18. דע עקא, הוחלט שלא להעלות להצבעה את סוגיית הפטור מהיטל השבחה לפרויקט, נוכח הממצאים שבחוות הדעת, מהם עלה, לטעמה של מועצת העיריה, כי קיימת כדאיות כלכלית לפרויקט, גם אם לא ינתן הפטור.
בהתאם, בסמוך לאחר מכן, הוצאה דרישת תשלום היטל השבחה לעותרת.

על דרישה זו הגישה העותרת ערר לוועדת הערר לפיצויים ולהיטל השבחה במסגרתו טענה כי הפרויקט זכה כדין לפטור מלא מהיטל השבחה, וכן טענה לשורה של ליקויים ופגמים בשומת הוועדה.

ועדת הערר דחתה את טענות העותרת והיא פנתה בעתירה לבית המשפט בבקשה לבטל את תשלום היטל ההשבחה שהוטל עליה (ראו עת"מ 72328-10-18 אאורה השקעות בע"מ נ' עיריית רמת השרון (ניתן ביום 18 מרץ 2019). (להלן :"העתירה הראשונה").
כפי שציינתי בפתיח, בית המשפט המחוזי אשר נדרש לעתירה הראשונה קבע, מפי כב' השופט שאול שוחט, כי נוכח ההחלטה משנת 2014- הרי ש"ביטול החלטה מנהלית צריך להיעשות על ידי אותה רשות שקיבלה את ההחלטה, ובאותה הפרוצדורה שבה התקבלה ההחלטה האמורה." בהתאם, נקבע כי מאחר והחלטת מועצת העיר יה משנת 2014 לא בוטלה על ידי מועצת העיר יה בדיונים שהתקיימו בעניין הפטור בשנת 2018, הרי שהעותרת מחזיקה בהחלטת פטור.
במילים אחרות משנמצא כי אין בדיוני מועצת העיריה מיום 1.7.18 ו- 5.8.18 משום החלטה לבטל ההחלטה משנת 2014, הרי שזו עומדת בתוקפה.
יוער, כי בהינתן קביעה זו לא ראה לנכון בית המשפט להידרש לטענות לגופו של עניין ובפרט לסוגיית קיומה של הבטחה שלטונית, לה טענה העותרת.

בעקבות פסק הדין בעתירה הראשונה ובהינתן הקביעות שבפסק הדין כונסה ביום 7.4.19 ישיבת מועצת העיריה ובה התקיים דיון חוזר בשאלת הפטור מהיטל השבחה. חברי המועצה קיבלו לידיהם המסמכים הרלבנטיים בטרם הישיבה, בין השאר חוות הדעת השמאית של השמאי טל נייר מיום 24.6.18, פסק הדין של בית המשפט בעתירה הראשונה, החלטת מועצת העיר יה משנת 2014, מכת ב מהגב' גנון מהרשות להתחדשות עירונית מיום 22.8.17, פניית העותרת למועצ ת העיריה לרבות חוות הדעת שצורפה לה.

לדיון זה הוזמנו גם נציגי העותרת ובהתאם למכתב ששוגר אליהם מבעוד מועד, הם הוזמנו להמציא חוות דעת נגדית לחוות דעתו של טל נייר. (ראו נספח 29 לעתירה).
בתשובה שלחה העותרת מכתב אל ראש העיריה וחברי מועצת העיריה וביקשה שלא לקיים דיון בטרם מיצוי ההליכים בפני ועדת הערר ולגופו של עניין העלתה השגותיה ביחס לשומת העיריה. למכתב זה צורפה חוות דעתו של השמאי ארז כהן אשר איננה כוללת בחינה כלכלית ואף איננה כוללת התייחסות לחוות הדעת של השמאי טל נייר. (ראו נספח 30 לעתירה).
בתום הדיון החליטה מועצת העיריה, פה אחד, שלא לפטור העותרת מהיטל השבחה מלא על הפרויקט. החלטה זו מבטלת בפועל את החלטת מועצת העיריה משנת 2014.
בהתאם להחלטה זו, ועל פיה לא הועברה המלצת מועצת העיריה לרשות הממשלתית להתחדשות עירונית ושר הבינוי והשיכון ושר פנים על מתן פטור מהיטל השבחה לפרויקט, כנדרש בהתאם להוראות סעיף 19(ב)(2) לתוספת השלישית לחוק התכנון והבניה, תשכ"ה- 1965 (להלן בהתאמה: "התוספת השלישית", "החוק").

טענות העותרת

לטענת העותרת, על בסיס הנחת היסוד ולפיה היא תהיה פטורה מהיטל השבחה וכן על בסיס הנחות נוספות, בין היתר הדרישה לבצע מטלות ציבוריות בסך המוערך על ידי אדריכל העיר בכ- 15 מיליון ₪, סכום שהוערך על ידה כחלף היטל השבחה, היא הגישה הצעה נדיבה במיוחד אשר כוללת תוספת משמעותית של 53 מ"ר לדירה, במטרה להשיא את זכויות הדיירים. לטענתה, לולא הנחת הפטור המלא מהיטל השבחה לא היתה מעלה בדעתה להגיש הצעה כה נדיבה.
עוד טענה, כי לאחר שהתקבלה ההחלטה הראשונה של מועצת העיר יה משנת 2014 בדבר הענקת הפטור מתשלום היטל השבחה בגין הפרויקט, ובהתבסס על ה חלטה זו, היא התקדמה והכינה תב"ע למתחם, התקשרה עם יועצים שונים, חתמה על ההתחייבויות שונות במסגרת המכרז לשאת בעלויות בסך של כ- 118 מיליון ₪ לצורך מימון הפרויקט, החתימה את הדיירים על הסכמים, מתוכם כבר שילמה סך של 11 מיליון ₪ לצורך דמי ניהול למשיבה 4, הוציאה היתרי בניה ואף החלה זה מכבר בביצוע הפרויקט. לדידה, ההחלטה משנת 2-14 מהווה מעשה מנהלי עשוי ולעניין זה הפנתה לפסק דינו של כב' השופט שוחט בעתירה הראשונה אשר קבע את הדברים הבאים :
"להחלטת הפטור משמעות כפולה. ראשית, יש בה כדי להסיר את הספק בדבר האופי המחייב של נספח ג' והמצג הכלול בו. שנית, יש בה כדי לבסס את הסתמכות העותרת על קיומו של פטור מהיטל השבחה בפרויקט. העותרת שאוחזת בידיה החלטה מפורשת של מועצת העיר בדבר פטור מתשלום היטל השבחה יוצאת לדרך. היא מתחילה לקדם את הפרויקט הן בהיבט הארגוני הן בהיבט התכנוני תוך שהיא מוציאה ומשקיעה מיליונים רבים של שקלים. העותרת מכינה תכנית בנין עיר ומגישה אותה לאישור. פעולותיה אלה של העותרת, שאין חולקין עליהן, מלמדת כי היא הסתמכה על החלטת הפטור, אין די כדי להבטיח את הפטור, שקבלתו מותנית בהכרזת הפרויקט כפרויקט פינוי בינוי ובהכרזת הפטור על ידי שרי הפנים והשיכון, ברם ידוע יודעת העותרת כי בידיה יש את ההסכמה, האישור וההמלצה של הרשות המקומית, המהווה תנאי הכרחי לקבלת הפטור. סבורני, כי לא יכולה להיות מחלוקת שאך חברת יזמות, בוודאי חברה חזקה ומובילה בתחום דוגמת העותרת, לא היתה לוקחת על עצמה את ההתחייבויות בפרויקט (ומדובר בהתחייבויות רבות, מטלות ציבוריות, תשלומים שונים לחברה הכלכלית, ועוד) ללא קיומו של מצג חוזי ברור מצד העיריה, בוודאי החלטת הפטור, שעליו ניתן לסמוך."

בהינתן האמור, טענה העותרת כי ההזמנה להציע הצעות במכרז שפורסם כלל תנאים והתחייבויות שיש להתייחס אליהם כחבילה אחת. במשמע, הכולל את התחייבות מועצת העיריה, בהתאם להחלטתה מיום 6.4.2014, להעניק פטור מהיטל השבחה.
בהתאם לכך, טענה כי אין למשיבות כל זכות חוקית ו/או חוזית ו/או מנהלית לשנות בדיעבד את החלטתן, עליה הסתמכה העותרת, ולחייב אותה עתה, כ- 6 שנים מאז זכייתה במכרז, בהיטל השבחה המגיע בהתאם לשומת הוועדה לסך של 61 מיליון ₪.
העותרת הדגישה, כי המדובר בהתחייבות שלטונית המשכללת עסקה כלכלית בין הרשות לעותרת, שלולא ניתנה לא היתה עסקה זו יוצאת אל הפועל. לטענתה, לא התקיים בנסיבות העניין שינוי נסיבות קיצוני כזה אשר יצדיק מהלך שבו תשוב הרשות לדון בעניין וכי החלטת מועצת העיר יה משנת 2014 הינה בבחינת "מעשה מנהלי מוגמר" שאין לשנותו .
העותרת בקשה לראות בהתחייבות המשיבות כלפיה לא רק התחייבות במישור המנהלי כי אם התחייבות במישור החוזי כאשר המשיבות אינן רשאיות להתנער מהתחייבותן החוזית. עוד נטען, כי אין בנסיבות העניין שינוי נסיבות המצדיק שינוי ההחלטה, וככל שהשתנו הנסיבות הרי שדווקא העותרת, היא זו ששונה מצבה לרעה , בהסתמך ובהתבסס על החלטת מועצת העיר יה, הוראות ההסכם ומצגי העיריה, משקידמה את הפרויקט, הוציאה כספים רבים על תכנונו של הפרויקט והוצאתו אל הפועל, התקשרה בחוזים אל מול דיירים ומכרה כ- 100 דירות חדשות.

עוד עמדה העותרת על כך, כי בישיבת המועצה לא התקיים כל דיון בשאלת "שינוי הנסיבות" במובן זה שחברי המועצה לא הפעילו שיקול דעתם בשאלה האם קיימים טעמים כבדי משקל המצדיקים קבלת החלטה המבטלת החלטה קודמת בדבר הענקת פטור מהיטל השבחה לעותרת.
נטען, כי התקבלה החלטה חפוזה מבלי שכל התשתית העובדתית הונחה בפני חברי הוועדה, בין השאר אי קבלת חוות דעת כלכלית מטעם הרשות להתחדשות עירונית, הצעה אשר באה מפי היועצת המשפטית למועצת העיריה ואשר קיבלה תמיכה של חברת ועדה, ואולם, בסופו של דבר הורדה מסדר היום.

לבסוף טענה העותרת, כי החלטת מועצת העיר יה מפרה את עקרון השוויון ומפלה באופן חסר כל בסיס בין הפרויקט של העותרת לבין פרויקטים אחרים ברחבי העיר המצויים באותו מתחם ואשר זכו לפטור מלא מהיטל השבחה.

העותרת הוסיפה ועמדה על כי הפרויקט הוכרז, ביום 22.10.17, כמתחם לפינוי ולבינוי במסלול מיסוי, מכוח הוראת סעיף 15(ב) לחוק הרשות להתחדשות עירונית וצו הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית (הכרזה על מתחמים לפינוי בינוי במסלול מיסוי (הוראת שעה) , התשע"ח – 2017, כבסיס להכרה בזכאותה לפטור מחיוב בהיטל השבחה.
עוד הוסיפה וכפרה העותרת בסמכות מועצת העיריה לקבל החלטה בנדון בהינתן ערר אותו הגישה לוועדת הערר על עצם חיובה בהיטל השבחה, אשר לה לטענתה הסמכות והידע המקצועי להכריע בנדון.

בהינתן כל האמור, טענה העותרת כי יש לראות בהחלטת מועצת העיר יה מיום 7.4.2019, המבטלת את החלטתה הקודמת מיום 6.4.2014, ומורה על חיוב העותרת בהיטל השבחה, כהחלטה אשר ניתנה בחוסר סמכות, המבוססת על תשתית עובדתית חסרה לקויה ושגויה וכן מהווה הפרה של כלל מצגיה הטרום חוזיים של העיריה, הפרה חוזית של כלל ההסכמים וההתחייבויות שנחתמו עם העותרת, הפרה של התחייבותה השלטונית של העיריה, ואפליה פסולה אל מול פרויקטים אחרים באותו מתחם.

טענות המשיבות
המשיבות טענו לדחיית העתירה מכמה טעמים :
אי צירוף בעל דין דרוש – לטענת המשיבות , אשר אינן כופרות בעובדה כי בשנת 2014 אישרה מועצת העיריה מתן פטור מהיטל השבחה לעותרת, היתה זו הרשות להתחדשות עירונית, אשר דרשה דיון נוסף בנדון תוך שהיא קובעת כי את הדיון במועצת העיריה יש לקיים על בס יס חוות דעת כלכלית.
לטענתן, בהינתן דרישה זו, אשר בא ה מטעם הרשות להתחדשות עירונית, ובהינתן הסעד אשר התבקש על ידי העותרת והוא "צו המצהיר כי כל דרישת היטל השבחה בגין הפרויקט בטלה ומבוטלת", משמע דרישה לקבלת סעד גורף ולפיו היא פטורה מתשלום היטל השבחה, ובהינתן העובדה כי הענקת פטור תלויה בהמלצת הרשות להתחדשות עירונית ובהחלטת שרי השיכון והבינוי והפנים (כמפורט בהוראת סעיף 19 (ב)(2) לתוספת השלישית, היה על העותרת לצרף לעתירה הן הרשות להתחדשות עירונית, וכן את שרי הבינוי והשיכון והפנים.
לטענתן, משלא עשו כן, ובהינתן הוראת סעיף 6 לתקנות בתי המשפט לעניינים מנהליים (סדרי דין), תשס"א – 2000, המורה כי המשיבים לעתירה יהיו כל רשות הנוגעת בדבר, יש למחוק העתירה.

חזקת התקינות המנהלית – המשיבות הדגישו את חזקת תקינות מעשה המנהל וההלכות הרבות הקובעות , כי בית המשפט ימנע מלהתערב בהחלטות הרשות ויעשה כן רק בנסיבות בהן סטתה הרשות ממתחם הסבירות באופן קיצוני. לטענתן, החלטת מועצת העיריה הינה סבירה וראויה ולמעשה לא הוכח כל פגם בקבלתה המצדיק התערבות בית המשפט.
לגופה של החלטת מועצת העיריה נטען, כי המדובר בהחלטה סבירה בהינתן דרישת הרשות להתחדשות עירונית אשר סירבה לראות בהחלטה משנת 2014 משום הסכמה מצד עיריית רמת השרון להענקת פטור מהיטל השבחה ודרשה , כי תועבר אליה החלטה עדכנית לאחר שחוות דעת כלכלית ערוכה על פי הכללים החלים תבו א בפני חברי מועצת העירייה.

נטען כי ההחלטה במועצת העיריה התקבלה על בסיס תשתית עובדתית מפורטת ומלאה, כאשר לעותרת ניתנה הזכות להתייחס לחוות הדעת הכלכלית וכי העותרת ונציגיה אף הוזמנו להופיע בפני הוועדה ולטעון בפניה. בהינתן האמור, ביקשו המשיבות לדחות טענות העותרת כי ההחלטה במועצת העיר יה התקבלה באופן רשלני.

המשיבות דחו את עמדת העותרת ולפיה, היה עליהם לשוב ולאמץ את ההחלטה משנת 2014, על בסיס ההבטחה שניתנה לעותרת. לטענתן, הדרך בה נקטה מועצת העיריה קרי, שקילת שיקולים כלכליים ראויים, על אף החלטתה הקודמת, ה יתה החלטה חוקית סבירה וראויה. לדידן, אימוץ החלטה הקודמת משנת 2014 היתה פסולה הן מבחינה ציבורית והן מבחינה חוקית. מכל מקום טענו המשיבות, כי ההחלטה מצויה במתחם הסבירות ואין כל הצדקה להתערב בה.

הסמכות להמליץ על פטור נתונה למועצת העיריה
המשיבות ביקשו לדחות את טענת העותרת, כי הסמכות להכריע בשאלת הפטור נתונה לוועדת הערר, אליה הגישה העותרת ערר. המשיבות חזרו וביססו את סמכות מועצת העיר יה לקבל החלטה בעניין זה מכוח הוראת סעיף 19(ב)(2) לתוספת השלישית והוסיפו וציינו כי לוועדת הערר הסמכות לדון בגובה היטל השבחה אשר הושת.

פטור מכוח הכרזת המתחם כמתחם לפינוי בינוי במסלול מיסוי - המשיבות ביקשו לדחות את טיעון העותרת בדבר זכאותה לפטור מהיטל השבחה, מכוח הכרזת מתחם הפרויקט כמתחם לפינוי ובינוי במסלול מיסוי. לטענתן, אין בין ההכרזה מכוח סעיף 15(ב) לחוק הרשות להתחדשות עירונית לבין הצו שמצוין בסעיף 19(ב)(2) לתוספת השלישית דבר וחצי דבר וכי מדובר במסלולים נפרדים בנושאים שונים .
לטענתן, על מנת לקבל פטור, מלא או חלקי, מחובת תשלום היטל השבחה, אין די בה סכמת הרשות המקומית – אלא על השרים והרשות להתחדשות עירונית להפעיל שיקול דעתם כחוק, בהינתן הכללים והנהלים לביצוע בדיקת הכדאיות הכלכלית לפרויקט, והכל על פי הוראות סעיף 19(ב)(2) לתוספת השלישית למתן הפטור מהיטל השבחה.

הבטחה מנהלית – המשיבות ביקשו לדחות את טענות העותרת בנדון. לדידן, החלטת מועצת העיריה משנת 2014 איננה ב בחינת מעשה מנהלי מוגמר ועצם דרישת ה רשות להתחדשות עירונית , כי מועצת העיר יה תשוב ותבחן העניין על בסיס כללים ונהלים שנקבעו בנדון, מלמדת כי מדובר בהחלטה הניתנת לשינוי בהתאם לנסיבות והנתונים.
אשר לטענת ההסתמכות, טענו המשיבות כי אין די בכך כדי לקבל הכרעה לטובת העותרת וכי מול אינטרס הפרט יעמוד לבחינת האינטרס הציבורי.
המשיבות התייחסו לטענותיה החוזיות של העותרת וביקשו לדחותן בהינתן ההלכות הרבות שנקבעו בנדון המאפשרות לרשות להפעיל סמכותה אף בניגוד להתחייבות שנתנה ובלבד שהדבר נעשה בשיקול דעת ובהינתן קיומו של טעם סביר וצידוק חוקי לחזרה מהתחייבות. בהינתן הנסיבות טענו המשיבות, כי היה עליה לפעול בהתאם לדין החל ודרישות הרשות להתחדשות עירונית וכי החלטתה נתקבלה בשיקול דעת ועומדת במבחן הסבירות .

דיון והכרעה
המסגרת המשפטית במסגרתה פעלה מועצת העיריה בנדון –
סעיף 19 (ב)(2) לתוספת השלישית, לאחר תיקונו בשנת 2016, קובע כי לא תחול חובת תשלום היטל השבחה בגין:
"השבחה במקרקעין למגורים המצויים בישוב או בחלק ממנו ששר הבינוי והשיכון ושר הפנים, הכריזו בצו, בהסכמת הרשות המקומית הנוגעת בדבר, כי לא תחול לגביהם חובת תשלום היטל השבחה, ואולם, השרים האמורים רשאים, בהסכמת הרשות המקומית הנוגעת בדבר, להכריז בצו כאמור, כי בשל השבחה במקרקעין למגורים בתחום מתחם פינוי ובינוי, כהגדרתו בחוק הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית, או במתחם להתחדשות עירונית, כהגדרתו בסעיף 62א(א2), תחול חובת תשלום היטל השבחה ששיעורו רבע ההשבחה."

לציין, כי הסיפא לסעיף 19 (ב)(2) נוספה במסגרת תיקון משנת 2016, במקביל לחקיקת חוק הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית, תשע"ו – 2016, (להלן: "חוק הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית") בו נקבעו סמכויותיה של הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית (להלן: "הרשות להתחדשות עירונית"). אם לפני התיקון לחוק ניתן היה להחליט אך על מתן פטור מלא. הרי שלאחר התיקון ניתן ליתן פטור חלקי של מחצית ההיטל .

סעיף 15(ב) לחוק הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית מעניק סמכות לשר, לבקשת היזם ובהסכמת הרשות המקומית ובהמלצת הוועדה ,
ו בהתאם לכללים שקבע שר האוצר בתקנות, בהתייעצות עם הוועדה, להכריז בצו הכרזה במסלול מיסוי על שטח שיש בו 24 יחידות לפחות כעל מתחם לפינוי ובינוי במסלול מיסוי.
ההכרזה על מתחם לפינוי ובינוי במסלול מיסוי תעשה בין היתר לפי המלצה של הוועדה המייעצת אשר הוקמה בחוק. עם מתן הצו הכוח הוראה זו, חלות על היזם הטבות מס שונות, המפורטות בחוק מס מיסוי מקרקעין וחוק מס ערך מוסף.

לפיכך, יצוין, כבר עתה, כי אין בין ההכרזה מכוח הוראת סעיף 15 (ב) לחוק הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית, בדבר הכרזת השר על מתחם כמתחם לפינוי ובינוי במסלול מיסוי, לבין הענקת פטור מכוח הוראת סעיף 19(ב)(2) לתוספת השלישית דבר וחצי דבר. ו טענת העותרת המבקשת לבסס זכאותה לפטור על בסיס ההכרזה מכוח סעיף 15 (ב) לחוק הרשות להתחדשות עירונית, לא תצלח. על מנת לקבל הפטור מחיוב בהיטל השבחה יש לפעול על פי הכללים והנהלים לביצוע בדיקת הכדאיות הכלכלית , כאשר הסכמת הרשות המקומית אין בה די, והיא אך בבחינת המלצה המועברת לרשות להתחדשות עירונית והשרים אשר ידרשו להפעיל שיקול דעתם, והכל בהתאם להוראות סעיף 19(ב)(2) לתוספת השלישית.

תכליתו של הפטור מתשלום היטל השבחה בפרויקטים של פינוי ובינוי הינה עידוד ביצוע פרויקטים אלה. היינו, הענקת פטור מהיטל השבחה, מהווה תמריץ אשר ניתן ליזמים לשקם ולבנות מחדש שכונות שהבניה בהן התיישנה מאד, וזאת כדי להבטיח להם רווח יזמי סביר ומקובל.
ואולם, תכלית זו איננה מנותקת מתכלית הטלתו של היטל השבחה, אותו גובה הוועדה המקומית מכוח הוראות חוק התכנון והבניה, תכלית המקדמת צדק חלוקתי, לפיו הנהנה מפעולה תכנונית של הרשות ישתף את הציבור בהתעשרות על דרך השתתפות בהוצאות הרשות, והכוונה תשלום היטל השבחה.

בהתאם ל"כללים לפטור מהיטל השבחה למגורים במתחמי פינוי ובינוי", אותם קבעה הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית, התנאים להמלצת הוועדה להתחדשות עירונית לשרים למתן הפטור כוללים, בין השאר, אישור מועצת הרשות המקומית לבקשה למתן הפטור, בהתאם לסעיף 19 (ב)(2) לתוספת השלישית לחוק על פי ההנחיות בנספח ב' לכללים.
נספח ב' לכללים אלה נושא כותרת " הנחיות להחלטת מועצת הרשות המקומית", קובע כי החלטת המועצה תכלול בין השאר, בקשה על מתן פטור מלא או מחצית היטל השבחה; חוות דעת שהוצגה לחברי המועצה, על פיה אין כדאיות כלכלית ללא הפטור המבוקש, על בסיס תקן 21 - בדיקה שמאית כלכלית לתכניות פינוי ובינוי; וכן אומדן סכום היטל ההשבחה הצפוי.
בנוסף, מחייבים הכללים לצרף לבקשה, בין השאר, את פרוטוקול הדיון של מועצת הרשות המקומית, דיווח על מספר יחידות הדיור והיקף השטח הבנוי במצב הקיים לעומת המצב המוצע, על פי התכנית. עוד נדרש היזם להמציא דיווח על ערך המכירה בש"ח למ"ר לבניה חדשה רוויה במתחם, כאשר נקבע כי ערכי המכירה יבדקו על ידי שמאים מטעם הוועדה להתחדשות עירונית.

עולה מן האמור, כי כתנאי למתן המלצה לפטור מתשלום היטל ההשבחה, על הרשות המקומית להשתכנע, על בסיס חוות דעת שמאית, כי אין כדאיות כלכלית לפרויקט ללא מתן הפטור. יובהר כי גם לאחר קבלת המלצת המועצה למתן פטור נבחנת הכדאיות הכלכלית בשנית על ידי הוועדה להתחדשות עירונית, על פי מודל שפיתחה.

ולבחינת נסיבות העניין שבפני.

צירוף בעלי דין – העותרת עתרה לשורה של סעדים, שעיקרו צו המבטל את החלטת מועצת העיריה, מיום 7.4.2019,שעניינה ביטול הפטור מהיטל השבחה שניתן לעותרת על פי החלטה משנת 2014 .
די בכך כדי לגדור ולתחום את זירת הדיון, ביריבות אל מול המשיבות בלבד, מבלי להידרש לבעלי דין נוספים. אך מובן כי סעד גורף נוסף לו עתרה העותרת, סעד הצהרתי בדבר עצם הזכאות לפטור, אינו מן הסעדים שבית המשפט יכול להעניק במסגרת הדיון העומד בפניו, בהינתן המסגרת המשפטית הקבועה בחוק לשם הענקת הפטור ובהינתן השלב בו מצוי העניין.
בהינתן האמור, לא ראיתי לנכון לסלק העתירה על הסף בשל אי צירוף הרשות להתחדשות עירונית ושר השיכון ושר הפנים, כמשיבים לעתירה.

ולגופו של עניין :
חזקת התקינות המנהלית – בפתח הדברים, עת נדרש בית המשפט לעתירה המבקשת לתקוף את מעשה הרשות ישים בית המשפט לנגד עיניו את העיקרון שבוסס בדין ובפסיקה ולפיו, התערבות בית המשפט בהחלטת הרשות תעשה רק בנסיבות בהן סטתה הרשות ממתחם הסבירות באופן קיצוני, או כי נמצא כי נפל פגם בקבלתה המצדיק התערבות בית המשפט. (ראו בג"צ 6728/06 עמותת אומץ נגד ראש ממשלת ישראל (ניתן ביום 30.11.06)).

אקדים ואומר, כי בענייננו זה, לאחר שחזרתי והפכתי בטענות הצדדים ובפרוטוקול המתעד את הדיון אשר התקיים במועצת העיריה, הגעתי לכלל מסקנה, כי נפל פגם מהותי בדרך בו התקבלה החלטת מועצת העיריה, בהינתן קיומה של הבטחה שלטונית בדבר מתן פטור ו/או המלצה לפטור מחיובי היטל השבחה, על כל המשתמע מכך ובפרט אינטרס ההסתמכות של הפרט.
להלן נימוקי:

סמכות וועדת הערר לדון בשיעור היטל ההשבחה, אל מול מסלול מתן הפטור מהיטל השבחה, בהתאם להוראת סעיף 19(ב)(2) לתוספת השלישית
בטרם אדרש למהות הדיון שקיימה מועצת העיריה, אציין כי טענת העותרת ולפיה, לוועדת הערר הסמכות לדון בנדון נדחית על הסף. סמכות וועדת הערר הינה לדון בערר המוגש על גובה היטל השבחה המושת על הנישום על ידי הרשות. הענקת פטור מכוח הוראת סעיף 19(ב)(2) לתוספת השלישית קובעת מסלול דיוני אחר, בו פעלה מועצת העיר. הדיון במועצת העיריה אינו נוגע לשומת היטל ההשבחה של הוועדה המקומית, כי אם לשאלה האם להסכים למתן פטור מהיטל השבחה על פי הוראת סעיף 19(ב)(2) לתוספת השלישית.

ואולם, בלבול זה אפיין גם את הדיון בקרב חברי מועצת העיריה, אשר פעם אחר פעם, ועל אף ההסברים שניתנו על ידי היועמ"ש של מועצת העיריה, ערבבו בדבריהם את המושגים והנושאים- החלטת פטור מכוח סעיף 19(ב)(2) לתוספת השלישית לעומת סמכות החלטת ועדת הערר על גובה השומה.

הדיון במועצת העיריה
לכאורה, פעלה מועצת העיריה על פי הדין המחייב ונדרשה להחלטה חדשה בעניין הענקת פטור מהיטל השבחה לעותרת הן בהינתן הדין המחייב, מכוח הוראת סעיף 19(ב)(2) לתוספת השלישית, וההנחיה שקיבלה מהרשות להתחדשות עירונית, והן בהתאם לפסיקת בית המשפט ב עתירה הראשונה.
יודגש, כפי שצוין לעיל, כי סמכותה של מועצת העיריה הינה אך למתן המלצה לפטור שלאחריה, וככל שניתנת המלצה, מועבר העניין לדיון ברשות להתחדשות עירונית ובכפוף להמלצת הרשות מועבר העניין לאישור השרים הרלבנטיים, כמפורט לעיל.
אלא, שמהלך הדיון שהתקיים בישיבת מועצת העיריה, עת נדרשה היא לעניין, מלמד כי חברי המועצה לא נדרשו לתהליך מובנה של בחינת הדברים לפרטיהם כפי שה נסיבות חייבו בענייננו זה. אסביר :

הבטחה שלטונית – מנהלית- חוזית - אין עוד חולק כי לעותרת ניתנה הבטחה מנהלית חוזית בעת פרסום המכרז, כי מועצת העיר תמסור המלצתה לפטור העותרת מתשלום היטל השבחה בגין הפרויקט מושא הדיון. התחייבות זו להמליץ על הענקת פטור לעותרת באה לידי ביטוי הן במסגרת תנאי המכרז שפורסמו ובוודאי שלאחר מכן, באופן מפורש, במסגרת החלטת מועצת העיריה, מיום 6.4.14, אשר אישרה את בקשת הפטור לעותרת.
על כך, וכמו שראינו לעיל, הסתמכה העותרת.

לכאורה, מעשה עשוי של הרשות. ואולם, אל מול אינטרס ההסתמכות של הפרט, על הבטחה שלטונית הניתנת לו, יעמוד לעולם לבחינה האינטרס הציבורי, שמא קיימת הצדקה לרשות לחזור בה מהבטחה שנתנה. ואכן, בשורה ארוכה של פסקי דין אשר נדרשו לסוגיה, נקבע כי לרשות נתונה הסמכות לפעול אף בניגוד להתחייבות שנתנה ובלבד שהדבר נעשה בשיקול דעת ובהינתן קיומו של טעם סביר, צידוק חוקי, או קיומו של אינטרס ציבורי כבד משקל. (ראו למשל ע"א 4872/17 המועצה המקומית זיכרון יעקב נ' מאיר אפרת אחזקות בע"מ (ניתן ביום 9.10.2018)) . בבחינת קיומו של שינוי נסיבות מהותי וחריג המצדיק חזרה מהתחייבות.
בנסיבות העניין, טענו המשיבות לשינוי נסיבות כבד משקל המצדיק שינוי החלטת מועצת העיריה משנת 2014, כשהן תולות יהבן בהחלטת הרשות להתחדשות עירונית, שינויי חקיקה וכן קיומה של חוות דעת כלכלית חדשה, שנערכה מטעמה, אשר בחנה את הכדאיות הכלכלית של הפרויקט. בהינתן כל אלה טענה לשינוי נסיבות המצדיקות שינוי ההחלטה.
הוסיפו וטענו המשיבות, כי במהלך הדיון בישיבת מועצת העיריה, ניתנה לעותרת האפשרות להתייחס לחוות הדעת הכלכלית שהונחה לדיון בפני חברי מועצת העיר וכי העותרת ונציגיה אף הוזמנו להופיע בפני הוועדה ולטעון בפניה. ואילו, כך לטענתה, שמאי העותרת אשר נכח בדיון, בחר שלא לקחת חלק פעיל בו.
האם די באמור, כדי להוות מענה לשינוי נסיבות אשר יצדיק ביטול הבטחה שלטונית?

קריאה חוזרת ומעמיקה של פרוטוקול ישיבת מועצת העיריה, מלמדת כי בפועל לא התקיים דיון מעמיק ויסודי המתייחס לכלל הנסיבות העובדתיות והמשפטיות העומדות בלב הדיון בשאלת הפטור, והרלבנטיות ואף מהותיות לצורך קבלת החלטה המבססת קביעה בדבר שינוי נסיבות מהותי אשר יצדיק חזרה מהבטחה שלטונית שניתנה.
הדיון התקיים מבלי שהותווה תרשים זרימה המציג העובדות והשאלות שיש ליתן להן מענה כחלק ממתווה הנדרש לשם קבלת החלטה עניינית ולא חפוזה ובלתי מנומקת כפי שנעשה. מה גם שבסבירות גבוהה ניתן להסיק מן הפרוטוקול, כי ההצבעה נעשתה על בסיס הבנה, ולו של חלק מן המשתתפים, כי גם אם יוחלט על אי מתן פטור יעבור הדיון בבקשת הפטור לרשות להתחדשות עירונית אשר תידרש לכך, בבחינה שלא נחסמה דרכה של העותרת אל הרשות.
אלא, וכפי שהוסבר לעיל, לא כך הדבר וכעולה מן הפרוטוקול, בתום ההצבעה ולאחר שהתקבלה ההחלטה שלא להמליץ על מתן פטור לעותרת, חזרה והסבירה יועמ"ש המועצה, כי בכך נסתם הגולל עבור העותרת וכי עניינה לא יועבר לדיון בפני הרשות להתחדשות עירונית.

יודגש כי כאשר ביקשה מועצת העיריה לחזור בה מהבטחה שלטונית שנתנה היה עליה לתת את הדעת לשלל ההיבטים העולים מכך. כך למשל:
אין בנמצא התייחסות לעצם קיומה של החלטת הפטור משנת 2014 והסתמכותה הכלכלית של העותרת על הבטחה זו, כמו גם שינוי מצבה לרעה.
כך אין התייחסות למכתבה של הגב' גונן מטעם הרשות להתחדשות עירונית, מיום 22.8.2017, ולפיה המליצה על מתן פטור לעותרת בשיעור מחצית שומת היטל ההשבחה .
אין התייחסות לעובדת קיומה של חוות דעת שמאית של הוועדה המחוזית – חוות דעת עצמאית ובלתי תלויה - שניתנה בחודש ינואר 2017, שנערכה בהתאם לתקן 21 לאחר שינויי החקיקה והקמת הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית, ושעל בסיסה הופחתו מספר יחידות הדיון והתב"ע אושרה לפרסום, שמא כבר אז היה בידי המשיבות תמונה כלכלית המצדיקה אישור הפטור.
אין כל התייחסות לפערים שנתגלו בין חוות הדעת הכלכלית מטעם המשיבות לעומת חוות הדעת השמאי של הוועדה המחוזית, בכל הנוגע לכדאיות הכלכלית.
אין התייחסות לחסרים ו/או הפגמים שנמצאו בחוות הדעת הכלכלית מטעם המשיבות, עליהם עמדה ברוב הגינותה היועמ"ש של המשיבות.
חברי מועצת העיר לא עמתו את המומחה מטעמם ו/או מומחה העותרת בשאלות בנדון ובחרו לאמץ חוות הדעת מטעמם אך מן הטעם כי "ה יא אוביקטיבית", כך לטעמם.
אין התייחסות לטענת האפליה שהועלתה ביחס לפרויקטים אחרים המתבצעים באותו מתחם על ידי יזמים אחרים.

המדובר בהחלטת כבדת משקל, השווה לעותרת סכום של 61 מיליון ₪, סכום שומ ת היטל ההשבחה שנדרשה לשלם. ואולם, נמצא כי החלטת מועצת העיריה, התקבלה מבלי שהתקיים דיון מעמיק בשאלות אשר היו צריכות לעמוד לדיון, כדי לבסס החלטה בדבר קיומן של נסיבות חדשות המצדיקות חזרה מקיומה של הבטחה שלטונית.
מועצת העיריה כשלה, אפוא, בתהליך קבלת ההחלטה בנדון ועל פניו עושה רושם כי היתה זו החלטה בלתי מקצועית ובוודאי בלתי מקצועית דיה.

לציין, כי במהלך הדיון, של מועצת העיריה מיום 7.4.19, עמדה על הפרק הצעת היועצת המשפטית ולפיה תבוצע פניה אל הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית, כי ת זמין חוות דעת כלכלית שמאית אובייקטיבית לבחינת רווחיות הפרויקט, בהינתן אחת מן האפשרויות, העדר פטור, פטור חלקי או פטור מלא, וזאת בהינתן חוות הדעת הנגדית שהגישה העותרת.
היתה זו הצעה שמן הראוי היה להתייחס אליה, בין השאר נוכח הקשיים עליהם עמדה יועמ"ש המועצה , והם בין השאר, נוכח קיומה של הבטחה שלטונית המעוגנת בהחלטה קודמת משנת 2014, המעניקה פטור מלא מחיוב בהיטל השבחה ובהינתן העובדה כי השמאי מטעם מועצת העיריה לא לקח בחשבון את מלוא תוספת התמורות המוענקות לדיירים , כפי שהוצג בחוות דעת השמאי הנגדית מטעם העותרת ו בהינתן המלצת הרשות להתחדשות העירונית, מ יום 22.8.2017, להעניק פטור חלקי לעותרת.
טוב היה, אפוא, אם היתה נבדקת אפשרות זו בצורה יסודית נוכח השאלות כבדות המשקל העולות לדיון בעניין זה. בפרט, נוכח העובדה כי המנגנון שנקבע לשם הענקת פטור או פטור חלקי מתשלום היטל השבחה, מכוח הוראת סעיף 19 (ב)(2) לתוספת השלישית, אינו מעניק למבקש הפטור מנגנון השגה, בנסיבות של אי מתן המלצה של הרשות המקומית, שאז כאמור, נחסמת דרכו אל הרשות להתחדשות עירונית.
בהינתן האמור, היה זה מחובתה של מועצת העיריה להידרש לשאלות כבדות המשקל שהתעוררו ושהיו צריכות לעמוד לדיון כחלק ממתווה קבלת החלטה בנדון. בפועל נמצא, כי אצה לחברי המועצה הדרך לקבל החלטה באותו יום, והצעת היועמ"ש כלל לא נחנה עד תום.

סוף דבר
לאור כל האמור לעיל, הגעתי לכלל מסקנה כי נפל פגם מהותי בתהליך קבלת ההחלטה של מועצת העיריה אשר לא נדרשה לשאלות מהותיות המהוות אבני דרך בתהליך קבלת ההחלטה בנסיבות מורכבות אלו. קבלת החלטה כה מהותית, אשר ביטלה התחייבות שלטונית כלאחר יד מבלי שנדרשה לקשיים שבדרך וללא כל הנמקה מלמדת על חוסר סבירותה.
משכך, אין מנוס כי אם להורות על ביטול החלטת מועצת העיריה מיום 7.4.19.
הדיון יוחזר למועצת העיריה – אשר תידרש לבחון כל השאלות העומדות לדיון וליתן להם הדעת בטרם ת קבל החלטה בנדון.

המשיבות ישאו בהוצאות העותרת בסך של 30,000 ₪. סכום זה ישא הפרשי הצמדה וריבית החל מתום 30 יום מהיום ועד למועד הפרעון בפועל.

ניתן היום, ו' אב תש"פ, 27 יולי 2020, בהעדר הצדדים.