הדפסה

בית המשפט המחוזי בנצרת בשבתו כבית-משפט לערעורים אזרחיים רע"א 37269-09-18

בפני כבוד השופט ערפאת טאהא

המבקשות

  1. מדינת ישראל - רשות מקרקעי ישראל
  2. מדינת ישראל - משרד הבינוי והשיכון

נגד

המשיבה
תאופיק דראושה בע"מ ח.פ. 510711179

החלטה

לפניי בקשת רשות ערעור על החלטת בית משפט השלום בבית שאן ( כב' השופט אדהם ספדי) מיום 16.08.18 בגדרה נקבע, כי הסמכות העניינית לדון בתובענה נתונה לבית משפט השלום.

רקע עובדתי

המבקשות פרסמו בחודש יולי 2011 מכרז לקבלת הצעות לחכירת מגרשים בשלושה מתחמים במגדל העמק לצורך בניית דירות מגורים. על פי תנאי המכרז, רשאי היה כל מציע להגיש הצעה לכל אחד מהמתחמים, אולם רשאי היה לזכות במתחם אחד בלבד, אלא אם הייתה הצעתו הצעה יחידה, שאז שמרו לעצמן המבקשות את הזכות, על פי שיקול דעתן, להקצות אותם מתחמים שלא הוכרז בהם זוכה, לאותו זוכה במתחם אחד. כל מציע נדרש להפקיד ערבות בנקאית בגין כל מתחם שביחס אליו הגיש הצעה.

המשיבה הגישה הצעה לשלושת המתחמים, וצירפה לכל אחת מההצעות ערבות בנקאית, בהתאם לתנאי המכרז. המשיבה קיבלה הודעה מאת המבקשות, כי זכתה בשלושת המתחמים, ואולם הודיעה, כי היא מבקשת לממש את זכייתה לגבי שני מתחמים בלבד, וביקשה להסיר את הצעתה לגבי המתחם השלישי. כתוצאה מהודעת המשיבה, בוטל המכרז בנוגע למתחם השלישי. המבקשות פדו את הערבויות הבנקאיות שצורפו לשלוש ההצעות שהגישה המשיבה, ובכלל זה גם את הערבות הבנקאית בסך של 547,200 ₪ שצורפה להצעה בקשר למתחם השלישי. המשיבה פנתה למבקשות בבקשה להשבת הערבות הבנקאית שנפדתה ביחס למתחם השלישי, ומשלא קיבלה מענה לפניותיה, הגישה המשיבה בבית משפט השלום בבית שאן תביעה כספית להשבת הערבות, וטענה כי חילוט הערבות ביחס למתחם השלישי נעשה שלא כדין ובניגוד לתנאי המכרז.

המבקשות הגישו בקשה לסילוק התביעה על הסף מחמת היעדר סמכות עניינית ושיהוי. לטענתן, עסקינן בטענות מנהליות, התביעה עוסקת בתנאי המכרז והערבות הבנקאית חולטה בהתאם לתנאי המכרז. לטענתן, ביחס למתחם השלישי לא מומשה הצעת המשיבה וכלל לא נכרת הסכם בין הצדדים, ועל כן המחלוקת היא ביחס לשלב המכרזי, הטענות נטענות נגד החלטות רשות מנהלית וביחס להליכי המכרז, ועל כן הסמכות העניינית הייחודית לדון בתובענה נתונה לבית המשפט לעניינים מנהליים. המשיבה התנגדה לבקשה וטענה, כי עילת התביעה אינה נוגעת להליכי המכרז, כי אם ליחסים החוזיים שבין הצדדים, שאלת קיום חוזה בין הצדדים תנאיו ופרשנותו, ועל כן הסמכות העניינית נתונה לבית משפט השלום.

החלטת בית המשפט קמא

בית המשפט קמא קבע בפתח פסק דינו, כי אינו נדרש למבחנים שנקבעו בפסיקת בית המשפט העליון באשר לפרשנות המונח "תובענה שעילתה במכרז", שכן עסקינן בתביעה להשבה אשר אינה נכללת בגדרי המונח "תובענה לפיצויים" שבתוספת השלישית. בית המשפט קמא ביסס את קביעתו האמורה על ההבחנה הקיימת בעולם המשפט בין "פיצויים" לבין "השבה", כפי שאף עולה לשיטתו מחוק החוזים (תרופות בשל הפרת חוזה), תשל"א – 1970. נקבע, כי גם מבחינה לשונית, אין הביטוי "פיצויים" כולל בחובו "השבה", והוסיף, כי חזקה על המחוקק, כי לו ביקש לכלול תובענה להשבה במסגרת תובענה מנהלית היה עושה כן מפורשות. בית המשפט קמא הסתמך בקביעתו על דברי השופט עמית בעע"מ 3309/11 נדב קוטלרסקי נ' המועצה המקומית תל מונד (06.01.13) (להלן: " עניין קוטלרסקי") אשר הבחין לעניין הסמכות העניינית בין תביעה לפיצויים לבין תביעה להשבה, וכן על דברי השופט גרוניס ברע"א 6590/05 עיריית אשדוד נ' שמעון צרפתי (18.09.05) (להלן: " עניין צרפתי") אשר קבע, כי בית המשפט לעניינים מנהליים אינו מוסמך לדון בתביעת השבה נגד רשות מקומית. בית המשפט קמא הוסיף וקבע, כי התוצאה אליה הגיע עולה בקנה אחד עם מגמת הפסיקה ליתן פרשנות מצמצמת לסמכות בית המשפט לעניינים מנהליים, ולהבחנה שנעשתה בפסיקת בית המשפט העליון בין תקיפת דרישת תשלום, אשר בסמכות בית המשפט לעניינים מנהליים, לבין תביעת ההשבה שעניינה סעד כספי הנדונה בבית משפט אזרחי. נוכח האמור הגיע בית המשפט קמא למסקנה, כי הסמכות בתביעה דנן נתונה לבית משפט השלום.

למעלה מן הצורך לשיטתו, התייחס בית המשפט קמא למבחנים שנקבעו בפרשת קוטלרסקי בנוגע לשאלה האם מדובר ב"תובענה לפיצויים שעילתה במכרז" וקבע, כי יישום המבחנים שנקבעו שם מוביל אף הוא לאותה תוצאה. נקבע, כי המשיבה זכתה במכרז, השלב בו עסקינן הוא השלב שלאחר ההכרזה על הזכייה ועל כן, אין מדובר בשלב המכרזי כי אם בשלב החוזי. בעניין זה קבע בית המשפט קמא, כי אין בעובדה שטרם נחתם חוזה פורמאלי כדי לשנות מהמסקנה שעסקינן בשלב החוזי, שכן המשיבה חתמה על חוזה פיתוח וחוזה חכירה כחלק ממסמכי המכרז, ההודעה על הזכייה מהווה קיבול של הצעת המשיבה ועל כן, השתכלל בין הצדדים חוזה מחייב. באשר לעילת התביעה קבע בית המשפט קמא, כי עיקר טענות המשיבה עניינן פרשנות תנאי המכרז והשאלה האם המשיבה הייתה מחויבת לממש זכייתה במכרז אם לאו, כך שאין מדובר בתביעה שהיא בעלת "צליל" מכרזי מובהק, כי אם עילה חוזית שבבסיסה עומדת שאלת פרשנות טקסט חוזי, ועל כן מקומה על פי המבחן השלישי שנקבע בפרשת קוטלרסקי, בבית משפט אזרחי. נוכח האמור קבע בית המשפט קמא, כי הסמכות העניינית לדון בתובענה נתונה לבית משפט השלום ולא לבית המשפט לעניינים מנהליים.

בקשת רשות הערעור

בבקשה חזרו המבקשות על טענותיהן בפני בית המשפט קמא והדגישו, כי מדובר בתביעה להשבת הערבות הבנקאית שחולטה לאחר ביטול זכיית המשיבה במכרז, לא התקיימו התנאים לחתימת חוזה, ולא נכרת חוזה בין הצדדים ועל כן, מדובר בסכסוך הנוגע לשלב המכרזי, ולא לשלב החוזי. עוד טענו, כי התביעה במהותה היא מנהלית, ועילות התביעה הן עילות מנהליות הנוגעות בעיקרן לפרשנות תנאי המכרז ולסבירות החלטת הרשות בחילוט הערבות בנסיבות המקרה דנן. על כן טעה בית המשפט קמא משקבע כי הסמכות העניינית נתונה לבית משפט השלום.
המשיבה טענה, כי עילת התביעה מבוססת על טענות מתחום דיני החוזים ולא מתחום המכרזים, ועל כן יש לברר את התביעה בבית משפט אזרחי על פי שוויה הכספי. המשיבה טענה עוד, כי השלב המכרזי הסתיים לאחר קבלת הודעת המבקשות על זכייתה במכרז, ולאחר שלב זה, היחסים שבין הצדדים הם במישור היחסים החוזיים, עליהם חולשים דיני החוזים הרגילים. כן טענה, כי עסקינן בתביעה להשבת כספים, ולא בתביעה לתשלום פיצויים, ועל כן אין התביעה נכללת בהגדרת "תובענה לפיצויים שעילתה במכרז" במובן התוספת השלישית לחוק לעניינים מנהליים.

דיון והכרעה

סעיף 5 לחוק לעניינים מנהליים מונה את סוגי ההליכים שיידונו בבית המשפט המנהלי, ובכלל זה נכללת "תובענה מנהלית", בגדרה נכללים שני סוגים, כמפורט בתוספת השלישית לחוק: סוג אחד הוא "תובענה לפיצויים שעילתה במכרז", והשנייה, "תובענה ייצוגית שמוגשת כנגד רשות" אשר אינה רלבנטית למקרה דנן. המבחן הראוי לפרשנות המונח "תובענה לפיצויים שעילתה במכרז" הוא מבחן העילה, ובכלל זה השאלה האם הסעד המבוקש נובע מעילה הנוגעת למכרז, והאם המכרז אינו מהווה "עובדת רקע" בלבד (כב' השופט רובינשטיין בעע"מ 9660/03 עיריית רחובות נ' שבדרון, פ"ד נט(6) 241 (2005 (להלן: "עניין שבדרון"). המוקד צריך להיות בבחינת מהות העניין, ועל בית המשפט לבדוק מהו הבסיס לתביעה הכספית, היינו, האם העילה לתביעת הפיצוי נובעת ממכרז ומבוססת עליו. ככל שהעניין הוא מכרזי במהותו, על התובענה להישמע בבית המשפט המנהלי ( רע"א 3995/11 וולך נ' מדינת ישראל (11.7.2012). בעניין שבדרון הוסבר, כי המקרה ה"קלאסי" של תובענה מנהלית, היא תביעת אדם לפיצויים בגין אי זכייתו במכרז על אף שצריך היה לזכות בו. יחד עם האמור הודגש, כי ייתכנו מקרים נוספים שייכנסו בגדר סמכותו העניינית של בית המשפט המנהלי.

בעניין קוטלרסקי סקר השופט עמית את ההיסטוריה החקיקתית של החוק לעניינים מנהליים, ופסיקת בג"ץ לאורך השנים שקדמו לחקיקת החוק, אשר התוותה את עקרונות דיני המכרזים, ובכלל זה הבסיס לפסיקת פיצויים מנהליים בדיני המכרזים והכרה בזכות מציע במכרז לתבוע סעד כספי של פיצויים. השופט עמית מציין , כי לאחר שעברו ענייני המכרזים לסמכות בית המשפט לעניינים מנהליים, הוסרה המניעה לפסוק פיצויים, הן פיצויי קיום בשיעור הרווח שהיה צפוי לאדם מהזכייה לו זכה במכרז, והן פיצויי הסתמכות (פיצויים שליליים) על הנזקים שנגרמו לו כתוצאה מהשתתפות במכרז. על רקע ההיסטוריה החקיקתית והפסיקתית, התווה בית המשפט העליון בעניין טוקלרסקי את קו הגבול בין בית המשפט האזרחי לבית המשפט לעניינים מנהליים וקבע אמות מידה ומבחנים לקביעת הסמכות העניינית.

נקבע, כי ברגיל, תביעת פיצויים בעקבות זכייה של משתתף במכרז מקומה בבית המשפט האזרחי, בעוד תביעת פיצויים בעקבות אי זכייה במכרז או בעקבות מכרז שבוטל או שלא התקיים מצויה בסמכות בית משפט לעניינים מנהליים (עניין קוטלרסקי, עמ' 15). מבחן שני שנקבע הוא הבחנה בין השלב המכרזי לשלב החוזי. בעניין זה נפסק, כי משהסתיים הליך המכרז, עוברים אל שלב החוזה, וברגיל, תובענה הקשורה לביצוע החוזה או הפרתו, היא תובענה שצריכה לדון בבית משפט אזרחי. לצד מבחן זה ציין בית המשפט העליון, כי התיחום הכרונולוגי בין שלב המכרז לשלב החוזה אינו חזות הכול, וייתכן כי עילות מהדין האזרחי תחולנה בשלב הטרום חוזי של המכרז ויכול כי העילות המכרזיות תחולנה גם לאחר שהשתכלל חוזה בעקבות המכרז (עניין קוטלרסקי, 20).המבחן השלישי שנקבע בעניין טוקלרסקי הוא מבחן עילת התביעה, ואמת המידה שנקבעה היא, האם עילת התביעה היא בעלת "צליל" מדיני המכרזים או מתחום המשפט הפרטי". לפי המבחן השלישי, טענות בנוגע לתנאי סף במכרז, פגמים או חסרים במכרז, ניגוד עניינים, חוסר סבירות וחוסר הגינות וכיוצ"ב הן עילות מתחום דיני המכרזים, בעוד שטענות למצג שווא, הפרת חובה חקוקה, הפרת הסכם וכיוצ"ב הן טענות מתחום המשפט הפרטי.

יישום המבחנים שהותוו בעניין קוטלרסקי מוביל למסקנה, כי עסקינן ב"תובענה לפיצויים שעילתה במכרז". אין מדובר במציע שזכה במכרז ונכרת עמו הסכם, כי אם במקרה שבו בוטל המכרז בטרם חתימת חוזה. יתירה מכך, אין מדובר בטענות בנוגע להסכם בין הצדדים, ביצועו או הפרתו, אלא בטענות הנוגעות לפרשנות תנאי המכרז וסבירות החלטת המבקשות בקשר עם יישום תנאי המכרז עצמו. זאת ועוד, מעיון בכתב התביעה עולה, כי עסקינן בתביעה להשבת סכום הערבות שהפקידה המשיבה עם הגשת הצעתה למכרז לגבי המתחם השלישי, לאחר שהמכרז עמה בוטל. בכתב התביעה נטענו טענות בנוגע לפרשנות תנאי המכרז, טענות להפרת החובה החלה על המבקשות כרשות מנהלית לערוך למשיבה שימוע טרם חילוט הערבות, וטענות לחוסר סבירות וחוסר הגינות בהתנהלות המבקשות כלפי המשיבה. עסקינן אם כן, בעילת תביעה בעלת צליל מכרזי, הנוגעת לתנאי המכרז, שיקול דעת המבקשות בחילוט הערבות, הגינות וסבירות בקבלת החלטות, יישום התנאים וחילוט הערבות בנקאית בנסיבות המקרה. המסקנה המתבקשת היא שמדובר בעניין מכרזי במהותו ובתביעה הנובעת ממכרז ומבוססת עליו, ואין המכרז בבחינת "עובדת רקע" בלבד (ר' בעניין זה עניין שבדרון ו עניין וולך ).

השאלה השנייה שיש להכריע בה היא, האם תביעת השבה כבמקרה שלנו נכללת בגדר המונח "תובענה לפיצויים" כמשמעו בתוספת השלישית. כאמור, בית המשפט קמא השיב על שאלה זו בשלילה. דעתי אינה כדעתו. הזכות לקבלת פיצויים כספיים בעילה מנהלית, ובכלל זה פיצויי קיום ופיצויי הסתמכות (פיצויים שליליים) הוכרה בנוגע לנזקים שנגרמו למשתתף כתוצאה מהשתתפותו במכרז. תכליתם של פיצויי ההסתמכות הם השבת המצב לקדמותו, אלמלא ההשתתפות במכרז, ועל כן אך טבעי הוא, שבמסגרת השבת המצב לקדמותו תיכלל גם השבת הסכומים ששולמו בגין השתתפות זו. פרשנות בית המשפט קמא משמעה, שמציע שעומדת לו תובענה שעילתה במכרז, ומבקש להשיב את המצב לקדמותו, ייאלץ לפצל את סעדיו הכספיים, כך שתובענה לפיצויי הסתמכות בתובענה שעילתה במכרז תידון בבית המשפט לעניינים מנהליים, בעוד תביעה כספית להשבת הכספים ששילם בעבור המכרז, שעילתה אותו מכרז, תידון בבית משפט אזרחי. אינני סבור שפרשנות זו היא הראויה. משנקבע, כי עסקינן בתובענה שעילתה במכרז, בהתאם למבחנים שהותוו בפסיקת בית המשפט העליון כאמור לעיל, והסעד הכספי הוא לפיצויי הסתמכות שתכליתם השבת המצב לקדמותו, מתבקשת המסקנה כי פרשנות סבירה של המונח "פיצויים" תכלול בחובה גם את השבת הסכומים ששילם המציע בעטיו של המכרז, ואין להבחין בין תשלומים והוצאות ששולמו ישירות לרשות מפרסמת המכרז ובין תשלומים ששולמו לגורם שלשי כלשהו.

עיינתי בדברי השופט עמית בעניין טוקלסקי, הדברים שם נאמרו אגב אורחא בהתייחס לשני פסקי דין של ערכאות אזרחיות בעניינים אחרים, שלא עמדו לדיון בערעור. לא נערך בפסק הדין דיון לגופו של עניין בפרשנות המונח "תובענה לפיצויים" ולא נקבעה הלכה מחייבת הקובעת, כי לא ניתן לכלול במסגרת תובענה לפיצויים שעילתה במכרז, גם תובענה להשבה שעילתה במכרז. בעניין זה סבורני, כי נכון יהיה ללכת בדרך שהתווה השופט הנדל ברעא 1425/14 נוף לים עכו בע"מ נ' רשות מקרקעי ישראל שדן במקרה דומה למקרה דנן. באשר לדברי השופט גרוניס בעניין צרפתי אליהם הפנה בית המשפט קמא (סע' 29 להחלטה), דברים אלה אינם רלבנטיים לענייננו, שכן ב עניין צרפתי נדונה תביעה להשבת כספים ששולמו בגין היטלי סלילה וכלל לא דובר בתובענה שעילתה מכרז, ודברי השופט גרוניס התייחסו לאבחנה בין עתירה נגד דרישת רשות לתשלום היטלים, לבין תביעה כספית להשבת תשלומים ששולמו, שאז אינה נמנית על המקרים המנויים בסעיף 5 לחוק לעניינים מנהליים.

זאת ועוד, תובענה להשבה שעילתה במכרז מתאימה להיכלל בגדר "תובענה לפיצויים שעילתה במכרז" במובן התוספת השלישית לחוק לעניינים מנהליים גם מכוח קל וחומר. בהתאם לסקירה ההיסטורית שנערכה בעניין טוקלרסקי, בית המשפט לעניינים מנהליים הולך בדרכו של בג"ץ בכל הנוגע לענייני מכרזים, בשינויים המחויבים, כאשר סדרי הדין בבית המשפט לעניינים מנהליים מתווים מסלול מהיר ויעיל של דיון בעתירות מנהליות, ללא בקשות ביניים מכבידות, על סמך תצהירים וללא שמיעת עדויות. התובענה המנהלית היא, אם כן, הליך חריג ביחס לסוג ההליכים המתנהלים בבית המשפט לעניינים מנהליים, והדיון בה אמור להתקיים על פי תקנות סדר הדין האזרחי בבחינת "אנטי – תזה" להליך הקצר והיעיל של העתירה המנהלית (ר' עניין טוקלרסקי). במובן זה, תביעה להשבה מתאימה במהותה להליך המנהלי יותר מאשר תביעת פיצויים, בהיותה סכום קבוע וקצוב אשר אינו טעון חישובים מורכבים, וברגיל אינו שנוי במחלוקת. זאת, להבדיל מתביעה לפיצויים, אשר מטבע הדברים עשויה להיות כרוכה לעיתים בהבאת ראיות להוכחתה וחישובים הטעונים הוכחה ומומחיות. על כן, ונוכח אופי ההליך ומטרותיו, משנכללה על ידי המחוקק התובענה לפיצויים שעילתה במכרז בגדר סמכות בית המשפט המנהלי, יש לכלול בגדרה גם תובענה להשבה שעילתה במכרז.

אשר על כן, הסמכות לדון בתובענה נתונה לבית המשפט לעניינים מנהליים. על כן, אני מקבל את בקשת רשות הערעור, דן בה כאילו הוגש ערעור על פיה, מקבל את הערעור ומורה על מחיקת התובענה בשל העדר סמכות עניינית לבית משפט השלום לדון בה. המבקשות תשלמנה, ביחד ולחוד, למשיבה הוצאות משפט ושכ"ט עו"ד בשני ההליכים בסך 10,000 ₪.

ניתנה היום, כ"ז חשוון תשע"ט, 05 נובמבר 2018, בהעדר הצדדים.