הדפסה

בית המשפט המחוזי בנצרת בשבתו כבית-משפט לעניינים מנהליים 20

בפני כב' הנשיא אברהם אברהם
העותרת
ויצו – הסתדרות עולמית לנשים ציוניות (ע"ר) עמותה 580057321
עוה"ד אורי דויטש וגבריאל בן שלוש

נגד

המשיבה
מדינת ישראל – משרד הפנים
עוה"ד בר פלטקביץ-שמיר

פסק דין
רקע

  1. המחלוקת מושא עתירה זו עניינה בקשה של העותרת לפטור מתשלום ארנונה על נכסים בהם היא מחזיקה. בקשתה נדחתה בידי המשיב. מכאן עתירתה.
  2. העותרת היא עמותה רשומה הפועלת ללא כוונת רווח, ומפעילה מוסדות רבים בישראל, בכללם כפרי נוער, מעונות יום, מקלטים לנשים מוכות, בתים לילדים חסרי בית ועוד כיוצ"ב פעילויות נרחבות לסיוע לאוכלוסיות מוחלשות ונזקקות.
  3. בשנת 2018 הגישה העותרת למשיב בקשה למתן פטור מארנונה על פי סעיף 5( י) לפקודת מיסי העירייה ומיסי הממשלה (פיטורין), 1938 (להלן: פקודת הפיטורין או הפקודה) ביחס לנכסים בהם היא מחזיקה בארבע רשויות מקומיות: נוף הגליל ( ובשמה הקודם - נצרת עלית), עפולה, ראמה, וכרמיאל ( להלן: הנכסים). המשיב דחה את הבקשה, בהחלטה מיום 19.02.2019. עתירה מנהלית שהוגשה על ההחלטה ( עת"מ 3070-04-19) נמחקה לבקשת הצדדים, לאחר שהגיעו להסכמה כי המשיב יבחן את החלטתו מחדש.
  4. לאחר ששב ובחן את בקשת העותרת החליט המשיב, ביום 08.08.2019, לדחות את הבקשה. על מנת להבין את החלטתו, נתאר בתמצית את המסגרת הנורמטיבית שביסוד ההחלטה, וטעמיו של המשיב בתוך מסגרת זו.
  5. בקשת העותרת נשענה על הוראת סעיף קטן 5( י) לפקודת הפיטורין, הקובע כך:
  6. הנכסים דלקמן יהיו פטורים מהארנונה הכללית, דהיינו:

...
(י) כל רכוש שמוסד-מתנדב לשירות הציבור משתמש בו אך ורק לשירות הציבור, בתנאי שאותו מוסד יתאשר על ידי שר הפנים לצורך פיטורין על פי סעיף זה...
העותרת טענה, כי יש לראותה בבחינת " מוסד מתנדב לשירות הציבור", ומכאן זכאותה לפטור מתשלום ארנונה ביחס לארבעת הנכסים מושא הבקשה.
6. על מנת לקבוע אם מבקש הפטור הוא בבחינת " מוסד מתנדב לשירות הציבור" יצא חוזר מנכ"ל 2/99 , " נוהל בקשה לקבלת פטור מארנונה למוסד מתנדב לשירות הציבור" (להלן: חוזר המנכ"ל או הנוהל), שקבע שורה ארוכה של קריטריונים, שבכולם על מבקש הפטור לעמוד על מנת שייראה מוסד מתנדב לשירות הציבור. קריטריונים אלה בוחנים אם פעילותו של מבקש הפטור היא התנדבותית, ובתוך כך נבחנות הכנסותיו וכד' ביחס לשוק, ועוד כיוצא באלה מבחנים, שתכליתם לקבוע את אופיו של מבקש הפטור, וסופו של יום להכריע אם הוא מוסד מתנדב לשירות הציבור אם לאו.
7. בבקשתה טענה העותרת, כי את הקריטריונים הנ"ל יש לבחון ביחס לכל נכס בנפרד. מלים אחרות, אין לבחון את רווחיות פעילותה בכללה, קרי בפריסה ארצית, כי אם את מאפייני הפעילות בנכס מושא בקשת הפטור בלבד. המשיב דחה טענה זו, משלגישתו יש לבחון את היותה מוסד מתנדב בראייה כוללת, ארצית. מכאן פנה המשיב לבחון את הקריטריונים, על פי אמת מידה זו, ומצא שלא מתקיימים בעותרת לכל הפחות שלושה מתוך שלל הקריטריונים שבנספח לחוזר המנכ"ל:-
קריטריון מס' 2 לנוהל קובע:
" המוסד אינו גובה תמורה עבור פעולותיו, או שהתמורה שהוא גובה נמוכה באופן משמעותי ממחירי השוק ומשקפת את הפן ההתנדבותי של המוסד."
המשיב קבע, כי הקריטריון אינו מתקיים בעותרת, מכיוון שמרבית הכנסותיה מקורן בתשלומי שכר לימוד למעונות היום שבבעלותה, שכר לימוד שהוא בתעריפי שוק, ולכן אין לומר על התמורה שהיא נמוכה באופן משמעותי ממחירי השוק.
קריטריון מס' 3 לנוהל קובע:
"המוסד אינו פועל למטרות רווח ואינו עוסק ב"פעילות עסקית", או שהיקף " הפעילות העסקית" הינו שולי ביחס לפעילות הכללית של המוסד. בקביעת פעילות כ"פעילות עסקית" יש להתחשב, בין השאר, במבחנים הבאים: (א) מוסד שמתחרה בסקטור העסקי מבחינת אופי השירותים והמוצרים שהוא מספק ייחשב כמוסד עסקי. (ב) ככל שהמוסד מספק סחורות ושירותים לגופים עסקיים הנטייה לראות בו גוף עסקי תגבר."
המשיב קבע בהחלטתו, כי העותרת אינה מקיימת אחר קריטריון זה, מכיוון שהכנסותיה משכר לימוד ומהעברות ממשרדי ממשלה מהוות " פעילות עסקית" שאינה שולית.
8. קריטריון מס' 10 לנוהל קובע:
"הנכס שלגביו מבוקש הפטור משמש את המוסד אך ורק למתן שירות התנדבותי לטובת הציבור. נכס זה אינו משמש לכל פעילות של אדם או גוף אחר".
המשיב קבע כי הקריטריון אינו מתקיים בעותרת, הואיל ובנכסיה משתמשים גורמים נוספים, כגון בית הספר לריקוד בנוף הגליל, ו"שומרי משקל" בעפולה.
טענות העותרת
9. העותרת טוענת לפגמים הליכיים שנפלו בהחלטת המשיב, ובהם אי קיום חובת ההיוועצות ברשויות המקומיות אשר בתחום מושבן מצויים הנכסים מושא בקשת הפטור, חובה אשר קבועה בהוראות הנוהל. לגופם של דברים טוענת העותרת, כי החלטת המשיב מוטעית, היות והיא מתייחסת אל העותרת כאל ארגון גג המאגד בתוכו נכסים שונים, בעוד שעל פי הוראות הנוהל היה עליה להתייחס לכל נכס ונכס תוך בחינת מאפייניו הייחודיים. בשל כשל זה נתן המשיב משקל להכנסותיה של העותרת מתשלומי שכר לימוד במעונות היום, אף שהנכסים שלגביהם התבקש הפטור אינם עוסקים בפעילות של מעונות יום, כי אם בפעילות התנדבותית ענפה, לרבות חלוקת מזון לנזקקים, פעילות לקידום מעמד האישה, פעילות תרבות, לשכה משפטית המעניקה ייעוץ פרו בונו, ועוד כיוצא באילו פעילויות התנדבות. עוד נטען מפי העותרת, כי בפעילותה בהפעלת מעונות היום היא זכאית לפטור מארנונה על פי סעיף אחר שבפקודת הפיטורין, ולכן בבחינת הקריטריונים שנקבעו בקשר עם סעיף 5( י) לפקודת הפיטורין אין להביא בחשבון, בהיבט הכלכלי של פעילות העותרת, את פעילותה בענף זה.
10. העותרת מדגישה בטיעוניה, כי בהחלטתו מושא העתירה שינה המשיב מעמדתו הקודמת, לאחר שניתן לנכסים אלה פטור במרוצת השנים, מבלי שהשתנה דבר. עוד היא מפנה לכך שבמחוז הדרום נתנו לה ממוני המחוז פטור, ואין נימוק המצדיק מתן החלטה שונה במחוז הצפון.
11. אשר לקריטריון מספר 2 טוענת העותרת, כי שכר הלימוד הממוצע הנגבה על ידה במעונות היום הוא שכר מסובסד המיועד למשפחות מוחלשות. בהחלטתו לא ביסס המשיב את מסקנתו, לפיה מדובר בשווי שוק. נוסף על כך, לא נערך דיון בחריג הקבוע בסעיף 8( ב) לנוהל, הנותן למשיב שיקול דעת להעניק פטור למוסד, אשר התמיכה הממשלתית בו נמוכה מ75% מהכנסותיו הכוללות.
12. בכל הנוגע לקריטריון מספר 3 טוענת העותרת, כי אין לראות בפעילותה " פעילות עסקית". לשיטתה מדובר בארגון הפועל ללא מטרת רווח, ולא לחינם היא זכאית לאישור הכרה בתרומות לפי סעיף 46 לפקודת המיסים, אישור המוענק לגופים שאין בהם פעילות עסקית או פרטית. פעילותה מכוונת לרווחת הציבור.
13. אשר לקריטריון מספר 10 מציינת העותרת, כי השימוש שנעשה בנכסים ע"י גופים אחרים הוא שולי ומצומצם, ומתן האפשרות לגופים אחרים לעשות שימוש בנכסים בשעות בהם לא מתקיימת פעילות העותרת מרחיב את מעגל השירותים הניתנים לציבור ומיטיב עימו.
טענות המשיב
14. המשיב דוחה את הטענות לפגמים ולטעויות שנפלו בהחלטתו. הוא טוען כי העותרת אינה עומדת בשלושת הקריטריונים שנזכרו מעלה. לשיטתו יש לבדוק את אופי הארגון ועיסוקו העיקרי. הפרשנות שמציעה העותרת מנוגדת ללשון פקודת הפיטורין הנוקטת במילים פטור למוסד מתנדב. באשר לקריטריון מס' 10, יש לבחון את הנכס עצמו, כך עולה מלשון הנוהל.
15. לשיטת המשיב, העובדה שמעונות היום פטורים באופן גורף מתשלום ארנונה על פי 5( ג)(ה)(4) לפקודת הפיטורין אינה שוללת את הגדרת העותרת כגוף בעל פעילות עסקית. יש לבחון את הגדרת העותרת כ'מוסד מתנדב' בהתאם להוראות הנוהל, ולא מתוך הפנייה למקור חיצוני המעניק פטור לפעילות מעונות היום. פעילותה החברתית והציבורית של העותרת, גם אם היא מבורכת וחשובה, אינה עונה להגדרת ' מוסד מתנדב' כמשמעה בפקודת הפיטורין והקריטריונים שבנוהל, כך המשיב בתשובתו לעתירה.
דיון והכרעה
פגמים הליכיים
16. כפי שנוכחנו לראות, העותרת טוענת לפגם הליכי שנפל בהחלטת המשיב, בכך שלא נועץ – כמתבקש – עם הרשות המקומית.
על פי סעיפים 7 ו- 8 לנוהל, בקשות לפטור יש להגיש לרשות המקומית שבשטחה מצוי הנכס, וכן לממונה על המחוז במשרד הפנים. על המוסד המבקש את הפטור להגיש לרשות המקומית טופס בקשה בצירוף המסמכים הנדרשים, ועל הרשות להעבירם, בצירוף המלצתה, אל הממונה על המחוז. סעיף 8( ב) לנוהל מציין מפורשות, כי המלצת הרשות המקומית ( כמו גם החלטת המשיב) תינתן על פי הקריטריונים שבנוהל. עוד נקבע בסעיף 8( ג) לנוהל, כי אם הרשות אינה מעבירה לממונה את החומר הרלוונטי בלוויית המלצתה, הממונה ייתן את החלטתו ללא קבלת המלצת הרשות.
ואכן, מתוך עיון בהחלטת המשיב לא ניתן לדעת מהי עמדתה של הרשות המקומית באשר לפטור המבוקש, אולם בכך אין כדי לומר כי חובת ההיוועצות לא קוימה. העותרת לא צרפה את הרשות המקומית כמשיבה לעתירה, ובכך די כדי לדחות את טענתה. למעלה מן הדרוש אומר, כי גם אם נניח, לשם הדיון, כי חובת ההיוועצות לא קוימה, אין בכך כדי לבטל אוטומטית את החלטת המשיב. על מנת לעשות כן עלינו להשתכנע, כי אי קיום חובת ההיוועצות פגם בהחלטה. איני סבור כי התוצאה אליה הגיע המשיב הושפעה מהעדרה של המלצה מאת הרשות המקומית.
17. טענה הליכית אחרת לה טוענת העותרת מכוונת לאי קיום חובת הנמקה. לטענתה, המשיב לא נימק מדוע אין הוא מעניק לה פטור, אף שלאורך שנים רבות ניתן לה פטור בגין אותם נכסים.
איני סבור כי העדרו של נימוק שכזה מהווה פגם הליכי בדמות אי קיום חובת ההנמקה. חובת ההנמקה קוימה, גם אם המשיב לא נדרש לטענה המדוברת, זו הנסמכת על מתן פטור לאורך שנים. מכל מקום, גם אם אניח, לשם הדיון, כי על המשיב היה להסביר מדוע לא ייתן פטור אף שבעבר ניתן פטור, אין בהעדרה של הנמקה כדי לבטל אוטומטית את ההחלטה, שכן לכל היותר עניין לנו בשאלה משפטית בעיקרה, שאת התשובה לה אוכל לתת במקומו. לעיצומה של שאלה, הפסיקה קבעה זה מכבר, כי בעובדה שמבקש הפטור אוחז ב"פטור היסטורי" אין כדי לשנות את נקודת המוצא, לפיה עליו להוכיח עמידה בקריטריונים שבנוהל ( בג"ץ 4725/07 מרכז משען בע"מ נ' שר הפנים (07.08.2008) פסקה 15).
18. לאחר שהסרנו מן הדרך את הטענות לפגמים הליכיים, אנו באים לשאלה, האם העותרת מקיימת אחר התנאי למתן הפטור, כפי שנקבע בסעיף 5( י) לפקודה, והקריטריונים שנקבעו בחוזר המנכ"ל.
מוסד מתנדב לשירות הציבור – פעילות בנכס מושא בקשת הפטור, או בכלל הארגון
19. שאלה אחת שבה נחלקו הצדדים עניינה הגדרת העותרת כ"מוסד מתנדב לשירות הציבור" כמשמעה בסעיף 5( י) לפקודה. לשאלה זו אדרש תחילה.
20. סעיף 5 לפקודת הפיטורין עניינו במתן פטור מתשלום ארנונה על נכסים בעלי מאפיינים שונים. סעיף קטן 5( י) עוסק בנכס, שמשתמש בו " מוסד מתנדב לשירות הציבור". כך נאמר בהוראת החוק:
5. הנכסים דלקמן יהיו פטורים מהארנונה הכללית, דהיינו:
...
(י) כל רכוש שמוסד-מתנדב לשירות הציבור משתמש בו אך ורק לשירות הציבור, בתנאי שאותו מוסד יתאשר על ידי שר הפנים לצורך פיטורין על פי סעיף זה...
העותרת ביקשה לשכנע, כי את שאלת היותה " מוסד מתנדב לשירות הציבור" יש לבחון בקשר עם פעילותה בנכס שבגינו מתבקש הפטור, בלא להידרש לפעילות אחרת שלה, שאפשר שבה היא עושה רווח. המשיב דחה עמדה זו. לגישתו, לא הפעילות בנכס פלוני קובעת את אופייה של העותרת כמוסד מתנדב, כי אם כלל פעילותה באשר היא, משמע בהיקף ארצי.
21. הכרעה במחלוקת זו שנפלה בין הצדדים כרוכה בפרשנות שיש לתת להגדרה שבסעיף 5( י) לפקודה.
את הפרשנות אנו מתחילים במילותיו של דבר החקיקה, אלא שבעניין שלפנינו, לשון הוראת סעיף 5( י) לפקודה סובלת כל אחת משתי דרכי הפרשנות שהוצעו. משכך הוא, עלינו לפנות לפרשנות התכליתית של הוראת הסעיף, קרי עלינו לשאול האם התכוון המחוקק לעודד פעילות התנדבות של הארגון בכללה, משמע ברמה ארצית, או שמא ביקש הוא לעודד פעילות התנדבות ביחס לנכס פלוני. לפי הבנתי, המחוקק כיוון לאופייה של פעילות בנכס פלוני, ולא למאפייניה של פעילות הארגון ברמה הארצית. מסקנה זו מתבקשת מטעמים אחדים.
22. ראשית, ההחלטה אם להכיר במבקש הפטור כמוסד מתנדב לשירות הציבור הוקנתה לשר הפנים, וזה האציל אותה לממונים על המחוזות, כל ממונה על נכסים שבשטח שיפוט מחוזו. בכך הביע שר הפנים את דעתו, כי הוא רואה חשיבות להסתכלות המקומית על פעילות הארגון, להבדיל מהתבוננות ארצית על פעילותו. כל ממונה יודע את מחוזו, ואפשר ששיקולים מקומיים יצבעו את פעילות הארגון בצבעים אחרים.
אגב כך אציין, כי אם נלך לפי דרכו של המשיב, אפשר ונקבל החלטות סותרות של ממוני המחוזות השונים, כאשר אפשר וכל אחד מהם יגדיר אחרת את אותו ארגון, כשהם בוחנים את מאפייני פעילותו הארצית באותן אמות מידה, אך מגיעים להגדרה שונה. מובן שתוצאה זו אינה רצויה.
23. על דברים אלה אוסיף ואזכיר את התיקון שנעשה בסעיף 5( י) לפקודה בשנת 2019, שהעביר את הסמכות למתן הפטור משר הפנים ( שהאצילה כאמור לממוני המחוזות) למועצת הרשות המקומית. בכך הביע המחוקק את דעתו, כי ההסתכלות על פעילות מבקש הפטור צריכה להיות מקומית ולא ארצית. אגב, אילו הלכנו על פי הגישה הארצית, אנו עשויים לאפשר קבלת החלטות סותרות ביחס להגדרת הארגון כ"מוסד מתנדב לשירות הציבור", כמספר הרשויות המקומיות שבהן יש לארגון נכס.
24. מכאן לקריטריונים שקבע משרד הפנים, ונראה שגם בהם נוכל להיתמך במסקנה, לפיה יש לבחון את פעילות הארגון ברמה המקומית ולא הארצית.
עיון ברשימת 13 הקריטריונים שנקבעו בחוזר המנכ"ל מעלה, כי בתשעת הראשונים אין אזכור מפורש לנכס. אלא שקריטריון מס' 10 ואילך מכוונים לפעילות בנכס מושא בקשת הפטור. דרכו הפרשנית של המשיב, המבכרת את הראייה הארצית, אינה מתיישבת עם קיומם של קריטריונים שכאלה, המתייחסים לנכס המסוים. לפי דרך פרשנית זו לא היה מקום לקבוע את קריטריון מספר 10, הקובע כי " הנכס שלגביו מבוקש הפטור" צריך שישמש אך ורק למתן שירות התנדבותי. הנכס המסוים אינו עשוי לתרום לאפיונו של הארגון כמוסד מתנדב ברמה הארצית. הוא כן מתיישב עם הגישה שמציעה העותרת, לפיה הבחינה צריכה להיות מקומית, כזו המתייחסת לנכס מושא בקשת הפטור.
אגב דברים אלה אציין, כי את תשעת הקריטריונים הראשונים אפשר לראות גם ככאלה המתייחסים לנכס מסוים. קריטריון מספר 1 עניינו מטרת המוסד ( העלאת רווחת הציבור), ומטרה זו אפשר לראות ככזו המתייחסת להעלאת רווחת הציבור בנכס המסוים ( ואם תרצו, ביישוב המסוים בו מצוי הנכס). ביחס למקצת הקריטריונים ניתן לומר, הם מתיישבים עם בחינה במישור המקומי, ובמפורש אינם מתיישבים עם הסתכלות ארצית של מאפייני הארגון. ראו למשל את קריטריון מספר 3, שעניינו עשיית רווח על ידי הארגון, כאשר על מקבל ההחלטה להתחשב בתחרות של המוסד בסקטור העסקי. בחינה זו אפשרית באמת, כאשר אנו עוסקים בנכס המסוים, או לכל הפחות לסוג מסוים של פעילותו, אך לא לכלל הפעילות של הארגון. אם בנכס פלוני מנהל מבקש הפטור מעון יום, בפעילות זו מתחרה הארגון במעונות יום המצויים בסביבתו, ולא במעונות המצויים במקומות מרוחקים ממנו. אם עניין לנו בנכס המצוי בצפון, מחיר השוק של מעונות היום במרכז הארץ אינו רלוונטי בבחינת התחרותיות של הפעילות בנכס שבצפון. חשוב לראות את התחרותיות שלו מול מעונות בסביבתו הקרובה.
השימוש בנכס - אך ורק לשירות הציבור
25. סעיף 5( י) מתנה, כי בנכס מושא בקשת הפטור ייעשה שימוש אך ורק לשירות הציבור. גם ביחס לשאלה זו נחלקו הצדדים. מסתבר, כי בשלושה מארבעת הנכסים מושא בקשת הפטור נתנה העותרת לגופים אחרים לקיים פעילות. לטענת העותרת, בכך אין כל קושי, מכיוון שפעילותם היא פעילות לשירות הציבור. המשיב סבר, כי פעילות זו שוללת מן העותרת את הזכות לפטור.
26. שתי הגישות שמציגים הצדדים עשויות להתיישב עם לשון הוראת סעיף 5( י), שכן הסעיף אינו מתנה, כי הפעילות לשירות הציבור תיעשה על ידי מבקש הפטור דווקא. כל שהוא מבקש, כי הפעילות בנכס תהא לשירות הציבור בלבד. אלא שקריטריון מספר 10 של הנוהל מתנה במפורש, כי הנכס צריך שישמש אך ורק את מבקש הפטור, ולפי לשון הסעיף:
"10. הנכס שלגביו מבוקש הפטור משמש את המוסד אך ורק למתן שירות התנדבותי לטובת הציבור. נכס זה אינו משמש לכל פעילות של אדם או גוף אחר".
חשוב להזכיר, כי קריטריונים אלה אושרו בפסיקת בית המשפט העליון כסבירים, והעותרת אינה טוענת דבר כנגדם. כיוון שכך, העותרת אינה זכאית לפטור על פי סעיף 5( י) ביחס לנכסים שבהם היא נתנה לאחרים לעשות בהם שימוש, גם אם הפעילות של הגופים האחרים נעשית לשירות הציבור. על כן, ביחס לנכסים שבעפולה, נוף הגליל וכרמיאל, בהם מתקיימת פעילות על ידי גופים אחרים, אין העותרת זכאית לפטור. זכאותה לפטור אינה נשללת ביחס לנכס שביישוב ראמה בלבד.
סיכום
27. מכל האמור מעלה אנו מגיעים לכך, שהעותרת אינה זכאית לפטור ביחס לנכסים שבעפולה, נוף הגליל וכרמיאל.
בכל הנוגע לנכס שבראמה, יש לבטל את החלטת המשיב ולהורות על השבת העניין לפתחו, על מנת שישוב ויבחן את זכאותה של העותרת לפטור, כאשר את הבחינה עליו לעשות לפי ראייה מקומית ולא ארצית, הכל כמוסבר מעלה.
נוכח תוצאה זו, מצאתי שלא ליתן צו להוצאות.

ניתן היום, כ"ח תמוז תש"פ, 20 יולי 2020, בהעדר הצדדים.