הדפסה

בית המשפט המחוזי בנצרת בשבתו כבית-משפט לעניינים מנהליים 14

בפני
כב' הנשיא אברהם אברהם

העותרים

  1. רנד - חברה לרווחה נפשית למשפחה בע"מ ח.פ. 511370298
  2. תאופיק דראושה
  3. ערפאן דראושה

ע"י ב"כ עוה"ד קייס נאסר

נגד

המשיבים

  1. הו ועדה הארצית לתכנון ובניה של מתחמים מועדפים לדיור
  2. מנהל התכנון – משרד האוצר
  3. הו ועדה המחוזית לתכנון ובניה
  4. יו"ר הוועדה המחוזית מחוז צפון
  5. רשות מקרקעי ישראל

משיבים 1 עד 5 ע"י ב"כ עוה"ד חנין מוייס
6. ה מועצה המקומית אכסאל
ע"י ב"כ עוה"ד שלבי נואף
7. ה מועצה אזורית עמק יזרעאל
ע"י ב"כ עוה"ד עודד דונג
8. הו ועדה המקומית לתכנון יזרעאל
ע"י ב"כ עוה"ד צבי בן חיים
9. הוועדה המקומית לתכנון ובנייה – נמחקה מן העתירה
10. הוועדה המקומית לתכנון ובניה נצרת עילית

פסק דין

עתירה זו מבקשת לבטל החלטה של הוועדה המקומית לתכנון ולבניה, שניתנה במסגרת הליך אישורה של תכנית לדיור ( תמ"ל 1029), ולפיה - עם אישור התכנית, לא ניתן יהא לקדם תכניות אחרות, החורגות מכתם הישוב איכסאל.
הרקע לעתירה

  1. בשנת 2007 אושרה תכנית המתאר המחוזית למחוז צפון ( תמ"מ 9/2), שאפשרה לוועדה המחוזית לתכנון ולבניה ( להלן: הוועדה המחוזית) לאשר תכנית מקומית, המייעדת תוספת שטח לישוב איכסאל בשיעור מרבי של 30%. בשנת 2008 אושר שינוי לתכנית המתאר המחוזית ( תמ"מ 59/2), וצומצמה האפשרות להרחבת הישוב בשיעור מרבי של 10%.
  2. בחודש ספטמבר 2016 הגישה המשיבה 6 ( להלן: המועצה) תכנית לשינוי ייעוד לאזור מסחר ותעסוקה (257-0458950) ( להלן: תכנית התעסוקה), תכנית שביקשה להרחיב את גבולות הכפר בשיעור של 4%. התכנית הופקדה למתן תוקף ביום 28.06.2017.

במקביל הוחלט על קידום תכנית תמ"ל 1029, אשר ייעודה הקמת שכונה מערבית בכפר איכסאל, ובה 900 יחידות דיור בשטח של כ-300 דונם (להלן: תכנית הדיור). תכנית הדיור הוכנה בגידרן של הוראות החוק לקידום הבנייה במתחמים מועדפים לדיור (הוראת שעה), התשע"ד-2014 (להלן: החוק לקידום הבנייה), והיא מרחיבה את גבולות הכפר בשיעור של 10%. תכנית הדיור הופקדה בנובמבר 2017. ביום 07.03.2018, לאחר דיון בהתנגדויות שהוגשו ( באמצעות נתיבי ישראל, בעלי קרקע פרטית, והחברה להגנת הטבע), ניתנה החלטת הוועדה הארצית לתכנון ולבנייה של מתחמים מועדפים לדיור ( להלן: הוותמ"ל), המאשרת את תכנית הדיור כפוף להמלצות אלה ואחרות. התכנית פורסמה למתן תוקף ביום 18.05.2018.
3. בהמשך לאישור תכנית הדיור, שניצלה עד תום את גבול הרחבת הישוב, ניתנה ביום 04.06.2018 החלטת יו"ר הוותמ"ל, לפיה – לאור אישור תכנית הדיור אשר ניצלה עד תום את תוספת השטח של הישוב, לא ניתן יהיה לקדם תכניות אחרות המצויות מחוץ לתחום המשבצת של הכפר, לרבות תכנית התעסוקה הנ"ל, אלא באמצעות שינוי נוסף בתכנית המתאר המחוזית.
החלטה זו היא שעומדת במוקד העתירה, ובה מבקשים העותרים, בעליהן של אדמות פרטיות במרחב בו מתוכננת תכנית התעסוקה, לשכנע כי אין באישור תכנית הדיור כדי למנוע הפקדה ואישור של תכנית התעסוקה. לחלופין תוקפים העותרים את תכנית הדיור לגופה, ומבקשים להביא לביטולה בטענה כי היא אושרה שלא כדין, וכי נפלו בה פגמים מנהליים שונים. בתוך כך הם מבקשים להורות על הפקדה מחודשת של תכנית הדיור, על מנת שיתאפשר להם להשיג את השגותיהם.
טענות הצדדים
4. ארבעה ראשים לטענותיהם של העותרים: ראשית הם טוענים, כי תכנית הדיור קודמה מראשיתה ועד לסופה בהתאם לתמ"מ 9/2, וזו אפשרה הרחבת גבולות בשיעור של 30%. בהודעת ההפקדה של התכנית, כמו גם בחוות דעתה של מתכננת הוותמ"ל, דיון השולחן העגול וכיוצ"ב, לא בא זכרו של תמ"מ 59/2 והשינוי הטמון בו. כיוון שכך, נשללה זכות ההתנגדות של העותרים. בנוסף, הוותמ"ל לא שקלה השלכה זו, המונעת קידום תכניות אחרות, לרבות האפשרות לאשר את תכנית הדיור באופן חלקי, ובכך נפגם הליך האישור של תכנית הדיור; שנית נטען מפי העותרים, כי הודעת יו"ר הוותמ"ל ניתנה בחוסר סמכות, שכן יושב הראש אינו מוסמך, במסגרת מסירת הודעה על אישור תכנית הוועדה, להעיר הערות תכנוניות מהותיות; שלישית טוענים העותרים, כי יש להורות על ביטול תכנית הדיור מחמת חוסר סמכות. לשיטתם, החוק לקידום הבניה מגדיר, כי תכנית מועדפת לדיור תחול במקרקעין שלפחות 80% מהם הם בבחינת מקרקעי ישראל, דבר שאינו מתקיים בענייננו. ולבסוף מציעים העותרים, כי ניתן יהיה לקבוע כי אישור תכנית הדיור אינו מהווה ניצול לחריגה המותרת מתכנית המתאר המחוזית 59/2, שכן תכנית הדיור שינתה למעשה את כתם הכפר הקבוע בתמ"מ 59/2, וממילא יש לגזור את הרחבת הכפר מהשטח המוגדל.
5. בתשובתה עמדה המדינה ( משיבות 1-5) בפירוט רב על תהליך אישור תכנית הדיור, ועל חשיבותו לפתרון מצוקת הדיור הקשה בכפר. לעניין זה הודגש, כי המועצה המקומית היא שיזמה את תכנית התעסוקה, נוכח חשיבותה הרבה של תכנית הדיור, ולא לחינם אין היא מצדדת בעתירה הנוכחית.
לכך מוסיפה המדינה טענות אחדות: היא טוענת שהעתירה הוגשה בשיהוי ניכר, כאשר תכנית הדיור הופקדה בנובמבר 2017 ואושרה במרץ 2018; כי העותרים העלימו מעיני בית המשפט את העובדה שהעותר 3 הגיש בפועל התנגדות לתכנית הדיור, התנגדות שנבחנה ונדחתה, והוא למעשה מרחיב את התנגדותו באמצעות הגשת העתירה הנוכחית; כי הודעת יו"ר הוועדה ניתנה בסמכות ובהתאם להוראות סעיף 21( ד) לחוק לקידום הבניה; כי אף אם המקרקעין שבנדון אינם עונים על הגדרת " קרקע שעיקרה מקרקעי ישראל", הרי שהחוק לקידום הבניה חל לחלופין בקרקע המצויה ביישובי מיעוטים, ומשכך – תכנית הדיור קודמה בסמכות. אשר לטענת העותרים לפיה תכנית הדיור קודמה בהתאם לתמ"מ 9/2 משיבה המדינה, כי בתשריט התכנית מופיעה משבצת המתארת את גבולות התכנית על רקע תמ"מ 59/2; לטעמה אין זה סביר לפרסם את התאמתה של התכנית לכל הוראה או סעיף בתכניות המתאר המחוזיות או הארציות. המדינה מדגישה בהקשר זה, כי תמ"מ 9/2 עודנה בתוקף, והוראות תמ"מ 59/2 מצטרפות לה, ולכן אך טבעי הוא שתכנית הדיור תציין את זיקתה לתמ"מ 9/2. המדינה מתנגדת לפתרון המוצע לפיו ייקבע כי תכנית הדיור אינה מהווה חריגה בהתאם להוראות תמ"מ 59/2. המדינה מבהירה, כי תכנית הדיור קודמה בתכנית תואמת תמ"מ ולא כתכנית משנה תמ"מ. הצעת העותרים משנה את התכנית באופן דרסטי, ותוביל להשבת הליך האישור לשלביו הראשוניים. לסיום נטען מפי המדינה, כי בעקבות הגשת העתירה החליטה הוועדה המחוזית לשקול שינוי תמ"מ תקנוני לכפר איכסאל, באופן שיאפשר להמשיך ולקדם את תכנית התעסוקה.
6. המועצה המקומית מעלה, בתורה, טענות ברוח דומה לאלו שהעלתה המדינה. היא עומדת על חשיבות תכנית הדיור, ומגדירה אותה כחיונית וכמועדפת על פני תכנית התעסוקה. לאור העובדה כי היא אשר יזמה את תכנית התעסוקה, היא מבקשת לאפשר את שתי התכניות, אולם לא באופן שיפגע או יעכב את תכנית הדיור.
יתר המשיבות (7-10), לא הביעו עמדה, והותירו את ההכרעה לבית המשפט.
דיון והכרעה
7. לאחר ששקלתי בטענות הצדדים, הגעתי לכלל דיעה שאת העתירה יש לדחות.
אקדים ואזכיר את כלל היסוד, לפיו בית המשפט אינו מתכנן-על, ואינו מתערב בשיקול הדעת התכנוני-מקצועי של מוסדות התכנון, אלא אם נפל פגם היורד לשורשה של החלטה (בג"ץ 2920/94 אדם טבע ודין נ' המועצה הארצית לתכנון ובנייה, פ"ד נ (3) 441 (1996(). הדברים תקפים ביתר שאת כאשר עסקינן בהחלטה לאישור תכנית עפ"י החוק לקידום הבניה, שכן לצורך קידום תכניות מועדפות לדיור, מוקנות לוותמ"ל סמכויות ותפקידים של המועצה הארצית לתכנון ולבניה, בסייגים הקבועים בחוק לקידום הבניה ( סעיף 8( א) לחוק) (השוו לבג"ץ 8160/13 ועד תושבי שכונת עין כרם נ' ממשלת ישראל (1.5.2014), המצמצם את האפשרות להתערבות בהחלטות תכנוניות של המועצה הארצית לתכנון ולבניה).
על פי נקודת מוצא זו נפנה עתה לטענות המרכזיות בהן אוחזים העותרים.
טענת העותרים כי תכנית הדיור אושרה בחוסר סמכות
8. העותרים טוענים, כי משאין המקרקעין בתכנית הדיור בבחינת מקרקעין שעיקרם מקרקעי ישראל, הרי שההליך עפ"י החוק לקידום הבניה נעשה שלא כדין.
בטענה זו לא מצאתי ממש. בשנת 2014 חוקק החוק לקידום הבניה, הקובע הסדרים זמניים מיוחדים לתכנון מזורז של תכניות בנייה למגורים בהיקף רחב, על מנת להגדיל באופן מואץ את היצע יחידות הדיור. עפ"י הוראות החוק, מכריזה הממשלה או ועדת שרים שמינתה לעניין זה על קרקע כעל " מתחם מועדף לדיור", בתנאים המנויים בסעיף 3( א) לחוק לאמור:
הממשלה או ועדת שרים שמינתה לעניין זה רשאיות להכריז בצו על קרקע שמתקיים לגביה תנאי מהתנאים המפורטים להלן, כעל מתחם מועדף לדיור, ובלבד שלא יוקם במתחם האמור ישוב חדש:
(1) היא קרקע שעיקרה מקרקעי ישראל;
(2) היא מצויה בישוב מיעוטים;
(3) היא מתחם פינוי ובינוי בתחום רשות עירונית או בתחום ישוב שמספר תושביו עולה על 10,000;
(4) היא קרקע מרובת בעלים.
כפי שניתן להיווכח מלשונו הברורה של החוק, די בקיומו של אחד מארבעת התנאים על מנת להקנות סמכות להכריז על מתחם מועדף לדיור מותנית. כיוון שכך, ומשאין חולק כי תכנית הדיור נועדה לצרכיו של ישוב מיעוטים, הרי שמתקיים אחד התנאים מתוך הארבעה, ובכך די על מנת להקנות את הסמכות. הטענה נדחית אפוא.
הודעת המשיב 4 ניתנה בחוסר סמכות
9. העותרים טוענים, כי הודעת המשיב 4 מיום 04.06.2018 ניתנה בחוסר סמכות. עפ"י הטענה, אין עיגון חוקי לסמכות יו"ר הוותמ"ל להודיע הודעה מהותית שאינה טכנית, במסגרת מסירת הודעה על אישור תכנית וותמ"ל. כזכור, יו"ר הוועדה הודיע, כי עם אישור תכנית הדיור נוצל מלוא השטח המותר לחריגה בהתאם לתכנית המתאר המחוזית.
ובכן גם בטענה זו לא מצאתי ממש, שכן אין לראות בהודעת יו"ר הוועדה החלטה עצמאית שההכרזה עליה היא המקנה לה תוקף, אלא הודעה אינפורמטיבית הנוגעת למצב תכנוני קיים. בנסיבות בהן הוראות תכנית המתאר המחוזית תמ"מ 59/2 קובעת מגבלה להרחבת גבולות הכפר בעת אישורה של תכנית, הרי שיו"ר הוועדה אך יישם החלטה זו בהודעתו הדקלרטיבית.
פגמים באישור והפקדת תכנית הדיור
10. אנו פונים עתה לטיעון, שנראה כי הוא עומד ביסודה של העתירה. העותרים טוענים, כי תכנית הדיור מעולם לא נבחנה ביחס לתמ"מ 59/2, אלא לפי תמ"מ 2/9 המאפשר חריגה מגבולותיו של הישוב בשיעור מרבי של 30%. העותרים מפנים לעובדה כי במסמכים השונים, לרבות דיון השולחן העגול שקיימה הוותמ"ל, חוות דעת מתכננת הוותמ"ל, מסמכי התכנית המופקדים, דו"ח חוקר ההתנגדויות ועוד כיוצ"ב, לא בא זכרה של תמ"מ 59/2 בכל הנוגע לאחוז החריגה מגבולות הכפר. לשיטתם, הדבר מעיד על העובדה, כי הוותמ"ל לא לקח במערך שיקוליו את העובדה, כי אישור תכנית הדיור תביא לעצירת תכניות מקבילות בטרם אישורן.
11. עיינתי במכלול המסמכים שהובאו בפניי, ולא יכולתי להגיע למסקנה אליה מכוונים העותרים, לפיה התשתית העובדתית שעמדה לפני הוותמ"ל לא אפשרה לה לקבל החלטה מושכלת בעניין קידום ואישור תכנית הדיור. אכן, במרבית מסמכי הוועדה, לרבות חוות הדעת המקצועיות, לא הוזכרה מפורשות המגבלה המנויה בתמ"מ 59/2, אולם אין ללמוד מכך שנתון זה לא היה לנגד מקבלי ההחלטות. בניגוד לטענת העותרים, לא התרשמתי כי ההחלטה על אישור תכנית הדיור ניתנה על בסיס מסד נתונים חסר, או חלילה על בסיס טעות בהפניה לתמ"מ לא רלוונטי. חשוב להדגיש, כי תמ"מ 5/2 היא תכנית המתאר הרלוונטית למחוז צפון, וחלה על המקרקעין שבנדון. לתכנית זו השלכה ברורה על תנאי תכנית הדיור, לרבות בחינת תשתיות, שירותים ציבוריים, שטח בינוי קיים ועוד כיוצ"ב. על כן, אל תכנית זו מפנים מוסדות התכנון במהלך תהליך האישור. נהיר כי בכך אין משום כשל בהפעלת שיקול דעת. תמ"מ 59/2 היא תכנית מתאר נקודתית הנוגעת להרחבת הכפר איכסאל. סעיף 10 לתמ"מ 59/2 עוסק ביחסה לתכניות אחרות וקובע:
"על תכנית זו יחולו הוראות תכנית המתאר המחוזית מחוז צפון, תמ"מ 9/2 (להלן: "התכנית העיקרית"), למעט הוראות סעיף 6.3 בתכנית העיקרית (- ההוראה מאפשרת תוספת שטח לכפר עד 30% - א"א) ולמעט השינויים הכלולים בתכנית זו. במקרה של סתירה בין תכנית זו לבין התכנית העיקרית, תגבר תכנית זו."
12. סיכומה של נקודה, הנתון בדבר תוספת השטח לכפר הוא ברור וגלוי, עד כי נראה כי לא תיתכן מחלוקת לגביו. מעבר לעובדה כי עניין לנו בשתי מערכות נורמטיביות במדרג זהה, בהן יש לתת בכורה לדין ספציפי, הרי שהדין הספציפי מציין ברחל בתך הקטנה, כי בכל הנוגע לתוספת השטח, תמ"מ 5/2 אינו רלוונטי. אם לא די בכל אלה, בחלק הרלוונטי הנוגע למשבצת שטח איסכאל והאפשרות להרחבת הכפר, הפנו תרשימי תכנית הדיור מפורשות לתמ"מ 59/2 (סומן נ/1). מכל אלה עולה המסקנה, כי בפני העותרים עמדו מלוא הנתונים על מנת להבין כי תכנית הדיור מנצלת את השטח האפשרי להרחבת הכפר, על כל המשתמע מכך, ולהגיש התנגדות מתאימה במועד.
13. אבהיר עוד, כי עפ"י החוק לקידום הבניה, כל אדם רשאי להגיש התנגדות לתכנית מועדפת לדיור, בתוך 60 ימים ממועד הפרסום האחרון של ההודעה על הפקדת התכנית ( סעיף 18 לחוק לקידום הבניה). ההתנגדויות לתכנית תישמענה בפני חוקר שמינה יושב ראש הוועדה, ובעקבות המלצותיו רשאית הוותמ"ל לערוך שינויים בתכנית, להתנות תנאים לאישורה, או לדחותה ( סעיף 19 לחוק). בהקשר זה יודגש, כי העותר 3, תאופיק דראושה, בחר והגיש את התנגדותו לתכנית הדיור במועד. מעבר לעובדה כי נתון זה לא גולה בכתב העתירה אלא בעיון בנספחיו, הרי שעותר זה העלה טענות שונות כנגד תכנית הדיור, מבלי שהתנאי אודות מגבלת תוספת השטח לכפר הוזכר בהתנגדותו. על כן יש לומר, כי מר דראושה ויתר העותרים החמיצו את ההזדמנות לבחון את טענותיהם הספציפיות באספקלריה של מגבלת תוספת השטח לכפר. משלא עשו כן, אין להם להלין אלא על עצמם.
14. מכאן לטענה כי הוותמ"ל לא שקל כהלכה את ההשלכות שיש לאישור תכנית הדיור ככזו המעכבת קידום תכניות אחרות, טענה שלא שכנעה אותי. תכנית הדיור עצמה כוללת בחלקה הדרומי אזור תעסוקה ותעשיה הכולל 6,000 מ"ר שטחי מסחר ו-42,000 מ"ר שטחי תעשיה ותעסוקה. נהיר כי שטחים אלה עתידים ליתן מענה, ולו חלקי, לצורך עליו עומדים העותרים בבואם לדרוש את אישור תכנית התעסוקה העתידה להתממש על אדמותיהם הפרטיות; הרשות המקומית תומכת בתכנית הדיור ומבקשת ליתן לה עדיפות; תכנית הדיור עמדה על מצוקת הדיור הקשה שבכפר; התכנית חלה על מקרקעין שחלקם הארי מצוי בבעלות המדינה ולא בעלויות פרטיות; תכנית הדיור הוכנה בהתאם לחוק לקידום הבניה, אשר קובע כהוראת שעה הסדרים זמניים מיוחדים לתכנון מזורז של תכניות בנייה למגורים בהיקף רחב, על מנת להגדיל באופן מואץ את היצע יחידות הדיור ובכך להתמודד עם משבר הדיור; בהצטבר כל אלה, לא עלה בידי העותרים להראות כי נפל פגם מנהלי כלשהו באישור תכנית הדיור. בית משפט זה אינו כתובת להתוויית מדיניות או לקביעת סדרי עדיפויות אחרים בסוגיה הנדונה, וכאמור אין הוא מחליף את שיקול דעתה של הרשות בשיקול דעתו שלו. בערבו של יום יש לומר, כי ענייננו באיזון בין תועלות חברתיות ותכנוניות שונות, המסור לשיקול דעתם של מוסדות התכנון, ולכן אין כל עילה להתערב בו.
15. לסיום, יש לדחות את טענות העותרים לפגמים באישור תכנית הדיור המכוונים לאי-הקפדה על הוראות החוק לקידום הבניה. בהקשר זה מפנים העותרים לסעיפים 4(ה) ו- 12(א)(4) לחוק לקידום הבניה. סעיף 4(ה) קובע כי: "בעת דיון בתכנית תיתן הוועדה את דעתה לשינויים המוצעים בה מתכנית מתאר ארצית או מתכנית מתאר מחוזית, ותציין בתכנית את השינויים כאמור". כאשר תכנית הדיור מוסיפה שטח לכפר בשיעור של 10% בלבד, אין לראות בנתון זה משום סטייה מתכנית מתאר מחוזית, אלא יישום עפ"י מתווה תכנית המתאר. כך באשר לסעיף 12(א)(ד), המטיל על מתכנן הוותמ"ל להתייחס בחוות דעתו "להשפעותיה של התכנית המוצעת על ההיבטים התכנוניים השונים הנוגעים לתכנית ולסביבתה". לשון החוק מורה על התייחסות הנוגעת לתכנית המוצעת לאישור, ולא להשפעתה על תכניות אחרות מקבילות. כאמור מעלה, על מתנגדים אפשריים להתחקות אחר תכנית מוצעת והשלכותיה, ולא לדרוש מגורמי התכנון לבצע עבורם עבודה זו.
16. כן יש לדחות את הצעת העותרים, לפיה ניתן לתקן את תקנון תכנית הדיור באופן שייקבע, כי אישור התכנית לא יהווה ניצול לחריגה המותרת עפי תמ"מ 59/2. משנמצא כי על פי אמות המידה המקובלות בביקורת שיפוטית, אין עילה להתערב בהחלטת הוותמ"ל לאשר את תכנית הדיור, אין גם להידרש להצעה זו של העותרים, הצעה שמשמעה השבת הדיון לוותמ"ל ועיכוב מיותר בתכנית הדיור אשר אושרה כדין ונחיצותה ברורה. מסקנה זו מקבלת משנה תוקף שעה שהוועדה המחוזית שוקלת לקדם שינוי בתמ"מ 59/2, אשר יכול ויביא מזור לעותרים ולתכנית התעסוקה אותה הם מבקשים לקדם.
סוף דבר
17. אשר על כן העתירה נדחית. העותרים ישלמו למשיבים 1-5 הוצאות משפט בסך של 15,000 ₪.

ניתן היום, ו' כסלו תשע"ט, 14 נובמבר 2018, בהעדר הצדדים.