הדפסה

בית המשפט המחוזי בנצרת בשבתו כבית-משפט לעניינים מנהליים 11

בפני כב' הנשיא אברהם אברהם
העותרת
אסתר ביטן
ע"י ב"כ עוה"ד יצחק משען

נגד

המשיבות
1. עמידר – החברה הלאומית לשיכון בישראל
ע"י ב"כ עוה"ד גל אמיר
2. מדינת ישראל – משרד האוצר
3. מדינת ישראל – משרד הבינוי והשיכון
משיבות 2 ו- 3 עוה"ד חנאן חורשיד

פסק דין

רקע
1. החל משנת 1969 התגוררו העותרת ובני משפחתה בדירה של עמידר בחצור הגלילית. בשנת 1980 הם קיבלו לרשותם את הדירה הסמוכה לדירתם, ואיחדו את שתי הדירות לכדי דירה אחת.
בשנת 1998 חוקק חוק הדיור הציבורי ( זכויות רכישה), התשנ"ט-1998 (להלן: החוק), שנתן בידי דיירי הדיור הציבורי לרכוש את הדירה בה הם מתגוררים.
בחודש ינואר 2014 פנו העותרת ובעלה בבקשה לרכוש את הדירה הנ"ל, בגדרו של החוק.
בחודש מאי 2014, משמע חודשים אחדים אחרי הגשת הבקשה, ובטרם קיבלו תשובה מאת עמידר לבקשתם, הלך בעלה של העותרת לבית עולמו.
ביום 18.08.2014 ניתנה החלטתה של עמידר, ובה נדחתה בקשת העותרת לרכוש את שתי הדירות שאוחדו כאמור. בהחלטה נתנה לה עמידר לרכוש דירה אחת מבין השתיים (שאוחדו כאמור לכדי אחת), אם תסכים להחזיר את הדירה השנייה (לעמידר). בהחלטתה זו נסמכה עמידר על נוהל שהוציא משרד השיכון (המשיב 2) לשם יישומו של החוק, נוהל המכונה " מכר דירות בשיכון הציבורי" (להלן: הנוהל). לפי הבנתה של עמידר, הנוהל נותן בידי העותרת, שהתגוררה בעת מתן ההחלטה לבדה ( יחד עם בנה שגילו עולה על 21), לרכוש אחת משתי הדירות המאוחדות, אך לא את שתיהן.
העתירה
2. על החלטה זו מלינה העותרת בעתירה שהניחה לפניי, ובה היא מבקשת לחייב את עמידר ליתן בידה לרכוש את שתי הדירות המאוחדות.
ראשית היא טוענת, כי הוראות הנוהל סותרות את הוראות החוק, ולכן אין בידי עמידר להישען עליהן. לשיטתה, הוראות החוק נותנות בידה זכות לרכוש את שתי הדירות. מטיעוניה ניתן להבין כי היא סבורה, כי את זכאותה לרכישת דירה יש לבחון בעת הגשת הבקשה ולא בעת מתן ההחלטה על ידי עמידר.
לחילופין טוענת העותרת, כי החלטת עמידר לוקה בחוסר סבירות קיצוני, כיוון שאין היא מתחשבת בגילה המתקדם (76) ובמצבה הרפואי המורכב, היותה נכה בשיעור של 85% וסיעודית, ומתגוררת בדירה כחמישים שנה. כיוון שכך, אם תעמוד עמידר על רצונה לפצל את שתי הדירות המאוחדות, יהיה על העותרת לכתת רגליה למקום מגורים חליפי בעת ביצוע העבודה, דבר שיפגע בה קשות בשל מצבה הבריאותי.
נוסף על אלה טוענת העותרת, כי החלטת עמידת נוגדת את כללי הצדק הטבעי, כיוון שלא ניתן לה לשטוח את טענותיה טרם ניתנה ההחלטה.
לבסוף טוענת העותרת, כי על עמידר היה לתת את החלטתה בזמן סביר. טענה זו נטענת על מנת להקדים טענה של שיהוי שעשויים המשיבים לטעון, כך מציינת העותרת בעתירתה. לשיטתה, כיוון שהמשיבים לא נענו לפניותיה ( אחרי מתן ההחלטה), אין לראותה כמי שהשתהתה בהגשת העתירה.
3. בתשובה לעתירה טוען משרד השיכון לשיהוי עצום בהגשת העתירה, שכן ההחלטה ניתנה ביום 18.08.2014, כאשר העתירה הוגשה כארבע שנים אחר כך. וגם אם נניח, כך משרד השיכון, כי לעניין השיהוי יש להביא בחשבון את ההתכתבות בין הצדדים לאחר שניתנה החלטת עמידר, הרי שההתכתבות הסתימה ביום 12.2.2017, ומאז ועד הגשת העתירה חלפו עוד כשנה ומחצה.
על אלה מוסיף משרד השיכון, כי העותרת באה לבית המשפט וכפיה אינן נקיות, כיוון שהיא הסתירה בעתירתה את העובדה, שבחודש ינואר 2018, חודשים אחדים טרם הגשת העתירה, היא הגישה לעמידר בקשה לעבור מדירתה לדירה אחרת, בקומה נמוכה יותר, עקב מצבה הבריאותי המורכב, המקשה עליה לעלות במדרגות. בקשתה אושרה, והיא משובצת כיום ברשימת ההמתנה לדירה בת 2 חדרים בקומה ראשונה. על רקע הדברים הללו סבור משרד השיכון, כי העתירה הפכה לתיאורטית, וגם מטעם זה יש לדחותה.
לגופו של עניין טוען משרד השיכון, כי הדיור הציבורי הוא משאב מוגבל, ולכן תפקידו של המשרד הוא לערוך בדיקה קפדנית של תנאי הזכאות למגורים, ולנהוג בשוויון בהקצאת דירות. הוראות החוק והנוהל פועלות על יסודם של עקרונות אלה, ומכאן התנאים שהן מעמידים לרכישת דירות שאוחדו, משמע על מנת לפַנות דירות לשם מסירתן לזכאים. אשר לעמידה בתנאי החוק והנוהל טוען משרד השיכון, כי העותרת אינה מקיימת אחריהם, משום שהתגוררה בגפה בדירות המאוחדות, ולכן היא זכאית לרכוש אחת מהן בלבד.
4. עמידר מבקשת אף היא לסלק את העתירה על הסף, מן הטעמים שבפי משרד השיכון. היא מצטרפת גם לטענותיו לגופה של עתירה ומוסיפה להן, כי את הזכאות יש לבחון על פי המצב ששרר בעת שניתנה ההחלטה, ולא בעת הגשת הבקשה. בעת שניתנה ההחלטה נהיר כי לא עמדה לעותרת זכות לרכוש את הדירה המאוחדת, כיוון שהיא היתה אותה עת בבחינת זכאית יחידה שהתגוררה בדירה. יתרה מכך, אף אם נלך בדרכה של העותרת, ונבחן את הזכאות לפי המצב ששרר בעת הגשת הבקשה, שאז היה בעלה בין החיים, על פי הוראת הנוהל לא היתה העותרת זכאית לרכוש את הדירה, שכן אותה עת התגוררו בה רק שתי נפשות ( העותרת ובעלה), כאשר על פי הנוהל צריך שיתגוררו בדירה שלוש נפשות, על מנת שתקום זכות לרכוש את שתי הדירות המאוחדות.
דיון והכרעה
5. את העתירה מצאתי לדחות הן בשל טענות הסף והן לגופה. אפתח בטענה לשיהוי.
ההחלטה מושא העתירה, שדחתה את בקשת העותרת לרכוש את שתי הדירות שאוחדו, ניתנה ביום 18.08.2014, משמע כארבע שנים טרם הגשת העתירה. זה הוא שיהוי עצום, המצדיק, כשהוא לבדו, סילוק העתירה על הסף.
בניסיון להתמודד עם הקושי טוענת העותרת, כאמור, כי לאחר שניתנה ההחלטה היא פנתה למשיבים פעם אחר פעם, אך דבר לא הועיל. על כך אשיב בשתיים: ראשית, אף אם היה בכוחה של ההתכתבות לעצור את מרוץ השיהוי, הרי שההתכתבות נסתיימה כשנה וחצי לפני הגשת העתירה, משמע בשיהוי רב. שנית, הלכה היא כי התכתבות המתקיימת לאחר שניתנה ההחלטה מושא העתירה, אינה עשויה להתגבר על טענת השיהוי. "עותר אינו יכול להתגבר על טענת שיהוי בכך שהוא מתעקש, אינו מוכן לראות בסירוב שהוא מקבל סוף פסוק, וממשיך להתכתב עם הרשויות" ( בג"צ 410/78 מילס נ' שר האוצר, פ"ד לג(1) 271, 272 (1979); וראו עוד בג"צ 2979/09 מפעלי אנקורי (1971) נ' משרד החינוך ((24.11.10).
6. את העתירה יש לסלק על הסף גם משום שחודשים אחדים לפני הגשת העתירה היא פנתה לעמידר בבקשה לקבל דירה אחרת, בשל קשיי הניידות מהם היא סובלת. בעקבות הגשת הבקשה שובצה העותרת ברשימת המתנה לדירה בקומה נמוכה.
כאשר אלה הן הנסיבות, נראה כי התייתרה עתירתה של העותרת גם בעיניה שלה. אין היא יכולה גם לקבל דירה חליפית, וגם לרכוש את הנוכחית. מעת שהגישה את בקשתה להחלפת דיור, יש לראותה כמי שוויתרה על רצונה לרכוש את הדירה בה היא מתגוררת.
במאמר מוסגר אציין, כי אין להרחיק לכת עד כדי טענה לחוסר ניקיון כפיים של העותרת בכך שהגישה את עתירתה אף שהגישה בקשה להעתיק את מקום מגוריה. אינני רואה אצל העותרת חוסר תום לב או חוסר ניקיון כפיים, כי אם רצון לרכוש את שתי הדירות, ובמקביל לטפל בקושי הבריאותי שלה. עם זאת, וכפי שציינתי, מעת שהגישה בקשה להעתיק את מקום המגורים, יש לראותה כמי שוויתרה על הרכישה של הדירה בה היא מתגוררת.
7. את העתירה יש לסלק, אם כן, על הסף, משני הטעמים שמניתי מעלה. למעלה מן הדרוש אוסיף, כי את העתירה לא יכולתי לקבל גם לגופה, אף אילולא התקיימו טעמים לסילוקה על הסף.
תחילה אציין את שברור לכול, אם הוראות הנוהל גורעות מן הזכויות שמקנה החוק לעותרת, אין להן תחולה. מלים אחרות, אם בעותרת מתקיימים תנאים הקבועים בחוק, הנותנים לה זכות לרכוש את שתי הדירות המאוחדות, אין בכוחו של הנוהל להרע בתנאים אלה, עד כי לא תעמוד לעותרת הזכות שנותן לה החוק לרכוש את הדירות.
כאמור, לטענת העותרת קיימת סתירה בין הוראות החוק והוראות הנוהל. בטענתה זו של העותרת מצאתי ממש. על מנת שניווכח בסתירה, אביא תחילה את ההוראות הרלוונטיות מן החוק ומן הנוהל.
8. סעיף 1 לחוק מגדיר:
"זכאי" – מי שמתגורר ... בדירה ציבורית ...
סעיף 2 לחוק קובע את זכותו של דייר בדיור ציבורי לרכוש את הדירה בה הוא מתגורר. זו לשונו:
זכות
זכות
(א) זכאי רשאי לרכוש את הדירה הציבורית שבה הוא מתגורר במחיר ובתנאים האמורים בסעיף 3, ובהתאם להוראות חוק זה, ולצורך זה יגיש בקשה.
(ב) היתה הדירה הציבורית שהזכאי רשאי לרכוש מורכבת ממספר דירות שאוחדו לדירה אחת, רשאית החברה לדיור ציבורי, במשך תקופה של שנה מהיום שהזכאי הגיש לה בקשה לרכוש את הדירה, לפצל את הדירה האמורה לדירות, שמספרן לא יעלה על מספר הדירות המקורי, ובלבד שכל אחת מהדירות המתקבלות תהיה ראויה למגורים, והזכאי יהיה רשאי לבחור מתוכן דירה אחת שאותה יהיה זכאי לרכוש.
(ג) הוראות סעיף קטן ( ב) יחולו אם בדירה הציבורית מתגורר זכאי אחד בלבד, או שמתגוררים בה הזכאי עם קרוב אחד בלבד, והחברה לדיור ציבורי הבטיחה לזכאי סידור חלופי סביר באותו אזור, לתקופה שבה נערכות עבודות הפיצול בדירה ציבורית.
9. סעיף קטן 2( א) לחוק קובע, אם כן, את זכותו של הדייר לרכוש את הדירה בה הוא מתגורר. סעיפים קטנים 2( ב)-(ג) עוסקים בדייר המחזיק במספר דירות שאוחדו לכדי דירה אחת. מצירופם של שני הסעיפים עולה, כי אם בדירות המאוחדות מתגורר זכאי אחד בלבד, או זכאי אחד עם קרוב אחד, רשאית החברה לדיור ציבורי לפצל את הדירות, שאז תעמוד לדייר/זכאי זכות לרכוש דירה אחת בלבד מבין הדירות שתתקבלנה לאחר הפיצול ( ושאר הדירות תוחזרנה לידי החברה לדיור ציבורי).
10. עד כאן הוראות החוק, ועתה נפנה להוראת הנוהל העוסקת בזכות לרכוש דירות שאוחדו. סעיף 2.1.2 לנוהל מורה לנו כך:
אם הדירות מאוחדות, יש לפעול כדלקמן:
א. אם בדירות מתגוררות לפחות 3 נפשות (" הזכאי" וקרובו" על פי ההגדרות) – רשאי לרכוש את הדירות המאוחדות או לבחור לרכוש דירה אחת מבין השתיים, ולהחזיר הדירה השניה לחברה המאכלסת.
ב. אם בדירות מתגוררות עד 2 נפשות – רשאי לרכוש דירה אחת לפי בחירתו...
הוראות החוק והנוהל אינן מתיישבות זו עם זו, במובן זה שיהיו מצבים שבהם תקום לדייר זכות לרכוש את הדירות המאוחדות על פי החוק, אך לא על פי הנוהל. מצב אחד הממחיש את הדברים הוא זה: אם בדירה מתגוררים שני זכאים, הרי שעל פי הוראות החוק עומדת להם זכות לרכוש את הדירות המאוחדות; לעומת זאת, על פי הוראות הנוהל אין הם זכאים לרכוש את הדירות המאוחדות, שכן הם בבחינת שתי נפשות ולא שלוש.
11. נראה כי אין מי שיחלוק, כי כאשר אין התאמה בין הוראות החוק לבין הוראות הנוהל, כאשר הוראות הנוהל גורעות מזכותו של הדייר לרכוש דירות שאוחדו ביחס לזכות שהוקנתה לה בחוק, תגברנה הוראות החוק. מלים אחרות, זכאותו של הדייר תיבחן על פי הוראות החוק ולא על פי הוראות הנוהל ( לכפיפותה של חקיקת משנה לחקיקה ראשית ראו למשל בג"צ 337/81 מיטרני נגד שר התחבורה, פ"ד לז(3) 337 (1983)).
12. מכאן לענייננו: בעת הגשת הבקשה התגוררו בדירה העותרת, בעלה ובנם. במאמר מוסגר אציין, כי הבן אינו בבחינת " קרוב" במשמעות הדבר בחוק ובנוהל, בשל גילו ( גם בעת הגשת הבקשה), ולכן אין להביאו בחשבון בשאלת הזכאות, בין לפי החוק ובין לפי הנוהל. בדירה התגוררו, אפוא, בעת הגשת הבקשה, שני זכאים ( העותרת ובעלה). במצב דברים זה, על פי הוראות החוק זכאים היו העותרת ובעלה לרכוש את שתי הדירות המאוחדות.
מאידך, בעת שניתנה החלטתה של עמידר, בדירה התגוררה העותרת לבדה ( עם בנה, שכאמור אינו " קרוב" במשמעות החוק), שכן בעלה הלך לעולמו לאחר הגשת הבקשה ולפני מתן ההחלטה. אם תיבחן זכאותה של העותרת לפי מצב הדירות בעת מתן ההחלטה, יש לומר עליה כי אין היא זכאית לרכוש את שתי הדירות שאוחדו.
13. פועל יוצא מן הדברים עד כאן, על מנת לבחון את זכותה של העותרת לרכוש את הדירות המאוחדות, עלינו לתת תחילה את הדעת למחלוקת שניטשה בין הצדדים בשאלה, האם את זכאותה של העותרת יש לבחון בעת הגשת הבקשה, או שמא בעת מתן ההחלטה על ידי עמידר. מתן תשובה לשאלה זו מחייב פרשנות של הוראות החוק.
תחילה ייאמר, כי לשון החוק מאפשרת כל אחת משתי האפשרויות הפרשנויות. משכך, ההכרעה בין השתיים צריכה שתיעשה על ידי פרשנות תכליתית של הוראות החוק, משמע כזו שתיתן להוראות החוק משמעות שתתיישב עם התכלית אותה ביקש המחוקק להשיג. להבנתי, פרשנות תכליתית שכזו תוליך אותנו לכלל דעה, כי זכאותה של העותרת יש לבחון על פי המצב ששרר בעת שניתנה החלטה.
14. ביסוד חקיקתו של סעיף 2 לחוק עומדת החשיבות החברתית שבמתן זכות לדיירי הדיור הציבורי לרכוש את הדירות בהן הם התגוררו משך שנים, "ובכך יוכלו לזכות לקורת גג של קבע, וכן להבטיח לעצמן הון משפחתי ראשוני" (כב' השופטת דפנה ברק-ארז בעע"מ 5017/12 אמזלג נ' עמידר, החברה הלאומית לשיכון בישראל בע"מ (29.1.2013)). ואכן, סעיף קטן 2( א) לחוק נותן בידי הדייר זכות לרכוש דירה, ובכך לממש את תכלית החקיקה, קרי רכישת זכות של קבע בדירה הציבורית, ו"הבטחת הון משפחתי ראשוני". סעיפים קטנים 2( ב) ו-2(ג) ביקשו להגביל זכות זו לכדי זכות לרכוש דירה אחת, אם הדייר החזיק במספר דירות שאוחדו ( אלא אם מדובר בשני זכאים וגו'). הטעם למגבלה זו שהטיל המחוקק נעוץ במוגבלותו של המשאב החשוב של דיור ציבורי, ובצורך לספק את המשאב המוגבל לנזקקים רבים ככל האפשר. "... קיומם של נזקקים אחרים - רבים למרבה הצער - העומדים בתור לדיור ציבורי, הוא שיקול ראשון במעלה בפרשנות החוק."(כב' השופט אליקים רובינשטיין ברע"א 3798/07 זריהן נ' עמידר החברה הלאומית לשיכון בישראל בע"מ (12.05.08)). המגבלה שקובעים סעיפים קטנים 2(ב) ו-2(ג) מגשימה, אם כן, את תכלית החקיקה, זו שביקשה ליתן בידי דייר לרכוש דירה, ומאידך מביאה בחשבון את צרכיהם של נזקקים (רבים) אחרים, הממתינים לעיתים שנים ארוכות לדירה בדיור הציבורי. הנחתו של המחוקק היא, כי אם הדייר מחזיק בשתי דירות, זכותו להיות בעליה של דירה מוגשמת על ידי כך שירכוש דירה אחת, לאו דווקא שתי דירות או יותר שאוחדו. בכך גם יישמר, כאמור, האינטרס הציבורי של הנזקקים האחרים, שיוכלו לקבל דירה מבין הדירות שתתפנינה בעקבות פיצולה של הדירה המאוחדת.
15. מכאן אנו באים לעיצומה של שאלה שהעמדנו, קרי המועד בו יש לבחון את הזכאות, כאשר הזכאות מתקיימת בעת הגשת הבקשה, אך לא מתקיימת בעת מתן ההחלטה בבקשה.
ובכן גם בבחינתה של שאלה זו, יעמדו לנגד עינינו זכותו של הדייר לרכוש דירה בדיור הציבורי, מחד, וצרכיהם של הנזקקים האחרים לדיור ציבורי, מאידך. בחינת הזכאות במועד הגשת הבקשה תיטיב אמנם עם הדייר, ותיתן בידו לרכוש את הדירות שאוחדו, אלא שהיא תיטיב עמו יותר מכפי שביקש המחוקק להיטיב עמו, בהיותו זכאי יחיד. היא גם תתעלם מן האינטרס הציבורי, זה הנעוץ בפינוי מרבי של דירות לטובת נזקקים. מאידך, בדיקת הזכאות בעת מתן ההחלטה תממש את זכותו של הדייר לרכוש דירה (אחת), ומאידך תשרת את האינטרס הציבורי שבפינוי דירות לטובת נזקקים אחרים.
16. בטרם חתימה אשיב בקצרה לטענות אחדות שבאו מפי העותרת, וטרם קיבלו מענה בדבריי עד כה.
העותרת טענה לחוסר סבירות קיצוני בהחלטת עמידר, בשל כך שאין בה התחשבות בגילה, במצבה הבריאותי ועוד כיו"ב. בטענה זו לא יכולתי להשתכנע. על עמידר לפעול על פי החוק, ולבחון אם נתקיימו בעותרת התנאים שנקבעו בו. אין היא רשאית, גם אם רצתה בכך, להביא בחשבון שיקולים כגון אלה שמבקשת העותרת שיובאו בחשבון. אם אלה היו מובאים בחשבון, יכולנו לומר על עמידר כי היא מעדיפה את העותרת על פני אחרים, ובכך פוגעת בעקרון השוויון בו היא מחויבת.
והערה אחרונה מכוונת לטענה, לפיה פגעה עמידה בעיקרי הצדק הטבעי, בכך שלא שמעה את טענותיה של העותרת בטרם קיבלה את החלטתה. טענותיה של העותרת נשמעו, לעותרת ניתנה שעת כושר להשמיע את טענותיה, אלא שהן לא שכנעו את עמידר, שדחה את בקשתה, וכפי שהסברתי מעלה, התוצאה אליה הגיע עמידר, גם אם לא הנמקתו, נכונה לטעמי.
17. סוף דבר, את העתירה יש לדחות, הן משום טענות הסף, והן לגופה, וכך אני עושה. בנסיבות העניין בחרתי שלא ליתן צו להוצאות.

ניתן היום, ח' תמוז תשע"ט, 11 יולי 2019, בהעדר הצדדים.