הדפסה

בית המשפט המחוזי בנצרת בשבתו כבית-משפט לעניינים מנהליים עת"מ 57929-08-20

בפני
כבוד ה שופט דני צרפתי

העותרים

  1. כפיר סרוסי
  2. משה לוי
  3. בתיה אדרי
  4. נגה שרון

נגד

המשיבים

  1. אבי אלקבץ
  2. עיריית עפולה
  3. ועדת ההנחה לארנונה מ.מ עפולה
  4. שלום שלמה מנכ"ל עיריית עפולה
  5. עו"ד איתי קידר
  6. משרד הפנים
  7. בועז יוסף

פסק דין

נושא העתירה

1. העותרים, חברי האופוזיציה בעיריית עפולה, עותרים למנות את העותר מס' 1 (להלן: "העותר"), כנציג האופוזיציה בוועדת ההנחות לארנונה בעיריית עפולה (להלן: "ועדת ההנחות"), זאת על פי בחירה, פה אחד ועל דעת כלל חברי האופוזיציה, למנותו לתפקיד האמור מטעמם.

בנדון עותרים הם גם לקבוע כבטלה ולא חוקית את החלטת מועצת עיריית עפולה מיום 16.8.20 לאיוש משרת נציג האופוזיציה בוועדת ההנחות, בעותרת מס' 3 (הגב' אדרי), בהיותה נציגת הסיעה הגדולה באופוזיציה, זאת בניגוד לעמדתה ועמדת כלל חברי האופוזיציה כאמור.

2. המשיבה העיקרית בעתירה היא עיריית עפולה (להלן: " העירייה"), אם כי לעתירה צורפו כמשיבים נוספים בעלי תפקידים שונים בעירייה כולל ראש העיר, המנכ"ל, היועץ המשפטי וכן ועדת ההנחות.

אקדים כי ספק אם צירופם של המשיבים הנוספים הנ"ל הייתה דרושה בענייננו. מכל מקום, לפועלם של כלל המשיבים הנ"ל אתייחס כפועלה של העירייה.

3. העתירה כוללת סעדי משנה נוספים והנגזרים מהסעד העיקרי אשר פורט לעיל ואליהם אדרש על פי הצורך.

עוד כוללת העתירה דרישה למעורבות משרד הפנים באמצעות ממונה מחוז צפון, המשיבים מס' 6 ו-7 (להלן: "משרד הפנים" ו"הממונה") לאכוף על עיריית עפולה את ההסדרה המתחייבת בוועדת ההנחות.

טיעוני הצדדים

4. עפ"י העתירה, העותר הינו חבר האופוזיציה במועצה (מטעם סיעת הליכוד בה הוא משמש כיו"ר הסיעה).

העותר נבחר בהסכמת כל נציגי האופוזיציה במועצה, להיות נציג האופוזיציה בוועדת ההנחות, תחת ובמקום העותרת מס' 3 ששימשה בתפקיד.

5. נפרט כי האופוזיציה כיום מונה 4 חברים, והכוללים מלבד העותר, את העותרים 2 ו-3, נציגי סיעת "תנופה לעפולה" ואת העותרת מס' 4 נציגת סיעת "באנו לשנות".

נשלים כי לאחר כשנתיים בהן כיהנו חברי המועצה בוועדות העירייה השונות, התבצעו מעברים מהאופוזיציה לקואליציה ולהפך, כך שכיום מונה האופוזיציה כאמור, 4 חברים, (במקום 7 חברים קודם לכך).

6. השינוי האמור בהרכב הקואליציה והאופוזיציה הביא לצורך לעדכן את כמות וזהות חברי המועצה בוועדות השונות עפ"י היחס החדש שנוצר.

לצורך כך, העותרת מס' 3 קיימה פגישת עבודה עם מנכ"ל העירייה והעבירה אליו את הבקשות המוסכמות על כל חברי האופוזיציה לשיבוצם בוועדות השונות שהסתכמה בטבלה המצורפת, נספח א' לעתירה, והכוללת את שיבוץ העותר כנציג האופוזיציה בוועדת ההנחות.

בנדון גם צורף פרוטוקול ישיבת מועצת העירייה מיום 3.6.20 (ישיבת 5/20) , נספח ב' לעתירה, ממנו עולה כי חברי המועצה אישרו פה אחד את עדכון וועדות העירייה בעקבות שינוי מבנה האופוזיציה והקואליציה, ועל פי ישיבת העבודה שפורטה.

7. חרף אישור השינוי כמפורט, ולאחריו, זומנה העותרת מס' 3 לשבת בוועדת ההנחות מיום 13.8.20, זאת במקום העותר.

העותר התייצב לדיון האמור בוועדת ההנחות עפ"י האיוש המוסכם, מתוך הנחת האופוזיציה שזימון העותרת מס' 3 נעשה בטעות וכי הנציג הנכון הוא העותר.
למרות האמור, סולק העותר מהישיבה והישיבה נתקיימה ללא נציג מהאופוזיציה.

8. לאחר פניות העותר והעותרת מס' 3 ליועץ המשפטי בעירייה ולמשיבים 6-7 להסדיר את שיבוץ העותר כאמור, נענו כי שינוי זהות חברי ועדת ההנחות דורש דיון בישיבת מועצת העירייה.

למרות ההפניה לאישור המועצה הנטען בנספח ב' ולסיכום עם המנכ"ל כמפורט ומשלא נתקבלה עמדתו בנדון, פעל העותר על דעת כל חבר י האופוזיציה לכלול בסדר יומה של המועצה את דבר שיבוצו לוועדת ההנחות, כדרישת נציג י העירייה כאמור.

9. בישיבת המועצה שנתקיימה ב- 16.8.20 (ישיבת 9/20), נספח ט' לעתירה, ולמרות טיעוניי האופוזיציה, הובאה הצעת ראש העיר למנות את העותרת מס' 3 כנציגת האופוזיציה בוועדת ההנחות.

ההצעה האמורה נתקבלה לא לפני שהוצגה עמדת נציגי האופוזיציה לרבות הבהרות העותרים 2 ו-3, חברי הסיעה הגדולה באופוזיציה, כי הם מבקשים למנות כנציג האופוזיציה את העותר וכי הם, כנציגי הסיעה הגדולה, אינם מעוניינים להתמנות לתפקיד.

עובר לקבלת ההחלטה כאמור, במועצת העירייה, הוצגה בישיבת המועצה עמדת היועץ המשפטי שנכח בישיבה, לפיה הוראת סעיף 149 ד (ב) (1) לפקודת העיריות (נוסח חדש) (להלן: "הפקודה") הקובעת כי נציג האופוזיציה ייבחר מבין חברי הסיעה הגדולה באופוזיציה, וכי מהוראת חוק זו אין אפשרות לסטות.

10. עפ"י העותרים, החלטת המועצה שנתקבלה בהובלת ראש העיר, מבקשת לעשות שימוש לרעה בכוח הרוב שיש לראש העיר ולקואליציה במועצה, לרמוס את דעת המיעוט ברגל גסה ולקבוע לאופוזיציה מי יהיו נציגיה בוועדות, זאת בניגוד לעמדת כלל חבר י האופוזיציה.

עפ"י העותרים- הם ורק הם, יקבעו את זהות נציגי האופוזיציה בוועדות העירייה השונות בהתאם לשיקול דעתם הבלעדי ועל פי כמות החברים המגיעה להם בהתאם למספר חבריהם והוראות הדין החל.

11. הודגש כי בענייננו כל חבר י האופוזיציה בחרו בעותר כי יהיה נציגם בוועדת ההנחות, זאת עפ"י סמכותם וחובתם הציבורית לקבוע מי יהיה נציגם ומי לשיטתם יוכל לתרום תרומה משמעותית ועניינית לוועדת ההנחות.

לקואליציה אין כל סמכות להתערב בהחלטה הנ"ל וודאי שאינה מוסמכת לקבל החלטה המנוגדת לעמדת כל חברי האופוזיציה כאמור.

על כן, עותרים העותרים לבטל את ההחלטה הנ"ל של מועצת העירייה כהחלטה לא חוקית.
כפועל יוצא מהמפורט, גם עותרים העותרים כי יוצהר שהעותר הוא הנציג החוקי של האופוזיציה בוועדת ההנחות וכי על העירייה וועדת ההנחות לזמנו מכאן ואילך לכל ישיבת ועדת ההנחות, וכן להמציא לו כל תיעוד רלוונטי על מנת לאפשר לו למלא את תפקידו.

12. עפ"י העותרים, ישיבת והחלטות ועדת ההנחות מיום 13.8.20 לא הייתה חוקית שעה שהעותר סולק ממנה ולמעשה, הישיבה הנ"ל התנהלה ללא נציג מטעם האופוזיציה.

כפועל יוצא מהאמור, עותרים הם לבטל את כל ההחלטות שנתקבלו באותה ישיבה.

13. העותרים טוענים כי יש להצהיר שפעולות המשיבים, נציגי העירייה, כל משיב בתחומו, היו בלתי חוקיות ונתקבלו בחוסר תום לב ולמצער ברשלנות.

14. העותרים מדגישים כי הוראת סעיף 149 ד (ב) (1) לפקודה הקובעת כי נציג הסיעה הגדולה באופוזיציה ישמש כחבר בוועדת ההנחות, אינה מונעת הסכמה פה אחד של כלל חברי האופוזיציה, ביניהם חברי הסיעה הגדולה, למנות נציג אחר מטעם האופוזיציה לשמש כנציגם בוועדת ההנחות.

עוד מפנים העותרים לרציונל העומד ביסוד הוראות סעיף 150 ו-149 לפקודה אשר תכליתו להבטיח ייצוג של האופוזיציה בוועדות העירייה עפ"י בחירת האופוזיציה (ולא הקואליציה) מי ישמש כנציג האופוזיציה, ומבלי למנוע את חופש פעולתה ושיקול דעתה העצמאי של האופוזיציה בעניין.

15. עפ"י העותרים, משרד הפנים והממונה נמנעו מלהתערב ולהנחות את העירייה למרות שהייתה עליהם חובה להתערב ולהנחותה כיצד לפעול , ובכך למנוע מהעירייה לפעול בניגוד לחוק.

16. העירייה, הכוללת את המשיבים מס' 1 עד 5 המיוצגים במאוחד, עותרים בכתב תשובתם לדחות על הסף את העתירה כנגד משיבים 1, 3, 4 ו-5 בהיעדר יריבות ובהיעדר עילה.

17. לגופה של העתירה טוענת העירייה, כי עפ"י הוראתו הספציפית של סעיף 149 ד (ב) (1) לפקודת העיריות, נציג האופוזיציה בוועדת ההנחות ימונה רק מבין חברי הסיעה הגדולה באופוזיציה, שאינה מיוצגת בהנהלה. הוראה זו על הנציגות הייחודית שנקבעה במסגרתו היא הוראה מחייבת ויש בה לשלול את עתירת העותר, אשר אינו עומד בתנאי הסעיף להתמנות לוועדת ההנחות.

18. העירייה מדגישה כי אין חולק שסיעת "תנופה לעפולה", אשר העותרים 2 ו-3 הם נציגיה במועצה, היא הסיעה הגדולה באופוזיציה, ומכאן שבדין הוחלט בישיבת מועצת העיר כי העותרת מס' 3 תמשיך ותשמש כנציגת האופוזיציה בוועדת ההנחות, למרות בקשות האופוזיציה למינוי נציג אחר.

עפ"י העירייה, העותר גם אינו נמנה עם סיעה אשר אין לה נציגות בוועדת ההנהלה כדרישת סעיף 149 ד (ב) (1), זאת שעה שהחבר השני בסיעת הליכוד שהעותר נמנע על שירותיה הוא חבר בקואליציה ובוועדת ההנהלה.

19. לאור המפורט, ובהתאם לייעוץ המשפטי אשר ניתן למועצה בישיבה מיום 16.8.20, נבחרה העותרת מס' 3 לנציגת האופוזיציה בוועדת ההנחות. בנדון, הובהר בכתב התשובה, שהקואליציה נכונה לא להתערב בהחלטת זהות הנציג מתוך הסיעה הגדולה באופוזיציה שימונה לנציג בוועדת ההנחות.

20. העירייה מפנה למעמדה הברור של הוראת סעיף 149 ד (ב)(1) לפקודה, כהוראה ספציפית ומחייבת, זאת על פני ההוראה הכללית שבסעיף 150 א לפקודה, כאשר בין השאר, הוראת סעיף 150 הנ"ל אינה מתערבת בזהות הנציג שימונה מהאופוזיציה ואף מאפשרת ל"סיעה זכאית" למנות חבר מועצה מסיעה אחרת תחתיה, בעוד שסעיף 149ד(ב) אינו מתיר זאת.

משלימה העירייה ומפנה למעמדה המיוחד והייחודי של ועדת ההנחות ואשר בשל רגישותה המיוחדת, דרש המחוקק כי הנציג מהאופוזיציה יהיה מהסיעה הגדולה ואשר אין לה נציג בוועדת ההנהלה וללא אפשרות שינוי.

21. במסגרת הדיון בעתירה בישיבת יום 26.10.20 חידד והשלים ב"כ העירייה כי העותר לא התפלג ולא פרש מסיעת הליכוד עפ"י המנגנון הקבוע בסעיף 125 לפקודה.

על כן, יש לראותו, לפחות לעניין סעיף 149 לפקודה, כמי שחבר בסיעה שיש לה נציג בהנהלה. זאת שעה שהנציג השני של סיעת הליכוד – מר אלוש, הוא חבר קואליציה וחבר בוועדת ההנהלה.

בהמשך הדיון הדגיש ב"כ העירייה כי מבחינת הטיעון המשפטי, אין רלוונטיות לשאלה העובדתית מי מבין שני נציגי סיעת הליכוד "פרש" או "סטה" מקו הסיעה וכל עוד לא קוים הליך הפרישה כדין יש לראות את העותר כמשתייך לסיעה לה חבר בוועדת ההנהלה וכפועל יוצא מכך, פסול מלשמש נציג האופוזיציה בוועדת ההנחות, על פי הוראת סעיף 149ד(ב)(1) לפקודה.

22. העירייה מוסיפה וטוענת בכתב תשובתה כי מן הדין לפסול את העותר מלשמש כחבר בוועדת ההנחות גם מן הטעם שהוא נתון בניגוד עניינים לכאורה.

עפ"י הנטען, העותר מעניק ייעוץ פיננסי ללקוחות פרטיים בנושאי ארנונה ומטעם זה הוא מנוע, בהתאם לכללים החלים, מלכהן כנציג בוועדת ההנחות בשל חשש לניגוד עניינים.

צוין ע"י העירייה בכתב תשובתה כי נעשתה פנייה לעותר על מנת שיצהיר כי נוכח תפקידו ועירובו, הוא יימנע מייצוג גורמים פרטיים מול העירייה ובפרט בנושאי ארנונה וכן מתחייב לסודיות וחיסיון, אולם עד למועד כתב התשובה לא ענה העותר לפניית היועץ המשפטי בעניין.

23. מכל מקום, עותרת עיריית עפולה לדחות את הסעד לביטול ההחלטות שנתקבלו בישיבת ועדת ההנחות שנתקיימה מיום 13.8.20, זאת שעה שהישיבה התקיימה במניין החוקי שלה כקבוע בהוראת סעיף 149 ד.

לאור המכלול, עותרים המשיבים מס' 1 עד 5 לדחות את העתירה.

24. משרד הפנים והממונה עותרים לדחות את העתירה כנגדם.

25. עפ"י כתב התשובה, לא נעשתה כל פנייה מסודרת אל הממונה וממילא לא נתקבלה על ידו כל החלטה אשר אותה ניתן לתקוף באמצעות הגשת עתירה.

הובהר כי בין העותר לממונה הוחלפו הודעות ווטסאפ אשר אינן בגדר החלטה בגדרה של עתירה מנהלית.

בהתאם, טוענים משרד הפנים והממונה כי דין העתירה כנגדם להידחות על הסף מחמת אי מיצוי הליך, היעדר עילה או יריבות.

26. בנוסף ולגופם של דברים, התערבות הממונה שהינה מהלך חריג כשלעצמו וצריך שתיעשה במשורה, נתבקשה לגבי אופן בחירת הנציג מתוך האופוזיציה, סוגיה המחייבת בחינת שקילת פרמטרים רבים ודורשת שהות זמן סבירה כדי לברר ולשקול את מכלול העובדות והנתונים, לרבות קבלת תגובת ראש העיר, חוות דעת היועץ המשפטי ותגובת שאר חבריי המועצה מהאופוזיציה. בחינה כוללת שכאמור לא ניתן היה להיעשות בפרק הזמן שחלף מהפנייה ועד להגשת העתירה.

27. לגופן של טענות העותרים, כנגד אי מינוי העותר כנציג האופוזיציה בוועדת ההנחות, הרי שעולה מתשובת ב"כ משרד הפנים והממונה כי ניתן וצריך לפרש את סעיפים 150 א ו- 149 ד (ב) (1) לפקודה באופן שסעיף 150 א אשר נחקק מאוחר יותר והגם שהוא סעיף כללי, ככזה שאינו עומד בסתירה לסעיף 149 ד (ב) (1) לפקודה, אלא כמשלים אותו.
את שני הסעיפים יש לראות כמקיימים את הרציונל שבשמירה על ייצוג יחסי של סיעות האופוזיציה בוועדות, תוך מתן הזכות הבלעדית לאופוזיציה לקבוע את נציגיה בוועדות.

28. באשר לטענת העירייה לפיה יש לראות את העותר כחבר סיעה לה נציג בוועדת ההנהלה, על רקע "הפיצול" בין שני החברים בה, הבהירה ב"כ משרד הפנים והממונה בישיבת 26.10.20 כי זו מבחינתה טענה חדשה ושעה שהמדובר בטענה בעלת היבטים עובדתיים, היא אינה נוקטת עמדה לגביה, זאת טרם שהוצגו בפניה כל הנתונים הדרושים בעניין.

דיון והכרעה

29. פשוטם של דברים בפרשתנו הוא- שכלל חברי האופוזיציה ראו לבחור נציג מטעמם לוועדת ההנחות בעירייה, והקואליציה בעירייה היא זו שפעלה לשלול בחירה זו, ולמעשה בחרה במקום האופוזיציה את נציגה בוועדת ההנחות.

יתרה מזאת, את ההצדקה לפועלה החריג האמור מוצאת הקואליציה, בתנאי סעיף 149 ד (ב) (1) לפקודה, אשר אין חולק כי תכליתם להבטיח ייצוג הולם של האופוזיציה בוועדת ההנחות.

הגנת הקואליציה דווקא, על אינטרס מובהק של האופוזיציה, ובניגוד לעמדתה של האחרונה, אומר כשלעצמו דרשני.

30. זאת ועוד, פועלה של הקואליציה בענייננו גם חותר כנגד עיקרון היסוד הדמוקרטי לפיו יש לאפשר לאופוזיציה כמיעוט לקבוע את זהות הנציגים מטעמה.

בחירת נציג המיעוט על ידי הרוב בענייננו שוללת את זכות המיעוט להתוות את הדרך בה הוא רוצה להשמיע את קולו, עפ"י קביעתו פה אחד כאמור. זכות זו הוכרה כחלק אינהרנטי מזכות המיעוט לייצוג, עד כי נקבע שזכות הייצוג הנ"ל אינה יכולה לצאת אל הפועל כאשר הרוב הוא שבוחר למיעוט כיצד ומי ייצגו.

ראו עע"מ 1207/15 רוחמקין נ' מועצת העיר בני ברק (18.8.16) (להלן: "פרשת רוחמקין").

31. יודגש כי בענייננו, אין כל ספק באשר לרצונה ובחירתה של האופוזיציה. הבחירה נקבעה פה אחד, על דעת כלל חברי האופוזיציה ולרבות חבריי הסיעה הגדולה באופוזיציה. כל חברי האופוזיציה בחרו וראו בעותר כנציג אשר יוכל באופן מיטבי לייצג את האופוזיציה.

התערבות מצד הקואליציה בהסכמה גורפת שכזו וכאמור תוך פגיעה אינהרנטית בזכות המיעוט ואף תוך מינוי כפוי של אחד מהאופוזיציה, אשר הודיע כי הוא מבקש שלא להתמנות, אינה יכולה לעמוד.

32. יובהר כי ענייננו שונה מעיקרו מהסוגיה שנדונה בפרשת רוחמקין שאוזכרה ואשר בה אכן נדרשה הגנה על אינטרס האופוזיציה, זאת שעה שהקואליציה שם ביקשה להתערב ולמנות נציג מהאופוזיציה, בניגוד לעמדת נציגים אחרים באופוזיציה ובכללם נציגי הסיעה הגדולה באופוזיציה שם אשר התנגדה למינוי, זאת שעה שסעיף 149 ד (ב) (1) מקנה לה את זכות הבכורה למנות מבין חבריה את נציג המיעוט בוועדת ההנחות.

33. חובת הפרשנות ההרמונית של ההוראה הספציפית שבסעיף 149 לפקודה, לה מעמד ברור בענייננו, אל מול ההוראה הכללית והרחבה הקבועה בסעיף 150 א השוכנת לצידה באותה פקודה, שתכליתה עיקרון הייצוג היחסי, מחייבת כי גם בבירור התנאים של סעיף 149 ד (ב) (1) יש לחתור ככל הניתן, לפרשנות המבטיחה לאופוזיציה נציג אחד לפחות, תוך הכרה כי עיקרון דמוקרטי זה מוגשם על דרך מתן חופש מוחלט לסיעות ולאופוזיציה לבחור את נציגיהן בוועדות השונות, ובכללן ועדת ההנחות.

34. לעניין עיקרון הייצוג היחסי וחופש הבחירה של המיעוט בגדרו של סעיף 150 א (א) לפקודה, ראו בג"ץ 1020/99 דואק נ' ראש עיריית קריית ביאליק, פ"ד נה(2), 602 (2001).

לעניין ההדגשים הנוספים ביחס לסעיף 149 ד (ב) (1) העוסק בהרכב ועדת ההנחות לרבות לעניין הרציונל בבחירת נציג המפלגה הגדולה לצורך יעילות והגברת הפיקוח – ראו פרשת רוחמקין שאוזכרה.

בפרשת רוחמקין הנ"ל פורט עוד לשאלת היחס בין הוראת סעיף 150 א להוראת סעיף 149 ד (ב) (1), לרבות לדרך יישום עיקרון הייצוג היחסי והמבחנים המהותיים החלים.

באשר לחובת הפרשנות ההרמונית בין סעיפים בחקיקה הקובעים נורמות המופיעות באותו דבר חוק, בדומה לענייננו, ראו - אהרון ברק, תורת הפרשנות הכללית, 574 (1992) וכפי שאוזכר בפרשת רוחמקין הנ"ל.

35. עפ"י מכלול האמור לעיל, מקום שבו, כבענייננו, בחרו כלל נציגי האופוזיציה בעירייה, את נציגם בוועדת ההנחות מתוך חברי האופוזיציה, הרי שיש לכבד בחירה זו לרבות תוך שימוש משלים במנגנון "הגמיש" הקבוע בסעיף 150 א (ב) לפקודה- המקנה ל"סיעה זכאית" ובענייננו הסיעה הגדולה באופוזיציה, למנות לוועדה חבר מועצה אחר.

36. לצורך ההכרעה בענייננו די שנקבע כי אין מקום ובסיס לשלול את תחולתו של סעיף 150 א (ב) האמור, הבא בגדר הוראה כללית והיפה לכלל ועדות הרשות, זאת לפחות מקום בו כלל חברי האופוזיציה, כולל הסיעה הגדולה, (הסיעה הזכאית עפ"י סעיף 149 לפקודה), הסכימו לבחור בנציג אחר ומוסכם , אותו הם רואים כנציג האופוזיציה המתאים ביותר לשרת את עניינם.

נזכיר כי הרציונל של סעיף 149 ד (ב) (1) כולל גם הוא את העיקרון הדמוקרטי של הייצוג היחסי בו עוסק סעיף 150 לפקודה, לצד קביעת מנגנון שיבטיח פיקוח אפקטיבי ויעיל על פעולת ועדת ההנחות על דרך מעורבות מוגברת של האופוזיציה, וזאת באופן שנציג האופוזיציה בוועדה יהיה נציגה של המפלגה הגדולה ביותר שאינה מיוצגת בוועדת ההנהלה ומתוך הנחה שבכך יובטח הייצוג האפקטיבי האמור (ראו פרשת רוחמקין).

בהתאם, מקום שבו הצורך לקרוא למנגנון בחירת נציג האופוזיציה שבסעיף 149 את הוראותיו הכלליות המשלימות של סעיף 150 לפקודה, כל תכליתו הגשמה מיטבית של עיקרון הייצוג היחסי ועצמאות האופוזיציה לפעול באופן מיטבי לבחירת נציגה בוועדה, אותו הם רואים כנציג הבקיא והראוי מבחינם למשימה, יש להכיר בצורך זה ולאשרו.

כאן המקום להעיר, כי התנגדותה החריפה של העירייה למינוי העותר כנציג האופוזיציה בוועדת ההנחות, יש בה לכאורה ללמד כי ייתכן והבחירה של האופוזיציה, פה אחד בעותר כנציגם, על מנת שיהיה שותף להחלטות ויפקח עבורם על עבודת ועדת ההנחות, לא הייתה בחירה שגויה או סתמית.

37. בהתאם, אמור מעתה כי מקום בו כלל נציגי האופוזיציה, כולל הסיעה הגדולה בה, בחרו פה אחד נציג מטעמם לוועדת ההנחות ונציג זה נמנה, לפחות עפ"י מהותם של דברים, עם חברי האופוזיציה, יש ליתן תוקף לרצון זה, בגדרו של סעיף 149 א (ב) (1) לפקודה, וזאת עפ"י ומכוח ההוראה המשלימה שבסעיף 150 א (ב), לרבות כמקנה סמכות לסיעה הזכאית למנות אחר תחתיה, כחלק ממרווח התמרון והגמישות הדרוש על מנת להבטיח את הגשמת עיקרון הייצוג היחסי, תוך הבטחת עצמאותה של האופוזיציה והרצון לאפשר את הגשמת בחירתה.

38. מנגד, פרשנות השוללת את תחולתו של סעיף 150 א (ב) לפקודה לעניין סעיף 149 העוסקת בוועדת ההנחות, כהצעת העירייה, עומדת בסתירה להרמוניה ולהשלמה המתחייבת בין הסעיפים ויש בה אף לפגוע בעיקרון הדמוקרטי הבסיסי בדבר הגנה על זכויות המיעוט והכרה בעצמאות פעולותיו, תכלית העומדת גם בבסיסו של סעיף 149 לפקודה.

פרשנות העירייה המבקשת למנוע מרווח "גמישות" בייחס להוראת סעיף 149 על דרך ניתוקה מההוראה הכללית שבסעיף 150 לפקודה, מובילה בענייננו בהכרח לתוצאה על פיה רצון האופוזיציה מושם למרמס ומאפשרת לקואליציה לכפות על האופוזיציה מינוי נציג מטעמה בו לא בחרה האופוזיציה ואשר גם הוא הודיע על סירובו למינוי. תוצאה זו אינה מוצדקת ואין מקום לאמצה.

39. מובהר היטב כי אינני מתיימר ואינני נדרש, לצורך העתירה שלפניי, לקבוע את כלל "גבולות הגזרה" המדויקים באשר ליחס בין סעיפים 149 ו-150. כדוגמה מקרה קיצון, שאינו בענייננו, בו רק הסיעה הגדולה באופוזיציה, כסיעה הזכאית, מבקשת לבחור נציג סיעה אחר, אשר נמנה עם חבריי הקואליציה להחליפה בוועדת ההנחות, מקים ספק האם במקרה שכזה יש מקום לראות את המנגנון הכללי שבסעיף 150 א (ב) כמשלים ולא כעומד בסתירה ליסודותיו של סעיף 149 המבקש להבטיח ייצוג מיטבי של האופוזיציה בוועדת ההנחות כאמור, ואשר לו מעמד בכורה.

40. להשלמת התמונה נוסיף כי אף לא נסתרה טענת העותרים לפיה, כבר בחודש 05/20 אישרה מועצת העירייה בישיבתה הנ"ל את חילופיי הנציגים השונים בוועדות, זאת בהמשך לישיבת העבודה שנערכה בעניין בין מנכ"ל העירייה לעותרת מס' 3, כפי שפורט.

טענה זו נתמכת כאמור בטבלה שהוצגה, נספח א' לכתב העתירה, ובפרוטוקול מועצת העירייה, נספח ב' לכתב העתירה. חזקה כי אם היינו עוסקים בטענות שאינן נכונות או בתיעוד שהוצא מהקשרו, הייתה העירייה, טוענת בעניין במסגרת כתב תשובתה ולא כך.

41. על פי האמור, וגם בהנחה המיטיבה עם העירייה, שהעירייה בישיבת מועצה מאוחרת יותר, הייתה מוסמכת לשנות מההסכמה הקודמת הנ"ל, לרבות על דרך של דיון פרטני בקביעת זהות נציג האופוזיציה בוועדת ההנחות, כפי שנעשה במועצת העירייה מחודש 09/20, עדיין יש בהתנהלות ובהסכמה המוקדמת הנ"ל, כדי ללמד על משקל טענות העירייה, והנוגעות לאי עמידתו של העותר בתנאי סעיף 149, לרבות לשאלת מעמדו כחבר אופוזיציה, החובה למנות נציג מבין חברי הסיעה הגדולה באופוזיציה וכן הטענות לניגוד עניינים, אשר הועלו כאמור רק בשלב מאוחר.

42. במסגרת כתב תשובתה מוסיפה העירייה וטוענת כי העותר אינו כשיר לתפקיד עפ"י סעיף 149 ד (ב) (1) שעה שסיעתו מיוצגת בוועדת ההנהלה באמצעות הנציג השני בסיעתו אשר הינו חבר בוועדת ההנהלה.

43. נקדים כי טענה זו לא עלתה ע"י העירייה ולא עמדה בבסיס החלטת העירייה כנגדה הוגשה העתירה, כעולה מפרוטוקול הישיבה 09/20;

עיון בפרוטוקול ישיבת 09/20 מלמד כי ראש העיר והקואליציה, דחו את בקשת האופוזיציה למנות את העותר כנציגם בוועדת ההנחה בנימוק היחיד לפיו הוא אינו נמנה עם הסיעה הגדולה באופוזיציה.

עמדה זו נתמכה כאמור בחוו"ד היועץ המשפטי באותה ישיבה לפיה הוראת סעיף 149, המחייבת מינוי נציג מהסיעה הגדולה באופוזיציה, היא הוראה קשיחה ולא ניתן לסטות ממנה (נבהיר כי אזכור הייצוג בוועדת ההנהלה בדברי היועץ המשפטי, נעשה כחלק מציטוט הוראת הסעיף ותו לא).

ראש העיר באותו הקשר גם ראה להציע לנציגי האופוזיציה דרכים לאפשר את בחירת העותר על דרך הצטרפותו לסיעת העותרים 2 ו-3 או על דרך התפצלותה של סיעת העותרים 2 ו-3 וכך, עפ"י אחת הדרכים, יהיה ניתן לראות בעותר כנציג הסיעה הגדולה באופוזיציה.

כפועל מהמפורט גם העלה ראש העיר את הצעתו, שנתקבלה ברוב חברי הקואליציה למינוי העותרת מס' 3, נציגת הסיעה הגדולה באופוזיציה, לנציגת האופוזיציה בוועדת ההנחות, (תוך דחיית בקשת האופוזיציה כולה למינוי העותר כנציג כאמור).

44. משעה שההחלטה מושא העתירה לא כללה את הנימוק המאוחר לעניין שיוכו של העותר לסיעה לה חבר בוועדת ההנהלה, הרי שיש להתעלם מנימוק זה בבואנו לבחון את סבירות החלטת העירייה העומדת לבחינה בעתירה זו והמבוססת על כך בלבד שהעותר אינו נמנה עם הסיעה הגדולה באופוזיציה כפי שפרטנו ודנו לעיל.

45. בבחינת מעבר לנדרש ועל מנת שלא יימצא הנייר חסר, אתייחס לטענה האמורה לגופה, זאת באופן משלים;

46. נקדים ונציין כי הדרישה להיעדר ייצוג בוועדת ההנהלה, הקבועה בסעיף 149 ד (ב) (1), היא חלק מהגדרת הסעיף את הסיעה ממנה יש לבחור, ככלל, את נציג האופוזיציה בוועדת ההנחות ("...בסיעה הגדולה ביותר שאינה מיוצגת בוועדת ההנהלה, שקיבלה את מרב קולות הבוחרים...").

הניסיון לקרוא את הדרישה כתנאי עצמאי ונפרד לדרישה כי הנציג יהיה מהסיעה הגדולה באופוזיציה כאמור, דינו דחייה והוא בבחינת ניסיון להעצים ללא בסיס את אי התאמתו של העותר לדרישות התפקיד.

משעה שראינו להכיר בזכות האופוזיציה בענייננו, למנות על דעת כלל האופוזיציה את העותר, תחת הסיעה הזכאית (ובענייננו סיעת העותרים 2 ו-3, אשר אגב אין חולק כי אין לה חבר בוועדת ההנהלה) וזאת בהתבסס על ההוראה המשלימה של סעיף 150 א (ב) (1) לפקודה כפי שפרטנו, אין להידרש עוד לבחינה האם לסיעת העותר שבאופוזיציה זיקה כלשהי לוועדת ההנהלה.

47. נוסיף כי מההיבט העובדתי, לא נסתר המענה של העותר, שהועלה במעמד הדיון בעתירה (והוא אף אושר לפחות ב"חצי פה" ע"י נציגי העירייה שנכחו) לפיו סיעת הליכוד, אשר הוא עומד בראשה, הייתה מתחילת ימי שלטונו של ראש העיר הנוכחי, סיעת אופוזיציה, וכי פעולתו באופוזיציה גם תואמת את עמדת כלל חברי הסיעה, אשר לא נבחרו לייצגה במועצה.

העותר הבהיר כי הנציג השני במועצה מטעם סיעת הליכוד, הוא זה ש"ערק" ועבר במהלך הקדנציה הנוכחית לשורות הקואליציה ונבחר לוועדת ההנהלה, בניגוד כאמור לעמדת סיעתו שנותרה באופוזיציה.

48. אכן כטענת ב"כ העירייה בדיון, לבירור כאמור אין משקל מכריע לצורך הבירור המשפטי את מי מחברי סיעת הליכוד במועצה יש לראות כחבר הפורש מסיעתו כהגדרתו המשפטית של המונח כקבוע בסעיף 125 לפקודה. העיקר לענייננו הוא שכל עוד לא הושלמו ההליכים המתחייבים לעניין ההכרה בפרישה עפ"י תנאי סעיף 125 לפקודה, הרי שיש לראות בשני חברי סיעת הליכוד כחברים בסיעה אחת, וכפועל יוצא מכך את העותר כשייך לסיעה לה נציג בהנהלה.

דא עקא ולצורך הבחינה המהותית, האם יש לראות בעותר כנציג סיעת הליכוד, נציג אופוזיציה אשר אינו "מלא" ו"שלם" על מנת לשמש כנציג האופוזיציה בוועדה, יש לניתוח האמור רלוונטיות, לרבות להוכחת "הנתק" הרעיוני והמעשי בין שני חלקי סיעת הליכוד בענייננו.

מכל מקום, עמדת האופוזיציה כולה, לבחור בעותר כנציגה בוועדת ההנחות כאמור, כמייצג המתאים וההולם ביותר כמפורט, יש בה להעיד, ברמה הדרושה לענייננו, כי יש אכן לראות בעותר נציג אופוזיציה, אשר מעמדו ככזה לא נפגע מעצם הצטרפות הנציג "העורק" לשורות הקואליציה ולוועדת ההנהלה.

49. יתרה מזאת וכפי שפורט, גם הקואליציה בדרך הילוכה, לרבות במסגרת ההחלטה בישיבת המועצה 05/20 (בה הוגדר העותר כחלק מהאופוזיציה וחברו לסיעה כחלק מהקואליציה) וההחלטה מ- 09/20 אליה התייחסנו לעיל, ראתה בעצמה בעותר חבר אופוזיציה לצורך סעיף 149, מבלי לזקוף לחובתו את עובדת היות שותפו "לשעבר" חבר בקואליציה.

50. אם לא די במפורט, הרי גם הוכח במהלך הדיון בעתירה כי העותר נבחר כנציג האופוזיציה לוועדת הביקורת, בה הוא מכהן כיו"ר ועדת הביקורת עד היום.

למותר להוסיף כי על פי הוראת סעיף 149ג(ג)(1) לפקודה, יו"ר ועדת הביקורת צריך להתמנות מבין חברי האופוזיציה ואשר לסיעתו אין נציגות בוועדת ההנהלה.

העירייה, במהלך הדיון, נאלצה שלא לחלוק על טענת העותר לפיה מינויו לוועדת ביקורת נעשה לאחר שחבר סיעתו הצטרף לקואליציה ולכל המאוחר בישיבת 05/20 אליה התייחסנו.

מינוי כאמור יש בו להשתיק את העירייה מלטעון כיום כי יש לראות בעותר כמי שלסיעתו נציג בוועדת ההנהלה.

51. נשלים כי ניסיונות העירייה, למנוע את מינויו של העותר כנציג האופוזיציה בוועדת ההנחות, כמפורט בעתירה זו, מבססים גם הם וכשלעצמם את מעמדו של העותר כחבר אופוזיציה ראוי ומתאים, כפי הרציונל הקבוע בסעיף 149 ד (ב) (1).

52. המקובץ מלמדנו כי אין גם מקום ענייני לפסילת העותר מלהיות נציג האופוזיציה בוועדת ההנחות, בשל כך שחבר סיעתו "העורק" התמנה לוועדת ההנהלה.

53. נוסיף כי הניתוח שפורט בפרק הקודם, באשר להצדקה לעשות שימוש, בנסיבות ענייננו, בהוראה המשלימה והכללית שבסעיף 150 א ב (1) על מנת "להכשיר" את בחירת נציג האופוזיציה, פה אחד, למרות שאינו נציג הסיעה הגדולה באופוזיציה, יפה בשינויים המחויבים, גם על מנת להכשיר את מועמדתו של העותר, גם אם היה נקבע כי מבחינה משפטית, לסיעתו נציג בוועדת ההנהלה.

כאמור, בנסיבות ענייננו, בבחירת העותר כנציג האופוזיציה, נשמרת התכלית הקבועה בסעיף 149 על הרציונל שבו ושעה שכלל נציגי האופוזיציה רואים בעותר כנציגם המתאים לתפקיד, כשמהותית ובפועל מנותק העותר משותפו לשעבר המשמש כחבר קואליציה.

54. אני רואה לדחות גם את טענתה הנוספת של העירייה, אשר הועלתה לראשונה בכתב תשובתה, לפיה יש לפסול את העותר מלשמש כנציג האופוזיציה בוועדת ההנחות, בשל חשש לניגוד עניינים לכאורה, לאור עיסוקו כיועץ פיננסי.

55. ראשית, נימוק זה לא שימש את העירייה בקבלת החלטתה מושא העתירה ובהתאם, יש להתעלם ממנו בבואנו לבחון את סבירות ההחלטה.

56. שנית, טענה זו אינה ממין העניין לשאלה העומדת לפתחנו, בדגש לשאלה האם הקואליציה זכאית הייתה למנות נציג מטעם האופוזיציה בניגוד לבחירת האופוזיציה עצמה.

שאלת ניגוד העניינים לא עמדה לדיון למועד בחירת נציג האופוזיציה לוועדת ההנחות וודאי אין בה להצדיק כיום את אישור החלטת העירייה למנות נציג לוועדת ההנחות, בניגוד לעמדת ובבחירת האופוזיציה.

57. טענות לניגוד עניינים מקומן להתברר בפני הוועדה למניעת ניגודי עניינים, כקבוע בכללים למניעת ניגוד עניינים של נבחרי הציבור ברשויות המקומיות (י"פ תשמ"ד, 3114).

לוועדה זו יכול מי מהצדדים לפנות על מנת לקבל חוות דעת בשאלה האם העותר עפ"י עיסוקו מצוי בניגוד עניינים המונע ממנו לכהן בוועדת ההנחות.

בהיעדר פנייה בנדון ומשלא מוצה הליך הבירור עפ"י המסלול הקבוע בסוגיה בדין, אין לטענות הנ"ל כל רלוונטיות ונגיעה לעתירה שלפניי.

58. לסיכום הילוכנו עד כה, יש לקבוע כי דין החלטת העירייה להתערב בבחירת העותר כנציג האופוזיציה, תוך מינוי נציג אחר מהאופוזיציה תחתיו, להתבטל.

לאור האמור, ניתן בזה תוקף לבחירת כלל חברי האופוזיציה בעותר כנציגם בוועדת ההנחות.

59. את עתירת העותרים לבטל את ההחלטות שנתקבלו בישיבת וועדת ההנחות שנתקיימה ביום 13.8.20, שעה שנמנעה השתתפות נציג האופוזיציה באותה ישיבה, אני רואה לדחות.
60. סעד כאמור אינו מידתי ויש בו לפגוע שלא לצורך בראש ובראשונה באזרחים שונים שעניינם נדון והוכרע באותה ישיבה והכל מבלי שהוצג פגם היורד לשורשו של עניין כתוצאה מההרכב החסר שנוצר באותה ישיבה, הגם שנגרם באשמת התנהלות העירייה.

61. בהקשר זה והגם שאין זהות מוחלטת בין המקרים, ניתן להקיש מהמניין החוקי הדרוש לקיום ישיבות וועדת ההנחות עפ"י הוראת סעיף 149 ד (ב), על ההשלכה שיש להיעדרות נציג האופוזיציה מדיון הוועדה. עפ"י הסעיף, מניין חוקי בישיבות הוועדה, יכלול את נוכחות יושב ראש הוועדה (או ממלא מקומו) היועץ המשפטי והגזבר, כך שגם בהיעדר נציג האופוזיציה ואף גם חבר נוסף, יש לראות את הוועדה כמתקיימת במניין חוקי.

62. עוד אינני רואה להידרש לבקשת העותרים כי ייקבעו בפסק הדין הוראות באשר למסירת חומרים רלוונטיים לעותר כנציג האופוזיציה לקראת דיוני ישיבת וועדת ההנחות, לרבות לוחות זמנים בעניין, כמפורט בעתירה;

בנדון נקבעו בפקודה ועל ידי משרד הפנים הוראות ברורות, אשר חזקה כי העירייה ונציגיה יפעלו על פיהן ולא נדרשים בעניין זה הוראות ייחודיות ופרטניות כלפי העותר כנציג האופוזיציה, ובמסגרת פסק דין זה.

63. את הסעדים בעתירה המופנים כנגד משרד הפנים והממונה , אני רואה לדחות;

64. ראשית ספק, לרבות מהילוכו של הדיון בעתירה, אם העותרים עומדים עדיין על סעדיהם הנ"ל, אשר ככלל הסתכמו במעין סעדים הצהרתיים באשר למחדלי עבר בשל אי התערבות משרד הפנים והממונה, מקום בו היה עליהם, לשיטת העותרים, להתערב ולהנחות את העירייה ונציגיה כיצד לפעול בסוגיית בחירת נציג האופוזיציה לרבות מניעתם מלפעול בניגוד לדין.

65. מכל מקום, ראיתי לקבל את הסברי משרד הפנים והממונה בכתב תשובתם באשר לדרך פועלם.

העותרים לא סתרו את השתלשלות האירועים בנוגע למעורבות הממונה בפרשה וכפי שפורטה בכתב התשובה.

בין השאר לא נסתר כי מלבד פניות באמצעות תוכנת הווטסאפ, על פני לוח זמנים קצר, לא נעשתה פנייה מסודרת אל הממונה וממילא לא נדרשה ממנו החלטה סדורה בסוגיה.

66. זאת ועוד, מורכבות הסוגיה שבדיון, על ההיבטים העובדתיים והברורים המקיפים שנדרשו לבירור והכרעה בסוגיה שהוצגה (לא רשמית) בפני הממונה, חייבה שהות זמן סבירה, שלא התאפשרה לאור לוח הזמנים "שקצבו" העותרים, עד שהגישו עתירתם.

67. לסיכום וכפי שפורט בפסק דין זה, עיקר העתירה המופנית כנגד העירייה, מתקבלת.

עפ"י הקבוע בסעיף 58 לפסק דין זה, אני נותן תוקף למינויו של העותר כנציג האופוזיציה בוועדת ההנחות, כפי בחירת כלל חברי האופוזיציה.

העתירה כנגד משרד הפנים והממונה, נדחית.

68. לאור תוצאת העתירה ודרך ההתנהלות, אני מורה לסוגיית הוצאות המשפט כדלקמן;

אני מחייב את עיריית עפולה לשאת בהוצאות משפט העותרים בסכום של 5,000 ₪ לטובת כל אחד מהעותרים (סה"כ 20,000 ₪) ובנוסף מחייב את העירייה להחזיר לעותרים את עלות אגרת בית המשפט בה נשאו העותרים.

מנגד, אני מחייב את העותרים, יחד ולחוד, לשאת בהוצאות משפט המשיבים 6 ו-7 (משרד הפנים והממונה) בסך כולל של 2,500 ₪.

69. המזכירות תמציא העותק פסק הדין לצדדים.

ניתנה היום, י"א חשוון תשפ"א, 29 אוקטובר 2020, בהעדר הצדדים.