הדפסה

בית המשפט המחוזי בנצרת בשבתו כבית-משפט לעניינים מנהליים עת"מ 4261-08-16

בפני
כב' השופט זיאד הווארי, סגן נשיא

העותרים:

1.מרכז אסנט צפת
2.גבל יעקב
3.טובי לייענס
4.יעקב לואיס
5.שושנה לואיס
6.וינגרט דפייר
7.סיגל אליעזר
8.דוד אליעזר
9.שמסיאן אברהם
10.אביבה חסן
על ידי ב"כ עו"ד צבי בן חיים ואח'

נגד

המשיבים:

1.הועדה המחוזית לתכנון ובנייה - מחוז צפון
על ידי ב"כ עו"ד חנין סמעאן – מויס

2.קופלר ישראל
על ידי ב"כ עו"ד אילן אמיר ממשרד עו"ד יצחקניא ושות'

3.עיריית צפת

פסק דין

1. לפניי עתירה במסגרתה מתבקש בית המשפט להכריז על ביטול החלטות המשיבה 1 (להלן: "הוועדה") מהימים 4.2.16 ו- 25.5.16, אשר הורו על אישור בתנאים של תכנית ג/21559 (להלן: "התכנית") שעניינה שינוי ייעוד וקביעת הוראות בנייה בעיר צפת (להלן: "העיר"), ודחתה את התנגדויות העותרים לתוכנית.

2. רקע עובדתי בתמצית:

א. ביום 28.1.14 פורסמה למתן תוקף התכנית אותה הגישו המשיבים 2 ו- 3 לעתירה (להלן: "מר קופלר והעירייה בהתאמה") לאישור הוועדה. מטרת התכנית הינה מתן אפשרות להקמת מבני מגורים בעיר ועניינה שינוי ייעוד וקביעת זכויות והוראות בנייה במקרקעין המפורטים בה.

ב. ביום 1.10.14 החליטה הוועדה להורות על הפקדת התכנית בתנאים, הגם שזו חורגת מתוכנית המתאר הקיימת בעיר בפרמטרים שונים. בין היתר נקבע:

"התכנית חלה בתחומי העיר ההיסטורית על פי תשריט תכנית המתאר ג/12617. בייעוד זה מותרים שימושים של מגורים ומסחר, ועל כן תכנית זו תואמת לתוכנית המתאר"
...
הצפיפות המוצעת היא כ- 24 יח"ד/דונם בשניים מהמגרשים, וכ- 17 יח"ד/דונם במגרש השלישי.
צפיפות המינימום בעיר עפ"י תמ"א 35 היא 4 יח"ד/דונם. עם זאת מדובר בתוכנית בשטח מאושר למגורים, וכן בתוכנית נקודתית, שהשפעתה על הצפיפות בכלל הישוב זניחה.
כמו כן, התכנית חלה בשטח בעל שיפועי קרקע משמעותיים (בין כ-10 מ' לכ-20 מ', במגרשים השונים) ומציעה לאפשר בכל תאי השטח רק קומה אחת מעל מפלס הרחוב. הוועדה המקומית ממליצה על הפקדת התכנית
לאור האומר לעיל, ולאחר ששמעה את היזם הפרטי, מחליטה הועדה להפקיד את התכנית בתנאים הבאים..." (ראו נספח 2 לתשובת מר קופלר).

ג. ביום 18.6.15 פורסם דבר הפקדת התכנית ברשומות (ראו נספח 3 לתשובת מר קופלר). לאחר הפרסום הוגשו לתוכנית התנגדויות, ביניהן התנגדות העותרים. בין הטענות שהעלו העותרים בהתנגדותם לתוכנית טענו בתמצית, בין היתר, כי התכנית סותרת את הוראת התמ"א של העיר, מנוגדת לעקרונות התכנוניים של העיר העתיקה בתחומה היא מוצעת, מנוגדת לרמת הצפיפות המתוכננות לעיר, אינה סבירה מבחינה תחבורתית, תיצור פגיעה נופית קשה, תפגע בערך הנכסים של המתנגדים לה ותגרום לנטל בלתי סביר על תושבי העיר.

ד. ביום 7.12.15 נערכה ישיבה לשמיעת ההתנגדויות במשרדי הוועדה ובמסגרתה נשמעו טענות הצדדים (ראו נספח 7 לעתירה).

ה. ביום 4.2.16 ניתנה החלטת הוועדה בהתנגדויות שהוגשו והוחלט פה אחד לאשר את התכנית, תוך קביעת תנאים וקבלת חלק מההתנגדויות (ראו נספח 9 לעתירה). לעניין סוגיית הצפיפות והגובה קבעה הוועדה כי בסמכותה לחרוג מהוראות תכנית המתאר, ובתכנית נשוא הדיון יש נימוקים טובים לעשת כך. לעניין זה ציינה:

"א. הוועדה רואה חשיבות רבה בעיבוי העירוני של צפת, וזאת מתוך ראיה אזורית כוללת. תכנית זו תואמת לתפיסה הנ"ל.
ב. שטח התכנית מצוי בשולי העיר העתיקה, וגובל בשטח פתוח.
ג. שטח התכנית מצוי בטופוגרפיה תלולה מאוד ובקרקע לא יציבה, דורשת תמיכה. גובה הבינוי המוצע ימומש כולו, או ברובו המכריע , מתחת למפלס דרך מס' 1. כמו כן, הבינוי יהיה מדורג. מושאים אלו מבטיחים שגובה הבנייה לא יהווה פגיעה או סתירה מהותית להנחיות תכנית המתאר בנוגע לגובה.
ד. על מנת לממש את ייעוד הקרקע המאושר, נדרשת השקעה כספית רבה עקב הטופוגרפיה התלולה, ועל כן, בכפוף לאמור למעלה, רואה הוועדה הכרח חפצות את היזמים על כך בהגדלת זכויות בניה.
ה. לעניין הצפיפות יש לציין שתכנית בסדר הגודל של התכנית נשוא הדיון משנה באופן מינורי את הצפיפות הכוללת במתחם העיר העתיקה.
..."

בהמשך, קיבלה הוועדה בחלקה את ההתנגדויות לעניין הנושאים התחבורתיים, הסתרה נופית למבני מגורים והקטנת שטח השצ"פ. כמו כן דחתה את ההתנגדות לעניין עיצוב אדריכלי.

ו. ביום 25.5.16 הובאה התכנית לדיון חוזר בפניי הוועדה, תוך שנעשו בה תיקונים בנוגעים להיבטים תחבורתיים. ביום 26.6.16 פורסמה התכנית למתן תוקף ברשומות.

ז. העותרים, אשר לא השלימו עם אישור התוכנית ועם דחיית חלק מההתנגדויות שהפנו כלפיה, הגישו את ביום 2.8.16 את העתירה שלפניי.

ביום 5.1.17 התקיים דיון בעתירה במעמד הצדדים, במסגרתו הסכימו הצדדים כי הכרעה העתירה תינתן על סמך החומר שהוגש ולאחר שהצדדים יגישו סיכומים תמציתיים. עם זאת, לבקשת הצדדים, הוארך המועד להגשת הסיכומים מספר רב של פעמים נוכח מו"מ שניהלו ביניהם, אשר נמשך עד להגשת סיכומי מר קופלר ביום 28.12.17. לאחר קבלת הסיכומים הסופיים קיימתי דיון נוסף במעמד הצדדים, אולם אלו לא הצליחו להגיע לידי הסדר, ועל כן אין מנוס אלא להכריע בעתירה.

3. דיון והכרעה:

אציין כבר עתה כי לאחר שבחנתי לעומק את נימוקי העתירה ואת טענות באי כוח הצדדים, הגעתי לידי מסקנה כי דינה של העתירה להתקבל בחלקה, באופן בו יבוטל אישור התוכנית וזו תוחזר לוועדה המחוזית לשם פרסומה מחדש.
בטרם אכנס לנימוקי ההחלטה אציין בתמצית כי בכתב העתירה שהגישו האריכו העותרים בטיעוניהם, יתר על המידה (כתב העתירה משתרע על פני 37 עמ'), תוך שהפנו באריכות למהלכים התכנוניים בעיר טרם התכנית וכן העלו בהרחבה טענות רבות כנגד אישור התכנית וסבירותה. לאור התוצאה אליה הגעתי, במסגרתה כאמור מצאתי להורות על פרסומה של התכנית מחדש, איני רואה מקום להרחיב את הדיון בטענות אלו של העותרים.
מכל מקום נראה שהטענה המרכזית עליה מסתמכים העותרים הינה סוגיית אי התאמת התכנית אל מול התמ"א החלה בעיר העתיקה ופרסומה השגוי של התכנית כתוכנית מפורטת חלף תכנית מתאר, ודומה כי לא לחינם עסקו הסיכומים שהגישו בסוגייה זו בלבד.
אשר לסוגייה זו, עוד במסגרת פסיקה ישנה קבע בית המשפט העליון כי ככל שמתגלה סתירה בין הוראות תכנית המתאר ובין הוראות תכנית מפורטת, יפה כוחה של תכנית המתאר ואין באפשרותה של התכנית המפורטת לסתור את הקבוע בתוכנית המתאר. לעניין זה נקבע:
"הוראת הסעיף 129 ל חוק התכנון והבניה, תשכ"ה-1965 (להלן - חוק התכנון) קובעת שכוחה של תכנית מיתאר יפה מכוחה של תכנית מפורטת, משמע שאין בכוחה של תכנית מפורטת לשנות או לתקן תכנית מיתאר, ואין גם בכוחה לקבוע דבר המנוגד לתכנית המיתאר. ברי שלפי חוק התכנון לא היתה המשיבה רשאית לאשר את תכניתה של העותרת אשר הוגשה, כאמור, כתכנית מפורטת בלי ששונתה או תוקנה תכנית המיתאר" (בגץ 178/74 זאב ו-דוד בר-חורין, קבלני בנין נ' הוועדה המקומית , כח (2) 757 ).
בענייננו, בין העותרים ומר קופלר קיימת מחלוקת באם התכנית אכן סותרת את תכנית המתאר בעיר או שמא תכנית המתאר קובעת למעשה כי התכנית היא שתקבע את נושא צפיפות וגובה הבנייה בעיר העתיקה.
בחינת סעיף 22.1 לתוכנית המתאר של העיר, אשר עניינו רשימת השימושים המותרים באזור העיר ההיסטורית מלמד כי באזור העיר העתיקה בו חלה התכנית נשוא העתירה, לא יעלה גובה בתי המגורים על 3 או 4 קומות וצפיפות הבנייה לא תעלה על 6 יחידות לדונם (ראו סעיפים 22.1.1 ו- 22.1.13 לתקנון תכנית המתאר- אשר צורף כנספח 4 לעתירה).
אולם מר קופלר טוען כי על פי אותה תוכנית מתאר של העיר ובמסגרת סעיף 23.1, ניתן לקבוע גובה וצפיפות בנייה אף במסגרת תכנית מפורטת. לשיטתו, סעיף 23.1.1, הקובע מהם השימושים המותרים בתכנית המתאר, מפנה הן לשימושים המותרים בסעיפים 22.1 והן לשימושים המותרים בסעיף 22.7, אשר קובע כי "פירוט שטחי הבניה המותרים, הצפיפויות והגבהים יהיו נשוא תכנית מפורטת, שתוכן ותאושר כחוק". מהאמור מבקש מר קופלר ללמוד כי תכנית המתאר מאפשרת כאמור את קביעת גובה וצפיפות המבנים גם במסגרת התכנית המפורטת.
לאחר שבחנתי מכלול טענות הצדדים בסוגייה זו, הגעתי לכלל מסקנה כי מקובלת עליי עמדת העותרים. הפרשנות אותה מבקש להחיל מר קופלר אינה סבירה בנסיבות העניין ואינה מתיישבת עם הדברים הברורים הקבועים במסגרת סעיף 22.1 לתכנית המתאר. כפי שציינה בצדק ב"כ הוועדה, אין זה ברור הכיצד יכולה להתיישב פרשנותו של מר קופלר עם הוראות סעיף 22.1 לתכנית המתאר, כאשר היא למעשה הופכת את הסעיף לאות מתה ולחסר כל משמעות. לא ניתן לקבל את פרשנותו של מר קופלר, אשר מבקשת לקבוע למעשה כי כל תוכנית מפורטת עכשווית או עתידית בעיר העתיקה תוכל לקבוע במסגרתה ולפי רצונה תנאים הסותרים חזיתית את תוכנית המתאר הקיימת.
הדברים מקבלים משנה תוקף כאשר החריגה שנעשתה במסגרת התכנית לעניין צפיפות וגובה הבנייה, לא הייתה מינורית אלא מהותית, ולהזכיר כי במסגרת התכנית אושרה בניית כ- 24 יחידות דיור לדונם בחלק מהמגרשים (בניגוד ל- 6 יח"ד במסגרת תכנית המתאר) וכן אושרה בנייה בגובה 6-11 קומות (מקום 3-4 קומות במסגרת תכנית המתאר), חריגה זו לכל הדעות מהותית.
יתירה מכך, העובדה כי התוכנית סוטה מתוכנית המתאר בעיר עולה באופן ברור גם מההחלטות שניתנו ע"י הוועדה. בהחלטה מיום 1.10.14 לאשר את התוכנית, הפנתה הוועדה להוראות הצפיפות כפי שהן מופיעות בסעיף 22.1 לתכנית המתאר ("צפיפות המינימום בצפת ע"י תמ"א 35 היא 4 יח"ד/דונם"). כמו כן בהחלטת הוועדה מיום 4.2.16 לדחות את ההתנגדויות שהוגשו, נקבע כאמור באופן מפורש כי התכנית למעשה סותרת לעניין הצפיפות והגובה את תכנית המתאר אלא שהוועדה הוסיפה וקבעה כי הייתה רשאית להתיר את השינויים מתכנית המתאר ולחרוג מהוראות תכנית המתאר, ככל שעשתה כן מנימוקים טובים.
הרשות התכנונית היא כמובן בעלת מומחיות וידע מקצועי בנושא כמו גם אמונה על האינטרס הציבורי, ועל כן כאשר עולה באופן ברור מדבריה, הן במסגרת החלטותיה המקוריות והן במסגרת תשובתה לעתירה, כי לעמדתה אכן סותרת התוכנית את הוראות תכנית המתאר, יש לתת לעמדתה משקל משמעותי. יפה לעניין זה הפסיקה אליה הפנו העותרים בסיכומיהם, לפיה הגם שבתי המשפט הם הפוסקים בעניין פרשנות ההוראות, יטה בית המשפט לאמץ את פרשנותה של הרשות התכנונית, שכן היא מתבססת על ידע וניסיון מקצועיים ( עת"מ ( ת"א) 13449-12-09 שאלתיאל שוסף נ' ועדת הערר לתכנון ובניה מחוז תל- אביב).
נוכח האמור, מצאתי כי אכן התכנית אינה תואמת וסוטה מתכנית המתאר הקיימת בעיר, בעיקר ככל שזו נוגעת לשאלת צפיפות הבנייה של הבתים וכן גובה הבנייה המותרת.
לעמדת העותרים, מקום בו פורסמה התכנית כתכנית מפורטת, הרי שמדובר בפרסום שלא כדין, אשר מהווה עניין מהותי ומצדיק החזרת הדיון לוועדה על מנת שזו תבצע פרסום נכון של התכנית כתכנית מתאר. הוסיפו, כי החובה לבצע פרסום נכון תאפשר לעותרים כמו גם למתנגדים פוטנציאלים אחרים, להעלות התנגדויות ונימוקים נוספים. מנגד טען מר קופלר כי המדובר בסוגיה "טכנית" בלבד, כאשר מכל מקום העותרים הגישו התנגדות, העלו את כל טענותיהם ואלו נדחו לגופן.
אכן, בחינת האופן בו פורסמה התכנית מלמד כי היא תוארה כתכנית מפורטת (ראו סעיף 1.4 לתקנון התכנית). עוד נקבע כי התכנית כפופה לתוכנית המתאר של העיר (ראו סעיף 1.6 לתקנון התכנית).
לטעמי, מקום בו פורסמה התכנית כתכנית מפורטת הכפופה לתוכנית המתאר, אולם בשל היותה למעשה סותרת את תכנית המתאר, הדבר מהווה פגם וברור הוא כי כותרת התכנית הייתה אמורה להיות "תכנית מתאר" ולא תכנית מפורטת.
באשר למהות הפגם ובאם הוא מהותי כטענת העותרים או טכני כנטענת מר קופלר, הרי שאף בסוגיה זו מקובלת עלי עמדת העותרים. כפי שכבר ציינתי, הסטייה הקיימת במסגרת התכנית מתוכנית המתאר הינה משמעותית הן באשר לסוגיית צפיפות הבנייה והן בסוגיית גובה הבנייה. העובדה שהתכנית פורסמה כתכנית מפורטת ולא כתכנית מתאר הינה בנסיבות אלה עובדה מהותית, שכן פרסום התכנית בדרך זו, תחת הכותרת "תכנית מפורטת", ובציון כי היא כפופה לתוכנית המתאר, יכול היה לגרום לכך כי אדם כשלהו אשר עלול היה להיפגע מאישור התכנית, כלל לא ביצע את הבחינות הנדרשות וסבר לתומו כי התוכנית לא תאושר בשל היותה סותרת תוכנית מתאר, ולכן נמנע מלהגיש התנגדות. בנסיבות אלו, אף איני יכול לקבל את טענת מר קופלר כאילו מהותה של התוכנית הייתה בהכרה ידועה לכלל ציבור בעלי העניין. על כן, יש לטעמי לראות את הטעות בפרסום התוכנת כ טעות מהותית ולא טכנית.
לעניין זה מקובלת עלי הפסיקה של בית המשפט המחוזי בירושלים אשר צורפה ע"י העותרים לסיכומיהם, אשר קבעה:

"ספק רב בעיניי, אם המתנגד הסביר, שאינו בקיא בדיני התכנון והבנייה, יכול היה להבין מנוסח הפרסום, שמדבר על איחוד וחלוקה של מגרשים, ואינו מזכיר את נושא היקפי הבנייה, כי התכנית מביאה בפועל לשינוי משמעותי לעניין היקפי הבנייה המותרים במגרש 103א, שייועד מעתה ל"בית כנסת ושירותי דת", ולא לבית כנסת בלבד. משכך, אין לומר, כי פרסום התכנית, כפי שנעשה על ידי הועדה המקומית, היה כזה שאפשר לעותרים ולמתנגדים פוטנציאליים נוספים לשקול באופן מושכל האם להתנגד לתוכנית, ושמנע את הפגיעה בזכויותיהם של העותרים ומתנגדים פוטנציאליים נוספים, כתוצאה מאי פרסומה על ידי הועדה המחוזית". (עת"מ ( י-ם) 947/05 יעל ארן נ' הועדה המחוזית לתכנון ולבניה ירושלים, פורסם בנבו)).

אציין כי אף ב"כ הוועדה, אשר היא האמונה על האינטרס הציבורי, סברה כי כותרת התכנית הייתה צריכה להיות "תכנית מתאר" ולא "תכנית מפורטת" והביעה הסכמה הן בתגובתה המקדמית לעתירה והן בסיכומים לפיה: "מבלי להודות בטענה כלשהי מהטענות שבעתירה, בנסיבות העניין, ולאור המסגרת הנורמטיבית שהובהרה לעיל, הועדה תשאיר לשיקול דעת בית ביהמ"ש הנכבד החזרת התכנית לדיון נוסף בפני ועדת המשנה להתנגדויות אשר תדון מחדש בסוגיה זו ותתייחס בין השאר גם לנושא התנועה הנטען בעתירה".

שקלתי האם לקבל עמדה זו של ב"כ הוועדה ולהחזיר את התכנית לדיון נוסף בפני ועדת המשנה להתנגדויות, אולם בסופו של יום, מקום בו המדובר בתוכנית אשר מבקשת לשנות באופן משמעותי את תכנית המתאר הקיימת בעיר העתיקה, מקום בו קבעתי כי אכן נפל פגם מהותי בפרסום השגוי של התוכנית כתוכנית מפורטת וכפיפותה לתוכנית המתאר, ולשם הבטחת זכויות המתנגדים הפוטנציאלים שאינם בהכרח בקיאים בדיני התכנון והבנייה, דומני כי ראוי להרות על ביטול אישור התכנית ועל החזרתה לוועדה המחוזית, על מנת שזו תפרסם אותה באופן נכון תחת הכותרת של תכנית מתאר.

לאור התוצאה אליה הגעתי לא מצאתי להוסיף ולהעמיק ביתר הטענות שהעלו העותרים. אציין כי העותרים טענו בין היתר כי במהלך דיון ההתנגדויות לתוכנית בוועדה, הם לא זכו להישמע כייאות וכל ניסיונות נציגיהם לדבר במהלך הדיון נקטעו. בקצרה אציין כי עיון בפרוטוקול הוועדה אינו תומך כלל בטענה זו של העותרים וממנו מתקבל הרושם כי הדיון שנערך היה ארוך, מקיף וכלל טענותיהם של העותרים נשמעו ונדונו ע"י הוועדה.
העותרים הוסיפו והעלו טענות רבות כנגד סבירות ההחלטה המינהלית בהיותה מנוגדת לעקרונות התכנוניים של העיר העתיקה, בהתחשב ברמת הצפיפות המתוכננות לעיר והפגיעה התחבורתית, הנופית והכלכלית שתיגרם לעיר ולתושביה.
לאור העובדה כי הדיון מוחזר לוועדה לא מצאתי לעסוק אף בסוגיה זו כעת. אציין רק כי כידוע, עקרון במשפט המנהלי הוא עקרון אי התערבותו של בית המשפט בשיקול הדעת המנהלי, כל זמן שזה נופל לגדר מתחם הסבירות. נקבע כי אין בית המשפט פוסק בשאלה, מה הדרך, שהיה נוקט בה, לו היה ניצב במקומה של הרשות המינהלית והיה מבצע את מה שמוטל עליה או את המסור לסמכותה וכי על-מנת להניע את בית המשפט, כי יתערב בפועלה של רשות מינהלית ויפסול אותה, יש תחילה לשכנע את הערכאה השיפוטית, כי פעולתה של הרשות סוטה באופן מהותי וקיצוני מן הסביר, וכי חוסר ההיגיון הטמון בה יורד לשורשו של עניין. (בבג"ץ 376/81 משה לוגסי נ' שר התקשות, פ"ד לו(2) 449).
מבחינת החלטת הוועדה נראה כי הוועדה בחנה את מכלול השיקולים הרלוונטיים בסוגיית התכנון והבנייה בעיר העתיקה וניתן מענה ראוי לכלל הטענות שהציגו לפניה העותרים (כאשר מקצת מההתנגדויות שהוגשו אף התקבלו). מכל מקום, הדברים נאמרים למעלה מן הצורך שכן שעה שבוטל אישור התכנית והורתי על פרסומה מחדש, שמורות לעותרים כל טענותיהם במסגרת התנגדויות שיעלו, אם יבחרו לעשות כן, לאחר מכן. עם זאת מצאתי לציין את הדברים שעה שבמסגרת העתירה דנן התקיים מו"מ ארוך מאוד בין העותרים ומר קופלר, אשר היה קרוב להניב פירות. אמליץ לצדדים אם כן להוסיף ולהידבר ביניהם באופן שאולי ימנע הדבר את הצורך במאבקים משפטיים לאחר פרסום התכנית מחדש.

4. סוף דבר, מצאתי לקבל את העתירה בחלקה ולהורות על ביטול אישור התכנית והחזרתה לוועדה המחוזית לשם פרסומה מחדש.

בנסיבות העניין לא מצאתי לנכון להטיל הוצאות על מי מהצדדים ואני קובע כי אין צו להוצאות וכל צד יישא בהוצאותיו.

5. המזכירות תמציא העתק פסק הדין לב"כ הצדדים.

ניתן היום, כ"ח אייר תשע"ח, 13 מאי 2018, בהעדר הצדדים.

הוקלד על ידי ערין בראנסה