הדפסה

בית המשפט המחוזי בחיפה בשבתו כבית-משפט לערעורים פליליים עפ"א 48544-10-18

בפני
כבוד ה שופטת תמר נאות פרי

המערערים
1.אבראהים חוג'יראת
2.מוסטפא חוג'יראת
3.סאלח דעוף

ע"י ב"כ עוה"ד דאוד נאפע

נגד

המשיבים
1. אברהם ברון כהן –
מנהל היחידה לאכיפת דיני התכנון והבניה – מחוז צפון
2. היחידה הארצית לאכיפת דיני התכנון ובניה

ע"י ב"כ עוה"ד שגיא סיון – פמ"ח - אזרחי

פסק דין

ערעור על החלטת בית המשפט השלום בעכו (כב' השופט הבכיר ג'מיל נאסר), מיום 15.10.18 בשלושה תיקים אשר הדיון בהם נשמע יחדיו: בצה"מ 52906-07-18 (בעניין מערער 1); בצה"מ 52871-07-18 (בעניין מערער 2) ובצה"מ 52973-07-18 (לגבי המערער 3).
רקע כללי -
אין חולק כי שלושת המערערים מחזיקים במבנים שניבנו ללא היתר, בביר אלמכסור, אשר נמצאת בתחום סמכותה של הועדה המקומית לתכנון ולבנייה גבעות אלונים (להלן: "הוועדה").
המחלוקת נסובה סביב שלושה צווי הריסה מנהליים אשר הוצאו מטעמה של המשיבה 2, היחידה הארצית לאכיפת דיני התכנון והבניה – מחוז צפון (להלן: " היחידה", ו-"צווי ההריסה של היחידה"), בנסיבות כדלקמן:
לגבי המערער 1 – ביום 30.5.18, מפקח מטעם הוועדה איתר מבנה אשר משמש מערער זה, שנבנה ללא היתר בנייה , וערך לגבי המבנה דו"ח פיקוח עבירת בנייה בהתייחס לבנייה טרייה שבוצעה. ביום 30.5.18 המפקח שלח מכתבים אודות ביצוע העבודות הן לתובע מטעם הוועדה והן למערער 1. המדובר במבנה קשיח עשוי מבלוקים ובטון בשטח של כ-120 מ"ר (גוש 12218 חלקה 14). ביום 6.6.18, נערכה התייעצות עם התובע מטעם הועדה וביום 11.6.18, הוצא ע"י הוועדה צו מנהלי להפסקת העבודות (להלן: "צו הוועדה לגבי מערער 1"). ביום 3.7.18, מפקח מטעם היחידה, ערך ביקור במקום ובדו"ח שהוא ערך ביום 4.7.18, צוין כי הוא איתר התקדמות בביצוע העבודות (בהשוואת המצב מיום 20.6.2018 למצב ביום 3.7.2018) וכי הוא מודע לצו הפסקת העבודות שניתן מטעם הוועדה. ביום 8.7.18, התקיימה התייעצות מול היועמ"ש מטעם היחידה, וביום 9.7.18 הוצא צו הריסה מנהלי לגבי המבנה של המערער 1 מטעם היחידה (להלן: "צו היחידה לגבי מערער 1").
לגבי המערער 2 – המדובר במבנה קשיח העשוי בלוקים ובטון עם גג לבנייה קלה בשטח של כ-100 מ"ר (גוש 10334 חלקה 1 – נ"צ 220658/743131 ). ביום 23.4.18 אותר המבנה על ידי המפקח של הוועדה, נכתב מזכר אודות עבודות הבנייה, לרבות צילומים, התקיימה התייעצות למול התובע של הוועדה וביום 24.4.18 הוצא ע"י הוועדה צו הריסה מנהלי (להלן: "צו הוועדה לגבי מערער 2). ככל הנראה מערער 2 פנה ליו"ר הוועדה, מכוח הוראות סעיף 228(ד) לחוק, אם כי אין מידע לגבי פניה זו ותוכנה המדויק, וביום 2.6.18, יו"ר הוועדה הוציא מכתב המופנה אל בנו של המערער 2 לפיו הצו של הוועדה לגבי מערער 2 מבוטל (להלן: " מכתב הביטול").
במכתב הביטול כתב יו"ר הוועדה כי "לאחר בחינה מקיפה של המצב ושל נתוני הבנייה בביר אל מכסור בכלל ובאזור שבו ניתן הצו בפרט", הוא החליט לבטל את צו ההריסה "עד לגיבושה ופ רסומה של מדיניות אכיפה אחידה שוויונית ועניינית בעבירות תכנון ובנייה, אשר תיקח בחשבון את נסיבות הבנייה ואת צרכי התושבים מצד אחד, ואת הצורך בקיום הוראות החוק מצד שני", וכי "ביטול הצו נובע ממחויבות לשקיפות מלאה ולהתנהלות תקינה בביצוע התפקידים המוטלים מכוח החוק" על יו"ר הועדה . סיומו של המכתב הינו ש"אין בהחלטה אודות ביטול צו ההריסה המנהלי משום מתן הכשר לבנייה בניגוד לחוק".
ביום 3.7.18 מפקח מטעם היחידה ביקר במקום, איתר את עבירת הבנייה, וערך דו"ח פיקוח אשר ממנו עולה כי הוא מודע לכך שהיה צו של הוועדה לגבי מערער 2, מודע לכך שהצו בוטל, וכי העבודות נמשכות (כאשר משווים את העבודות ביום 16.4.2018 עם העבודות ביום 3.7.2018). ביום 9.7.18, לאחר התייעצות מול היועמ"ש של היחידה, הוצא צו הריסה מנהלי לגבי המבנה של המערער 2 מטעם היחידה (להלן: "צו היחידה לגבי מערער 2").
לגבי המערער 3 - המדובר בבנייה קלה, בשטח של כ-120 מ"ר על גבי משטח בטון בשטח של כ-170 מ"ר (גוש 10334 חלקה 1 – נ"צ 220603/743000 ). לגבי מבנה זה לא הוצא צו הריסה מנהלי על ידי הוועדה אלא רק צו הריסה מטעם היחידה, לאחר התייעצות (להלן: "צו היחידה לגבי מערער 3").
שלושת המערערים הגישו לבית המשפט קמא בקשה לבטל את צווי ההריסה של היחידה , וזאת ביום 23.7.18, ונימוקיהם היו הבאים:
(א) צווי ההריסה ניתנו בחריגה מסמכות או בסטייה מסמכות, בשל שהיחידה לא נטלה סמכות כדין מאת הוועדה טרם הוצאת הצווים, כקבוע בסעיף 245יד לחוק;
(ב) יש לבטל את הצווים נוכח מכתב הביטול;
(ג) הצווים הוצאו משיקולים זרים ולא ענייניים;
(ד) היחידה לא קיימה את החובה המוטלת עליה מכוח סעיף 227 לחוק ולא הודיעה לראש הרשות המקומית על מתן הצווים מטעמה;
(ה) ההתייעצות התקיימה באופן סתמי ושגרתי ולא קוימה באופן שיש בו כדי לקיים את תכלית החוק בנוגע לחובת ההתייעצות;
(ו) הצווים אינם מפרטים מהן העבוד ות האסורות שטרם הסתיימו;
(ז) המבנים אינם משמש למגורים ובניית ם הסתיימה לפני 3 שנים .
ההחלטה נשוא הערעור -
ביום 15.10.18 ניתנה החלטת בית המשפט קמא ובה נדחו שלוש הבקשות לביטול צווי ההריסה של היחידה , היא ההחלטה נשוא ערעור זה (לעיל ולהלן: "ההחלטה"). בית המשפ ט קמא התייחס בהחלטתו לכל נימוקי הבקש ות לביטול הצווים המפורטים מעלה, כדלקמן:
(א) לגבי הטענה לפיה היה מקום ליישם את הוראות סעיף 245יד לחוק – נקבע כי טענה זו אינה נכונה משפטית וכי המשיבים אינם זקוקים לנטילת סמכות מהוועדה המקומית לשם מילוי תפקידם על פי החוק;
(ב) לגבי מכתב הביטול – נקבע כי יתכן והמכתב נשלח על רקע של שיקולים הנוגעים לחשש מאכיפה בררנית, אלא שמהלך זה דווקא מצדיק את פעילותה של ה יחידה ואת הוצאת צווי ההריסה מטעמה , וספק אם מכתב הביטול הוצא כדין. בהקשר זה בימ"ש קמא אף ציין כי הליך של ביטול צו הריסה מנהלי אמור לעבור שלבים אשר מוגדרים בחוק, הזהים לשלבים שיש לנקוט עובר להוצאת צו הריסה, ולכן יש סימני שאלה באשר לאופן שבו הוצא מכתב הביטול;
(ג) לגבי הטענה כי צווי ההריסה של היחידה הוצאו משיקולים זרים ולא ענייניים – בית המשפט קמא קבע כי המדובר בטענה כללית ללא כל בסיס, ויש לדחותה ;
(ד) עוד נקבע כי אין בסיס לטענה לפיה היחידה לא הודיעה לראש הרשות המקומית על מתן הצווים מטעמה נוכח המסמכים שהוגשו (והפנייה למכתבים מיום 11.7.2018) ;
(ה) לגבי חובת ההתייעצות – נקבע כי הטענה בדבר אי קיום התייעצות כנדרש על פי החוק עובר להוצאת הצווים, נטענה באופן כללי וסתמי וכי הטיעון שהעלה בא כוחם של המערערים ולפיו המדובר בניסוח סטנדרטי ועל כן יש לקבוע כי לא התקיימה היוועצות כנדרש – אינ ו טיעון שיכול להתקבל;
(ו) עוד נקבע כי הצווים של היחידה כן מפרטים בבירור מהן העבוד ות האסורות וכי אין בסיס לטענה לגבי פגם בניסוחם של הצווים;
(ז) באשר לטענה האחרונה של המערערים, נקבע כי מהראיות שהוצגו, לרבות תמונות, עולה כי המדובר בבנייה שטרם הסתיימה ועדיין נמצאת בשלבים, כך שבנייתם של המבנים לא הסתיימה לפני 3 שנים.
נוכח האמור – נדחו שלוש הבקשות לביטול צווי ההריסה של היחידה , אגב חיוב בהוצאות.
טענות המערערים -
בהודעת הערעור מפורט הרקע המתואר מעלה ונימוקי הערעור הינם הבאים:
בית המשפט קמא לא דן ולא הכריע בטענה של המערערים לפיה המשיבים לא קיימו את ההליך הנדרש לצורך נטילת הסמכות מאת הוועדה כמצוות סעיף 254יד לחוק. טענת המערערים הינה שא י קיום הליך נטילת הסמכות, מחייב את המסקנה כי צווי ההריסה של היחידה בטלים מ עיקרם.
עוד טוענים המערערים, כי ממכתב הביטול עולה כי הרשות המנהלית המוסמכת, שמכירה באופן המעמיק ביותר את המצב התכנוני והעובדתי בשטח – הלא היא הוועדה , למעשה קיבלה את הטענה שלהם בדבר שיקולים זרים ואכיפה בררנית, ולכן לא היה מקום לצו וי ההריסה של היחידה.
המערערים אף טוענים, שבבית משפט קמא הם לא פרטו את טענתם לגבי האכיפה בררנית, משום שהם לא סברו שיש צורך לפרט את הטענה, שעה שהטענה הועלתה בפניו של יו"ר הוועדה, ולא רק שעלתה – אלא אף התקבלה, שכן הוא קיבל את הטענה ולכן הוציא את מכתב הביטול. לשיטתם, היות ויו"ר הוועדה קיבל את טענתם "יצאו הם ידי חובה מלהוכיח זאת בפני בית משפט קמא" (סעיף 22 להודעת הערעור פסקה ראשונה).
בהמשך טוענים המערערים, שאם היחידה הייתה סבורה שלא ננקטו הליכי אכיפה בררנית, אזי שהיחידה הייתה צריכה להיות זו שמגישה ערעור על ההחלטה של יו"ר הוועדה כפי שעולה ממכתב הביטול, והיה על ה יחידה לנקוט בהליך ולתקוף את מכתב הביטול, וזאת - לרבות באמצעות ההליך המפורט בסעיף 254יד לחוק.
טענה נוספת הינה, שהיות והוועדה והיחידה הינם שני גורמים מוסמכים המהווים במקביל את ידה הארוכה של המדינה, אין זה סביר ואין זה נסבל כי יו"ר הוועדה יקבל את הטענה באשר לאכיפה בררנית והיחידה תמשיך ותפעל לאכיפה בררנית, בניגוד לעמדת יו"ר הוועדה. המערערים מבהירים שמכתב הביטול אינו הסיבה לדרישתם לבטל את הצווים של היחידה, אלא שהנימוקים שהיו בבסיס מכתב הביטול, הם אלה שחייבים להביא למסקנה שמן הראוי לבטל גם את הצווים של היחידה.
המערערים אף מלינים על כך שכב' בית משפט קמא קבע בהחלטתו, בהתייחס למכתב הביטול, כי- "קיים ספק אם ביטול הצו של הוועדה נעשה כדין". לטענתם, יו"ר הוועדה לא היה חלק מההליך בבית משפט קמא, לא התבקש לתת את הסבריו באשר להחלטה לבטל את הצו, קמה לגביו חזקת התקינות המינהלית, ולכן בית משפט קמא לא יכול היה להגיע למסקנות לגבי מכתב הביטול, ולא היה מקום לקבוע אם הביטול של הצו ע"י יו"ר הוועדה נעשה כדין או שלא כדין.
טענה אחרונה אשר בפי המערערים הינה, שנפל פגם בהליך ההתייעצות שבוצע מטעם היחידה אל מול היועץ המשפטי שלה, כאשר לשיטתם, מהמסמכים שהוצגו עולה כי היועץ המשפטי של היחידה לא ידע על העובדה שהוצאו כבר צווים מטעם הוועדה ושנשלח מכתב הביטול, והדבר מלמד על התייעצות סתמית ללא שהיועץ המשפטי מעיין במלוא החומר הרלוונטי. לשיטת המערערים, אם ה יועץ המשפטי היה יודע על מכתב הביטול, בוודאי היה מייעץ למשיבים לנקוט בהליכים לפי סעיף 254יד לחוק ולא מאשר את הוצאת צווי ההריסה של היחידה .

טענות המשיבים -
המשיבים טענו במהלך הדיון, שהמדובר בשלושה מבנים שקמו בקרקע חקלאית מוכרזת, שייעודה חקלאי ובקרקע שהרגישות הנופית והסביבתית שלה גבוהה במיוחד. לגבי המערער 3, נטען כי הפעילות לגביו הייתה רק פעילות של היחידה.
לעניין המערער 1, נטען כי הפעילות מטעם היחידה החלה בראשית חודש יולי 2018 ואז התברר שהשטח נמצא במרחב התכנוני של הוועדה וכי הוועדה הוציאה במאי את צו הפסקת העבודות (צו מיום 11.6.18 אשר נמסר ביום 20.6.18). לטענת המשיבים, בדיקה העלתה שלמרות צו ההפסקה, העבודות נמשכו והצו הופר ולכן החליטה היחידה לפעול ולהוציא את הצו של היחידה למערער 1.
בעניינו של מערער 2, נטען כי בשלב הראשון היחידה נתנה הנחייה לוועדה לפעול, והוצא הצו של הוועדה למערער 2 ( ביום 24.4.18), אך לאחר מכתב הביטול, מיום 2.6.18, ראו נציגי היחידה כי העבודות נמשכות ואפילו מואצות ( למרות שצוין במכתב הביטול שאין לראות בו כמכשיר ביצוע פעולות ללא היתר), ולכן היחידה החליטה לפעול ולהוציא את הצו של היחידה למערער 2 .
לגבי המערער 3 – נטען כי העבודות מחייבות את הוצאת הצו של היחידה למערער 3 , וכי לגביו הוועדה לא הוציאה מעולם צו זה או אחר.
לטענת המשיבים, הוראות סעיף 254יד מאפשרות לה לפעול בדיוק כפי שפעלה במקרה זה ואין היא צריכה לנקוט בהליכים של "השתלטות על הוועדה המקומית" כפי שטוענים המערערים. לטענתם, כל עוד היחידה בודקת בעצמה את המצב בשטח ואת עמדת הוועדה והמפקחים של הוועדה, אזי שקמה לה הסמכות לפעול במקביל ולהוציא צווים מטעמה, אף אם לא הוצאו צווים מטעם הוועדה , או שהוצאו צווים ובוטלו, או שהוצאו צווים ולא נאכפו.
לטענת המשיבים, הסדרת הסמכות המקבילה נועדה למנוע מצבים בהם היחידה והוועדה פועלות במקביל ומוגשים כנגד אותו אדם שני כתבי אישום בגין אותה עבירה, אך המשמעות איננה שהיחידה נטולת סמכויות להוציא צווים מטעמה, שעה שהוועדה כבר הוציאה צווים כאלה קודם לכן. לשיטתם, הוראות סעיף 254יד נועדו לסיטואציות אחרות בהן היחידה מגיעה למסקנה שיש ליטול מהוועדה את כל סמכויותיה, מחמת "חוסר תפקוד כללי", אך לא למקרה הנוכחי.
עוד נטען בדיון, כי הנציגים המוסמכים ביחידה סברו כי מכתב הביטול נשלח למע רער 2 על רקע מערכת הבחירות לרשויות המקומיות שהתקיימה לאחרונה, וכי יש פסול בכך שבסמוך לפני הבחירות יו"ר הוועדה, שהוא גם ראש העיר באחת מהערים שבתחום סמכותה של הוועדה, והמתמודד לבחירות המקומיות , יורה על ביטול של הצו שהוציאה הוועדה בתקופתו.
באשר להנמקה של יו"ר הוועדה במכתב הביטול, אשר ממנה עולה כי הוא החליט לבטל את הצו לגבי המערער 2 עד שתקבע "מדיניות של אכיפה שוויונית" - טוענים המשיבים שיש ספק באשר לשאלה אם ראוי להפעיל במצב זה את הדוקטרינה של אכיפה בררנית, שיונקת את שורשיה מדוקטרינת ההגנה מן הצדק, אשר מתייחסת להליכים פליליים ולא לצווים מנהליים; ובכל מקרה, לטענת המשיבים, לא מדובר באכיפה בררנית ומעבר לכך, לא ייתכן שלא לטפל בבנייה חדשה "טרייה" שקמה על קרקע חקלאית, כפי שהיה במקרה הנוכחי.
עוד נטען כי עילות ההתערבות של בית המשפט בשיקול הדעת של היחידה בכל הנוגע להוצאת צווים מנהליים, הן מצומצמות והיקף ההתערבות מתייחס לשלושה מבחנים בלבד הקבועים בחוק וככל שלא יתקיים ולו אחד מבין שלושת המבחנים – אזי שאין כל מקום לבטל את הצ ווים.
באשר לחובת ההתייעצות, נטען כי בוצעה התייעצות כדין - והנתונים בהקשר זה קיימים בנספחים שהוצגו לבית משפט קמא.
תשובת המערערים -
בתגובה לטענות המשיבים, טענו המערערים, שמחומר החקירה לא עולה כי העבודות המשיכו לאחר הוצאת הצווים ונטען כי המערערים הפסיקו את הבנייה מיד לאחר שהוצאו הצווים.
דיון והכרעה -
לאחר שקילת טענות הצדדים ועיון במסמכים שהוצגו – מצאתי כי דין הערעור להידחות.
כפי שעולה מהודעת הערעור, לא כל הטענות של המערערים שהועלו בבית המשפט קמא - ונדחו, עולות בהליך זה, ואתייחס כמובן רק לטענות הרלבנטיות.
סעיף 254יד לחוק -
סעיף 254יג לחוק קובע כי מנהל היחידה הארצית לאכיפה או מנהל המחלקה לאכיפת דיני מקרקעין, רשאי ליתן הוראות לגבי הליכי אכיפה שכבר החלו על ידי ועדה מקומית או רשות מקומית ואף רשאי להורות על העברת הטיפול בכתב אישום מגורם אחד לגורם אחר. סעיף 254יד קובע כי אם מנהל היחידה הארצית לאכיפה ומנהל המחלקה לאכיפת דיני מקרקעין מצאו כי ועדה מקומית "אינה ממלאת את התפקידים המוטלים עליה לפי פרק זה, בין בכל מרחב התכנון המקומי שלה ובין באזור מסוים בו", רשאים הם לפנות בכתב לוועדה המקומית ולדרוש ממנה למלא את התפקידים המוטלים עליה, שאם לא כן יפעלו לנטילת סמכויותיה.
המערערים טוענים כי הוצאת צווי הריסה מטעם היחידה שקולה לנטילת סמכויות האכיפה מהוועדה, ולכן היחידה הייתה חייבת לפעול בהתאם לפרוצדורה המפורטת בסעיף 254יד(ב)-(ד), בכל הנוגע לנטילת הסמכויות, שליחת מכתבים רלבנטיים, התייעצויות רלבנטיות, הזדמנות לטעון וכו'. המשיבים, מנגד, טוענים כי סעיף 254 יד, לא מתייחס לסמכות להוציא צו מטעמה של היחידה והוא חל על סיטואציות שבהן היחידה מבקשת לקחת את כל הסמכויות מהוועדה המקומית, אשר לא פועלת בהתאם לסמכויותיה , וזאת בצורה כללית, אף אם רק לגבי חלק מתחום התכנון או רק לגבי חלק מפעולות האכיפה, כלומר שהפרוצדורה שמפורטת בסעיף זה לא מתייחסת לסמכות המקבילה הקיימת בידי היחידה בכל הנוגע להוצאת צווי הריסה מנהליים.
עמדת המשיבים בסוגיה זו מקובלת עלי. אינני סבורה כי הוראות סעיף 254יד נועדו לכבול את ידי היחידה בכל אימת שהיא מוצאת לנכון להוציא צו הריסה מנהלי וכי אכן קיימת סמכות מקבילה בהקשר זה, הן לוועדה והן ליחידה. בהקשר זה יש אף לראות את דברי ההסבר לגבי סעיפים 254יג-254יד (הצ"ח ממשלתיות – 1074, מיום 1.8.2016, עמ' 1451-1452) , שם מוסבר מדוע יש צורך, לעיתים, ליטול את הסמכויות מהוועדה המקומית, ומדוע יש צורך בפרוצדורה כגון זו שמפורטת בהוראות הרלבנטיות, נוכח המשמעות הכבדה של נטילת כל הסמכויות מוועדה, שהרי אין המדובר בעניין של מה בכך. אלא שהסמכות של היחידה להוציא צווים כגון אלו שהוצאו במקרה הנוכחי אינה נובעת מ הוראות סעיף 254יד, אלא מהוראות סעיף 221 לחוק , ולכן – אין מקום להתערב בהחלטת בית המשפט קמא אשר קבע כי לא היה צורך לפעול על פי הפרוצדורה שבסעיף 254יד עובר להוצאת הצווים של היחידה.
עוד אעיר כי פסק הדין שאליו מפנים המערערים בסעיף 13 להודעת הערעור בהקשר זה (בע"א (שלום פתח תקוה) 8400-08-16, עיסא נגד הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה מחוז מרכז (13. 10.2016)), אשר מתייחס לסעיף 238א(ב1) לחוק, לפני תיקון 116, מתייחס ליחסים שבין הוועדה המקומית לבין הוועדה המחוזית, ולא לסמכויות של היחידה. מתיקון 116, כמו גם משאר התיקונים לחוק המתייחסים להקמת היחידה וסמכויותיה, עולה כי אין חפיפה מלאה בין הסמכויות שהוקנו בעבר לוועדה המחוזית לבין הסמכויות של היחידה, ולכן אין מקום להשוואה שמבקשים המערערים לעשות.
הוראות החוק והפסיקה ברורים, וסמכות היחידה לנקוט בהליכים הינה סמכות מקבילה לסמכות הוועדה, אינה תלויה בה, ואינה כפופה לפרוצדורה שבסעיף 254יד (וראו את עפ"א (מחוזי מרכז) 52857-07-15 מדינת ישראל נ' אונגר ואח' (2.3.2016) – לרבות הניתוח שם לגבי הנחיית היועץ המשפטי לממשלה מספר 8.1101 והמסקנה לפיה ההנחיה אינה גור עת מהסמכות המקבילה; את רע"פ 2711/16 פרידמן נ' מדינת ישראל (30.1.2017), שם נמחקה בהסכמה בקשת רשות ערעור לגבי עפ"א 52857-07-15 הנ"ל; ואת עפ"א (מחוזי מרכז) 33133-01-16 מדינת ישראל נ' סנדר (3.7.2017)).
לכן, יש לדחות את הטענה העיקרית של המערערים לפיה ליחידה לא הייתה סמכות להוצאת הצווים, בין אם באופן כללי ובין אם בשל אי נקיטת ההליכים בהתאם לסעיף 254יד. קביעת בית המשפט קמא בהקשר זה – בדין.
מכאן – שקיימת הסמכות להוצאת הצווים, ויש לבחון את טענות המערערים לגבי הפעלת שיקול הדעת במסגרת הסמכות. אף כאן, בית המשפט קמא מצא שלא שוכנע שנפל פגם ביישום הסמכות, ודעתי כדעתו. אין חולק כיום כי המדובר היה בבנייה "טרייה", ללא היתר בנייה כדין, בשטח חקלאי, ואין כל סיבה שלא להוציא את הצווים (ויוער כי כלל לא הועלו טענות לגבי מאמצי הכשרת הבנייה) . מפקחי היחידה ביקרו בשטח, מצאו את קיומן של העבירות, בדקו את הנתונים לגבי מועדי הבנייה – ולכן, היה מקום להוצאת הצווים (ללא קשר לשאלה אם במקרה אחד המדובר בבנייה שנמשכה לאחר צו הפסקת עבודות או אם נמשכה לאחר מכתב הביטול). יש לראות כי קיימים בתיק תצהירים של המפקחים הרלבנטיים לגבי שלושת המערערים – ומפורטים בהם הנתונים המלמדים על כך שהתגבשו התנאים להוצאת הצווים כדין.
מכתב הביטול -
מקדמית, אבקש להבהיר כי מכתב הביטול מתייחס רק למערער 2 ולא למערערים 1 ו-3. בבקשות שהגישו המערערים 1 ו-3 לבית המשפט קמא הם טענו כי גם להם נשלח מכתב ביטול (סעיפים 6-7 לבקשות הביטול אשר היו זהות לגבי שלושת המערערים) , אך לא ראיתי שמכתבים שכאלו, לגבי המערערים 1 ו-3, צורפו לבקשות בבית המשפט קמא, ולהודעת הערעור שהוגשה בתיק שמונח לפני אין מכתבי ביטול לגבי מערערים 1 או 3, ויש רק את מכתב הביטול מיום 2.6.2018 לגבי מערער 2.
בנוסף, נזכיר כי לגבי מערער 1 הוועדה לא הוציאה צו הריסה מנהלי אלא צו הפסקת עבודות, ולכן – לא יכול להיות שמכתב הביטול שקיים לגבי מערער 2 "חולש" על עניינו של המערער 1, כיוון שאם במכתב הביטול הכוונה הייתה לבטל צווי הריסה – הדבר אינו קשור לצווי הפסקת עבודות. במיוחד, שעה שבמכתב הביטול עצמו מובהר כי אין בו כדי להכשיר עבירות בנייה – ולכן, ברור שהכוונה של המכתב לא יכולה להיות הכשר להמשך עבודות ללא היתר בנייה. בנוסף, יש לראות כי צו הפסקת העבודות לגבי מערער 1 ניתן ביום 10.6.2018, ואילו מכתב הביטול לגבי המערער 2, נשלח ביום 2.6.2018, לכן – לכאורה המסקנה אמורה להיות הפוכה, כלומר – שלמרות מכתב הביטול של יו "ר הועדה לגבי המערער 2, הוועדה עצמה הוציאה את הצו לגבי המערער 1.
לגבי מערער 3 – הוועדה בכלל לא הוציאה כלפיו צו (בין אם צו הריסה ובין אם צו הפסקה), ולכן – לא יכול להיות שנשלח לו מכתב ביטול, שכן אין מה לבטל.
לפיכך, ואם נדייק, מכתב הביטול קיים רק לגבי מערער 2 וכל הטענות הסומכות על מכתב הביטול יכולות להתייחס רק למערער זה, ולכאורה - המשך הדיון לגבי משמעותו של מכתב הביטול צריך להתייחס רק למערער 2.
ואם נשוב למכתב הביטול עצמו, נותרו אם כן רק שתי שאלות – אם היה מקום להוציא את הצווים של היחידה למרות מכתב הביטול, והאם יש לבטל את הצווים מחמת אכיפה בררנית.
באשר לשאלה הראשונה – עמדתי היא כי החלטת יו"ר הוועדה אשר בבסיס מכתב הביטול לגבי מערער 2, אינה מונעת את האפשרות להוציא את הצווים מטעם היחידה לגבי שלושת המערערים .
המשיבים טוענים לגבי מכתב הביטול שתי טענות עיקריות. האחת היא כי החלטת י ו"ר הוועדה לשלוח את מכתב הביטול מקורה בשיקולים שעניינם מערכת הבחירות לרשויות המקומיות. השנייה היא כי סמכותו של יו"ר הוועדה לבטל צווים כפופה לפרוצדורה המחייבת התייעצות מוקדמת עם היועץ המשפטי ועוד תנאים – וכיון שהתנאים לא התקיימו, יש לקבוע שמכתב הביטול חסר תוקף. המשיבים מפנים בהקשר זה לכך שכבוד השופט קמא ציין בהחלטה כי הוא "בספק" אם יו"ר הוועדה היה מוסמך להוציא את מכתב הביטול.
המערערים, טוענים כי יו"ר הוועדה פעל ללא רבב, כי יש לזקוף לטובתו את חזקת התקינות המינהלית וכי בית המשפט קמא לא יכול היה להגיע למסקנה בדבר אותו "הספק". המערערים מפנים, ב ין היתר, בהקשר זה להחלטה שניתנה בתיק אחר שקשור למכתב ביטול דומה – בתיק שמספרו בצה"מ 13686-05-18 ג'דיר נ' הוועדה המקומית לתכנון ובנייה גבעות אלונים (29.10.2018) (להלן: " עניין ג'דיר"), וטוענים כי מהחלטה זו עולה כי יו"ר הוועדה פעל כדין עת הוציא את מכתב הביטול.
לשיטתי, אין צורך להכריע בשאלה אם יו"ר הועדה פעל כדין אם לאו, לצורך ערעור זה.
עמדתי היא כי אף אם מכתב הביטול הוצא כדין לגבי המערער 2 , בהתאם לאמונתו של יו"ר הוועדה באותה העת , עדיין קמה הסמכות ליחידה להוציא את הצווים מטעמה.
ויובהר. כבוד השופט קמא הזהיר עצמו שלא לפרט את עמדתו לגבי מכתב הביטול, הגם שהוא ציין כי הוא בספק אם מכתב הביטול הוצא כדין. גם כבוד השופט שנתן את ההחלטה בעניין ג'דיר ציין כי אין בסמכותו להכ ריע בשאלה אם ביטול הצו לגבי ג'דיר ע ל ידי יו"ר הועדה היה כדין אם לאו, ויחד עם זאת קבע כי מכתב הביטול היה מוצדק. משמע, ששתי הערכאות סברו שאין חובה להכריע בדבר שאלת התוקף והנפקות של מכתב הביטול באופן עקרוני, ובמקביל – כל אחת מהערכאות הביעה עמדה שונה לגבי המכתב. אין צורך להתייחס במסגרת הערעור לנושא זה באופן מפורט.
יש טעם בטענת המערערים לפיה חזקת התקינות המינהלית שהמשיבים זוקפים לטובת פועלה של היחידה צריכה לפעול באופן עקרוני גם לטובת יו"ר הוועדה, ואני סבורה כי הטענות לגבי כך ש יו"ר הוועדה פעל אך ורק ממניעים אישיים שקשורים בבחירות המקומיות היא טענה שאין בפני בסיס ראייתי לגביה. במקביל, ומנגד, יש אף ממש בטענת המשיבים לפיה ייתכן ויו"ר הוועדה לא נקט בפרוצדורה המתחייבת עובר לשליחת מכתב הביטול, ולכל הפחות צריך היה להראות שהייתה התייעצות כדין מצד יו"ר הוועדה טרם שליחת מכתב הביטול.
אלא שכפי שציינתי, אין צורך בקביעת מסמרות בהקשר זה, ולצורך המשך הדיון נניח שמכתב הביטול יצא כדין, שכן אינני סבורה כי המכתב יכול או צריך היה למנוע את הוצאת הצווים של היחידה, ובמיוחד לגבי המערערים 1 ו-3.
הטענה בדבר אכיפה בררנית –
עתה עוברים אנו לשאלה השנייה, והיא – האם יש מקום לבטל את הצווים מחמת טענת המערערים לגבי אכיפה בררנית.
המערערים טוענים לאכיפה סלקטיבית, וטוענים כי קיימים מבנים דומים ליד המבנים שלהם, אשר לגביהם לא ננקטו הליכים דומים. לטענתם הם אף לא צריכים להוכיח טענה זו, שכן הם העלו את הטענה בפני יו"ר הוועדה והוא קיבל את הטענה ולכן הוציא את מכתב הביטול.
המשיבים טוענים כי יש ספק אם ניתן להעלות טענה בדבר אכיפה בררנית בזיקה לצווים מינהליים – שכן המדובר בטענה של הגנה מן הצדק, אשר לאור הוראות סעיף 149(10) לחוק סדר הדין ה פלילי [נוסח משולב], התשמ"ב-1982, אמורה לחול באותם מקרים שבהם "הגשת כתב האישום או ניהול ההליך הפלילי עומדים בסתירה מהותית לעקרונות של צדק והגינות משפטית", כלומר – שזו טענה שניתן להעלות רק בהליכים פלילים ולא מינהליים - וראו את העמדה שהובעה בבית המשפט המחוזי בעניין שהתברר ברע"פ 5916/18 אבו חיארה נ' יו"ר הוועדה המחוזית לתכנון ובניה ירושלים (27.08.2018) לפיה האופן שבו יש להעלות טענות לגבי הוצאת צווי הריסה בשכונה אחת למרות אי הוצאת צווים לגבי שכונה אחרת צריכה להיות בדרך של הגשת עתירה מנהלית מתאימה, ובנוסף, את עפ"א (מחוזי מרכז) 69746-03-16 בדיר נ' ועדה לתכנון ובניה רמלה (20.6.2016) , שם נפסק כי "ספק אם על פי הדין הקיים יש מקום להכריע בשאלה של אכיפה בררנית לאור אופיו של ההליך אשר כל תכליתו היא "מניעת עובדה מוגמרת ופגיעה תכנונית" שללא הצו תישאר שם לעולם", וראו אף את עפ"א (מחוזי חיפה) 24136-05-16 בן יוסף נ' ועדה מקומית לתכנון ובניה שומרון (12.7.2016), שם הובעה עמדה דומה.
כאן אין עסקינן בהגשת כתב אישום או ניהול הליך פלילי ואכן קיימת שאלה אם ניתן להעלות את הטענה בדבר אכיפה בררנית לגבי הליכי הוצאת צווי הריסה מינהליי ם – אך גם לגבי נושא זה, אין צורך בהכרעה במסגרת ערעור זה, ונצא מנקודת הנחה שניתן להעלות טענות שכאלו (אגב השארת ההחלטה בשאלה העקרונית לתי ק אחר). הסיבה לכך הינה – שלשיטתי בדין דחה בית המשפט קמא את הטענות ולא הוכח שיש בסיס לטענה לגבי אותה אכיפה בררנית נטענת .
בית המשפט העליון הרחיב לאחרונה את עקרון ההגנה מן הצדק החולש על טענות שעניינן אכיפה בררנית (רע"פ 1611/16 מדינת ישראל נ' ורדי (31.10.2018) , ועם זאת - טענה בדבר אכיפה בררנית יש צורך לתמוך בראיות מפורטות (בג"צ 5290/14 קואסמה נ' המפקד הצבאי לאזור הגדה המערבית (11.8.2014) ).
אני מסכימה עם השופט קמא שציין כי הטענה הועלתה בצורה כללית וסתמית במקרה זה. אין בבקשות שהוגשו כל פירוט לגבי הטענה, וכל מה שנכתב הינו כי "הוקמו מבנים נוספים ללא היתר בסמוך למבנים של המערערים ולא הוצאו לגביהם צווי הריסה" (סעיף 7 בשלוש הבקשות, שהינו זהה בשלושתן). אין כל מידע לגבי אותם מבנים נוספים, מתי קמו, מתי אותרו וכו'. בנוסף, לא הוסבר אילו טענות בדיוק העלה המערער 2 באזני יו"ר הוועדה במהלך מאי 2018 אשר הביאו את יו"ר הוועדה להוציא את מכתב הביטול – ואזכיר כי לא ברור בכלל אם המ דובר היה בפנייה בכתב, בפגישה, אלו מסמכים הוצגו ליו"ר הוועדה וכו'. לכל הפחות היה צריך לפרט בבקשה שהוגשה לבית המשפט קמא מהי התשתית שהוצגה ליו"ר הוועדה בנוגע לאכיפה הבררנית הנטענת . העובדה שיו"ר הוועדה החליט את שהחליט לגבי המערער 2, אינה יכולה להוות תחליף להצגת תשתית לגבי האכיפה הסלקטיבית הנטענת בפני בית המשפט קמא – ואעיר כי גם יו"ר הוועדה במכתב הביטול לא מציין כי הייתה אכיפה סלקטיבית לגבי המערער 2 ספציפית , אלא שהוא סבור שיש לבטל את הצו לגבי המערער 2, עד שתתגבש "מדיניות אכיפה שוויונית". יש הבדל בין האמירה לגבי הצורך בגיבוש מדיניות אחידה ושוויונית, לבין אמירה לפיה הייתה אכיפה בררנית לגבי המערער 2 ספציפית (קל וחומר לגבי המערערים 1 ו-3) , אך בכל אופן, תהא הפרשנות של מכתב הביטול אשר תהא – המערערים היו חייבים לטעון באופן מפורט לגבי האכיפה הבררנית הנטענת בבית המשפט קמא, והיו חייבים להציג נתונים לגבי האמור.
בנוסף, העובדה שהמדובר בארבעה צווים לפחות (לגבי שלושת המערערים ומר ג'דיר) מעוררת סימן שאלה לגבי הסלקטיביות (ועיון במאגר "נבו" מעלה כי קיימים עוד צווים לגבי בנייה דומה בביר אלמכסור), ועוד יש לזכור כי על מנת לטעון לאכיפה בררנית אין די בבחינת השאלה אם יש עוד מבנים לא חוקיים בסמוך למבנים של המערערים, אלא אם יש עוד מבנים שאותרו במהלך הבנייה, בבחינת "בנייה טרייה", שניתן להוציא לגביהם צווים מינהליים . רוצה לומר, שאף אם יש עוד מבנים לא חוקיים שבנייתם הסתיימה זה מכבר, ואף אם לא הוגשו לגביהם כתבי אישום – הדבר אינו בהכרח משליך על המדיניות לגבי צווים מינהליים, אשר תכליתם שונה ונועדו לטיפול מהיר ו יעיל בבנייה "טרייה", על מנת למנוע עובדות בשטח (רע"פ 1288/04 נימר נ' יו"ר הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה ירושלים (9.3.2004) , וראו לאחרונה את רע"פ 9218/17 חבשי נ' הוועדה המקומית לתכנון ובנייה (21.01.2018) , לאמור: "תכליתו של צו הריסה מנהלי היא סילוק בניה בלתי חוקית מעל פני השטח, וזאת על אתר וכדי למנוע קביעת עובדות", ובנוסף את רע"פ 8220/15 כפאיה נ' מדינת ישראל (27.12.2015), באשר לתכלית הצווים.
עוד יש לראות כי ההלכה הפסוקה הינה כי כאשר מדובר בעבירות על דיני התכנון והבניה, נוכח האינטרס הציבורי הדומיננטי בהסרת עבירות בניה, יש קושי לקבל טענות בדבר אכיפה בררנית גם במצבים בהם כלל לא ננקטו הליכי אכיפה כלפי עבירות סמוכות, ונפסק כי - "מרגע שנקבע קיומו של אינטרס ציבורי בהריסת הבניה הלא חוקית, הנה לשם הוצאת הצו בעניין הקונקרטי אין משמעות של ממש לשאלה האם יש בניה בלתי חוקית נוספת אשר נגדה לא ננקטו הליכים" (רע"פ 3154/11 כמיס אליאס נ' מדינת ישראל (15.5. 2011)). כלומר, אף אם נניח שניתן להעלות טענות לגבי אכיפה בררנית בכל הנוגע לצווים מינהליים (ולא רק בתיקים הפליליים), אזי שהרף להוכחת הטענה – ככזו שיש בה כדי לחייב את ביטול הצווים – הינו רף גבוה במיוחד והמערערים לא הניחו כל תשתית לטענה .
לפיכך, אין להתערב בהחלטת בית המשפט קמא לפיה הטענה בנוגע לאכיפה הבררנית הייתה סתמית ואין בה כדי להצדיק את ביטול צווי ההריסה של היחידה.
ביטול צווי הריסה מינהליים באופן כללי –
מעבר לכל האמור מעלה, הוראות החוק ברורות לגבי האפשרות לבטל צווי הריסה מינהליים, והנסיבות המאפשרות ביטול צווים שכאלו הן מצומצמות, כפי שהוגדר בסעיף 229 לחוק, לאמור: "לא יבטל בית המשפט צו מנהלי אלא אם הוכח לו כי העבודות או השימוש בוצעו כדין או שלא התקיימו הדרישות למתן הצו כאמור בסימן זה, או אם שוכנע כי נפל בצו פגם חמור שבשלו יש לבטל את הצו". במקרה הנוכחי, נוכח האמור מעלה, אין חולק כי העבודות בוצעו שלא כדין, לא הוכח שלא התקיימו הדרישות למתן הצווים, ולא שוכנעתי כי נפל בצווים פגם חמור שבשלו יש לבטלם (וראו כי ההלכה הינה שיש לצמצם ביישומה של הסמכות לביטול צווים מינהליים – רע"פ 2958/13 סבאח נ' מדינת ישראל (8.5.2013)) .
אמנם, ייתכן והמערערים סברו כי בשל מכתב הביטול לגבי המערער 2 ולגבי ג'דיר, הוסרה "חרב ההריסה" שמתנופפת מעליהם, עד אשר יו"ר הוועדה יגבש "מדיניות אכיפה", וניתן להבין את אכזבתם שעה שהוצאו הצווים מטעם היחידה, אך אין המדובר "בפגם חמור אשר בשלו יש לבטל את הצווים" . המערערים טוענים כי הוועדה והיחידה הן שתי זרועות של אותה ישות ולא יתכן שזרוע אחת תסבור שיש מקום להוציא צווי הריסה בעוד הזרוע האחרת תבטל צווים שכאלו, אלא שהתיאור אינו משקף את מצב הדברים המדויק בתיק הנוכחי, ומצב זה הינו בדיוק המצב אשר הוביל להקמת היחידה ולקביעת הסמכות המקבילה.
חובת ההתייעצות –
הטענה האחרונה הייתה בנוגע לחובת ההתייעצות – ואף כאן, אין להתערב בהחלטת בית המשפט קמא. מהמסמכים עולה בבירור שהמפקח מטעם היחידה הכין דוחות מפורטים לגבי שלושת המערערים, לגבי כל אחד מהם ציין מה היו ההליכים שננקטו (או שלא ננקטו) על ידי הוועדה, צוין במפורש לגבי המערער 2 שהיה מכתב ביטול, פורטו העבודות שבוצעו, אם נמשכו ומתי נמשכו – וכל הדוחות עמדו לנגד עיניו של היועץ המשפטי של היחידה לפני שהביע את עמדתו לגבי הצווים. לפיכך, ק וימה חובת ההתייעצות בהיקף הראוי והסביר, על פי הפסיקה – ואין בטענות המערערים בהקשר זה ולא כלום.
סיכום –
נוכח כל האמור מעלה – הערעור נדחה. ככל שקיימת החלטה בדבר עיכוב ביצוע לגבי צווי ההריסה של היחידה – עיכוב הביצוע יבוטל בתוך 14 יום מהיום.

אבקש מהמזכירות לשלוח העתק לצדדים.

ניתן היום, י"ח כסלו תשע"ט, 26 נובמבר 2018, בהעדר הצדדים.